1Les livres d’histoire nous apprennent généralement que la frontière entre les Etats-Unis et le Canada fut établie par une série de traités dont les principaux furent le traité de Paris de 1783 pour la partie orientale, la Convention de 1818 qui fixa la frontière le long du 49ème parallèle des Grands Lacs aux Rocheuses, le traité Webster-Ashberton de 1842 dans le cas du Maine, le traité de l’Oregon de 1846, la convention de 1892 et le tribunal d’arbitrage de 1903 pour l’Alaska. La frontière séparant les Etats-Unis du Mexique fut définitivement fixée par le traité de Guadalupe Hidalgo en 1848 et par l’achat du territoire de Gadsden en 1853. Bien qu’elles fussent directement concernées, les nations amérindiennes ne furent pas invitées aux négociations et, dans certains cas, ce n’est que bien des années plus tard qu’elles découvrirent la réalité et la signification de cette ligne invisible, que les Indiens des Plaines appelaient « medicine line », car elle stoppait net, comme par magie, la course des forces armées lancées à leur poursuite. La matérialisation du tracé ne se fit en effet que plusieurs décennies après la conclusion des négociations (O’Brien 1984).
- 1 Au Canada et au Mexique, le contrôle des frontières est assuré par les autorités centrales, y compr (...)
2Parallèlement à ce processus de délimitation du territoire, l’expansion des nations étatsunienne et canadienne se faisait par un contrôle accru des nations amérindiennes et généralement par une politique de confinement à l’intérieur de zones qui leur étaient réservées. Ce double enfermement était le symbole de l’affaiblissement de leur pouvoir et de leur liberté. Mais, aujourd’hui, c’est au nom d’une souveraineté toujours affirmée que les Amérindiens revendiquent le droit de franchir en toute liberté la frontière qui leur a été imposée, alors que, de façon paradoxale, aux Etats-Unis, certaines tribus sont chargées d’assurer la sécurité de zones frontalières en collaboration avec les autorités fédérales1. En effet, sur les 8.900 kilomètres de frontière que les Etats-Unis partagent avec le Canada et 3.100 avec le Mexique, 420 sont sous le contrôle direct de tribus amérindiennes. Ces dernières sont également responsables de la sécurité dans les réserves, souvent situées à proximité des frontières, où ont été construites de nombreuses infrastructures névralgiques (silos lance-missiles, barrages, centrales hydroélectriques et nucléaires, voies de communication…). Au moins une trentaine de tribus sont concernées, comme le précise le projet de loi présenté au sénat en mars 2005 (Senate 2005 ; Starks 2011 : p.6).
3Les droits de libre circulation dont bénéficient les Amérindiens sont ancrés dans l’histoire et ont été en partie confirmés par les tribunaux américains et, dans une moindre mesure, canadiens. Mais ils semblent aujourd’hui contraires aux impératifs de sécurité nationale qui sont devenus une priorité pour les gouvernements d’Amérique du Nord. Les mesures qui sont adoptées, en particulier sous la pression du gouvernement américain, n’affectent pas seulement le droit de passage transfrontalier, elles menacent certains droits fondamentaux des nations amérindiennes touchant à leur souveraineté politique mais aussi à leur survie économique, sociale et culturelle, ainsi que l’équilibre écologique des régions concernées.
4L’objectif de cet article, qui s’inscrit dans la lignée des études sur les territoires frontaliers, les « borderlands », est de replacer la question de la sécurité des frontières et de la liberté de circulation des Amérindiens dans son contexte historique et juridique afin de mieux évaluer les enjeux et les ressources légales dont disposent les tribus concernées pour défendre leurs intérêts.
5Les nations amérindiennes sont confrontées à un double défi : elles doivent, d’une part, répondre aux exigences des Etats qui mènent une politique de renforcement des contrôles aux frontières tout en préservant leurs droits de passage et, d’autre part, jouer leur rôle en tant que gardiens d’une frontière qu’ils n’ont pas voulue tout en tentant de renforcer leurs compétences de souveraineté sur le territoire tribal. Ces objectifs semblent contradictoires, mais la tâche des gouvernements centraux, en particulier celle du gouvernement des Etats-Unis, n’est pas simple non plus car la diversité statutaire et géographique des tribus concernées rend la mise en application des mesures gouvernementales particulièrement complexe. De façon plus pragmatique, la surveillance des frontières ne peut être efficace sans la participation des tribus frontalières, ces dernières ne sont donc pas totalement désemparées face à ces nouveaux assauts contre leurs droits souverains, ce qui laisse la porte ouverte aux négociations.
