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ATELIER 6. EFFICACITÉ ET GOUVERNANCE : DES ARTICULATIONS COMPLEXES ?

En Suisse, quels leviers de gouvernance dans un système fondé sur la concordance ?

In Switzerland, what are the levers of governance in a concordance-based system?
Matthis Behrens

Résumés

La contribution présentera le système politique suisse, en particulier sa complexité due à la forte décentralisation et aux instruments de démocratie directe. Elle montrera que le système, à cause de sa complexité, fonctionne sur le principe de la concordance qui associe tous les acteurs concernés pour élaborer des solutions de compromis. Elle y positionnera ensuite le domaine d’éducation et illustrera, à l’aide de deux réformes, les articulations entre les acteurs et quelques leviers de gouvernance. Elle traitera également, mais très brièvement, des changements intervenus en matière de recherche, surtout lorsqu’il s’agit de décrire l’efficacité des systèmes de formation.

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Texte intégral

1En Suisse, notamment en éducation, la coopération et l’accommodation aux divers intérêts est particulièrement intéressante. Au-delà des acteurs habituellement présents, les niveaux décisionnels du pouvoir politique sont multiples. Fortement décentralisés, ils sont partagés entre la Confédération, les cantons et les communes. C’est dans cette complexité que la gouvernance s’articule.

2Rappelons que la Suisse est une confédération de 26 cantons et demi-cantons, avec des populations allant de 15 000 à 1,4 millions d’habitants. Les cantons sont historiquement des États et préservent jusqu’à nos jours leur parlement et leur gouvernement. Lors de la création de l’État national, les cantons ont gardé leur souveraineté dans de nombreux domaines.

3Le pouvoir fonctionne selon le principe de la concordance.

La prise de décision ne se fonde pas sur le principe de majorité, mais sur la recherche d’accords à l’amiable et de compromis largement acceptés. Tous les partis importants sont impliqués dans ce processus et se voient attribuer des fonctions politiques (...) proportionnellement à leur force électorale.
(Dictionnaire historique de la Suisse, [http://www.hls-dhs-dss.ch/​textes/​f/​F10095.php].

4Les droits populaires renforcent cette concordance. Ils permettent aux citoyens d’initier ou de participer aux prises de décision par l’initiative et le référendum. Ces instruments de démocratie directe complètent les travaux parlementaires et contribuent à l’adhésion populaire aux décisions politiques.

5La répartition des domaines d’activité entre les différents niveaux de pouvoir se règle par le principe de la subsidiarité, qui veut que l’on traite les problèmes au niveau le plus bas possible. C’est seulement lorsque les tâches ont des implications plus larges que les cantons concluent des accords (concordats) entre eux ou que la Confédération intervient.

6L’éducation est essentiellement une prérogative cantonale, sauf dans la formation professionnelle (CITE-F 3B et 5A, 5B) et pour les écoles polytechniques fédérales (5B). Mais, même dans ces deux secteurs, les cantons cofinancent et exécutent les prescriptions fédérales. Il n’existe pas de ministère fédéral de la formation, mais 26 ministères cantonaux d’éducation. Une réforme ne se développe et se réalise que par la concertation et la collaboration des niveaux impliqués.

7Comme premier exemple, prenons la vague de réformes des années 1970. Elles concernent les pratiques de la scolarité obligatoire et proposent des approches pédagogiques innovantes, notamment en langue et en mathématiques. C’est à ce moment que se créent de nombreux centres de recherche pédagogiques, cantonaux voire intercantonaux. En Suisse romande, où la coordination est traditionnellement plus importante, les centres de recherche, avec l’appui des universités et en collaboration avec les syndicats d’enseignants, élaborent des moyens d’enseignement ou des séquences didactiques. L’efficacité est recherchée en soutenant la pratique des enseignants par l’exemplarité des moyens. En associant les enseignants à leur fabrication, les autorités créent un chaînage de formation descendant.

8Les recherches sur l’efficacité des réformes portaient en grande partie sur l’étude du rapport de conformité entre les approches pédagogiques prescrites par les moyens et les pratiques observées sur le terrain. Mais à cette époque, la collaboration intercantonale restait seulement horizontale et n’était pas contraignante.

