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Dossier thématique

Le déploiement controversé de l’ODD 16 au Cameroun

Paix et gouvernance dans un contexte politique contesté
The controversial implementation of SDG 16 in Cameroon. Peace and governance in a contested political context
El controvertido despliegue del ODS 16 en Camerún. Paz y gobierno en un contexto político cuestionado
Axel Pueugue Simo
p. 95-117

Résumés

Cet article examine les logiques de pouvoir qui orientent le recours au référentiel de l’ODD 16 sur la paix et la gouvernance au Cameroun, dans le contexte d'un État fragile et touché par le conflit anglophone. L’étude mobilise un cadre institutionnaliste critique et des données issues de documents de politiques nationales variés, et explore, à la lumière des pratiques gouvernementales dans la gestion de ce conflit, les véritables ressorts de l’engagement de l’État à l’égard de cet objectif. Malgré une rhétorique volontariste observée dans la publication régulière des examens nationaux volontaires, l’adoption d’une nouvelle stratégie nationale de développement et l’organisation d’un grand dialogue national, l’ODD 16 est pris dans le double étau de l’instrumentalisation politique du régime de Paul Biya et d’une dynamique de transformations sociétales aux conséquences incertaines pour la restauration de la paix et de la bonne gouvernance au Cameroun.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 La Déclaration du millénaire, approuvée par tous les États membres des Nations unies, reconnaissa (...)

1En affichant le rôle décisif de la gouvernance dans les types de réponses apportées par les gouvernements, la gestion de la pandémie de Covid-19 a démontré l’importance systémique de l’Objectif de développement durable sur la paix et la bonne gouvernance (ODD 16) pour les États fragiles et en conflit (Balasubramanian et al., 2022). Alors que cet objectif était absent du programme des Nations unies sur les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD)1, son inclusion parmi les dix-sept Objectifs de développement durable (ODD) adoptés en 2015 a constitué une avancée significative pour la prise en compte de la question de la gouvernance dans les pays en développement (Cling et al., 2016).

2Le cadre d’action institutionnel des ODD sert de référentiel au système performatif de l’aide internationale dont il garantit la « qualité » (Le Naëlou et al., 2020). Son contenu introduit les questions de sécurité dans l’Agenda 2030 (Hugon, 2016). L’ODD 16 traduit ces nouveaux engagements visant à bâtir des sociétés pacifiques, justes et inclusives, offrant un accès égal à la justice et fondées sur le respect des droits de l'homme, sur un état de droit efficace et une bonne gouvernance à tous les niveaux, ainsi que sur des institutions transparentes, efficaces et redevables (ONU, 2015). Suivant cette formulation, l’ODD 16 constitue un objectif stratégique avec des implications politiques importantes pour les États fragiles, car il attire l'attention sur la nécessité d'améliorer la gouvernance pour échapper au piège du conflit (Edwards & Romero, 2014). La gouvernance est à la fois la question centrale et le préalable à la réalisation du développement durable (Stojanović et al., 2016). Elle se définit par la transparence et la redevabilité démocratique (Massey, 2022).

3La recherche proposée ici s’intéresse à la portée opératoire de l’ODD 16 pour transformer les systèmes de gouvernance qui génèrent la fragilité et les conflits. Dans le discours officiel, particulièrement celui du Groupe du g7+ sur les sociétés hautement fragiles, l’ODD 16 représente un « levier stratégique » pour avancer avec la réalisation de tous les autres ODD dans les États fragiles (g7+, 2016) ; d’où l’ajout du « + » à cet objectif (Baranyi et al., 2021 ; les Pionniers pour des sociétés pacifiques, justes et inclusives, 2017). La vision du g7+ repose sur le principe d'interdépendance de l'Agenda 2030 qui suppose que la progression vers d'autres ODD tels que l'éradication de la pauvreté (ODD 1), des inégalités (ODD 10), et la réalisation de l'égalité des sexes (ODD 5) et de la croissance économique (ODD 8), contribueront à la paix, la justice et aux institutions fortes, et vice versa. Cette vision est remise en question par de nombreux analystes qui mettent en garde contre une trop grande confiance en ce cadre politique pour susciter une transformation profonde des États fragiles. Les possibilités de l’ODD 16 seraient limitées par des contraintes méthodologiques relatives au suivi des indicateurs et à la collecte de données (Razafindrakoto & Roubaud, 2018). Il existerait également des contraintes de fond liées à la faible implication des agences d’aide dans le soutien aux réformes du secteur de la sécurité (Michailof, 2017), ainsi qu’à l’absence de volonté politique des gouvernements nationaux, à la crise de la gouvernance et à l’existence de conflits armés persistants dans les sociétés fragiles (Baranyi et al., 2021).

4Considérant les débats sur les possibilités limitées de l’ODD 16 et les critiques plus globales qui dénoncent une formulation néolibérale et apolitique des ODD (Egil, 2015), cet article propose d’explorer les logiques de pouvoir orientant le déploiement du référentiel de l’ODD 16 et son potentiel plus ou moins limité dans des ordres politiques contestés. L’étude s’inspire du cas camerounais, un contexte instable et en proie depuis 2016 à une rébellion contre le système de gouvernance en place. Cette rébellion prend la forme d'un conflit de sécession dans les régions du Nord-Ouest et du Sud-Ouest. Le cas camerounais est sélectionné car il montre non seulement pourquoi le référentiel de l'ODD 16 est important en théorie, mais aussi pourquoi il est difficile à réaliser dans des sociétés touchées par une crise de la gouvernance.