6Les nations amérindiennes ont toujours clamé leur souveraineté qui fut au moins implicitement reconnue par les colonisateurs européens ainsi que par les Etats-Unis et le Canada qui ont conclu de nombreux traités avec elles. Mais, depuis le 19ème siècle, cette souveraineté a été considérablement réduite et limitée à sa dimension domestique tant aux Etats-Unis qu’au Canada (Deloria 1999 ; Wilkins 2002). Les Amérindiens ont néanmoins réussi à préserver en partie le droit de franchir les frontières américano-canadiennes et, dans une moindre mesure, les frontières américano-mexicaines.
7Ce droit fut explicitement reconnu dans le Traité d’amitié, de commerce et de navigation, plus communément dénommé « traité Jay », qui fut conclu le 19 novembre 1794 entre le Royaume Uni et les Etats-Unis. L’article 3 du traité stipule :
- 2 Traité d’amitié, de commerce et de navigation Site du ministère des affaires étrangères et du comme (...)
« Il est convenu qu’il sera en tout temps libre … aux sauvages résidens (sic) sur l’un ou l’autre côté des frontières, de passer et repasser librement par terre ou par la navigation intérieure dans les territoires et pays des deux parties respectivement, sur le continent de l’Amérique… et d’avoir un commerce libre les uns avec les autres. »2
8En outre, l’article 28 apporte une précision supplémentaire : « les sauvages passant ou repassant leurs propres effets et marchandises, de quelque nature qu’ils soient ne seront sujets pour iceux à aucun droit ou impôt quelconque. »
- 3 Explanatory Article to Article 3 of the Jay Treaty, May 5, 1796, http://avalon.yale.edu/18th_centur (...)
- 4 Site du ministère des affaires étrangères et du commerce international du Canada, http://www.dfait- (...)
9Cette clause était « permanente » (article 28) et elle fut confirmée de façon encore plus explicite deux ans plus tard par l’ajout d’un article explicatif3. La guerre de 1812 invalida l’application du traité Jay, mais le Traité de paix et d’amitié conclu à Gand le 24 décembre 1814, qui mettait un terme à ce conflit, confirma l’accord conclu en 1794 en rétablissant au profit des nations amérindiennes « tous les droits et privilèges dont elles jouissaient ou auxquels elles avaient droit en 1811, avant les hostilités » (article 9)4. Ce droit ne fut pas remis en question durant la plus grande partie du 19ème siècle et les Amérindiens en firent ample usage que ce soit pour chasser, commercer, rendre visite à leurs parents ou alliés, participer à des cérémonies, ou fuir les confrontations avec l’armée américaine et, plus rarement, avec la police montée canadienne.
10Cependant, à partir de la fin du 19ème siècle, la politique des autorités américaines et canadiennes commença à évoluer et les dispositions qui furent adoptées de part et d’autre de la frontière affectèrent différemment la capacité des Amérindiens à commercer et à transporter des marchandises d’un pays à l’autre, ainsi que leur liberté de circulation, en fonction de leur lieu de résidence.
- 5 Louis Francis and Her Majesty the Queen, 1956, R.C.S., 618.
- 6 Loi constitutionnelle de 1982, Partie 2, paragraphe 35.
- 7 Mitchell c. M.R.N., 2001, R.C.S. 911.
11Petit à petit, Ottawa introduisit des droits de douanes sur les produits importés par les Amérindiens, de l’Atlantique à l’Alaska, tout en recommandant la plus grande tolérance. En conséquence, dans la plupart des cas, les biens à usage personnel et domestique furent admis sans droit de douane jusque dans les années 1960, car les agents des douanes fermaient souvent les yeux sur ce qui était pour l’administration fédérale canadienne une activité illégale, mais pour les Amérindiens un droit souverain qu’ils n’avaient cessé d’exercer (Homes 1990). En 1956 la Cour suprême du Canada confirma la position du gouvernement en déclarant, dans l’arrêt Francis5, que le traité Jay ne saurait s’appliquer aux Amérindiens dans la mesure où ces derniers ne faisaient pas partie des signataires ; mais ce n’est qu’à la fin des années 1960 que le gouvernement rendit cette décision véritablement effective, provoquant des manifestations de protestation de la part des Mohawks et des Micmacs (O’Brien 1984, pp. 334-335). Le débat fut relancé à partir de 1982 suite à l’adoption de la Loi constitutionnelle qui reconnaît que « les droits existants – ancestraux ou issus de traités – des peuples autochtones du Canada sont reconnus et confirmés6 ». Mais, en 2001, l’arrêt Mitchell de la Cour suprême du Canada7 reconnaissait au gouvernement le droit de taxer les produits importés des Etats-Unis par les Amérindiens, ouvrant à nouveau la voie à des mouvements de protestation régulièrement programmés et à des négociations ponctuelles pour tenter de neutraliser les effets de la réglementation (Barnsley 2003, p. 12).