9Dans les années 1990, la Suisse se positionne par rapport à l’Union européenne. Parallèlement émerge le défi de l’efficacité des systèmes scolaires. Ces facteurs déclenchent plusieurs réformes qui démarrent d’abord par un alignement structurel de la formation professionnelle et des universités (CITE-F 3B, 5A et B), suivi de la participation étendue aux enquêtes PISA de l’OCDE. Les niveaux décisionnels concernés sont la Confédération, pour l’adaptation structurelle, et les cantons, pour l’efficacité de la scolarité obligatoire. Cependant, dans la logique de qualité émergente à ce moment, le Parlement fédéral intervient et exige une plus forte collaboration entre cantons et Confédération. Cette demande se transforme en initiative pour un article constitutionnel qui sera largement adopté en votation populaire. Cet événement change l’équilibre du système, puisqu’il donne à la Confédération le droit d’imposer aux cantons certains ajustements structurels. En outre, il introduit une logique de monitorage en demandant un rapport périodique sur l’état du système de formation suisse.

10Menacés dans leur souveraineté, les cantons proposent alors eux-mêmes une réforme structurelle pour satisfaire aux nouvelles exigences. Appelée HarmoS, la réforme élargit la scolarité obligatoire au niveau préscolaire, introduit une deuxième langue étrangère à l’école primaire, définit des standards de performance communs pour la scolarité obligatoire et impose aux régions linguistiques de définir un plan d’étude (PE) commun se basant sur ces standards.

11Les éléments nouveaux sont les standards, validés empiriquement et considérés comme garant de la qualité pédagogique. Dès lors, la mesure des performances s’impose au détriment de l’observation des pratiques. Cantons et Confédération entrent graduellement dans une logique de monitorage et auscultent périodiquement le système de formation suisse à tous les niveaux. Les centres de recherche cantonaux créés dans les années 1970 disparaissent ou se transforment en services administratifs. Si le monitorage de l’efficacité existe, il ne dispose pas encore de toutes les données nécessaires. Il est trop tôt pour analyser comment et à quel niveau fonctionneront les nouveaux processus de gouvernance, notamment lorsque les résultats sont insatisfaisants.

12La définition des plans d’étude (PE) est l’autre élément novateur. Elle se réalise avec des variations régionales. En Suisse romande, le PE existait avant la définition des standards. Il n’a subi qu’un toilettage superficiel avant d’être déclaré compatible avec les standards. Le PE alémanique est une création post-standard. Son élaboration a demandé des efforts considérables, notamment parce que les systèmes scolaires concernés étaient plus nombreux. Certaines dispositions se sont heurtées à la culture scolaire alémanique et à la charge de travail des enseignants. Au niveau politique, il a dû surmonter plusieurs initiatives cantonales hostiles. Comme pour les réformes des années 1990, les enseignants ont participé à l’élaboration du PE et aux nouveaux moyens d’enseignement élaborés dans plusieurs régions.

13La centralisation obtenue par cette réforme s’est limitée aux standards, à l’évaluation de l’atteinte des seuils prescrits et aux PE régionaux. Résultats d’une longue concertation, ces éléments fonctionneront comme leviers sur l’efficacité des systèmes et produiront certainement des effets d’alignement indirects, notamment sur la grille d’horaire et l’évaluation des élèves, restées prérogatives des cantons.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Matthis Behrens, « En Suisse, quels leviers de gouvernance dans un système fondé sur la concordance ? », Revue internationale d’éducation de Sèvres [En ligne], Colloque 2019 : Conditions de réussite des réformes en éducation, mis en ligne le 11 juin 2019, consulté le 22 septembre 2019. URL : http://journals.openedition.org/ries/7701

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Auteur

Matthis Behrens

Ancien directeur de l’Institut de recherche et de documentation pédagogique de Neuchâtel
Enseignant en primaire à Zürich, dans la partie alémanique, il complète ses études en sciences de l’éducation à l’Université de Genève. Il travaille ensuite à l’Institut suisse de pédagogie pour la formation professionnelle (ISPFP), en tant que responsable de la recherche. En 2003, il est nommé directeur de l’Institut de recherche et de documentation pédagogique (IRDP). Ce sont des questions de pilotage et d’évaluation des systèmes éducatifs qui le sollicitent. Son institut participe à plusieurs innovations, contribue à l’élaboration et à la vérification empirique des standards nationaux de formation et dirige les enquêtes PISA. Il vit actuellement en Suisse et en Pologne et travaille occasionnellement comme consultant.
matthis.behrens@gmail.com

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