5Cette étude note que seuls Mwangi & Cirella (2022) ont traité à date des liens entre l’ODD 16 et la crise politique en cours au Cameroun. Ils présentent cette crise comme une conséquence du système de gouvernance de l’État postcolonial hérité du double système colonial français et britannique. Ce système de gouvernance maintiendrait les régions anglophones dans la marginalité du pouvoir d’État dominé par les francophones. L’article va davantage documenter ces interrelations, en mobilisant une perspective institutionnaliste critique et des données émanant de sources documentaires variées. Cette orientation permettra de saisir les logiques politiques du recours à l’ODD 16, en confrontant les choix politiques et discours officiels aux pratiques documentées de l’État dans la gestion du conflit dit anglophone. Après avoir présenté la configuration nationale de la fragilité politique et le cadre théorique et méthodologique de la recherche, l’article démontrera que le gouvernement se distingue par une attitude relativement volontariste à l’égard de l’ODD 16 en publiant régulièrement des rapports nationaux volontaires et en opérant des choix politiques tels que l’adoption d’une nouvelle stratégie de développement et l’organisation d’un grand dialogue national. Cependant, ses pratiques controversées dans la gestion du conflit anglophone relativisent cette posture. L’article déduira que ces pratiques suggèrent une logique d’instrumentalisation de l’ODD 16, pris en étau entre les intérêts politiques du régime de Paul Biya et un mouvement de transformations sociétales aux conséquences incertaines pour la restauration de la paix et de la bonne gouvernance au Cameroun.

1. Contextualiser la fragilité politique au Cameroun

6En 2010, Crisis Group publie la première étude qui questionne explicitement la fragilité de l’État au Cameroun. Les variables explicatives de la fragilité identifiées à cette époque sont :

La faible participation de la population au processus politique, la sélection très problématique des élites politiques, les moyens limités pour obliger le gouvernement à rendre des comptes, et le déficit de légitimité d’un gouvernement perçu non comme représentant des aspirations nationales, mais plutôt comme rassemblant des intérêts privés (Crisis Group, 2010: 28).

7Cette publication intervient alors que les discours sur la construction de la paix au Cameroun ont pendant longtemps affiché la paix et la stabilité comme les principaux faire-valoir et héritages de la gouvernance du président Paul Biya (Wangba, 2022). La relative stabilité interne de l’État commence à s’effriter sous l’effet de la crise sécuritaire transnationale liée aux opérations criminelles de Boko Haram dans le bassin du Lac Tchad, y compris dans le Nord du Cameroun (Pommerolle, 2015). L’insécurité transfrontalière dans la région de l’Est causée par les crises politiques récurrentes en République centrafricaine y contribue également (Mahamat, 2021). Toutefois, c’est l’apparition de la crise dite « anglophone » dans les régions du Nord-Ouest et Sud-Ouest (NOSO) qui illustre le mieux le virage du pays dans une crise de gouvernance.

  • 2 Pour les enseignants de la CATTU, le système en place reposait sur un usage important de la langu (...)

8La crise actuelle dans le NOSO débute le 5 octobre 2016, lorsque des enseignants réunis dans le cadre de la Cameroon Teachers Trade Union (CATTU), lancent un mot d’ordre de grève pour que soit appliqué le système éducatif anglo-saxon dans les régions anglophones2. Ce mouvement sera suivi par les avocats réclamant la traduction des textes de lois en langue anglaise et la mise en œuvre du système juridique de la Common Law (Crisis Group, 2017). La répression violente de ces mobilisations sociales va engendrer la radicalisation de la contestation, et déboucher sur un conflit de sécession entre l’armée du gouvernement et les séparatistes anglophones. Le point d’orgue de la crise sera la déclaration d’indépendance de l’État d’Ambazonie par le mouvement sécessionniste le 1er octobre 2017 (Machikou, 2018).

  • 3 Comme le relève le rapport de Crisis Group (2017), dans la partie sous administration britannique (...)

9En décembre 2019, la crise anglophone avait provoqué environ 3 000 morts pour 170 villages détruits ; 1,3 million de personnes avaient été affectées par les violences, dont 680 000 personnes déplacées internes (Razafindrakoto & Roubaud, 2022: 124). À l’instar de Mwangi & Cirella (2022), plusieurs analystes voient en ce conflit les vestiges de la double colonisation franco-britannique. La double culture politique coloniale3 a permis la formation d’un État post­colonial qui évolue depuis 1960 sous l’hégémonie du pouvoir francophone dirigé successivement par Ahmadou Ahidjo (1960-1982) et Paul Biya (1982-). À la faveur d’une gouvernance centralisatrice qui prend les allures d’un modèle hybride (Tchingankong, 2021), oscillant entre transition démocratique (Sindjoun, 1999) et continuité autoritariste (Kojoué, 2020), le pouvoir francophone a progressivement construit son hégémonie au détriment de la minorité anglophone, générant ainsi ce que Konings & Nyamnjoh (1997) ont appelé le « problème anglophone ».

  • 4 Ce mouvement réclame aux pouvoirs publics le paiement de leurs arriérés de primes et la prise en (...)

