Introduction

2Le corporatisme démocratique autrichien repose avant tout sur une coopération informelle entre les instances dirigeantes de la représentation des employeurs et de celle des salariés. La confédération syndicale ÖGB a été créée en 1945 comme une instance décisionnelle fortement hiérarchisée par des syndicalistes déjà actifs avant la période fasciste. Ce syndicat unitaire, qui comprenait à l’époque plus d’une douzaine de syndicats sectoriels, en compte six actuellement. Le syndicat de la fonction publique (Gewerkschaft Öffentlicher Dienst : GÖD) englobe également les enseignants de l’enseignement public, organisés par catégories d’établissements.

3Du point de vue politique, l’ÖGB se présente en outre comme une organisation transpartisane au sein de laquelle les deux grands partis continuent cependant d’exercer leur influence sur une partie des syndiqués. De même que la plupart des syndicats sectoriels, elle est dirigée par des syndicalistes proches des sociaux-démocrates (souvent élus à la majorité absolue), alors que la totalité du syndicat de la fonction publique (GÖD) et les syndicats d’enseignants sont dirigés par des chrétiens-démocrates.

4Avec environ 20 % des effectifs totaux, la GÖD est l’un des syndicats sectoriels comptant le plus de syndiqués. Deux autres syndicats sectoriels atteignent des taux similaires, si bien que ces trois syndicats rassemblent à eux seuls les deux tiers des syndiqués de la confédération. L’un des objectifs de la GÖD est de promouvoir le modèle autrichien de l’État-providence, classé par des chercheurs comme Esping-Andersen (1990) dans la catégorie des États conservateurs continentaux au sein desquels les fonctionnaires occupent une place importante.

5Les syndicats sectoriels détiennent le monopole de la signature des conventions collectives du secteur concerné. Négocier pour surmonter les oppositions entre des intérêts divergents a longtemps été le leitmotiv de ce système. Ce n’est qu’avec la montée en puissance, au niveau international, de l’hégémonie néolibérale et de l’évolution du parti libéral de droite vers un populisme de droite radical que les structures institutionnelles du partenariat social sont devenues la cible d’une critique féroce.

7Les enseignants autrichiens sont organisés en trois dispositifs parallèles, une structuration qualifiée de « trialisme » par Sertl (2015a), et qui, en raison de leur genèse et de leur organisation respectives, se recoupent dans une large mesure, comptant souvent les mêmes personnes dans les instances dirigeantes.

Les associations politiques d’enseignants

8Ces formes d’organisation anciennes font figure de satellites des partis politiques. Ainsi, l’association sociale-démocrate d’enseignants (Sozialdemokratischer Lehrerverein Österreichs : SLÖ) a été créée en 1896 à Vienne, à l’époque de l’Empire austro-hongrois. Dans l’entre-deux-guerres, elle fut une force motrice des réformes scolaires de « Vienne la rouge » et fut interdite en 1934 sous le régime austro-fasciste, avant d’être réactivée en 1945. L’association catholique des enseignants est organisée, quant à elle, surtout au niveau régional, avec une coordination nationale. Créée en 1893, intégrée de force en 1938 à l’organisation nazie des enseignants, elle fut refondée en 1946. Les enseignants membres de cette organisation étaient liés au ministère de l’éducation et aux autorités de l’administration scolaire (Dormann, 1953). Quelques décennies auparavant, des organisations libérales d’enseignants avaient été créées au niveau régional pour contrer l’influence de l’Église (catholique), mais elles furent marginalisées après 1945 par les deux grandes associations précitées, avant de rejoindre, en 1972, le petit parti libéral. Ses membres n’ont cependant pas suivi l’évolution vers le populisme radical de droite opérée par le parti libéral autrichien (FPÖ) à partir de 1986.

