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Dossier thématique

Un si long voyage

Les budgets par objectifs en Afrique
Such a long journey. Budgets by objectives in Africa
Un largo viaje. Los presupuestos por objetivos en África
Marc Raffinot
p. 143-167

Résumés

Le management par les objectifs est apparu avant la Seconde Guerre mondiale dans les entreprises et s’est ensuite implanté dans la budgétisation des États. Cette pratique s’est développée au sein de sociétés ouvertes. Quoique la budgétisation par objectifs dans les pays industrialisés ait rencontré de nombreuses difficultés, beaucoup d’organisations financières internationales et d’agences d’aide au développement ont fait pression pour qu’elle soit aussi étendue aux pays en développement. Cette troisième étape pose le problème de la transférabilité des institutions dans des contextes différents. Nous examinons la manière dont réagissent les organisations des pays en développement à ce « modèle voyageur » et en modifient la signification et la portée.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 L'auteur remercie les participants du colloque 2018 de l’Association pour l’anthropologie du change (...)

1Cet article1 étudie la façon dont les tentatives pour impulser une gestion par objectifs des affaires publiques dans les pays d’Afrique subsaharienne interagissent avec l’ordre social de ces pays. La gestion par objectifs consiste à définir les objectifs à atteindre, à les préciser par des indicateurs quantitatifs et à donner aux gestionnaires les moyens nécessaires et le plus d’autonomie possible pour les atteindre – ce qui rend ces gestionnaires redevables et responsables de l’atteinte des objectifs. La budgétisation par objectifs tranche ainsi avec la budgétisation antérieure, centrée sur les moyens.

2Le but de cet article n’est pas de savoir si les budgets par objectifs (BPO) donnent les résultats attendus. Il s’agit d’étudier comment cette nouvelle approche budgétaire s’insère dans les rapports de pouvoir de ces pays et quels sont les effets (attendus ou inattendus) qui en résultent.

3Nous suivrons North, Wallis et Weingast (2009) pour définir l’ordre social de la plupart des pays à faible revenu comme un « ordre social à accès limité » (OAL). Pour ces auteurs, la logique de cet ordre social consiste à gérer la violence en créant et distribuant des rentes aux membres des élites qui pourraient menacer la coalition dominante. La fermeture des accès aux postes économiques et politiques en est un moyen privilégié. Dans les ordres sociaux à accès limités, l’application des règles est très largement personnalisée. Inversement, dans les « ordres sociaux ouverts » (OSO), c’est la concurrence qui permet d’accéder aux postes économiques et politiques. Les règles y sont supposées s’appliquer indépendamment du statut de la personne.

4North, Wallis, Webb et Weingast (2007) soutiennent qu’il est impossible de transposer des institutions qui fonctionnent dans des OSO aux OAL. D’après eux, la logique de l’ordre social prévaut. C’est dans cette optique que nous étudierons la tentative de transposition d’une institution (les BPO) depuis des pays développés vers des pays africains. Il ne s’agit pas d’établir si cette transposition permet aux BPO de « fonctionner de la même façon que dans les pays d’origine » – beaucoup de travaux réalisés par des experts expliquent que les BPO fonctionnent difficilement dans les pays africains, ce qu’ils attribuent à un « manque de volonté politique » –, mais de repérer les effets produits sur et par l’ordre social, les « réactions du contexte » (Olivier de Sardan, 2021).

5Le management par les objectifs a été introduit avant la Seconde Guerre mondiale dans de grandes entreprises privées. Il a été ensuite étendu à la gestion publique dans les pays industrialisés, puis dans les pays en développement. Ce qui fait des budgets par objectifs un modèle doublement « voyageur », entre secteurs et entre pays. Nous chercherons à identifier la façon dont les élites dominantes dans les pays africains ont réagi à l’introduction de ce « modèle voyageur » si éloigné de leur pratique du pouvoir, et quelles sont les conséquences de ces modifications. Pour cela, nous utiliserons la documentation disponible (essentiellement grise), ainsi que notre expérience d’observateur participant, en particulier au Burkina Faso, mais aussi à l’occasion de travaux sur les cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) en Mauritanie, au Bénin, au Mali et au Burundi. Avant de passer à l’analyse de ces interactions, nous présenterons brièvement l’histoire des BPO (souvent baptisés en Afrique « budgets programmes »).

1. Les budgets par objectifs, leur origine et leur propagation

6La budgétisation par les objectifs est apparue en deux vagues successives : la première pendant et après la Seconde Guerre mondiale, la seconde à partir du milieu des années 1980.

1.1. Les origines et la propagation dans les pays industrialisés

7Les BPO visent une gestion publique plus efficace en la calquant sur certaines caractéristiques (réelles ou fantasmées) de la gestion des entreprises privées. L’action publique est scindée en programmes correspondant à des objectifs précis et quantifiés, confiés à un gestionnaire aussi libre de sa gestion que possible (à l’image d’un chef d’entreprise), responsable des résultats, et rémunéré en tout ou partie sur la base des résultats. L’utilisation des BPO dans les administrations publiques ne va pas de soi. La plupart des États avaient des budgets par nature de dépenses, décrivant des moyens et évaluant généralement les résultats à partir des taux de décaissement des budgets (Caiden & Wildavsky, 1974).

8Le management par objectifs a été introduit avant la Seconde Guerre mondiale dans les grandes entreprises privées qu’il fallait décentraliser. Il a ensuite été appliqué à la gestion publique (circulaire Hoover de 1949 demandant des « budgets de performance ») (Rose, 2003). L’introduction de la gestion par les objectifs, dans l’armée des États-Unis sous l’impulsion de Robert McNamara (le futur président de la Banque mondiale), est emblématique : l’élaboration du système avait été confiée à la Rand Corporation, un bureau d’études et de recherche privé.