10La configuration nationale de l’instabilité politique prend la forme d’une crise multidimensionnelle aggravée par les impacts socio-économiques de la pandémie de Covid-19. Si le premier cas de Covid-19 sur le territoire national remonte au 6 mars 2020, son rythme de progression a fait du Cameroun l’un des pays les plus atteints par la pandémie en Afrique (Atangana-Abé, 2022). Le pays est passé de 142 cas testés positifs et 6 morts le 30 mars 2020 à 7 860 cas positifs et 215 morts le 7 juin 2020. Puis à 12 592 personnes testées positives, 10 100 personnes déclarées guéries et 313 décès à la fin du mois de juin 2020 (Atangana-Abé, 2022: 124). Au même moment, l’État était engagé dans l’organisation de la Coupe d’Afrique des Nations en janvier 2022. À cet effet, pas moins de 500 milliards de francs CFA auraient été investis dans les infrastructures sportives du pays et dans l’aménagement du territoire (Maymon, 2022). En contexte de Covid-19, ces investissements assèchent les finances publiques. L’économie du pays est alors affectée par l’inflation, et sur le plan social, des mouvements de grève apparaissent, par exemple le collectif « On a trop supporté » lancé par les enseignants en 20224 (Foute, 2022).

11Ce contexte laisse apparaître les ressorts de la fragilité multidimensionnelle de l’État au Cameroun. De fait, si la littérature était restée jusque-là prudente sur la question de l’appartenance du Cameroun à la catégorie des États fragiles (Crisis Group, 2010 ; Minkonda & Mahini, 2019 ; Zougbede, 2016), le contexte actuel consolide davantage cette thèse, car « les institutions de gouvernement ne sont plus capables de maintenir des conditions de stabilité politique et de développement suffisantes pour garantir la sécurité et le bien-être des populations » (Nay, 2013: 141). Constatant cette configuration nationale de crise, la suite de cet article se fixe pour objectif d’affiner notre compréhension des considérations politiques clés qui font en sorte que la mobilisation étatique du référentiel de l’ODD 16 réponde peu ou pas à une logique de transformation du système de gouvernance qui contribue à la crise politique au Cameroun.

2. Le cadre théorique

12Un cadre institutionnaliste critique est introduit dans cette recherche pour appréhender les considérations politiques qui encadrent l’intégration du référentiel de l’ODD 16 dans le système de gouvernance au Cameroun. Suivant Baranyi (2019), ce courant théorique tire ses racines de la théorie critique matérialiste (Cox, 1983) et l'institutionnalisme historique. Tout comme les institutionnalistes, les tenants de ce courant prennent en compte l'importance des institutions formelles et informelles et des contextes politiques et économiques dans lesquels elles évoluent. Mais ils vont au-delà en s’intéressant également à la manière dont les formes institutionnelles peuvent être davantage porteuses de transformation sociale (Cleaver & de Koning, 2015).

13Cet article s’intéresse à l’agentivité discursive et empirique de l’institution gouvernementale à l’égard du cadre politique de l’ODD 16. Il l’analyse à partir de certains postulats de la théorie institutionnaliste (Lecours, 2002). Dans ce cadre, le concept de mimétisme isomorphique apparaît dans la littérature institutionnelle pour expliquer comment certains gouvernements s’engagent superficiellement dans ces processus politiques afin d’améliorer leur légitimité externe sans véritablement mettre en œuvre de réformes sérieuses (Pritchett et al., 2013). Dans cette logique, publier un examen national volontaire sur les ODD permettrait aux gouvernements nationaux d’obtenir des gains de légitimité aux Nations unies. De même, le postulat de la rationalité économique est souvent retenu pour justifier que les États s’engagent dans ces processus parce qu’il y va de leurs intérêts. Ainsi, puisque les ODD servent de référentiel au système performatif de l’aide internationale (Le Naëlou et al., 2020), cela suscitera un engagement fort des gouvernements à leur égard, afin de bénéficier des financements internationaux par exemple. Dans l’ensemble, cette recherche combine ces postulats institutionnalistes à une perspective critique, au sens de Cox (1983), c’est-à-dire qui se préoccupe de la transformation de l’ordre hégémonique au Cameroun. Cette approche observe non seulement les logiques politiques du recours à l’ODD 16, mais également les dynamiques contextuelles qui influencent les possibilités de transformation des déséquilibres et luttes de pouvoir qui structurent l’ordre hégémonique en place et le rendent incapable de garantir la paix et la stabilité du système social, et par ricochet la réalisation de l’ODD 16.

3. La méthodologie

14Afin d’examiner l’agentivité du gouvernement camerounais à l’égard du cadre politique de l’ODD 16, la recherche a, dans une première phase, collecté et analysé les énoncés contenus dans les principaux documents produits par le gouvernement en lien avec les ODD. Il s’agit par exemple des deux rapports nationaux volontaires publiés à date sur les ODD, ainsi que des documents de contextualisation des cibles des ODD. Les énoncés reliés à l’ODD 16 contenus dans ces documents ont été extraits et mis en relation avec ceux contenus dans les plans nationaux de développement dans lesquels ces objectifs sont intégrés. Cette première phase a permis d’éclairer la rhétorique qui entoure la mise en œuvre de cet objectif. Dans le but d’approfondir l’analyse, la recherche a mobilisé le cas de la gestion du conflit anglophone afin de déterminer si les pratiques gouvernementales obéissaient effectivement à une logique de construction d’un cadre politique favorable au retour à la paix et à la bonne gouvernance, tel que le préconise le référentiel de l’ODD 16. Dans cette logique, la deuxième phase d’enquête a consisté à exploiter la littérature scientifique, les rapports officiels et d’organisations non gouvernementales (ONG), ainsi que les articles de presse qui renseignent sur les pratiques étatiques dans la gestion de la crise politique répercutée dans les régions anglophones. Le croisement de ces deux phases de la recherche documentaire a permis de déceler les véritables ressorts qui informent les réalités controversées du déploiement de l’ODD 16 au sein de l’ordre politique contesté au Cameroun.