L’organisation syndicale des enseignants

9Comme nous l’avons dit, l’ÖGB est une confédération regroupant tous les syndicats sectoriels, dont celui de la fonction publique, la GÖD. Au sein de la GÖD, les différentes sections sont organisées selon les catégories d’établissements, et coordonnées par un groupe de travail des présidents de section (ARGE Lehrer). Le taux d’organisation est de 60 %. Avec la création de l’ÖGB est donc née, pour les enseignants de l’enseignement public, une deuxième forme d’organisation. Les dirigeants et les membres sont regroupés selon leur orientation politique, les groupes dominants restant les syndicalistes sociaux-démocrates et les syndicalistes chrétiens. En raison de sa structure centralisée, concentrée et hiérarchique, l’ÖGB est une véritable force politique, qui influence du haut vers le bas les syndicats sectoriels (Traxler, 1987). La GÖD comprend six sections distinctes selon les établissements d’exercice des enseignants :

• les écoles élémentaires et les établissements du premier degré du secondaire, autres que les lycées (scolarité obligatoire) ;

• • 4  Le lycée (d’enseignement général) au sens autrichien admet les (bons) élèves âgés de 10 ans après (...)

  les lycées4 ;

• les établissements d’enseignement professionnel scolaire ;

• les établissements d’enseignement professionnel du système dual d’apprentissage ;

• les établissements de l’enseignement agricole ;

• les établissements de l’enseignement supérieur.

10Chaque section est responsable de la représentation des intérêts des enseignants de sa catégorie. Pour mettre en œuvre la politique syndicale générale, il existe un rapport hiérarchique entre les trois différents niveaux. La force de la GÖD s’explique notamment par un décret datant de 1946, qui conférait au syndicat le monopole de la représentation provisoire des intérêts (statutaires et autres) des personnels des services publics. Ce décret est resté en vigueur pendant plus de vingt ans.

Les instances de représentation des personnels dans la fonction publique

11La troisième forme de représentation des enseignants de l’enseignement public date de l’adoption de la loi sur la représentation des personnels dans la fonction publique de 1967. Cette loi visait à mettre en place, à l’instar des conseils d’entreprise dans le secteur privé, créés dès les années 1920, des instances de représentation des intérêts des personnels des services publics aux niveaux national, régional et local distinctes du syndicat. En dépit des craintes initiales sur une possible concurrence, exprimées par le syndicat, une relation de complémentarité s’est instaurée dans la fonction publique, comme cela s’était produit dans le secteur privé. Les différents groupes politiques au sein du syndicat présentent des candidats aux élections professionnelles, dont les résultats déterminent la composition des représentations syndicales aux différents niveaux territoriaux, et dont la mission est de fournir une représentation exhaustive des intérêts des agents et de veiller au respect des normes légales. Les relations entre les niveaux local, régional et national sont soumises à une logique hiérarchique, du central vers le local, le niveau supérieur étant censé trouver un compromis s’il n’existe pas de consensus au niveau inférieur (Sternat, 1987). Grâce à cette représentation légale, tous les établissements scolaires sont intégrés à un réseau dense de représentation d’intérêts, qui est coordonné au niveau régional et national et qui est caractérisé par une relation symbiotique étroite avec le syndicat, dans une logique de partage des tâches.

12Le trialisme a donc engendré une forte représentation des intérêts des enseignants du public qui bénéficient, face à l’employeur, d’un ancrage politique et légal solide. Les associations politiques d’enseignants font connaître leurs positions concernant la politique éducative au Parlement et au ministère, et les syndicats négocient les conventions collectives.

Place et rôle des organisations d’enseignants dans la gouvernance du système éducatif

13L’Autriche est un petit pays fédéral d’environ neuf millions d’habitants, comprenant neuf régions (Länder). Les compétences en matière de politique éducative y sont réparties de façon complexe sur quatre niveaux différents : le niveau national (gouvernement fédéral), le niveau régional, deux niveaux locaux avec les cantons (Bezirke), et les communes. Les compétences sont en outre différemment réparties selon les catégories d’établissements et se recoupent partiellement. Dans cette structure complexe, le processus de décision politique devient parfois difficile à appréhender.

