- 1 Chargés d’une mission de coordination relative aux politiques territoriales du ministère, auprès du (...)
1L’objet de cet article est d’appréhender la politique d’éducation prioritaire en France à partir de l’analyse de son financement. Fondé sur les rapports et travaux disponibles, il s’inscrit dans les réflexions en cours sur le devenir de la politique d’éducation prioritaire telle que refondée en 20141. Le financement de la politique d’éducation prioritaire est un bon indicateur de l’ampleur et de la nature de cette politique. Le présent article s’intéresse uniquement aux collèges publics.
2Dès son origine, en 1981, l’éducation prioritaire est explicitement définie en termes de « moyens ». Désormais est inscrit dans la loi :
La répartition des moyens du service public de l’éducation tient compte des différences de situation, notamment en matière économique et sociale. Elle a pour but de renforcer l’encadrement des élèves dans les écoles et établissements d’enseignement situés dans des zones d’environnement social défavorisé et des zones d’habitat dispersé, et de permettre de façon générale aux élèves en difficulté…de bénéficier d’actions de soutien individualisé.
3Historiquement, ce volontarisme s’est traduit par trois types de mesures, pour les établissements labellisés nationalement : des rémunérations bonifiées pour les personnels notamment enseignants, des sur-dotations horaires ou en postes, des crédits pédagogiques supplémentaires.
- 2 Cour des comptes, La gestion du système éducatif, 2003 ; Observations sur la politique d’éducation (...)
4L’enjeu financier a constitué un élément central du questionnement sur le bien-fondé de la politique d’éducation prioritaire à compter des années 2000. À cette période, divers rapports de la Cour des comptes2 pointent l’absence de données budgétaires consolidées et, partant, l’impossible évaluation de cette politique. Cette incertitude budgétaire est venue alimenter les réflexions liées aux résultats jugés insuffisants de la politique d’éducation prioritaire mais aussi de la politique de la ville : au-delà des priorités gouvernementales affichées, les élèves et établissements de l’éducation prioritaire bénéficient-ils vraiment de moyens compensatoires supplémentaires et ceux-ci sont-ils suffisants ou au contraire inadaptés ?
- 3 Cf. les publications de la DEPP en 2001 et 2003 dans la revue Éducation et Formation.
5De fait, les difficultés méthodologiques du calcul des moyens consacrés à l’éducation prioritaire ne sont pas strictement techniques. Elles tiennent, d’une part, à la diversité et aux biais des différents décomptes. On peut l’illustrer par le décalage résultant d’un calcul fondé sur le nombre de postes enseignants – généralement utilisé par le ministère3 – et celui fondé sur la masse salariale – privilégié par les instances de contrôle (Cour des comptes) ou d’étude (France Stratégie) : les spécificités propres aux enseignants en éducation prioritaire (moindre ancienneté ou encore part plus élevée des contractuels) induisent, par rapport à une moyenne nationale, une moindre masse salariale par poste. Ces difficultés sont fonction, d’autre part, de l’échelle d’observation retenue. Si les mesures indemnitaires spécifiques sont prescrites nationalement, d’autres dispositifs (taux d’encadrement, crédits pédagogiques, fonds sociaux) relèvent d’arbitrages pris au niveau académique ou local non nécessairement corrélés au zonage de l’éducation prioritaire. Enfin, cette politique est également l’objet de financements externes au ministère de l’éducation nationale, ce qui ajoute à la difficulté voire à l’impossibilité d’un décompte consolidé : les crédits budgétaires de la politique de la ville et, plus encore, les financements des collectivités territoriales ne sont pas nécessairement priorisés en fonction de la géographie de l’éducation prioritaire.
- 4 Données Repères et références statistiques, (RERS), DEPP, édition 2016.
- 5 Ibid.
6En se limitant aux crédits Éducation nationale, selon un récent rapport de la Cour des comptes (2018), le « surcoût » budgétaire global de l’éducation prioritaire est en 2015 de 1,4 milliard d’euros (sur un budget scolaire global de 66,4 milliards d’euros4), dont 721 millions pour les 1 095 collèges et 538 000 collégiens concernés (soit 20 % des collèges publics et 21 % des collégiens à la rentrée 20155). Le coût moyen annuel d’un collégien scolarisé en éducation prioritaire est de 6 987 €, soit 1 412 € (+25 %) de plus qu’un collégien scolarisé hors éducation prioritaire.
- 6 Selon les données du ministère détaillées dans le rapport d’A. Armand et B. Gille, La contribution (...)
- 7 Les effectifs globaux de l’éducation prioritaire (écoles et collèges) sont de 1 550 000 en 2011, 1 (...)
7Ce surcoût est la résultante d’une croissance continue des moyens affectés à l’éducation prioritaire depuis cinq années. Compte tenu de sources et de périmètres changeants, on peut estimer que le surcoût de l’ensemble de l’éducation prioritaire (écoles et collèges), qui était de l’ordre de 1 milliard d’euros avant la refondation de 20146 atteint 1,4 milliard d’euros en 2015 et 1,7 milliard à la rentrée 2017, suite au dédoublement de classes primaires de l’éducation prioritaire. On pourra apprécier diversement cette dynamique, selon que l’on tienne compte de la légère progression des effectifs 2011 et 20177 ou, plutôt, d’une aggravation des disparités sociales et territoriales depuis la crise de 2008.
8Ainsi, la politique d’éducation prioritaire se caractérise bien en France par un effort budgétaire significatif et soutenu engagé par l’État. Pour autant, une analyse plus détaillée des financements est nécessaire pour appréhender la réalité de cette politique et de ses axes prioritaires.