4. Résultats

4.1. Une énonciation volontariste…

4.1.1. La soumission assidue des examens nationaux volontaires

  • 5 Selon McDermott et al. (2019: 511), ces objections contribuent à expliquer les messages contradic (...)

15L’ODD 16 est relié à un processus politique négocié lors des réunions du Forum politique de haut niveau sur la mise en œuvre de l’Agenda 2030. Ce processus a vu plusieurs pays en développement formant le Groupe des 77 (G77) aux Nations unies s’opposer à l’inclusion de cet objectif dans l’Agenda. Ils s'élevaient contre un objectif spécifiquement consacré à une catégorie d'États fragiles, soulignant que la fragilité est un phénomène universel dont le degré varie selon le contexte5. Ces pays craignaient également que l’ODD 16 débouche sur la sécurisation des questions de développement, impliquant un rôle accru du Conseil de sécurité des Nations unies, ainsi qu’un effritement de la souveraineté des États (Slotin & Elgin-Cossart, 2013). Les pays africains ont joué un rôle décisif dans l’adoption de l’ODD 16. Sans l'appropriation et les efforts des membres du g7+ et de l'Union africaine, notamment par l’adoption de la Position africaine commune, il est peu probable qu'il y ait eu un groupe d'intérêt suffisant au sein du G77 pour mettre cet objectif sur la table (Hearn, 2016: 24).

16L’engagement des pays africains à l’égard du processus de l’ODD 16 se poursuit à travers la soumission des examens nationaux volontaires (ENV) au Forum politique de haut niveau sur l’Agenda 2030 (FPHN), conformément à la résolution 70/1 de l’Assemblée générale des Nations unies qui prévoit que chaque pays produise un rapport sur l’état de mise en œuvre des ODD au moins quatre fois sur la période 2016-2030. En 2022, le groupe africain a présenté 53 ENV sur 54 rapports attendus (UN DESA, 2022), ce qui en fait le bloc qui soumet le plus grand nombre de rapports dans l’absolu. Le Cameroun fait figure de bon exemple à cet égard. Le gouvernement camerounais s’est engagé dans le processus des ODD depuis les travaux de construction des objectifs de l’Agenda 2030 en 2013. Le pays avait été sélectionné aux Nations unies pour abriter les consultations qui ont conduit à la définition de ces objectifs (Gouvernement du Cameroun & ONU, 2017). Plus récemment, lors du FPHN de 2022, il a présenté son deuxième ENV (Gouvernement du Cameroun, 2022), après celui de 2019. Le premier constat qui découle de ce rapport est qu’il n’aborde pas l’ODD 16, contrairement à l’ENV de 2019 qui considérait cet objectif comme prioritaire (Gouvernement du Cameroun, 2019), alors même qu’il n’est devenu prioritaire pour le FPHN qu’en 2021 (Baranyi et al., 2021). De fait, en raison du principe de la rotation des ODD évalués, seuls les ODD 4 (éducation de qualité) et 17 (partenariats) sont restés prioritaires dans les deux rapports. Aussi, l’ENV de 2022 ne fait aucun résumé des ODD jugés non prioritaires, contrairement au rapport précédent. Néanmoins, la démarche de soumission régulière des ENV au FPHN est une bonne pratique, même si les examens n’incluent pas toujours l’ODD 16. Cet engagement pour le processus des ODD se poursuit dans l’initiative de réforme du projet de développement national.

4.1.2. La réforme du projet développementaliste

17Dans la plupart des pays d’Afrique subsaharienne, l’ambition développementaliste exprimée à travers le discours sur l’émergence s’appuie sur le retour en grâce de la planification comme outil de gouvernement et le rôle de l’État comme moteur du développement (Péclard et al., 2020). Ce double redéploiement, rendu possible par la remise en cause du consensus de Washington, serait marqué par « l’ambivalence et l’incomplétude, l’esprit du volontarisme étatique se conjuguant très souvent avec la lettre de l’idéologie néolibérale » (Péclard et al., 2020: 14). Au Cameroun, l’ambition d’émergence s’est traduite en 2009, par l’adoption de la vision de développement à l’horizon 2035 et du document de stratégie pour la croissance et l’emploi (DSCE) qui opérationnalise cette vision sur la période 2010-2020. Ce nouveau cadre s’appuie sur un rôle redéfini de l’État dans le développement en tant qu’« État stratégique et pragmatique » (Gouvernement du Cameroun, 2009: 42). Khan-Mohammad & Amougou (2020) interprètent cette redéfinition des prérogatives de l’État dans la planification, la régulation et l’interventionnisme économiques comme l’expression de la volonté du gouvernement de reprendre la main sur la formulation et la mise en place de ses politiques de développement, après l’ère infructueuse de l’ajustement structurel promu par les institutions de Bretton Woods (1988-2006).

