« Don’t do stupid stuff »
- 1 Cité dans l’article Mark Landlermay, “Obama Warns U.S. Faces Diffuse Terrorism Threats”, New York T (...)
Barack Obama1
1Alors que Donald Trump, businessman milliardaire sans expérience de gouvernement, est devenu le 45ème président de l’histoire américaine au terme d’une campagne démagogique, violente, imprévisible et entachée de soupçons d’influence étrangère, il est légitime de s’interroger sur l’avenir de la politique étrangère américaine, et plus largement sur celui du leadership des Etats-Unis dans le monde.
2Choc des personnalités plus que choc des programmes, la campagne n’a pas permis de dégager des options politiques claires en politique étrangère pour les deux candidats, et aucun des deux candidats n’a pris la peine de réellement défendre des positions politiques. A ce titre, l’opposition entre Clinton et Trump en politique étrangère ressemblait davantage à celle entre Al Gore et George W. Bush en 2000, qu’à celle de John McCain et Barack Obama, en 2008, où le choix était plus que limpide pour les électeurs, entre l’intensification de la guerre en Irak ou le retrait des troupes.
- 2 Thomas Wright, “Trump’s 19th Century Foreign Policy”, Politico Magazine, 20 janvier 2016; “Donald T (...)
- 3 Walter Russell Mead “The Jacksonian Revolt, American Populism and the Liberal Order”, Foreign Affai (...)
- 4 Colin Dueck, “Donald Trump, American Nationalist”, The National Interest, 3 novembre 2015.
- 5 Voir l’ouvrage d’Hillary Clinton, Hard Choices, Simon&Schuster, 2014, dans lequel elle développe so (...)
3De même, les premiers discours, les premières nominations, les premières décisions n’ont pas permis d’identifier précisément ce que sera la politique étrangère de l’administration Trump. Beaucoup ont tenté d’identifier les ressorts idéologiques de l’étonnant candidat et ont identifié avec justesse plusieurs des points saillants de son approche : une « diplomatie du 19ème siècle »2, « jacksonien »3, « nationaliste »4, aux antipodes du « wilsonisme botté » d’une Hillary Clinton qui croit en l’exceptionnalisme américain, et le rôle central de l’Amérique dans l’ordre international5.
- 6 Thomas Wright, “Trump’s 19th Century Foreign Policy”, Politico Magazine, 20 janvier 2016.
4Donald Trump, lui, propose une lecture caricaturale du monde où les rapports de puissance dominent dans tous les champs internationaux et où la diplomatie est nécessairement un jeu à somme nulle. Elle s’accompagne d’une vision décliniste et obsidionale de la trajectoire actuelle des Etats-Unis, et prône l’unilatéralisme et le repli (Fortress America), ainsi que la défense stricte des intérêts étroits américains, privilégiant le gain immédiat et national (America First) à la collaboration internationale à long terme, la tactique à la stratégie. La politique étrangère de Donald Trump s’articule autour de quelques grandes idées : une opposition au libre-échange et à la globalisation ; un scepticisme envers les alliés et partenaires, perçus comme des encombrants qui coûtent cher ; un certain respect pour les hommes forts et les régimes autoritaires ; une méfiance des étrangers, en particulier immigrés et réfugiés, accusés de voler l’emploi des Américains ou soupçonnés de terrorisme6.
- 7 Rapport “Views of Government’s Handling of Terrorism Fall to Post-9/11 Low”, Pew Research Center, 1 (...)
5De bien des manières, Donald Trump n’est pas représentant de l’orthodoxie républicaine : ses affinités pro-russes ou encore son rejet des accords de libre-échange l’éloignent du centre de gravité de son parti. Un des grands paradoxes de l’élection de 2016 était que la candidate Hillary Clinton était une interventionniste favorite d’un camp plutôt isolationniste, tandis que Donald Trump un isolationniste favori d’un camp plutôt interventionniste (en décembre 2015, 66% des républicains soutenaient une intervention au sol contre Daech et 64% des démocrates s’y opposaient)7. Cela étant, Trump trouve des relais intellectuels dans la droite dure américaine, héritière du Tea Party, ou du Freedom Caucus, proche de ses options viscéralement anti-internationalistes.