9Pendant et après la seconde guerre mondiale, la BPO aux États-Unis a pris la forme d’un Planning Programming Budgeting System (PPBS) (Arkwright et al., 2007). Il avait assez bien réussi dans l’armée, où les objectifs et les programmes sont relativement faciles à définir et à quantifier (van Nispen & Posseth, 2006: 39). Le PPBS repose sur une approche technocratique selon laquelle il est souhaitable et possible d’optimiser un budget public en valorisant les objectifs en termes monétaires et en modélisant toutes les relations entre les intrants et les résultats. L’optimisation budgétaire devient un simple exercice de calcul de maximisation sous contrainte. Les techniciens sont alors mieux qualifiés que les hommes politiques pour définir les meilleures allocations budgétaires, ils ne sont pas tiraillés comme des élus entre l’intérêt général et des intérêts particuliers. L’échec de cette approche très ambitieuse est apparu très tôt, notamment lorsqu’il s’agit d’arbitrer entre différents secteurs (Wildavsky, 1991: 85).

10Malgré cela, le mouvement a repris sous une forme beaucoup moins ambitieuse, après la réforme de 1984 en Nouvelle-Zélande (Arkwright et al., 2007). La BPO centre désormais le débat budgétaire sur des objectifs traduits par des indicateurs, associés à des programmes qui regroupent des moyens humains et matériels. Ainsi, le débat budgétaire ne se polarise plus sur les moyens mais sur les services fournis aux citoyens, ce qui devrait permettre un meilleur contrôle de l’exécutif par les parlementaires – presque l’inverse de l’approche technocratique antérieure (Arkwright et al., 2007). Les États ont modifié leur mode de budgétisation, d’abord dans le monde anglo-saxon. En France, une tentative de rationalisation des choix budgétaires (RCB), a été lancée en 1968 et abandonnée au début des années 1980 (Perret, 2006). La France a fini par adopter une loi organique relative aux lois de finances (LOLF) inspirée de cette approche en 2001. Les BPO constituent ainsi un des instruments de la nouvelle gestion publique promue par l’approche néolibérale et véhiculée depuis les pays anglo-saxons vers les autres nations de l’OCDE, puis vers les pays africains dans le cadre de l’ajustement structurel imposé par les organisations de Bretton Woods (« recentrer l’État sur ses fonctions régaliennes »).

1.2. Les limites et les critiques : un avertissement pour les pays en développement

11La mise en place de versions soft des BPO a soulevé de nombreux problèmes – sans que cela conduise à l’abandon des BPO dans les pays industrialisés, ni au renoncement à leur propagation dans les pays en développement, ce qui en fait un « modèle voyageur » original.

1.2.1. Des ambitions réduites, des distorsions dans la mise en œuvre

12Même ainsi limité, le projet de la BPO reste très ambitieux. Déjà bien difficile à mettre en œuvre dans les organisations privées de grande taille, il est utopique dans la plupart des administrations publiques du fait de leur rigidité. Par exemple, un gestionnaire de programme devrait être libre de choisir les moyens à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs. Ceci dépasse ce que la plupart des structures publiques sont capables de supporter. La LOLF, par exemple, a introduit la « fongibilité asymétrique » : un gestionnaire de programme peut diminuer les crédits affectés aux dépenses de personnel pour les attribuer à un autre type de dépenses, mais pas l’inverse, de manière à ne pas autoriser un gestionnaire public à engager l’État sur le long terme.

13Sur un plan plus technique, on peut souligner que les programmes sont difficiles à délimiter. Il n’est guère possible de faire autrement que de caler les programmes sur le découpage ministériel. Pourtant, bien des objectifs sont liés à des moyens qui ressortent de programmes différents, et souvent de ministères différents.

14L’application de la BPO à grande échelle dans les grandes entreprises et dans les administrations publiques a fait basculer les réformes du côté bureaucratique. La recherche d’une amélioration des indicateurs prime sur l’analyse qualitative des stratégies mises en œuvre, induisant une polarisation de l’action publique sur ces indicateurs, au détriment des aspects des politiques publiques qui ne peuvent pas être chiffrés. De plus, le lien entre les intrants, les résultats et les politiques est souvent difficile à retracer, car les résultats et les impacts dépendent de multiples facteurs en dehors des actions gouvernementales. Enfin, l’impact de la mesure de l’efficience sur les décisions de politique publique semble avoir été surestimé (van Nispen & Posseth, 2006). Peter Drucker, le « pape » du management par objectifs, a protesté contre la manière bureaucratique dont la BPO avait été mise en œuvre dans les pays industrialisés, soulignant que l’essentiel n’était pas de scruter les indicateurs en détail mais d’intégrer le diagnostic aux prises de décision de gestion. En bref, que le management par les objectifs est plutôt une philosophie qu’une technique (Supiot, 2015: 218).

1.2.2. Avertissements pour les pays en développement

15Toutes ces limites et critiques ont conduit de nombreux analystes à émettre les plus grandes réserves en ce qui concerne l’application de cette approche dans les pays en développement et à multiplier les mises en garde. Ainsi, Schick (2003) prenait position contre la réplication des réformes néo-zélandaises dans le contexte des pays en développement. Dès 1998, la Banque mondiale soulignait que ce qui est possible en Nouvelle-Zélande ne l’est pas forcément dans les pays en développement, parce que la réforme suppose un pouvoir politique neutre, peu de corruption ou de népotisme et un cadre légal efficace (Rose, 2003: 14).

16La difficulté de lier les résultats aux objectifs est souvent mentionnée (Williamson, 2003: xii). Elle a été soulignée par la réintroduction des méthodes d’évaluation aléatoire par Banerjee et Duflo (Duflo, 2009), méthodes qui avaient déjà été utilisées dans le cadre du PPBS. En effet, en précisant les conditions qui pourraient mener à une évaluation rigoureuse des politiques publiques – notamment le tirage au hasard ex ante des individus de manière à constituer des groupes aux caractéristiques aussi proches que possible –, il apparaît que ces méthodes ne sont pas généralisables (Deaton & Cartwright, 2018).