14D’un point de vue formel, la structure de gouvernance est bureaucratique. L’administration autrichienne est largement caractérisée par le principe de légalité. Fidèles à leur conception de la démocratie, les sociaux-démocrates ont poussé, dans les années 1970, à la codification juridique des procédures politiques. Les ressources pour les personnels enseignants, tous niveaux scolaires confondus, sont mises à disposition par le niveau central, les dépenses de fonctionnement des établissements étant assurées à différents niveaux selon le type d’établissement.

15Si la législation et l’allocation des ressources financières sont réglementées au niveau national, l’administration des différentes catégories d’établissements est répartie sur les quatre niveaux décisionnels cités. Seuls les lycées généraux, les lycées d’enseignement professionnel et les universités sont gérés au niveau central, la répartition des ressources financières se faisant également à ce niveau. Cela concerne une minorité d’environ 900 établissements (350 pour l’enseignement général et 550 pour l’enseignement professionnel, avec en moyenne 300 à 600 élèves par établissement). La grande majorité des 4 500 établissements de la scolarité obligatoire, qui comptent en moyenne 130 élèves par établissement, est gérée par les neuf Länder (pour les salaires des enseignants) et par les communes (pour les dépenses de fonctionnement). Ce sont les Länder qui décident de la répartition des ressources financières allouées par le niveau central pour les salaires des personnels enseignants. Pour les établissements de la scolarité obligatoire, il n’y a pas d’instance de coordination nationale, tout comme il n’existe pas d’instance de coordination du système scolaire dans son ensemble. La structure de gouvernance en Autriche est marquée par une rupture entre le niveau central fédéral, d’une part, et le niveau régional et les communes, d’autre part. Par conséquent, le gouvernement fédéral ne peut mettre en œuvre directement ses projets de réforme que dans la fraction minoritaire des établissements scolaires fédéraux. Pour la partie majoritaire des établissements sous gouvernance régionale, si des règles de procédure existent, la mise en œuvre de la politique incombe cependant aux gouvernements régionaux. À l’inverse, si les Länder peuvent modifier ou obstruer la mise en œuvre des directives émanant du niveau central, ils n’ont pas la compétence pour intervenir au niveau national (Lassnigg et al., 2016).

16Outre les négociations salariales, les organisations qui représentent les intérêts des enseignants, et notamment les syndicats, sont en charge de la co-organisation des relations de travail et veillent à l’application des lois. Tant l’organisation de la grille de salaires et de rémunération (catégories d’enseignants et de contrats, ancienneté, heures supplémentaires) que celle des relations de travail (temps de travail, congés, temps de présence au sein de l’établissement, enseignement, travail administratif, nombre d’élèves par classe, admission des élèves dans l’établissement, modalités d’évaluation des élèves, cogestion, recrutement des enseignants, etc.) sont déterminées par une réglementation très détaillée et complexe (Lassnigg et Vogtenhuber, 2015). Cette dernière fait l’objet de négociations constamment affinées entre le syndicat GÖD et l’employeur et constitue l’essentiel du travail de représentation. C’est ainsi que naît une relation symbiotique entre la structure bureaucratique de gouvernance, d’un côté, et les réglementations, toujours plus sophistiquées, relatives aux conditions de travail des enseignants, de l’autre. On assiste donc à l’émergence d’un système de négociation permanente, dans lequel les représentants des groupes d’intérêts sont souvent plus à l’aise que les représentants de l’employeur et savent défendre leurs acquis.