- 8 Célia Belin, « Comment anticiper la politique étrangère de Donald Trump ? », Esprit, n°431, janvier (...)
6Au-delà de son ancrage doctrinal, la politique étrangère de Trump dépendra largement de l’attitude du président lui-même, dont on ne sait s’il est un pur pragmatique transactionnel ou s’il obéit à des approches idéologiques, de l’attitude du Congrès, qui exercera ou pas son rôle de contrepouvoir, et de l’attitude des acteurs internationaux qui pourront être tentés de tester l’épine dorsale du nouveau leader. Des scénarios divers peuvent s’imaginer, entre une politique étrangère nationaliste et musclée, qui réinstaure les jeux de puissance entre grands de ce monde, et une politique étrangère chaotique et illisible, qui rende plus probable les dérapages incontrôlés dans la violence8.
7Quelles que soient les préférences de Donald Trump et de ceux qui l’entourent, la politique étrangère du prochain président américain sera fortement contrainte par le monde que lui laisse son prédécesseur, comme les autres avant lui. Barack Obama héritait en 2008 de deux bourbiers irakien et afghan et d’une crise économique mondiale. Le legs de George W. Bush a fortement conditionné l’action du président Obama : il fallait d’abord trouver une issue à la « guerre de choix » en Irak et décider de la stratégie à suivre pour la « guerre de nécessité » en Afghanistan. Puis les évènements internationaux majeurs non hérités qui sont venus construire la présidence Obama : les printemps arabes, la guerre en Syrie, Daech. C’est à l’aune de ces crises que l’on mesure les choix diplomatiques propres du président, qui commence alors à façonner une politique étrangère à son image jusqu’au moment de passer la main.
8Quel monde Barack Obama a-t-il laissé en héritage à Donald Trump ? Sera-t-il possible de sortir de son héritage ? Assistera-t-on à un réengagement ou à une poursuite de la politique du retrait du président Obama ?
9Pour tenter d’imaginer l’avenir du leadership international des Etats-Unis, il faut déjà réfléchir aux évolutions fondamentales qui ont eu lieu pendant l’Administration Obama : quel monde le président Obama a-t-il laissé en héritage ?
- 9 Cf. Ryan Lizza, “The Consequentialist: How the Arab Spring remade Obama’s foreign policy,” The New (...)
10La « doctrine Obama » de politique étrangère n’a jamais été entièrement identifiée ; au cours de ses huit années à la tête des Etats-Unis, le président américain a été qualifié tour à tour d’idéaliste, de réaliste, de pragmatique, de « conséquentialiste »9, d’internationaliste ou d’isolationniste.
- 10 Célia Belin, « L’héritage Obama », in Pascal Boniface (dir.), L’Année stratégique 2017, Armand Coli (...)
11Pourtant, il existe bien un « logiciel Obama », un ensemble de règles et de processus mentaux qui amène le président à traiter les situations internationales dans un sens donné et qui obéit à deux grandes idées10. D’une part, pour le président de 2016 comme pour le candidat de 2008, il n’existe pas de solution militaire à la plupart des problèmes qui affectent le Moyen-Orient et l’Asie centrale, et l’Amérique doit se dégager de l’emprise de ces régions pour se tourner vers le monde émergent, en particulier l’Asie. D’autre part, les Etats-Unis n’ont plus vocation à être les gendarmes du monde, et les alliés et les grands émergents doivent désormais prendre leurs responsabilités pour gérer eux-mêmes l’instabilité dans leurs voisinages.
12Ainsi, traduit dans la pratique diplomatique internationale, ce logiciel aura fait de Barack Obama le président du « retrait » américain ou de la « retenue stratégique », bien que lui aurait certainement préféré être le président de la « patience stratégique ». L’expression triviale de son logiciel s’est incarnée dans la phrase « don’t do stupid stuff », qui résume à elle seule l’approche attentiste, méfiante et finalement passive du président.
