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ATELIER 3. RÔLE DES FINANCEMENTS DANS L’ÉCHEC OU LA RÉUSSITE DES RÉFORMES EN ÉDUCATION

La création des academies en Angleterre : effets attendus, évolution, effets observés et dérives

Anne West
Traduction de Thierry Chevaillier
Cet article est une traduction de :
The creation of academies in England: expected effects, evolution, observed effects and concerns

Résumés

L’enseignement scolaire anglais a été profondément transformé par la création et le développement des academies. Il s’agit d’établissements dirigés par des Trusts, fondations à but non lucratif, inscrits au registre des entreprises et soumis au droit des sociétés. Ces trusts sont financés et contrôlés directement par le gouvernement au moyen de contrats signés avec le ministère de l’éducation. Cet article montre que le dispositif des academies, qui a obtenu des résultats mitigés en termes de performances des élèves, non seulement s’est révélé coûteux pour les finances de l’État mais a aussi soulevé des doutes sérieux sur l’utilisation faite par les trusts des deniers publics.

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Texte intégral

1L’enseignement scolaire anglais a été profondément transformé par la création et le développement des academies. Il s’agit d’établissements dirigés par des trusts, fondations à but non lucratif, inscrits au registre des entreprises et soumis au droit des sociétés. Contrairement aux écoles publiques, dites « maintained schools », qui sont contrôlées et financées par les autorités locales d’éducation (Local Education Authorities : LEA), ces trusts sont financés et contrôlés directement par le gouvernement, au moyen de contrats signés avec leur tutelle, le ministère de l’éducation.

2La réforme créant les academies, initiée par un gouvernent travailliste en 2000, a été ultérieurement modifiée et étendue par les gouvernements conservateurs et libéraux-démocrates. Leur nombre s’est rapidement accru au point qu’en janvier 2018, plus d’un quart des écoles primaires et presque les trois quarts des écoles secondaires (soit 35 % des établissements scolaires) avaient le statut d’academy. En octobre 2018, 50 % des élèves des écoles financées par l’État anglais étaient inscrits dans des academies.

3Cet article vise à montrer que cette réforme, dont les résultats en termes de réussite des élèves sont mitigés, a été très coûteuse pour les finances publiques. La façon dont les opérateurs privés des academies ont fait usage de l’argent public a également soulevé de vives critiques. Dans une première partie, nous présenterons une rapide vue d’ensemble du système scolaire anglais, de l’évolution de la politique des academies et des caractéristiques de ces établissements. Dans un second temps, nous examinerons les inquiétudes exprimées quant au coût de cette réforme pour le budget de l’État et à la façon dont l’argent public a été utilisé par les trusts des academies, avant de conclure dans une section finale.

Le système scolaire anglais et la réforme créant les academies

4La loi de 1944 sur l’éducation avait établi un système national d’enseignement primaire et secondaire, financé par l’État, qui regroupait toutes les écoles contrôlées par les LEA, lesquelles étaient responsables du financement de ces écoles, appelées « maintained » pour cette raison. C’est au début des années 2000 que les academies, initialement intitulées « city academies », furent créées par le gouvernement travailliste.

5L’objectif était de redresser les écoles qui avaient échoué. On sortait ces établissements de l’ensemble des écoles administrées par les autorités locales d’éducation et on les confiait à des « parrains » (sponsors), personnes ou organismes privés (entreprises, organismes confessionnels ou associations) qui y investissaient en capital et les géraient. Les coûts de fonctionnement étaient couverts par une subvention directe du gouvernement central d’un niveau comparable aux coûts des écoles publiques locales. S’y ajoutaient des crédits supplémentaires pour couvrir les coûts d’administration que supportait l’academy qui ne bénéficiait plus des services fournis par les autorités locales d’éducation.

6Les sponsors constituaient des fondations (trusts), sociétés privées à but non lucratif, qui contractaient avec le ministère de l’éducation pour leur financement. En 2009, on supprima l’obligation pour les trusts de contribuer financièrement à la création de nouvelles academies. Au moment des élections de 2010, sur un total de 3 333 établissements du secondaire, on comptait 203 academies, soit 6 % (West et Bailey, 2013).