2. L’introduction des BPO dans les pays en développement : technique et ordre social

17Malgré les difficultés de leur mise en œuvre et l’écart entre les avancées réelles et les avantages « théoriques », les BPO ont été promus dans les pays en développement à partir du début des années 1990. Leur mise en place dans ces pays résulte d'abord de pressions externes, des organisations internationales et des autres partenaires techniques et financiers (PTF). Toutefois, ces pressions externes seraient probablement restées inefficaces si certains acteurs dans les pays en développement n’avaient fait pression dans le même sens.

18Les premières applications des BPO n’ont pas rassuré. Certaines analyses étaient plutôt positives (Roberts, 2003) montrant que la mise en place alors très partielle des BPO avait été faite de manière très différente suivant les pays (notamment en termes de décentralisation), mais que la culture de la gestion par les résultats avait progressé. Cependant, Schick insistait déjà pour donner la priorité aux fonctionnements et aux structures de base (« put the basics first »)2 , une idée qui pourrait s’appliquer à de nombreux niveaux du cycle budgétaire, par exemple en s’attaquant sérieusement au dualisme budgétaire3 ou à la gestion des arriérés de paiement (Monga & Tchatchouang, 1996: 60-62). Dans le secteur de la santé, de nombreux experts considèrent que les effets bénéfiques des BPO sont très limités par rapport à leur coût et au temps qui leur est consacré, qu’ils polarisent l’attention sur les effets de court terme et que leur mise en place se fait au détriment de réformes plus fondamentales et de plus long terme (Paul et al., 2018).

2.1. Pressions externes sur la mise en œuvre de l’approche

19Les pressions externes de la part des PTF visaient à « moderniser l’approche » (favoriser la transparence), mais cela permettait aussi de rendre plus facile la transposition des normes (et donc de l’expertise), ainsi que d’aligner les procédures nationales sur leurs propres procédures, notamment au niveau de l’aide budgétaire. Ces pressions se sont exercées d’abord au niveau instrumental : il s’agissait de mettre en place des BPO et de les adapter aux objectifs de chaque pays, lesquels devaient être précisés dans un document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP) à partir de 1999. À partir de 2000, cette pression s’est combinée avec une pression externe sur les objectifs eux-mêmes, en lien avec la mise en place de modalités d’aide guidées par les résultats (aide sectorielle, aide budgétaire). Les PTF affichaient l’ambition d’améliorer l’efficacité de la dépense publique, sa prévisibilité, son adéquation avec les priorités des stratégies de réduction de la pauvreté, et aussi dans certains cas, de favoriser un meilleur contrôle parlementaire, voire de la société civile en général.

20En Afrique francophone, la pression externe s’est accentuée après 2001, quand la France a mis en place la LOLF. En 2009, l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) a adopté six nouvelles directives qui constituent le cadre harmonisé des finances publiques. La directive no 06/2009/CM/UEMOA portant loi organique sur les lois de finance est centrale dans ce dispositif. Elle s’inspire très largement de la LOLF française. Sa rédaction, ainsi que les transpositions en droit national des huit pays de l’UEMOA, a bénéficié de l’appui technique d’experts français. À partir de ce moment, les formations dispensées par la France et l’expertise se sont centrées sur les BPO – même si beaucoup d’experts, interrogés en privé, mettaient en doute l’utilité des BPO pour des pays où le respect des règles de base n’est pas assuré (comme le montrent les rapports des Cours des comptes, notamment au Burkina Faso, où les dépenses réalisées ne correspondent pas à celles qui ont été votées).

21La pression externe est pourtant entravée par la mise en évidence des problèmes et limites apparus lors la mise en place des BPO dans les pays industrialisés. Ni le cadre d’évaluation des dépenses publiques mis en place par les PTF, le PEFA (Public Expenditure Financial Assessment, géré par la Banque mondiale avec l’appui des principaux bailleurs de fonds) dans son cadre de 2011, ni le Manuel sur la transparence des finances publiques (FMI, 2007) ne prenaient en compte la BPO. En revanche, le nouveau cadre PEFA de 2016 prend en compte les budgets programme (indicateur PI-8, performance information for service delivery), dans un souci de cohérence avec les autres interventions des PTF.

2.2. Les pressions externes visant à « préempter » les objectifs

22À partir de 2000, la mise en place des objectifs du millénaire pour le développement (OMD, 2000-2015), largement mise en avant par le FMI et la Banque mondiale, prédétermine dans une certaine mesure les objectifs visés par les politiques publiques. Même si les objectifs pour le développement durable (ODD, 2015-2030) ont été définis de manière plus participative que les OMD, ils comportent 17 objectifs et 244 indicateurs qui « encadrent les choix publics » (Egil, 2015).

23Dans le domaine de l’éducation par exemple, l’objectif de scolarisation primaire universelle dans le cadre des OMD a conduit à un effort conjugué permettant une forte augmentation des taux de scolarisation dans les pays les plus pauvres. Mais cela a aussi conduit à un surfinancement, beaucoup de pays ayant des capacités limitées en termes de formation d’enseignants, de matériel didactique et de capacité d’accueil pour accroître les taux de scolarisation. Il en résulte des gaspillages. De plus, la recherche de la quantité au détriment de la qualité a élargi le nombre d’enfants qui sortent de l’école primaire sans véritables compétences, et sans pouvoir accéder au secondaire (qui n’était pas une priorité des OMD).