- 8 Circulaire n° 2014-077 du 4 juin 2014 relative à la refondation de l’éducation prioritaire.
9En 2014, la refondation de l’éducation prioritaire se déploie en quatorze mesures organisées selon trois axes majeurs : « des élèves accompagnés dans leurs apprentissages et dans la construction de leur parcours scolaire » ; « des équipes éducatives formées, stables et soutenues » ; « un cadre propice aux apprentissages »8. Comment ces axes et mesures se traduisent-ils en termes budgétaires et en quoi la question financière emporte-t-elle des effets attendus spécifiques ?
10En partant des données analysées par la Cour des comptes complétées du suivi effectué par le ministère (direction générale de l’enseignement scolaire), on peut estimer à grands traits que l’accompagnement des élèves (axe 1) représente la moitié du surcoût engagé, l’accompagnement des équipes (axe 2) et les dimensions de vie scolaire (axe 3) représentant chacun de l’ordre de 25 % du total. L’objectif de recentrage sur la dimension pédagogique, ayant motivé la refondation de l’éducation prioritaire entreprise en 2014, semble respecté.
11Pour autant, selon un examen plus détaillé des crédits budgétaires, plusieurs éléments viennent nuancer cette lecture d’ensemble. L’exécution budgétaire vient parfois contredire les priorités affichées ou, à l’inverse, donne à voir les priorités effectivement centrales. Par ailleurs, des phénomènes de routinisation, indépendamment des augmentations budgétaires, sont aussi à l’œuvre. Les trois exemples suivants visent ainsi à illustrer ces problématiques.
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La formation continue des enseignants de l’éducation prioritaire constitue en 2014 un axe central de l’objectif de recentrage pédagogique sur la remédiation à la difficulté scolaire. Il s’agit de « reconstituer au niveau académique une force de formation qui fait défaut depuis plusieurs années ». Or, selon les données budgétaires, la formation des enseignants représente moins de 0,5 % des crédits globaux et à peine 4 % de ceux de l’axe 2, pourtant intitulé « des équipes formées, stables et soutenues ». Faute aussi certainement de valoriser l’ensemble des actions initiées en académies, ce sous-financement fragilise la mobilisation des équipes ou leurs convictions quant à l’ampleur des changements attendus.
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- 9 Données 2015, Cour des Comptes (2018) ; le décompte fait par la Direction générale de l’enseignemen (...)
- 10 De nombreux rapports et travaux ont souligné les effets de substitution ou de concurrence induits p (...)
À rebours de l’exemple précédent, on peut s’intéresser aux crédits dédiés au sur-encadrement, ligne la plus importante des 721 millions d’euros de surcoût de l’éducation prioritaire en collèges. Sur ces 721 millions, 413 millions, soit près de 60 %9, financent les dotations supplémentaires en heures et postes des établissements concernés au titre de la difficulté sociale. Contribuant à l’axe 1 et à l’axe 2 de la réforme, ces dotations supplémentaires, permettent, d’une part, de dégager du temps de concertation dans les collèges les plus en difficulté et, d’autre part, financent un meilleur encadrement des élèves. Ces deux volets représentent respectivement de l’ordre de 20 % et 80 % des 413 millions décomptés. Selon de premières observations, ces mesures ont été mises en place de façon très hétérogène, parfois par simple reconduction de pratiques antérieures visant avant tout à alléger les services des enseignants et les classes pour atténuer la difficulté des conditions de travail. Ceci peut s’expliquer par le fait que les modalités de concertation ont été laissées à l’appréciation des équipes et par la mise en place, en 2016, d’une réforme du collège10. Ainsi, des dotations budgétaires, même tout à fait conséquentes et augmentées, ne produisent pas nécessairement les changements structurels attendus.
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Un troisième exemple concerne la disparité du « signal » que constitue le suivi budgétaire de la réforme. Ainsi, les financements consacrés aux primes notamment des personnels enseignants, qui représentent plus de 10 % du surcoût de l’éducation prioritaire, sont individualisés pour les collèges. À l’inverse, l’ingénierie de la réforme ne fait l’objet d’aucune valorisation budgétaire. Or, le déploiement de réseaux inter-degrés, la construction de projets de réseaux et le développement de pratiques d’auto-évaluation constituent un moteur jugé déterminant. Plus encore, l’organisation en réseau n’a pas entrainé globalement d’incidence effective sur l’allocation des moyens mise en œuvre au niveau académique. Cet exemple illustre l’écart dans le suivi des mesures prescrites nationalement et celui de celles laissées à l’appréciation académique, qui ont une moindre visibilité et sont mobilisées de manière très hétérogène.
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12À l’heure actuelle, on ne dispose pas encore d’un bilan et d’une évaluation des impacts effectifs de la refondation mise en place en France en 2014. Mais dès à présent, on peut constater que, parallèlement aux orientations et instructions politiques, le cadre budgétaire et les modalités même de son suivi emportent des effets sur les acteurs : ils contribuent à incarner une sorte d’« agenda réel » plus ou moins conforme aux orientations affichées. Par ailleurs, les désajustements liés au décalage entre les mesures prescrites nationalement et les mesures régulées au niveau académique prennent un relief particulier dans le cas des politiques d’éducation prioritaire qui visent justement un objectif d’égalité ou, du moins, d’harmonisation territoriale. Ces désajustements sont mal connus ou peu documentés, rendant difficile la prise en compte des effets de contexte et de progressivité dans le temps. Or ceux-ci constituent une question clef dans l’évaluation de l’éducation prioritaire et le calcul de sa performance.
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