17Les différentes catégories d’établissements et d’enseignants (avec 45 000 enseignants dans les établissements fédéraux et 70 000 dans les établissements régionaux de la scolarité obligatoire) ont des statuts différents qui entraînent des systèmes de négociation également différents. Les enseignants des établissements fédéraux, au statut plus élevé, bénéficient d’une formation universitaire, d’une meilleure rémunération et sont intégrés à un système de négociation au niveau fédéral. Les enseignants des établissements de la scolarité obligatoire, au statut inférieur, sont moins bien payés, moins bien formés dans des établissements pédagogiques spécifiques non universitaires, et sont intégrés à des systèmes de négociation au niveau des neuf administrations régionales. Ces catégories reflètent le système scolaire différencié autrichien, qui constitue une pomme de discorde entre les partis politiques depuis les années 1920. Les sociaux-démocrates demandent une éducation commune pour tous les enfants jusqu’à la fin du premier degré du secondaire, ainsi qu’une formation universitaire commune de tous les enseignants. Depuis le milieu des années 2000, ces revendications sont réaffirmées avec plus de vigueur. Les chrétiens-démocrates défendent avec véhémence, surtout depuis les années 2000, un système scolaire différencié, des différences de statut entre les enseignants et surtout le maintien du lycée en huit ans.

18Dans les élections professionnelles des enseignants, les syndicalistes chrétiens-démocrates dominent très largement depuis cinquante ans, obtenant 50 % à 70 % des voix, alors que les syndicalistes sociaux-démocrates obtiennent 15 à 30 % en moyenne, selon la catégorie d’enseignants.

19Dans les établissements scolaires fédéraux, des asymétries de pouvoir et des divergences de fond sur les questions éducatives entre sociaux-démocrates et chrétiens-démocrates caractérisent donc les soixante dernières années, avec des rapports de force qui ont finalement très peu évolué, malgré quelques modifications entre 1995 et 2007.

20Pour les établissements de la scolarité obligatoire qui dépendent des Länder, les représentations régionales des groupes d’intérêt négocient avec les gouvernements régionaux et les positions de pouvoir des chrétiens-démocrates et des sociaux-démocrates diffèrent selon le Land.

21On constate donc qu’une structure politique et administrative de gouvernance fragmentée fait face à une représentation des intérêts soudée et coordonnée. Il en résulte des positions de négociation inégales entre des employeurs multiples non coordonnés et des agents dont la position est confortée par leur capacité de coordination.

22Les organisations de représentation des intérêts des enseignants s’intéressent-elles uniquement à l’amélioration de la rémunération et des conditions de travail ou défendent-elles également une approche visant une transformation du système scolaire ? La plupart des spécialistes considèrent qu’en Autriche, le travail de ces organisations porte sur la défense des statuts, ce qui implique une orientation conservatrice s’efforçant d’éviter des réformes en matière de politique éducative (Sertl, 2015a).

Pénuries cycliques de ressources et de personnels et conditions de travail

24L’époque de la reconstruction après la Seconde Guerre mondiale était caractérisée par de graves pénuries de ressources et de personnels dans le système scolaire autrichien. Une interdiction de construire de nouveaux établissements avait été décidée et la pénurie d’enseignants fut compensée par l’embauche d’enseignants classés « moins coupables » par les instances chargées de la dénazification, ainsi que par l’augmentation du service des enseignants et par des heures supplémentaires. Les revendications des organisations représentatives des enseignants portaient sur la diminution des heures de service et sur la rémunération des heures supplémentaires. Avec l’expansion des lycées dès la fin des années 1960, une solution pour la rémunération des heures supplémentaires fut trouvée et le niveau des salaires augmenta au début des années 1970. Beaucoup de jeunes enseignants furent recrutés – en partie en contrat à durée déterminée ou avec un statut précaire. Avec la crise économique des années 1970, la sécurité de l’emploi avec des contrats plus stables et une meilleure transparence de l’affectation des enseignants étaient au cœur des revendications. À partir de 1979, la pénurie d’enseignants avait pris fin – entre autres, en raison d’une baisse démographique – et on commençait à parler de possibles excédents d’enseignants. Dans les années 1980, les revendications se concentrèrent sur la lutte contre le chômage des enseignants, sur le travail à temps partiel, la réduction du temps de travail, l’abaissement de l’âge de départ à la retraite et l’embauche supplémentaire d’enseignants. Au cours de cette décennie, les conditions d’exercice des nouveaux diplômés s’étant dégradées, on essaya de créer des alternatives d’emploi et on mit en garde les étudiants contre les études menant au métier d’enseignant.