2.3. Demande endogène

24Le mimétisme a joué un rôle dans l’adoption des BPO dans les pays en développement : l’attraction de la « modernité » est puissante. Mais il existait tout un écosystème au sein même des pays en développement qui était propice à la mise en place des BPO. En premier lieu, une catégorie de cadres de la fonction publique était séduite par le discours des BPO visant à promouvoir une meilleure utilisation de l’argent public et une réduction de la gabegie. De plus, les cadres supérieurs des ministères des Finances ont tout intérêt à montrer leur compétence dans le domaine des BPO. Ils deviennent ainsi incontournables dans leur pays, ce qui peut être le point de départ d’une carrière internationale prestigieuse et lucrative. Les experts de pays qui, comme le Maroc ou Maurice, se sont précocement engagé dans le BPO, l’ont rapidement compris, jouant un rôle de relais pour la mise en œuvre des BPO dans les pays d’Afrique subsaharienne. En sens inverse, des cadres des ministères des Finances ont pu faire pression pour l’adoption de BPO, lesquels mettent l’accent sur la liberté des gestionnaires et le contrôle a posteriori des résultats obtenus. Certains ont donc pu y voir une réduction ou même une élimination des contrôles a priori, ce qui facilite les détournements (Arkwright et al., 2007: 303).

  • 4 Les échanges entre parlementaires maliens et canadiens se sont poursuivis, par exemple en 2010 à p (...)

25De plus, certains élus ont soutenu cette avancée en termes de transparence. Ainsi, les parlementaires maliens ont été séduits par l’approche des BPO à la fin des années 1990 lors de visites au Canada4. Pour eux, le motif essentiel était d’avoir une discussion budgétaire qui se focalise sur les résultats attendus plutôt que sur les moyens. Il faut en effet souligner que dans la tradition française, les parlementaires ne votaient que les « mesures nouvelles », les dotations antérieures étant considérées comme déjà approuvées.

2.4. Budgétisation et ordre social

26La logique de performance renvoie à la vision d’un État bienveillant, recherchant la fourniture de services publics plus efficients. Elle se place dans une approche concurrentielle (rechercher le meilleur fournisseur de service). Elle repose sur la responsabilisation des gestionnaires de programme, qui doit conduire à une évaluation précise de leurs performances en termes de service public.

27Cette logique se trouve donc en porte-à-faux par rapport à la logique de l’ordre social à accès limité, qui implique l’opacité des décisions publiques, l’absence de redevabilité, la distribution discrétionnaire des faveurs envers les « cronies » (des postes à responsabilité bien dotés budgétairement, des commissions et rétro-commissions, l’attribution des marchés publics, etc.), ainsi que la distorsion des choix budgétaires en faveur des soutiens électoraux de l’élite au pouvoir ou destinés à l’« achat » des votes des opposants – ce qui peut aussi être une politique optimale du point de vue de l’élite dominante (André & Mesplé-Somps, 2013).

3. Le télescopage de deux logiques sociales : des réformes budgétaires en trompe-l’œil ?

28Avec la mise en place des BPO, des mécanismes et des procédures, directement liés à la logique des ordres sociaux d’accès ouvert, sont entrés frontalement en interaction avec celle des OAL. Le « modèle voyageur » des BPO, poussé par les PTF, doit faire face à différentes formes de résistance, de contournement, d’instrumentalisation et d’« appropriation » (Bergamaschi, 2008).

3.1. Procrastination : les BPO « prochainement »

  • 5 À notre connaissance, Cabri n’a pas actualisé ces données en un nouveau tableau de synthèse.

29En 2013, d’après la Collaborative Africa Budget Reform Initiative (Cabri), aucun État africain n’avait encore mis en place un BPO complètement développé, alors que 80 % d’entre eux déclaraient avoir l’intention de le faire5. Pourtant, depuis une trentaine d’années au moins, des tentatives sont faites pour avancer dans cette direction, bien avant la pression accrue des années 2000. L’Afrique du Sud et Maurice ont joué en Afrique le rôle de pionniers. Certains pays (Bénin, Burkina Faso, Mali, etc.) se sont avancés très tôt dans la voie de la budgétisation par objectifs (le Burkina Faso en 1997 pour l’adoption formelle du budget-programme, le Mali, l’Ouganda et le Ghana en 1998, etc.). Mais les pratiques qualifiées de BPO à l’époque ont souvent consisté à ajouter de simples annexes aux budgets par nature, comme c’était le cas au Mali ou au Burkina Faso (Raffinot et al., 2003 ; Mesplé-Somps & Raffinot, 2003), ou à tester le BPO dans quelques secteurs seulement, comme en Ouganda (Williamson, 2003).

30Il a fallu souvent repousser les dates butoir. Un séminaire s’est tenu à Ouagadougou en 1996 en vue de la « relance » des BPO au Bénin, au Mali et au Burkina Faso. Le secrétaire général du ministère des Finances et du Budget du Burkina Faso identifie alors quatre difficultés principales : l’absence de document méthodologique ; l’absence de politiques sectorielles ; l’absence d’une structure technique pour conduire la réforme ; l’absence d’un plan de formation (Burkina Faso, 1997: 42-43). Le même document ajoute (p. 14), la « faible implication des premiers responsables des ministères et institutions » ainsi que les « difficultés de collecte des informations » et « la rigidité du calendrier budgétaire ne permettant pas le renvoi des débats à la base ». Le tableau 1 présente l’état d’avancement des BPO en Afrique. Comme on le voit, les pays qui étaient censés « relancer les BPO » en 1997, comme le Bénin, le Burkina Faso et le Mali, en sont encore quinze ans plus tard à « réaliser des progrès vers la mise en œuvre de BPO ».

31Les pays les plus avancés sont des pays de tradition administrative anglo-saxonne. L’héritage colonial joue donc probablement un rôle dans l’adoption de la réforme budgétaire. Il ne faut cependant pas en exagérer l’importance, puisque des pays comme l’Égypte, le Nigeria, la Sierra Leone ou le Zimbabwe en sont encore aux tout premiers stades de la réforme (tableau 1).