7Le gouvernement de coalition (conservateurs et libéraux-démocrates) issu des élections de 2010 fit adopter la même année une loi sur les academies (Academies Act 2010) qui prévoyait la « conversion » des écoles publiques en academies. Cette politique faisait du statut d’academy la norme pour tous les établissements recevant un financement public afin, selon le ministère, qu’ils « bénéficient d’un financement direct et d’une totale indépendance par rapport à la bureaucratie locale et nationale ». Elle visait essentiellement à assurer aux écoles une large autonomie qui leur permettrait d’améliorer leurs performances scolaires. À partir d’avril 2011, tous les établissements scolaires qui fonctionnaient de manière satisfaisante pouvaient demander à devenir des academies. Il était également prévu que de nouvelles academies, appelées « free schools » (écoles libres), pourraient voir le jour et, en particulier, que les autorités locales recourent à ce statut pour la création de nouveaux établissements.

8Certains trusts gèrent une seule academy et ne passent qu’un contrat avec l’État et d’autres, les « multi-academy trusts » (MAT), plusieurs academies, dans le cadre d’un seul contrat avec le ministère. En novembre 2017, pour les 6 100 academies existantes, il y avait 1 668 trusts à academy unique (27 %) et 4 432 MAT (73 %) (West et Wolfe, 2019).

9Les conditions de fonctionnent des academies diffèrent de celles des écoles financées par les LEA. Elles sont fixées par le contrat de financement passé avec l’État. Les academies n’ont pas l’obligation de respecter le curriculum national mais doivent offrir un curriculum « étendu et équilibré ». Le contrat de financement type n’exige pas que les enseignants soient qualifiés et les academies ne sont pas contraintes de respecter les conditions salariales de la convention collective nationale des enseignants. Elles fixent leur propre politique d’admission des élèves. Ces libertés valent pour les établissements qui ont leur propre trust mais pas pour ceux qui dépendent d’un MAT, qui dépendent des décisions de ce trust (West and Wolfe, 2019).

10Des travaux de recherche ont montré que les academies « parrainées » (sponsored) qui ont été créées sous le gouvernement travailliste de 2002 à 2010 ont eu, en moyenne, un impact positif sur les performances des élèves âgés de 16 ans. Les academies « de conversion », créées par la suite, ont, quant à elles, enregistré des progrès des performances scolaires à 16 ans bien plus faibles, voire imperceptibles dans certains cas. La dispersion des performances est cependant considérable, aussi bien entre les MAT qu’entre les LEA. Beaucoup des groupes d’écoles les plus performants, tant dans le primaire que dans le secondaire, sont des MAT mais les MAT sont aussi surreprésentés parmi les moins performants (Andrews et Perera, 2017).

Les conséquences financières de la réforme

Au niveau de l’ensemble

  • 1 Une livre sterling équivaut à 1,16 euro (6 mars 2019). NdlR

11Le ministère finance les coûts de conversion des établissements des LEA en academies. Le ministère verse aux trusts £ 25 0001 pour chaque école convertie en academy et davantage aux organismes qui créent de nouvelles academies. Un rapport de 2018 du National Audit Office (équivalent de la Cour des comptes française) indique que ces crédits de conversion ont représenté £ 81 millions pour la seule année 2016-2017 et qu’ils peuvent être évalués à £ 745 millions depuis 2010-2011. Selon la commission des comptes publics de la Chambre des communes, le coût total de ces conversions est plus élevé si l’on ajoute les charges supportées par les écoles et les autorités locales mais il n’est pas connu (HC Committee of Public Accounts, 2018).

Au niveau des academies et des trusts

12Les comptes du trust d’une academy sont soumis à un audit externe dont le rapport est accessible au public auprès de l’équivalent anglais du greffe du tribunal de commerce (Companies House). Ces comptes ne sont pas tenus de présenter le détail des dépenses financées par des fonds public, contrairement à ceux des écoles publiques qui doivent être soumis annuellement aux LEA dont elles dépendent, selon une nomenclature standard prévue par la réglementation. Les trusts, à la différence des écoles publiques, sont des organismes indépendants et jouissent de l’autonomie financière. Bien qu’ils soient censés respecter certaines règles en matière d’achats, afin d’éviter les atteintes à la probité (abus de bien sociaux, favoritisme…), ils ont été critiqués pour leur utilisation des deniers de l’État (West et Wolfe, 2019).