18L’ambition développementaliste du gouvernement camerounais s’inscrit dans une stratégie globale d’essence discursive. Le recours au slogan politique « Le Cameroun des grandes réalisations », accompagné par la propagande gouvernementale centrée sur « l’émergence 2035 » cache surtout une « forme renouvelée de présidentialisme » (Khan-Mohammad & Amougou, 2020: 28). Cette stratégie est mise en lumière par l’exemple du port en eau profonde de Kribi présenté comme un maillon essentiel du projet développementaliste de l’État camerounais caractérisé notamment par « une élite dirigeante arc-boutée sur la conservation de son pouvoir mais qui brandit le port de Kribi comme une première étape tangible de la voie vers l’émergence » (Amougou & Bobo Bobo, 2018: 31).

19L’inscription des ODD dans le plan national de développement obéit aux mêmes logiques rhétoriques. Les travaux de contextualisation des ODD ont permis au gouvernement de définir ses priorités de développement en y incluant l’ODD 16 (Gouvernement du Cameroun & ONU, 2017). Cependant, en 2019, l’ENV du Cameroun souligne la faible contextualisation et priorisation des cibles de l’ODD 16 dans les documents de planification avant 2020 (Gouvernement du Cameroun, 2019: 23). Ce n’est qu’en 2020, à la faveur de l’actualisation du document de stratégie pour la croissance et l'emploi (DSCE) qui devient la Stratégie nationale de développement (SND) 2020-2030 que les ODD sont officiellement intégrés dans les documents de planification au Cameroun. La SND 2020-2030 entend réaliser les cibles de l’ODD 16 à travers son quatrième pilier relatif à « l’amélioration de la gouvernance pour un renforcement de la performance de l’action publique en vue de l’atteinte des objectifs de développement » (Gouvernement du Cameroun, 2020: 38). Cette formulation converge avec la vision officielle du g7+ qui fait de l’ODD 16 un levier stratégique.

20L’adoption de la SND 2020-2030 intervient dans un contexte marqué par la mise en œuvre du programme économique et financier conclu en 2017 entre le Cameroun et le Fonds monétaire international (FMI), au titre de la facilité élargie de crédit. Approuvé par le FMI le 26 juin 2017, ce programme doté à l’origine d’une enveloppe de 680 millions de dollars, sera actualisé en 2020 grâce à la facilité de crédit rapide qui fournit un appui financier de 382 millions de dollars au gouvernement dans sa riposte contre la pandémie de Covid-19 (Fonds monétaire international, 2017: 38‑39). En s’inscrivant dans la continuité de l’architecture de l’aide au développement associée aux documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP), le cadre des ODD ne change pas fondamentalement la donne par rapport aux pratiques traditionnelles de l’aide. Ces pratiques continuent à exprimer la conditionnalité que la Banque mondiale et le FMI font peser sur le processus d’élaboration des DSRP (Raffinot, 2010). Ce constat était déjà tiré dans le contexte de réalisation des OMD au Cameroun. Ceux-ci intervenaient dans un environnement marqué par l’exécution des programmes économiques qui allaient permettre au pays d’atteindre le point d’achèvement de l’initiative pays pauvres très endettés du FMI et de la Banque mondiale en 2006. Ce n’est qu’après s’être libéré de l’ajustement structurel que le Cameroun s’intéressera à l’implémentation des OMD dans le cadre de l’élaboration du DSCE et de la vision 2035 (AIMF [Association internationale des maires francophones] & Commission européenne, 2017).

21La rhétorique volontariste autour de l’appropriation de l’ODD 16 permet donc à l’État camerounais d’engranger de la légitimité auprès du FPHN et d’obtenir des financements auprès des institutions internationales au moment où la pandémie limite ses capacités financières. Cependant, cette posture discursive n’est pas suffisante pour conclure que l’ordre gouvernant en place est disposé à utiliser le référentiel de l’ODD 16 sur la paix et la gouvernance pour résoudre les crises auxquelles il est confronté. La section suivante propose de vérifier cette posture volontariste à l’aune des pratiques gouvernementales dans la gestion du conflit anglophone.

4.2. … Mais des pratiques controversées

4.2.1. Le cas de la gestion du conflit anglophone

  • 6 On retrouve par exemple dans ces réponses, l’usage des forces armées pour réprimer les manifestat (...)
  • 7 Le cardinal Christian Tumi a proposé l’organisation d’une Conférence générale des anglophones, ma (...)

22En théorie, l’inscription de l’ODD 16 dans le système national offre un cadre de référence à l’État pour transformer les pratiques de gouvernance qui génèrent les crises. Mais dans la réalité, ce type de référentiel a en général peu d’impact transformateur dans des contextes où les dirigeants ne sont pas soucieux d’impulser des réformes profondes. En effet, bien que l’une des ambitions principales qui a prévalu à l’adoption de la SND 2020-2030 fût la résolution du conflit anglophone (Gouvernement du Cameroun, 2020), les réponses gouvernementales concrètes à cette crise éclairent cette volonté réformatrice limitée. Pour Amin (2021), elles informent les erreurs de calcul commises par le régime de Paul Biya qui a dès le début sous-estimé la protestation en s'appuyant uniquement sur des réponses répressives6. De fait, alors que la crise anglophone passait d’une mobilisation corporatiste à une dynamique sécessionniste, le gouvernement est resté intransigeant, n’hésitant pas à user de la force et à incarcérer les leaders anglophones pour acte de terrorisme (Crisis Group, 2019). Bien plus, même lorsque des solutions politiques étaient proposées, le gouvernement a refusé d’y participer. C’est par exemple le cas de la médiation de l’église proposée par le cardinal Christian Tumi. Le régime de Yaoundé s’est opposé à cette initiative, tout comme aux solutions proposées par des partis d’opposition7. Il s’oppose également aux initiatives de médiation étrangères, telles que celles menées par la Suisse et l’Africa Forum (Petrigh, 2019), et plus récemment la proposition de médiation du Canada.