25Dans la décennie suivante, l’encadrement des coûts devint une priorité de la nouvelle direction chrétienne-démocrate du ministère de l’éducation, qui succédait à une direction sociale-démocrate. Le vieillissement des enseignants recrutés à partir de 1970 entraînait une augmentation des dépenses pour le système scolaire. L’Autriche se caractérisait ainsi, au début des années 1990, par des dépenses par élève très élevées dans les comparaisons internationales. Des mesures de rigueur furent introduites, telles que la diminution de la composante d’ancienneté dans la grille des salaires et la réduction du nombre d’heures/élève en 1996 et en 2003. Les syndicats combattirent ces mesures, en tentant dans un premier temps de négocier, entre 1995 et 2000, puis en organisant des grèves, sous un gouvernement auquel participait le parti populiste FPÖ. À partir de 2007, alors que le ministère était à nouveau sous une direction sociale-démocrate, la politique éducative resta soumise à la rigueur, ce qui fut vigoureusement critiqué par les organisations d’enseignants.

Le nombre d’élèves par classe

26Depuis la loi scolaire de 1962, la réglementation du nombre d’élèves par classe dans tous les établissements scolaires était l’une des principales revendications des organisations représentatives des enseignants. Cette question a engendré des polémiques régulières entre les partis et les dispositions trouvées ont été tout aussi régulièrement modifiées au gré des alternances politiques, jusqu’à ce qu’en 2017 la question soit transférée au niveau de la direction des établissements scolaires, en dépit de l’opposition syndicale.

L’émergence de nouvelles idées dans la représentation des intérêts

27À partir du milieu des années 1970, de jeunes enseignants ont commencé à remettre en question l’organisation politique de la représentation des intérêts des enseignants sous forme de deux groupes politiques (sociaux-démocrates et chrétiens-démocrates). Ils demandaient davantage de démocratisation et la mise en place d’un groupe progressiste « indépendant », sur de nouvelles listes électorales. Entre 1983 et 2014, la part des voix se portant sur les candidats indépendants aux élections professionnelles est passée de 5 % à 25 %. Afin d’être représenté dans les instances dirigeantes des organisations représentatrices des enseignants, ce groupe devait conquérir un statut équivalent à celui des deux groupes déjà existants. Aujourd’hui, il s’agit d’un groupe établi au sein du syndicat GÖD. Parmi les priorités et objectifs de cette initiative, on note la promotion d’approches pédagogiques innovantes, la séparation avec les partis politiques et la fin de la répartition des postes de direction au sein du syndicat en fonction des résultats obtenus par les groupes politiques aux élections professionnelles, afin de favoriser la participation de l’ensemble des enseignants et non des seuls responsables syndicaux.

28En 2000, la Société autrichienne pour la recherche et le développement dans le système éducatif (Österreichische Gesellschaft für Forschung und Entwicklung im Bildungswesen, ÖFEB) a été créée en tant que société savante devant combiner recherche et pratique. Cette société réunit les personnels des instituts de formation des établissements de la scolarité obligatoire, mais également des enseignants en charge du développement scolaire. Pour l’instant, cette société a une influence encore limitée, mais elle a le potentiel d’activer des forces tournées vers la réforme au sein du système scolaire.

Une représentation des intérêts entre défense des acquis et réformes éducatives

29Dans le discours politique médiatique en Autriche, les organisations représentatrices des intérêts des enseignants sont souvent considérées comme des forces voulant préserver le statu quo et empêcher les réformes. Un bref examen des principaux projets de réforme des dernières décennies permet cependant de nuancer cette appréciation.