13Le retrait stratégique américain a eu diverses incarnations. La plus visible et la plus immédiate, car engagée sur le fondement d’une promesse de campagne, a été le retrait des troupes américaines d’Irak, engagé à partir de 2008 et finalisé en décembre 2011. Accompagné par le Discours du Caire, un développement des hydrocarbures de schiste nord-américains et une posture de distanciation très nette par rapport aux problématiques du Moyen-Orient, le retrait d’Irak a voulu signifier une nouvelle ère dans les relations américaines avec la région. Cela s’est accompagné d’un refroidissement des relations avec les principaux alliés de la région, avec Israël, fruit d’une méfiance réciproque croissante entre la gauche américaine et la droite israélienne, avec l’Egypte, où les Américains ont eu du mal à gérer les soubresauts révolutionnaires et contre-révolutionnaires, ou encore avec l’Arabie Saoudite et la Turquie, aliénées par la passivité américaine en Syrie et les compromissions avec l’Iran, à travers la négociation de l’accord sur le nucléaire iranien.
- 11 Guillaume de Rougé, « La puissance américaine entre rapatriement et redéploiement », AFRI, Vol. XV, (...)
- 12 Maya Kandel, « La lutte contre le terrorisme sous Obama, le volet militaire », AFRI, Vol. XVIII, 20 (...)
- 13 Voir l’ouvrage de Antoine Garapon et Pierre Servan-Schreiber, Deals de justice - Le marché américai (...)
- 14 Maya Kandel et Maud Quessard-Salvaing (dirs), Les stratégies du Smart Power américain, Etudes de l' (...)
14Ensuite, ce retrait s’est incarné dans une évolution des moyens, au détriment du militaire et au profit du diplomatique, mais aussi des services de renseignements. Critique acerbe de la Guerre globale contre la terreur, Barack Obama a cherché à abandonner les interventions au sol massives et les efforts de contre-insurrection développés dans la seconde moitié des années 2000 (COIN). Il a, en revanche, poursuivi le développement des moyens dits d’empreinte légère (light footprint) visant à mener des opérations furtives, relevant davantage d’une gestion « policière » que militaire de la menace11. En huit années d’administration, il a accru considérablement le recours aux drones, aux écoutes, aux forces spéciales12 ; il a transformé les bases militaires en développant le stationnement rotationnel. Toujours avec le même objectif de se dégager des marges de manœuvre financières et diplomatiques, l’Administration Obama a fait un usage accru des moyens militaires du hard power, telles que les sanctions économiques (à l’encontre de l’Iran, ou de la Russie) et la puissance géoéconomique, à travers la négociation de traités régionaux de libre-échange, ou encore de l’usage extraterritorial de son droit des affaires13. Au cours du premier mandat Obama, avec Hillary Clinton au Département d’Etat, l’Administration mise sur le smart power, combinaison « intelligente » de l’ensemble des outils diplomatiques et militaires, pour créer un continuum d’efficacité et d’influence14.
15De manière plus générale, le président Obama a envoyé de nombreux signaux visant à signaler son intention de déplacer le centre de gravité de la politique étrangère et de défense américaine. Misant sur une doctrine de la responsabilité, il a signalé très tôt son intention de partager le fardeau avec les Européens, voire avec de grands partenaires émergents, pour avoir les mains libres pour entreprendre le grand chantier considéré fondamental pour l’avenir de l’Amérique : le pivot vers l’Asie, qui sera selon Obama le creuset de la prospérité et des enjeux de sécurité des États-Unis pour le siècle qui commence.
16Enfin, le legs d’Obama s’est aussi incarné dans des décisions qui ont eu une résonnance mondiale, tant elles sont venues remettre en cause des aspects jugés immuables ou toxiques de la politique étrangère américaine. Le président a lancé des processus d’ouverture et parfois de soldes de tout compte, ou presque, envers les ennemis ou rivaux historiques de l’Amérique : le Myanmar, le Vietnam, mais aussi, et surtout, l’Iran, à travers l’aboutissement d’un accord sur le nucléaire iranien, mettant un terme à l’isolement diplomatique de la République islamique, et l’ouverture à Cuba, alors que celle-ci était réputée impossible politiquement.
- 15 Thomas Gomart, « Le retour du risque géopolitique - le triangle stratégique Russie, Chine, Etats-Un (...)