13Les trusts des academies déterminent librement les salaires de leurs employés et la commission des comptes publics de la Chambre des communes (HC PAC, 2018) s’est inquiétée de l’utilisation de fonds publics pour verser des rémunérations excessives. Elle observe que, si la rémunération moyenne des directeurs des academies était légèrement plus élevée que celle des autres directeurs d’écoles (£ 92 000 contre £ 88 000), en 2015-2016, 102 administrateurs de trusts recevaient des salaires dépassant £ 150 000 (West et Wolfe, 2019).

14Ce sont les trusts qui achètent les biens et services nécessaires au fonctionnement de leurs academies. Il arrive que ces achats soient effectués auprès de personnes ayant un lien économique ou familial avec le donneur d’ordre ou avec les administrateurs du trust. Le PAC décompte, pour l’année 2015-2016, 3 000 transactions, pour un montant total de £ 120 millions, pour lesquelles il y avait preuve ou suspicion que les règles n’avaient pas été respectées. Un MAT, qui a renoncé par la suite à la gestion de ses academies, a ainsi acheté pour £ 316 000 de matériel informatique à une entreprise propriété du directeur du trust et pour £ 123 000 de services administratifs à l’entreprise de sa fille. Un autre trust a été écarté de la gestion de ses academies par le ministère de l’éducation pour des raisons similaires (HC PAC, 2018).

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15L’enseignement scolaire anglais a été profondément transformé par la création et le développement d’un dispositif d’academies gérées par des fondations privées sans but lucratif. En Angleterre, la majorité des élèves est aujourd’hui scolarisée dans des academies. On peut retenir que, d’une part, les performances des academies en termes de réussite scolaire sont mitigées, alors qu’elles avaient été créées pour améliorer la qualité de l’enseignement, et que, d’autre part, le coût du dispositif pour les finances publiques a été très significatif et que l’on peut s’inquiéter de la probité financière d’organismes à qui a été confié le soin d’assurer l’enseignement sur des financements publics. Ces points mettent en question cette politique et ses fondements sur les plans du financement et de la réglementation.

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Bibliographie

ANDREWS J et PERERA N (2017): The impact of academies on educational outcomes. En ligne [https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/772088/Sponsored_Academy_Research_Report.pdf] consulté le 10 mai 2019.

DEPARTMENT FOR EDUCATION (DfE) (2010) : The Importance of Teaching : The Schools White Paper 2010, London : Department for Education. En ligne [https://tinyurl.com/qcast5r] consulté le 6 mars 2019.

HOUSE OF COMMONS COMMITTEE OF PUBLIC ACCOUNTS (HC PAC) (2018) : Converting schools to academies HC 697. En ligne [https://bit.ly/2MmmuZ8] consulté le 6 mars 2019

NATIONAL AUDIT OFFICE (2018) : Converting maintained schools to academies HC 720. En ligne [https://bit.ly/2CDgvct] consulté le 6 mars 2019.

WEST A. et BAILEY E. (2013) : « The development of the academies programme : ‘Privatising’ school-based education in England 1986-2013 », British Journal of Educational Studies, 61, 2, p. 137-159.

WEST A. et WOLFE D (à paraître) : « Academies, autonomy, equality, and democratic accountability : Reforming the fragmented publicly-funded school system in England », London Review of Education.

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Notes

1 Une livre sterling équivaut à 1,16 euro (6 mars 2019). NdlR

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Pour citer cet article

Référence électronique

Anne West, « La création des academies en Angleterre : effets attendus, évolution, effets observés et dérives », Revue internationale d’éducation de Sèvres [En ligne], Colloque 2019 : Conditions de réussite des réformes en éducation, mis en ligne le 11 juin 2019, consulté le 27 juin 2019. URL : http://journals.openedition.org/ries/7549

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Auteur

Anne West

Education Research Group, Department of Social Policy, London School of Economics and Political Science
Anne West est professeure de politique éducative au sein du département de politique sociale de la London School of Economics et directrice du groupe de recherche sur l’éducation. Ses travaux portent sur les politiques éducatives en Angleterre et dans un contexte comparatif, ainsi que sur le financement de l’éducation scolaire et de la petite enfance. Elle compte de nombreuses publications dans le domaine des politiques d’éducation. a.west@lse.ac.uk

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