32L’introduction de BPO a pris beaucoup de temps dans les pays industrialisés et émergents : Singapour ou la Malaisie, bien outillés sur le plan technique, ont mis trente ans pour mettre en place des BPO (Roberts, 2003). Le passage à la LOLF en France a nécessité sept ans de formation intensive. Néanmoins, l’extrême lenteur de la mise en œuvre en Afrique montre qu’il ne s’agit pas seulement d’un problème technique. Il existe certainement des avantages à la procrastination. La lenteur attire les financements pour le capacity building, les voyages d’études, avec les avantages induits qui en découlent (Ridde, 2012).

33Au Burkina Faso, après la première tentative à la fin des années 1990, la mise en œuvre du BPO était prévue pour 2008. Mais en 2016, le plan de basculement « progressif » au budget-programme devait s’étendre sur trois ans (2017, 2018 et 2019). L’UEMOA a repoussé la date de mise en œuvre des budgets-programmes au 1er janvier 2017. Fin 2017, pourtant, le Burkina Faso était le seul pays de l’Union à passer officiellement du budget de moyens au budget-programme. L’échéance pour l'UEMOA a alors été repoussée au 1er janvier 2019, compte tenu du retard de la plupart des États membres. Ce nouveau délai n’a pas été respecté par plusieurs pays. Par exemple au Bénin, seuls quelques ministères ont officiellement testé l’exécution en mode programme en 2019 (tout en continuant en réalité une exécution classique). En 2020, le test a été élargi à l’ensemble des ministères, mais la bascule réelle en mode programme a été repoussée à l’année 2021.

34Un motif souvent évoqué pour ces retards est le lent développement du système d’information adapté à la gestion en mode programme, ainsi que le manque de formation et le manque de moyens. Ces obstacles techniques sont réels, mais ils ne semblent pas pouvoir expliquer des retards aussi importants, surtout si l’on tient compte des pressions et du soutien extérieurs. La mise en place d’une nomenclature budgétaire adaptée aux BPO n’est pas d’une grande complexité. Pourtant, elle est programmée depuis des décennies, mais jamais opérationnelle et ni appliquée systématiquement à la totalité des dépenses, en particulier dans les rapports d’exécution.

35Tout ceci suggère que c’est plutôt l’économie politique des pays africains qui détermine cette procrastination. En effet, le retard dans le développement et l’utilisation des systèmes d’information adaptés au budget-programme est souvent lié au manque de validation officielle, plus qu’aux difficultés techniques.

3.2. Servir le peuple ?

36Un premier télescopage entre les logiques des deux ordres sociaux se situe au niveau des objectifs eux-mêmes : « force est de constater que beaucoup de ces structures présentent des budgets programmes dont les objectifs sont mal définis et quelques fois ne cadrent pas avec les missions de leur département » (Burkina Faso, 2007 : 13). En effet, lorsqu’on a demandé aux responsables des ministères de définir leurs objectifs, beaucoup ont simplement récité leurs décrets d’attributions au lieu de raisonner en termes de service rendu à la population, insistant sur la délimitation de leurs attributions par rapport à d’autres ministères (le périmètre de leur « monopole »). Ainsi, par exemple, le ministère de l’Éducation de base du Burkina Faso affichait les objectifs suivants : « Assurer la coordination de la politique d’éducation de base » ; « Superviser, coordonner et contrôler l’ensemble des activités d’éducation de base formelle et non formelle » ; « Suivre l’application de la réglementation en matière d’éducation de base » et enfin « Assurer la promotion de l’éducation de base » (Burkina Faso, 2009: 11).

37Cette confusion renvoie à la concurrence entre ministres pour le respect des « attributions ». Elle est également cohérente avec l’idée d’une administration « autogérée », pour reprendre l’expression de Azam (1995). Cette situation n’a pas duré dans les textes car les PTF ont financé formations et consultants pour mettre les documents en adéquation avec les « meilleures pratiques » internationales.

  • 6 Entretien avec un ex-responsable burkinabè de la gendarmerie.

38Significativement, les ministères de la Défense ont en général été contournés par la réforme. Pourtant, il s’agit le plus souvent des budgets les plus opaques et les moins contrôlés. Les budgets militaires africains ont toujours été traités avec beaucoup de discrétion, y compris par les organisations internationales (Klingebiel et al., 2005: 11). La BPO a des implications potentiellement dévastatrices dans ce domaine. Demander aux ministères de la Défense de préciser leurs objectifs dans un monde où les menaces de guerre classique (de pays à pays) sont extrêmement réduites aurait pu conduire à des remises en cause radicales de leurs budgets. Ceci n’est pas valable pour le maintien de l’ordre interne. La BPO a progressivement été appliquée à la gendarmerie, ce qui a fait ressortir certains problèmes inhérents au choix des indicateurs6. Ainsi, au Burkina Faso, un indicateur choisi était de limiter les attaques des « coupeurs de route » sur les grands axes routiers. La polarisation sur cet objectif a conduit à une recrudescence des attaques sur les voies secondaires.

3.3. Déconcentrer la gestion publique ?

39Chaque programme devrait être doté d’un responsable, jouissant d’une grande liberté de gestion et évalué sur ses résultats (supposés objectivement mesurables). L’objectif final étant une possibilité de mise en concurrence d’entités publiques ou privées pour la fourniture de services publics. La déconcentration administrative est bien étrangère aux OAL. Chaque personne appartenant à une « élite » y cherche à accroître son poids politique. Pour cela, il lui faut concentrer autant que possible l’information et le pouvoir d’affectation des ressources.

40Or, la mise en place des BPO commence en général par remettre en cause la centralisation exercée par le ministère des Finances. Ainsi, la déconcentration de l’ordonnancement et la déconcentration du contrôle financier donnent un plus grand pouvoir aux ministres sectoriels.

  • 7 Voir Siribie, D. (2016, 30 décembre). Budget-programme : Les contrôleurs financiers, aptes à jouer (...)