17Les décisions de l’Administration Obama, à la tête de la seule superpuissance mondiale, ont eu une influence cruciale sur l’évolution des relations internationales au cours des années 2008-2016. Le temps Obama, symbolisé par le réinvestissement diplomatique incarné par les incessants voyages de ses Secrétaires d’Etat et les grands accords internationaux (climat, nucléaire iranien), aura aussi été marqué par le retour du risque géopolitique15 et la remise en cause des positions américaines, voire occidentales à travers le monde.
- 16 Cf. Justin Vaïsse, Barack Obama et sa politique étrangère, Odile Jacob, 2012.
- 17 Jeffrey Goldberg, « The Obama Doctrine », The Atlantic, avril 2016.
- 18 Voir la critique de Tamara Cofman Wittes, “The Slipperiest Slope of Them All”, The Atlantic, 12 mar (...)
18Toutefois, Barack Obama, le président du « pivot plus »16, déterminé à tourner la page de l’interventionnisme et de l’ingérence au Moyen-Orient, n’aura que partiellement réussi à se dégager de l’emprise de la région sur la politique étrangère américaine. Ses décisions de prise de distance, dont il se dit fier17, ont eu des conséquences inattendues. Obama a été critiqué pour son retrait jugé trop rapide et trop brutal d’Irak, qui a préparé le terrain pour l’expansion territoriale de l’Etat islamique, ou pour son refus d’intervenir militairement dans la crise syrienne, poussant d’autres acteurs (Iran, Russie, Arabie Saoudite, Turquie) à s’engager dans le conflit18.
- 19 Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères français, a été l’un des premiers à exprimer son i (...)
- 20 On appelle ‘puissances révisionnistes’ les Etats qui remettent en question le statu quo internation (...)
- 21 Sur l’évolution de la polarité du monde, voir le livre de Ian Bremmer, Every Nation for Itself Winn (...)
19Plus généralement, le sentiment par les acteurs internationaux d’un vide de pouvoir américain19, que ce vide ait été réel ou en partie fantasmé, a été un élément structurant du réalignement géopolitique qui a eu lieu pendant l’Administration Obama, en particulier lors du second mandat. Cette perception aiguë que les Américains ne seraient plus nécessairement les gendarmes du monde a encouragé les puissances révisionnistes20 (Russie, Iran) à se réaffirmer fortement dans leur voisinage et leurs sphères d’influence respectives et croisées. Les alliés de l’Amérique, en particulier Israël et l’Arabie Saoudite, ont pris leurs distances vis-à-vis des exigences américaines (poursuite de la colonisation) ou se sont lancés dans leurs propres aventures militaires (Yémen). L’apparente faiblesse américaine au Moyen-Orient a nourri le doute sur la force des garanties américaines de sécurité, en particulier en Asie, dans le contexte d’un « pivot » seulement partiellement réalisé. L’avènement d’un monde bipolaire, multipolaire ou apolaire ne relève plus du fantasme, mais apparaît comme la suite probable de la fin de la « parenthèse unipolaire »21.
20Toutes les évolutions géopolitiques de ces huit à dix dernières années ne peuvent pas être attribuées aux seuls choix, aussi structurants soient-ils, de Barack Obama. Sous l’effet de la mondialisation, de la crise économique, des alliances mouvantes, des trajectoires propres des Etats, de la démocratisation des technologies numériques, ou encore des offres politiques populistes, plusieurs équilibres politiques mondiaux ont été fondamentalement altérés depuis 2008. En particulier, l’époque est marquée par une érosion des piliers de la croissance, de la démocratie et de la justice qui soutenaient le système international.
- 22 Pour rappel, dans l’acronyme BRICS, le R évoque la Russie et le C la Chine
- 23 Voir le rapport « Freedom in the World 2017 - Populists and Autocrats: The Dual Threat to Global De (...)