23La principale solution politique mise en application a été l’organisation d’un grand dialogue national (GDN) convoqué par Paul Biya du 30 septembre au 4 octobre 2019. Présidé par le Premier ministre, ce dialogue a réuni environ six cents participants, en l’absence notoire des activistes sécessionnistes anglophones. Le GDN aboutit à l’adoption d’une série de mesures dont la SND 2020-2030, l’accélération de la décentralisation, la reconnaissance du statut spécial aux régions anglophones, et la libération des prisonniers politiques, à l’exception des leaders du mouvement anglophone (GDN, 2019). Ces résolutions n’ont pas mis fin au conflit. Petrigh (2019) suggère que la crise perdure car, en refusant de libérer les leaders anglophones, le gouvernement se prive d’interlocuteurs crédibles. Plus généralement, le GDN a été critiqué comme étant « un espace d’échange caractérisé par une transparence limitée, avec des résultats prédéterminés, dont certains avaient déjà été annoncés par le président Paul Biya avant le dialogue ; excluant ainsi les points clés que les opposants du régime cherchaient à imposer comme le fédéralisme » (Mehler et al., 2021: 23, traduction de l’auteur).

  • 8 Le nexus humanitaire-développement-paix (ou triple nexus) est un moyen de mettre en œuvre des act (...)

24L’opérationnalisation des recommandations du GDN passe par la mise en œuvre du Plan présidentiel pour la reconstruction et de développement des régions anglophones qui est adossé à la SND 2020-2030. Ce plan peine à produire des résultats. Selon son coordonnateur Paul Tasong, en dix-huit mois d’activités, il n’a pu mobiliser que 11,5 milliards de francs CFA, soit un taux de mobilisation de 7,4 % (Investir au Cameroun, 2022). Bien plus, Chelpi-den Hamer (2020) révèle que la mise en œuvre de ce plan informe une logique d’instrumentalisation des acteurs de l’aide par l’État, dans la mesure où en procédant aux enregistrements, les centres régionaux de coordination dans le NOSO fournissent les renseignements aux pouvoirs publics sur les activités menées par les partenaires humanitaires. Sur un autre registre qui démontre l’ambiguïté de la gouvernance étatique de la crise anglophone, alors que le gouvernement a été le premier pays à se porter volontaire au premier Sommet humanitaire mondial de 2016 pour opérationnaliser le nexus humanitaire-développement-paix8 sur son territoire, la question reste de savoir pourquoi l’État s’oppose jusqu’à présent à la mise en œuvre de cette nouvelle approche de gestion des crises dans le conflit anglophone contrairement au cas des crises transnationales persistantes dans les régions de l’Est et de l’Extrême-Nord, où l’approche nexus est appliquée.

25L’agentivité du gouvernement dans la gestion de la crise anglophone est donc informée par des pratiques répressives, non inclusives à l’égard des protagonistes anglophones, et par la ruse. Ces pratiques ne sont pas conformes au référentiel de l’ODD 16 qui insiste sur la recherche de la paix par des processus de dialogue inclusif et sincère. Elles suggèrent une logique d’instrumentalisation de cet ODD qui, dans le contexte camerounais, illustre « l’action politique du régime de Paul Biya au tournant de la décennie 2010, un régime en fin de vie, avec un président épuisé dont les apparitions publiques se font de plus en plus rares et brèves, mais devenu une référence dans l’art de se réinventer » (Khan-Mohammad & Amougou, 2020: 28).

4.2.2. De l’hégémonie politique aux transformations sociétales sur fond d’incertitude pour l’ODD 16

26L’ODD 16 paraît mal outillé pour réformer le système de gouvernance qualifié de « néo-patrimonial », « autoritaire », « post-autoritaire », voire de « sorcier », ou d’« absent » au Cameroun (Eboko & Awondo, 2018: 7). L’objectif central de l’application d’un tel système est d’assurer le « gouvernement perpétuel », c’est-à-dire une logique de conservation à vie du pouvoir par l’usage des technologies de gouvernement de l’État néo-patrimonial en Afrique (Owona Nguini & Menthong, 2018). Ainsi, la dynamique de démocratisation ouverte par l’adoption des lois sur les libertés en décembre 1990 et le retour au multipartisme à partir de janvier 1991, n’a pas rompu l’élan autoritariste et centralisateur au Cameroun. L’ouverture démocratique s’est opérée sous le contrôle stratégique du régime du Renouveau.

[Cette démarche] permet au président Biya et aux forces sociopolitiques de son régime, de limiter la mutation politique pour assurer leur perpétuité au pouvoir malgré la crise de légitimité de l’État (Owona Nguini & Menthong, 2018: 103).

  • 9 Par son classement, Kamto remplace Fru Ndi en tant que leader de l’opposition. Arrivé quatrième a (...)