41En Afrique francophone, il existe une tension constante entre les ministres et les contrôleurs financiers placés au sein des ministères, qui dépendent du ministère des Finances et doivent faire respecter les règles budgétaires. Une évaluation de la gestion des finances publiques au Burkina Faso (Lawson et al., 2012: 47) note que le « système [budget basé sur les résultats] contredit le modèle francophone traditionnel » dans la mesure où il prévoit la délégation de la dépense aux ministres sectoriels. Les ministres dépensiers ont donc intérêt à invoquer l’autonomie de gestion sur laquelle reposent les BPO pour s’affranchir des règles des finances publiques de tradition française – et ce, au détriment des contrôleurs financiers qui voient leur rôle potentiellement remis en cause7.

42Dans les OAL africains, les ministres, placés là par une faveur du président, lui sont directement redevables. On attend d’eux qu’ils fassent prévaloir les intérêts des élites au pouvoir. Un ministre ne saurait donc sans risque déléguer à des gestionnaires évalués sur leurs performances des activités qu’il se doit de contrôler de près. En effet, toute décision, modification de la réglementation, appel d’offre, autorisation de créer une entreprise, accord pour une subvention, décision d’un contrôle fiscal, décision d’exonération, modification d’un prix administré, d’un tarif douanier, etc. est potentiellement source de passe-droits, de faveurs, de rentes – donc porteuse de conséquences politiques sur les rapports de force entre élites.

  • 8 Sigue, A. (2014, 13 novembre). Mise en œuvre du budget-programme de l’État. Les acteurs burkinabè (...)

43C’est pourquoi la nomination des responsables de programme est une pierre d’achoppement récurrente. Ainsi, en novembre 20148, Amina Bila Bambara, coordonnatrice du Secrétariat technique du Comité de pilotage du budget-programme de l’État (ST-CPBPE), déclarait souhaiter l’aboutissement du budget-programme au Burkina Faso le 1er janvier 2017 : « L’une des mesures d’accompagnement pour que nous puissions y arriver, c’est la tenue d’un séminaire gouvernemental sur le budget-programme et la nomination des responsables des programmes. » Surprenante déclaration, après une vingtaine d’années de préparation.

44C’est ce que souligne également la Collaborative Africa Budget Reform Initiative dans une note de 2019 (Cabri, 2019) sur la mise en œuvre des budgets programmes :

Au Mali par exemple, il s’est avéré difficile de définir le champ de travail du responsable de programme par rapport à celui du fonctionnaire des finances, tout en stipulant clairement qui sert d’ordonnateur. Dans la pratique, les responsables de programme qui sont généralement les directeurs de départements ne collaborent pas assez avec le processus lié au budget-programme, qui reste ainsi fortement dominé par les directeurs des Finances et de l’Administration et des Services de statistique et de planification.

45Cette note montre qu’en dehors de la procrastination, il est également possible de dénaturer la réforme en la vidant de ses dispositions « subversives ». Il suffira de nommer les anciens directeurs généraux responsables de programmes sans modifier la structure hiérarchique pour que « tout change pour que rien ne change ». Ainsi, Barroy et al. (2018) notent que les programmes retenus dans le cadre de la réforme au Burkina Faso sont les grandes directions générales du ministère.

46Enfin, l’impulsion de la réforme du budget-programme reste en général confiée au ministère des Finances, ce qui favorise la résistance au changement. Lorsque des structures chargées de la réforme des finances publiques ont été créées, elles demeurent souvent sous la tutelle du ministère des Finances.

3.4. Le suivi, le contrôle et l’évaluation des dépenses publiques : pénétrer dans le cœur de la fabrication de l’ordre social ?

47Dans les OAL, les élites dirigeantes souhaitent avoir un maximum de liberté pour pouvoir utiliser les ressources publiques de manière à gérer le problème de la violence et leur maintien au pouvoir. Les corps de contrôle y sont toujours sous haute surveillance, quand ils existent. Ainsi, dans la Tunisie de Ben Ali, le rapport de la Cour des comptes n’était publié que sous forme de morceaux choisis (la publication de la version intégrale n’a été autorisée qu’après le renversement de Ben Ali9).

48Habituellement, l’information disponible porte surtout sur les budgets, qui ne sont que des intentions. Les données sur l’exécution budgétaire sont beaucoup plus rares et montrent souvent une différence assez sensible avec les budgets votés. Les PTF ne font pas vraiment avancer les choses à ce niveau, car ils se focalisent sur les budgets (la plupart des conditionnalités ou des déclencheurs portent sur des montants budgétés ou sur les pourcentages du budget accordés à tel ou tel ministère). Le Fonds monétaire international (FMI) insiste souvent sur la production de lois de règlement, mais le respect de cette condition est souvent bien formel et réduit au strict minimum.

49Avec les BPO, le suivi et le contrôle ne portent plus seulement sur la légalité de la dépense mais aussi sur son efficacité, mesurée par des batteries d’indicateurs. Le champ du contrôle est donc beaucoup plus large. Les auditeurs peuvent (théoriquement) sanctionner des choix budgétaires hasardeux, même s’ils ont respecté les procédures.

50Les PTF cherchent souvent à renforcer les corps de contrôle dans une optique de lutte contre la corruption et comme mesure d’accompagnement à l’aide budgétaire (pour éviter la critique fréquente de faire « des chèques en blanc »). Ils entendent le plus souvent par « corruption » une tentative individuelle pour s’enrichir avec de l’argent public. Pourtant, dans un OAL, l’utilisation de l’argent public pour conforter le pouvoir et gérer la violence fait partie d’une logique systémique : la stabilité repose sur la création de rentes et leur allocation préférentielle à des « clients ».