21Les grands émergents démocratiques – Inde, Brésil, Afrique du Sud – sont englués dans leurs problèmes économiques, sociaux et politiques et se sont effacés au profit du « R » et du « C »22 qui composent le mot BRICS. Leur voix reste inaudible sur la scène internationale ; et leurs sujets de préoccupation majeurs (développement économique, justice climatique, migrations) restent trop souvent des problématiques de seconde zone à l’échelle mondiale. Leur absence favorise l’ancrage d’une opposition entre Occidentaux et Chine/Russie, rivalité qui se matérialise dans les blocages du Conseil de sécurité, symbole d’un multilatéralisme en panne (ou les Occidentaux se déchirent même entre eux désormais, comme sur le front des négociations climatiques). De manière générale, au cours de la dernière décennie, les principes et les normes promus par les Occidentaux depuis 70 ans (liberté, démocratie, Etat de droit, justice internationale, normes et standards économiques et commerciaux) ont perdu du terrain, tandis que les modèles autocratiques se trouvent confortés. Selon Freedom House, en 2016, la liberté a reculé dans le monde pour la 11ème année consécutive sous l’effet des forces populistes et nationalistes23.
- 24 Cf. Justin Vaïsse, « Trump’s International System: A Speculative Interpretation », War on the Rocks(...)
22C’est un monde plus incertain, plus hobbesien, plus autocratique avec lequel le nouveau président américain devra composer24. D’autant plus qu’avec ses options nationalistes et militaristes, Donald Trump participe de l’avènement de ce monde nouveau de sphères géopolitiques d’influence, où les alliances sont plus fluides et les normes plus souples.
23Toutefois, qu’il le veuille ou non, le monde viendra frapper à la porte du nouveau président américain, comme il l’a fait pour le président Obama. Il lui faudra donc prendre la décision de se réengager ou pas, de se positionner par rapport à l’héritage Obama, un peu comme il l’a fait pour Obamacare : faut-il faire table rase du passé, comme le suggère sa rhétorique de campagne basée sur l’idée de la rupture ?
24Or, comme son prédécesseur, Donald Trump sera tiraillé entre deux forces opposées. Certains éléments tirent en effet en faveur de la poursuite du retrait ou de la prudence : il n’existe aucune volonté politique de mettre massivement des soldats américains sur le sol syrien ou irakien, en dehors de tout événement majeur et catastrophique ; les menaces sont désormais diffuses, infra-étatiques, multi-factorielles (terrorisme, guerre informationnelle, cyberconflits), et les réponses classiques fonctionnent rarement ; l’indépendance énergétique croissante des Etats-Unis leur offre le luxe du choix. Mais d’autres éléments poussent clairement en faveur d’une projection de puissance à l’extérieur : un sentiment d’humiliation autour du bilan d’Obama, relayé par la campagne Trump, qui contraint le nouveau président à se démarquer de son prédécesseur ; des alliés affaiblis, en particulier l’Europe, qui pourront avoir besoin d’aide ou du moins ne pourront partager le fardeau ; une Russie qui va continuer de tester la résistance américaine ; une Chine qui pourrait être tentée de faire de même ; une crise nord-coréenne à l’issue incertaine.
25Le grand paradoxe de la politique étrangère américaine provient de la dualité même des Américains, qui souhaitent à la fois que leur gouvernement privilégie le repli stratégique afin de faire du nation-building at home, et que dans le même temps, il redonne sa grandeur à l’Amérique à l’extérieur. En somme, ils restent profondément inquiets et insatisfaits tant par l’interventionnisme de Bush que par la prudence d’Obama.
26La trajectoire que choisira de suivre Donald Trump, si tant est qu’il arrive à apporter de la cohérence à ses choix de politique étrangère, aura une influence cruciale sur les relations transatlantiques. Tout comme les Américains, les Européens sont ambivalents à l’égard de la retenue stratégique des années Obama, qui pourrait se poursuivre sous Trump : ils se méfient de l’aventurisme militaire des Américains, mais s’inquiètent d’un départ trop marqué qui les laisserait seuls face à la Russie ou réveillerait les passions des révisionnistes du monde entier. Dans le doute, l’Europe devra s’adapter. Même rassurés sur la continuation des garanties otaniennes de sécurité américaine, les Européens devront composer avec la poursuite de la contraction des intérêts américains dans le monde et, peut-être, aller à la recherche d’autres partenaires capables de reprendre en partie le flambeau.
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