30La question de savoir s’il faut mettre en place une école unique pour tous les jeunes de 10 à 14 ans ou de 6 à 14 ans oppose les partis politiques depuis les années 1920. Depuis la loi constitutionnelle de 1962, des possibilités de blocage existent, car il faut une majorité des deux tiers au Parlement pour modifier la Constitution. Si les organisations représentatives des enseignants ne peuvent pas exercer un droit de véto formel, elles peuvent mobiliser pour ou contre la réforme. La majorité chrétienne-démocrate des syndicalistes a toujours suivi l’ÖVP sur cette question et les syndicalistes sociaux-démocrates n’ont pas soutenu avec vigueur la réforme. Parmi les parents d’élèves et au sein de la population, il n’existe pas non plus de soutien clair de l’école unique. Le syndicat ne peut donc pas être considéré comme une force ayant empêché cette réforme, même s’il ne l’a pas soutenue.

31La revendication d’une formation universitaire commune pour les enseignants de toutes les catégories existe également depuis les années 1920 et a été confortée par une réforme des institutions de formation des enseignants de la scolarité obligatoire dans les années 2010. Celle-ci a permis de rapprocher ces institutions des universités, et d’introduire des diplômes conformes au processus de Bologne pour tous les enseignants. Les organisations représentant les intérêts des enseignants n’ont pas été impliquées dans cette réforme et ne s’y sont pas opposées, tout en critiquant certains aspects.

32La question des ressources constitue le point central de la politique des organisations de représentation des enseignants, qui ont toujours œuvré en faveur d’une augmentation (plafonnement du nombre d’élèves par classe, présence de deux enseignants par classe). Elles ont pu retarder certaines réformes importantes relatives au statut des enseignants et à l’introduction d’un système d’assurance qualité, sans pour autant être en mesure de les empêcher, comme en témoignent les pertes de revenus actuelles, une réglementation moins favorable pour le départ à la retraite et le travail supplémentaire non rémunéré.

33En ce qui concerne l’évaluation des élèves par des tests externes et l’introduction des standards de compétences à atteindre par les élèves, un certain nombre de réformes d’envergure limitée ont été introduites depuis les années 1970. L’Autriche participe également aux évaluations internationales depuis 1995 et a introduit des standards de compétences en 2009. Si les organisations d’enseignants n’ont pas soutenu ces réformes, elles ne les ont pas non plus combattues.

34En matière de gouvernance, les points de blocage pour les partis politiques sont nombreux, et les principaux conflits entre le gouvernement central et les gouvernements régionaux tiennent à la structure fédérale du pays. Les organisations d’enseignants étant, comme nous l’avons dit, liées de façon symbiotique au système, elles n’ont donc aucun intérêt à le changer. Mais en cas de consensus entre les partis, elles n’ont pu empêcher certaines réformes. Ainsi, l’entrée en vigueur de l’assurance qualité dans le système scolaire, qui n’avait pas fait l’objet de blocage au Parlement, mais avait été vigoureusement combattue par les organisations d’enseignants en 2000, a été longuement retardée, et ce n’est qu’actuellement qu’un cadre de qualité pour le système scolaire a pu être élaboré.

35Dans l’ensemble, les organisations d’enseignants n’ont pas soutenu les réformes les plus importantes, sans être en mesure de les empêcher. Elles ont avant tout mobilisé les forces hostiles aux réformes, ce qui a compliqué la prise de décision.

36Si l’on transpose à l’Autriche le modèle d’influence syndicale sur la politique éducative élaboré par Moe (2016), on constate des possibilités de blocage indirectes ou formalisées, relatives à l’organisation et à la gouvernance du système éducatif. De plus, sur ces questions, l’engagement politique des gouvernements successifs s’est avéré plutôt faible, la plupart du temps. Sur d’autres aspects (enseignement, évaluations, financement, etc.), les possibilités de blocage formalisées n’existant pas, des majorités simples au Parlement sont suffisantes et des réformes ont pu être adoptées. Ce n’est que dans les années 1990 que l’accent a été mis en Autriche sur des aspects qualitatifs, que les mutations sociétales et les nouveaux défis qui en découlent ainsi que des questions relatives à la gouvernance sont devenus prioritaires. Des réformes ont eu lieu de façon incrémentale, les droits acquis ont été préservés et les organisations représentatrices des intérêts des enseignants n’ont pas suivi la transition vers la qualité.