51La logique des BPO que les PTF cherchent à impulser doit les conduire à renforcer les corps de contrôle : création de Cours des comptes ou mise en place d’auditeurs externes, renforcement de leurs compétences. C’est pourquoi, outre la procrastination, d’autres contre-feux ont été utilisés par les élites au pouvoir. Caffin et Zarlowski (2016) rapportent ainsi les propos d’un membre de la délégation de l’Union européenne à Dakar en 2010, avant l’élection du président Macky Sall : « Concernant le problème actuel de la Cour des comptes, un texte consensuel visant son renforcement avait été négocié pendant plusieurs mois avec l’ensemble des bailleurs, mais a été modifié à la dernière minute par la présidence [de la République] avant son examen en Conseil des ministres pour aboutir à une dégradation de sa situation actuelle. » Au Burkina Faso, la multiplication des organismes de lutte contre la corruption avec des compétences qui se superposent réduit l’efficacité du contrôle (Delavallade, 2007). De plus, la lutte contre la corruption peut être facilement instrumentalisée, les opposants constituant une cible toute trouvée pour des opérations de contrôle téléguidées (Vallée, 2010).

  • 10 Communication à l’auteur d’un cadre du ministère malien des Finances.

52Mais, paradoxalement, le succès même d’une institution de contrôle peut poser problème. Ainsi, le Vérificateur général du Mali produisait des rapports si critiques que les PTF ont cherché à freiner son zèle – la mise en lumière de nombreux détournements risquant de réduire leurs possibilités de décaissement10.

3.5. Les BPO rendent-ils les budgets plus transparents ?

53Un autre aspect potentiellement conflictuel de l’approche BPO découle de la transparence revendiquée sur les objectifs et les moyens – et ce d’autant que l’approche BPO peut être instrumentalisée pour en faire un domaine de compétence bureaucratique, sans beaucoup améliorer la transparence, comme le montre le tableau 1.

Tableau 1 : État d’avancement de la mise en place des budgets par objectifs (BPO) en 2013

Tableau 1 : État d’avancement de la mise en place des budgets par objectifs (BPO) en 2013

Le rapport précise en note 37 que ce classement doit être pris avec précaution, les réponses aux questions n’étant pas homogènes. Il précise que l’Éthiopie et le Kenya « pourraient » être plus proches que les autres pays d’un système de BPO opérationnel.

Source : Cabri, 2013, p. 27.

54Ce tableau croise les données de Cabri sur l’état d’avancement des BPO dans les pays africains (en ligne) avec celles de l’indice du budget ouvert de l’organisation International Budget Partnership (en colonnes). Ces dernières sont regroupées, comme le fait Budget Partnership, en cinq quartiles (à partir des notes sur 100, de zéro (pratiquement pas de données sur le budget) à 100 (budget totalement transparent).

55Comme on le voit, il existe « en moyenne » une relation positive entre la mise en place des BPO et la transparence du budget. Toutefois, pour l’étape la plus courante (étape 4), on note que la transparence est très inégale, allant du plus bas à la performance moyenne de l’étape suivante. On observe cependant une forte progression de l’indice de budget ouvert en Afrique de l’Ouest entre 2012 et 2015/2017. Toutefois, la transparence n’atteint pas encore un niveau élevé et les informations restent limitées d’après l’International Budget Partnership.

3.6. Les partenaires techniques et financiers (PTF) : un problème ou une solution ?

56Les PTF ont souvent poussé la réforme. Adama Sigué, dans le journal Le Pays, en offre un tableau saisissant au Burkina Faso :

En effet, depuis le 29 décembre 2009, date de création du Secrétariat technique du Budget-programme (ST-BPE), il a été urgemment mis en œuvre des actions de communication, de sensibilisation et de formation de l’ensemble des acteurs du budget-programme (BP), tout aussi bien sur la maîtrise du budget en vigueur (le budget-objet) que sur la nouvelle approche (le budget-programme). Pour ce faire, avec l’appui du Fonds monétaire international, la Banque africaine de développement, l’Union européenne, la GIZ/MEF, le Pôle stratégie et développement du Programme des Nations unies pour le développement, le Trésor américain, les experts nationaux du budget-programme du ST-CPBPE ont élaboré des référentiels du budget-programme qui permettent de mieux expliciter le contenu des approches, de définir les innovations et les défis à relever.

57Beaucoup de fées, donc, autour du berceau. Avec une certaine inefficacité qui découle des approches différentes des PTF (Caffin, 2018), de leur concurrence et du fractionnement administratif qu’ils induisent.

58Ainsi, il apparaît que les PTF constituent un problème important. Ils ont leur propre logique budgétaire, laquelle se traduit par une incapacité à préciser quelques années à l’avance les activités qu’ils vont financer (et qui pourtant doivent concourir à l’atteinte des objectifs). De plus, les PTF ont leur propre système budgétaire (nomenclature, calendrier, procédures et découpages sectoriels) qui complique la tâche des ministères des Finances. Mathieu et Lavigne Delville (2020) documentent ceci dans le cas du secteur de l’eau et de l’assainissement au Bénin, montrant que les promesses d’harmonisation et de respect des procédures budgétaires nationales (dont les BPO) faites en 2005 dans le cadre de la déclaration de Paris (OCDE) ont fait long feu.

59De plus, la pression à exécuter leur budget pousse les PTF à accélérer les opérations à certaines périodes. L’utilisation des indicateurs faisant office de déclencheurs (triggers) pour les décaissements des tranches successives de l’aide budgétaire a entraîné une grande méfiance des ministères des Finances et une tentation de manipuler les données. Enfin, les pressions externes peuvent compliquer la chaîne de redevabilité de la dépense publique, en multipliant les niveaux de contrôle et les acteurs (Caffin & Zarlowski, 2016).

60Les pressions des PTF peuvent être utilisées par certains acteurs locaux (principalement le ministère des Finances) pour amener les ministères sectoriels à atteindre les objectifs fixés. Le problème est donc que l’aide budgétaire, qui se situe dans une logique de gestion par les objectifs, tend à limiter l’autonomie des ministères sectoriels porteurs des programmes.