27Cependant, la démocratisation sous contrôle de l’État au Cameroun est remise en question par un mouvement de transformations sociétales. Sur le plan politique, les résultats du scrutin présidentiel du 7 octobre 2018 ont contribué à redéfinir le paysage politique camerounais (Minteu-Kadje & Premat, 2019). Ces résultats montrent, d’une part, le déclin du Social Democratic Front (SDF) et de son leader John Fru Ndi, l’opposant historique à Paul Biya et son parti le Rassemblement démocratique du peuple camerounais (RDPC), et d’autre part l’émergence du Mouvement pour la renaissance du Cameroun (MRC) dont le leader, Maurice Kamto, apparaît comme la nouvelle figure principale de l’opposition post-20189. Arrivé deuxième à l’issue des élections, Kamto, d’origine Bamiléké, est professeur agrégé de droit public, membre de la commission du droit international des Nations unies et ancien ministre délégué à la Justice dans le gouvernement de Paul Biya. Il se positionne contre la politique du gouvernement dans la gestion des crises telles que le conflit anglophone et la pandémie de Covid-19. La politique de Kamto reçoit un écho favorable auprès de la diaspora contestatrice. Celle-ci est notamment constituée des mouvements d’activistes tels que la Brigade anti-sardinards (BAS). Créé le 30 octobre 2018 par des activistes de la diaspora, ce mouvement dont le noyau dur est basé en Europe, mène des actions pour la chute du régime Biya, telles que la prise d’assaut des ambassades camerounaises, la perturbation des séjours présidentiels en Europe et le boycott des artistes réputés proches du pouvoir (Nsangou, 2022).

28Les réseaux sociaux participent à ce mouvement de transformation sociétale. Leur utilisation a explosé dans le pays. À titre d’illustration, selon les chiffres contenus dans un rapport de Crisis Group (2020: 17), le taux de pénétration de l’Internet est passé à 30 % en janvier 2020, et 59 % des 7,8 millions d’utilisateurs d’Internet se connectaient via leurs smartphones. Lors des élections présidentielles de 2018, les réseaux sociaux, notamment WhatsApp, YouTube, Facebook et Twitter, ont joué une partition importante en offrant aux opposants une stratégie alternative pour contourner le monopole du régime Biya sur les modes d’affirmation des libertés publiques, et en servant de moyen d’expression aux citoyens dans le cadre d’une mobilisation inédite (Eboko & Awondo, 2018). Cependant, l’effet pervers du déplacement des débats politiques sur Internet s’observe dans la revivification des tensions ethniques consécutives à l’instrumentalisation des réseaux communautaires qui structurent le champ politique camerounais (Sindjoun, 1996). À titre d’exemple, des vidéos postées sur Internet, montrant des manifestations anti-Biya à Genève, ont incité des parlementaires issus de la région du Sud à accuser de tribalisme les émigrés de l’Ouest, et des affrontements violents mais non mortels ont eu lieu à Sangmélima, au Sud (Crisis Group, 2020). Ainsi, autant le projet de gouvernement perpétuel que les défis suscités par les changements sociétaux en cours créent un cadre incertain pour la réalisation de l’ODD 16 au Cameroun à l’horizon 2030.

Conclusion

29En tant que levier stratégique pour faire avancer les objectifs de développement dans les États fragiles et en conflit, l’ODD 16 est confronté au défi majeur de son enracinement dans des contextes politiques où la gouvernance est contestée. Le contexte camerounais illustre ces difficultés à construire un cadre politique favorable à la paix et à la bonne gouvernance. Le pays est frappé depuis 2016 par une crise politique liée à une dynamique de contestation violente du pouvoir central dans les régions du Nord-Ouest et du Sud-Ouest. Cette crise politique prend les formes d’une crise multidimensionnelle en contexte de Covid-19 et informe sur les ressorts de la fragilité de l’État camerounais. Au regard de cette configuration nationale, nous avons cherché à comprendre les considérations politiques clés qui font en sorte que la mobilisation étatique à date du référentiel de l’ODD 16 ne semble pas provoquer une transformation du système de gouvernance à l’origine de la crise politique répercutée dans les régions anglophones. L’exploitation de la documentation officielle produite par le gouvernement démontre un certain intérêt à l’égard du cadre politique de l’ODD 16. C’est ce que prouvent, d’une part la publication de deux rapports nationaux volontaires, leur soumission au FPHN en 2019 et 2022 ; d’autre part l’actualisation de la stratégie nationale de développement en 2020, en y incluant l’ODD 16 contextualisé sous la forme d’un référentiel stratégique pour la réforme de la gouvernance. Cependant, malgré l’organisation d’un grand dialogue national, la gestion gouvernementale de la crise anglophone relativise cette posture. Elle met surtout en lumière une logique d’instrumentalisation de l’ODD 16 capturé par le projet de conservation du pouvoir du régime de Paul Biya. De plus, les transformations sociétales observées depuis les élections présidentielles de 2018 génèrent de nouveaux défis qui créent davantage d’incertitude par rapport aux perspectives de restauration de la paix et de la stabilité politique au Cameroun. Si l’on considère l’ODD 16 comme ce levier stratégique pour le développement, alors il y a lieu d’être pessimiste par rapport aux perspectives de réalisation des ODD dans ce contexte d’ici 2030, à moins d’une réforme profonde du système de gouvernance qui génère de violentes luttes de pouvoir.