Conclusion

61En tant que modèle voyageur, les budgets par objectifs présentent certaines spécificités : ils ont été d’abord utilisés dans le secteur privé avant d’être transposés dans le secteur public dans les pays industrialisés ; malgré les difficultés rencontrées dans ces pays et les avertissements selon lesquels une telle approche budgétaire n’était pas adaptée au contexte des pays à faible revenu, l’introduction des BPO dans les pays en développement a fait l’objet de pressions extérieures et intérieures. Les pressions externes des partenaires techniques et financiers se sont combinées avec des pressions internes de la part de groupes sociaux qui voyaient dans les BPO soit une opportunité pour renforcer un contrôle sur l’exécutif, soit une opportunité pour affaiblir les contrôles. La transplantation des BPO dans le cadre des ordres sociaux à accès limités africains a déclenché de la part des élites dirigeantes des stratégies de retardement, de contournement et d’instrumentalisation. Les reports successifs de la mise en œuvre (entreprise il y a plus d’une vingtaine d’années) témoignent d’un manque d’enthousiasme assez évident. Le cœur du fonctionnement des ordres sociaux, en particulier le contrôle des militaires par le gouvernement civil et, de manière plus générale, le contrôle de la dépense publique par des corps indépendants de l’exécutif n’ont pas vraiment été touchés. Dans ce domaine aussi, le « contexte » s’est vengé en rendant méconnaissable le modèle voyageur – sans toutefois le rejeter purement et simplement, mais en ouvrant aux acteurs locaux de nouveaux champs sur lesquels déployer leurs rapports de force.

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Notes

1 L'auteur remercie les participants du colloque 2018 de l’Association pour l’anthropologie du changement social et du développement (APAD), Tijane Sylla, Jérôme Dendura, Ali Farouk Achour, Alhousseynou Baba Touré, Oury Koné, Quentin Gouzien, Ilka Vari-Lavoisier, ainsi que les rapporteurs anonymes de cet article.

2 https://blog-pfm.imf.org/pfmblog/2012/07/basics-first-is-best-practice.html. Wilhelm & Krause (2008) vont dans le même sens.

3 Dans les pays africains les plus dépendants à l’aide, le budget d’investissement est géré à deux niveaux : d’une part les investissements sur le budget national et, d’autre part, le budget d’investissement financé par les PTF, ce qui débouche sur de fréquentes incohérences et empêche d’avoir une vue unifiée des investissements publics.

4 Les échanges entre parlementaires maliens et canadiens se sont poursuivis, par exemple en 2010 à propos du Bureau du Vérificateur général, une institution de contrôle canadienne répliquée au Mali (en place de la tradition française de la Cour des comptes). voir http://malijet.com/la_societe_malienne_aujourdhui/actualite_de_la_nation_malienne/25586-coop_ration_parlementaire_entre_le_mali_et_le_canada.html.

5 À notre connaissance, Cabri n’a pas actualisé ces données en un nouveau tableau de synthèse.

6 Entretien avec un ex-responsable burkinabè de la gendarmerie.

7 Voir Siribie, D. (2016, 30 décembre). Budget-programme : Les contrôleurs financiers, aptes à jouer leur partition. aOuaga. http://news.aouaga.com/h/105177.html.

8 Sigue, A. (2014, 13 novembre). Mise en œuvre du budget-programme de l’État. Les acteurs burkinabè prêts pour l’échéance de 2017. Le Pays. http://lepays.bf/mise-en-oeuvre-du-budget-programme-letat-les-acteurs-burkinabe-prets-lecheance-2017/.

9 Voir le site de la Cour des comptes de Tunisie : http://www.courdescomptes.nat.tn/Fr/la-cour-des-comptes-dans-la-phase-transitionnelle_11_38.

10 Communication à l’auteur d’un cadre du ministère malien des Finances.

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Table des illustrations

Titre Tableau 1 : État d’avancement de la mise en place des budgets par objectifs (BPO) en 2013
Légende Le rapport précise en note 37 que ce classement doit être pris avec précaution, les réponses aux questions n’étant pas homogènes. Il précise que l’Éthiopie et le Kenya « pourraient » être plus proches que les autres pays d’un système de BPO opérationnel.
Crédits Source : Cabri, 2013, p. 27.
URL http://journals.openedition.org/ried/docannexe/image/400/img-1.png
Fichier image/png, 112k
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Pour citer cet article

Référence papier

Marc Raffinot, « Un si long voyage »Revue internationale des études du développement, 248 | 2022, 143-167.

Référence électronique

Marc Raffinot, « Un si long voyage »Revue internationale des études du développement [En ligne], 248 | 2022, mis en ligne le 01 avril 2022, consulté le 28 janvier 2023. URL : http://journals.openedition.org/ried/400 ; DOI : https://doi.org/10.4000/ried.400

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Auteur

Marc Raffinot

Marc Raffinot est maître de conférences émérite à l’université Paris-Dauphine, où il fait partie du centre de recherche LEDa, UMR DIAL/IRD. Il enseigne notamment au COFEB (BCEAO, Dakar) et dans le LMI MaCoTer (Bamako), ainsi qu’à Sciences Po Paris. Il a mené de nombreux travaux d’expertise, principalement en Afrique de l’Ouest, sur des questions macroéconomiques, de finances publiques et d’endettement.
A récemment publié
Raffinot, M. (2021). Entre le marché et la charité. Une brève histoire de la dette de l’Afrique depuis les indépendances. Afrique contemporaine, 271-272(1-2), 93-113. http://doi.org/10.3917/afco.271.0093
Raffinot, M. (2021). Économie du développement. 2e édition. Dunod.
Ferry, M., Raffinot, M., & Venet, B. (2021). Does debt relief “irresistibly attract banks as honey attract bees”? Evidence from low-income countries’ debt relief programs. International Review of Law & Economics, 66. https://doi.org/10.1016/j.irle.2021.105978
Raffinot, M., & Ferry, M. (2019). La dette des pays en développement. La Découverte.
Raffinot, M., Ferry, M., & Sène, B. (2021). Le financement du développement à l’épreuve du Covid-19. L’économie politique, 90(2), 93-100. https://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2021-2-page-93.htm

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