30Les conclusions de l’étude soulignent la nécessité de développer davantage de recherches empiriques sur les dynamiques socio-politiques qui façonnent la mise en œuvre de l’ODD 16 dans des sociétés fragiles. Comme nous l’observons au Cameroun, le système de gouvernance centralisateur et autoritariste qui prévaut depuis plus de quarante ans est désormais confronté à des forces contestatrices et des changements sociétaux qui le fragilisent. Au moment où la question de la succession de Paul Biya, âgé de 90 ans en 2023, paraît inévitable, le Cameroun traverse actuellement une zone de turbulences qui voit les crises se multiplier. Les élections présidentielles de 2025 s’annoncent comme un moment politique décisif qui définira la future trajectoire de l’État, y compris à l’égard de l’ODD 16. Cet article suggère que recourir à un cadre institutionnaliste critique permet de mieux approcher les possibilités transformatrices plus ou moins limitées de ce cadre politique à l’aune de l’agentivité des institutions politiques et des particularités contextuelles.

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Notes

1 La Déclaration du millénaire, approuvée par tous les États membres des Nations unies, reconnaissait l'importance de la paix et de la gouvernance pour la réduction de la pauvreté et le développement (ONU, 2000). Toutefois, le cadre des OMD qui en a résulté ne comportait pas d'objectifs ou de cibles spécifiques en matière de paix, de gouvernance ou de justice (Slotin & Elgin-Cossart, 2013).

2 Pour les enseignants de la CATTU, le système en place reposait sur un usage important de la langue française.

3 Comme le relève le rapport de Crisis Group (2017), dans la partie sous administration britannique, la langue officielle, la justice (Common Law), le système éducatif, la monnaie et les normes réglementant la vie sociale épousent le modèle britannique. La pratique du gouvernement indirect (indirect rule) permet le maintien des chefferies traditionnelles et favorise l’éclosion d’une forme d’autogouvernement. En revanche, la partie francophone plus vaste est directement administrée par la France suivant le modèle assimilationniste, même si là encore une sorte de gouvernance indirecte se pratique dans les rapports entre colonisateurs et élites traditionnelles, en particulier dans le Nord du pays.

4 Ce mouvement réclame aux pouvoirs publics le paiement de leurs arriérés de primes et la prise en compte des enseignants en attente de recrutement dans la fonction publique.

5 Selon McDermott et al. (2019: 511), ces objections contribuent à expliquer les messages contradictoires contenus dans les douze cibles et vingt-trois indicateurs de l'ODD 16, dans la mesure où certaines cibles relatives à l'inclusion et à la justice suggèrent une approche pluraliste et bottom up de la gouvernance tandis que d’autres cibles sont conformes aux notions westphaliennes d'un État fort reposant sur la formalisation juridique et légitimé par la démocratie représentative.

6 On retrouve par exemple dans ces réponses, l’usage des forces armées pour réprimer les manifestations pacifiques au début de la crise en 2016 ; l’arrestation d’activistes de la Cameroon Anglophone Civil Society Consortium (CACSC) qui manifestaient pour la résolution de la crise ; et des nombreux cas de violation des droits humains reportés par des ONG. Pour plus de détails sur les actes de violence posés par les militaires et les séparatistes dans la crise anglophone, consulter par exemple le site du Centre for Human Rights and Democracy in Africa (CHRDA) : https://www.chrda.org/

7 Le cardinal Christian Tumi a proposé l’organisation d’une Conférence générale des anglophones, mais le gouvernement n’y était pas favorable et se méfiait de ce prélat réputé critique à l’égard du régime Biya. De même, le plan de sortie de crise proposé par le Social Democratic Front, parti pro-fédéraliste, n’a pas été retenu par le Premier ministre Joseph Dion Ngute qui présidait le GDN.

8 Le nexus humanitaire-développement-paix (ou triple nexus) est un moyen de mettre en œuvre des actions humanitaires, de développement et de paix plus collaboratives et complémentaires, en particulier dans les situations fragiles et touchées par des conflits. Cette approche invite à un travail concerté entre les acteurs internationaux et locaux afin de réduire la vulnérabilité globale et le nombre de besoins non satisfaits, de renforcer les capacités de gestion des risques et de s'attaquer aux causes profondes des conflits.

9 Par son classement, Kamto remplace Fru Ndi en tant que leader de l’opposition. Arrivé quatrième aux élections de 2018, c’était la première fois depuis 1992 que Fru Ndi, remplacé par Joshua Osih, député au Parlement, ne se présentait pas comme candidat de son parti. C’était aussi la première fois que le SDF ne terminait pas au deuxième rang lors d’une élection présidentielle.

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Axel Pueugue Simo, « Le déploiement controversé de l’ODD 16 au Cameroun »Revue internationale des études du développement, 253 | 2023, 95-117.

Référence électronique

Axel Pueugue Simo, « Le déploiement controversé de l’ODD 16 au Cameroun »Revue internationale des études du développement [En ligne], 253 | 2023, mis en ligne le 24 novembre 2023, consulté le 19 avril 2026. URL : http://journals.openedition.org/ried/9359 ; DOI : https://doi.org/10.4000/ried.9359

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Auteur

Axel Pueugue Simo

Axel Pueugue Simo est candidat au doctorat et professeur à temps partiel à l’École de développement international et mondialisation de l’université d’Ottawa. Ses travaux portent sur la réforme de la gouvernance et des pratiques d’assistance humanitaire dans des sociétés fragiles et touchées par le conflit. Il aborde cet enjeu à partir des approches institutionnalistes, mais également des perspectives critiques d’essence postcoloniales et intersectionnelles.
A récemment publié
Pueugue Simo A. (2022). Agenda 2063 of the African Union: Towards Africanization of Humanitarian Actions adapted to African Crises? On Policy Magazine. https://onpolicy.org/agenda-2063-of-the-african-union-towards-africanization-of-humanitarian-actions-adapted-to-african-crises/

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