- 8 Tariff Act Revision, ch. 11, 30 stat. 151.
- 9 Karnuth v. US ex rel. Albro, 279 US 231, 1929 ; U.S. v. Garrow, 88 F.2d 318, Court of Customs and P (...)
12De leur côté, les autorités américaines mirent fin au droit dont bénéficiaient les Amérindiens d’importer des biens en franchise dès 18978. Une disposition qui fut appliquée de façon relativement souple mais confirmée par plusieurs juridictions américaines, malgré une certaine incohérence, qui estimaient que la guerre de 1812 avait mis fin à ce droit9. Ces dispositions sont encore aujourd’hui contestées par les Amérindiens et en particulier par les Mohawks (O’Brien 1984, pp. 332-336).
13Le franchissement de la frontière par les Amérindiens ne fut pas entravé jusqu’à la fin du 19ème siècle, lorsque les incursions répétées des Indiens cris et des Métis en provenance du Canada entraînèrent de vives tensions avec les colons blancs du Montana. Les autorités américaines entreprirent alors de refouler les autochtones vers le nord. Mais c’est surtout la disparition des bisons et des modes de vie traditionnels, ainsi que l’établissement de réserves de part et d’autre de la frontière, qui réduisirent le nombre de passages transfrontaliers.
14Ce n’est véritablement qu’à partir du début du 20ème siècle que les autorités canadiennes et américaines entreprirent de réguler le franchissement de leur frontière commune par les populations autochtones.
15Ainsi, en 1910, le Canada interdit le libre accès à son territoire à partir de l’Alaska (Holmes 1990, p. 10). En fait, la réglementation canadienne, telle qu’elle est définie par la loi sur les Indiens et la législation fédérale sur l’immigration, considère que les Indiens américains, s’ils ne bénéficient pas également du statut d’Indien au Canada –ce qui est possible- sont des étrangers et doivent être traités comme tels par les agents d’immigration.
- 10 McCandless v. US ex rel. Diabo, 25 F. 2d 71, 3d Cir., 1928.
- 11 Egalement connue sous le nom de loi McCarren-Walter.
- 12 Il s’agit donc d’un critère purement racial qui ne coïncide pas nécessairement avec le statut d’Ind (...)
16En 1924, l’octroi de la citoyenneté américaine à tous les Indiens des Etats-Unis (Indian Citizenship Act, Public Law 68-175) et l’adoption, la même année, d’une loi d’immigration restrictive (Immigration Act, Public Law 68-139) eurent pour conséquence l’assimilation des Indiens canadiens à des étrangers soumis aux règlements d’immigration au même titre que n’importe quel étranger souhaitant se rendre aux Etats-Unis. Cependant la validité de la loi fut très rapidement contestée et portée devant les tribunaux suite à l’arrestation en 1925 de Paul Diabo, un Indien mohawk canadien, qui travaillait depuis plusieurs années sur le territoire américain. Cet événement et l’émoi qui s’en suivit dans la communauté amérindienne allaient donner naissance, en décembre 1926, à l’Indian Defense League of America, une organisation qui s’est donnée pour mission la défense du droit de passage entre les Etats-Unis et le Canada. Dans son arrêt, une cour fédérale régionale reconnut la validité du traité Jay et statua en faveur de la libre circulation des Amérindiens, présentée comme un droit inhérent10. Cette décision entraîna, dès 1928, la révision de la législation américaine et l’adoption d’une clause d’exemption pour les Indiens en provenance du Canada qui ont depuis cette date libre accès au territoire des Etats-Unis. Mais la loi sur l’immigration et la nationalité de 1952 (Immigration and Nationality Act, P.L. 82-414)11 introduisit une restriction importante en spécifiant que les Amérindiens concernés devaient être, au moins, à 50% de sang indien12.
- 13 Regina v.Vincent, Ontario Court of Appeal, 12 OR (3rd), 1993, 427.
- 14 Watt c. Liebelt, Court of Appeal, 2 CF, 1999, 455.
- 15 Mitchell c. M.R.N., op. cit.
- 16 Idem.
- 17 Idem.
17La liberté de circulation des Indiens des Etats-Unis vers le Canada ne fut portée devant les tribunaux canadiens qu’au milieu des années 1950 avec l’arrêt Francis qui, nous l’avons vu, ne reconnaît pas le traité Jay, validant ainsi la position du gouvernement canadien. Cette position fut confirmée par plusieurs arrêts ultérieurs, tel que l’arrêt Vincent13, l’arrêt Watt14, ou l’arrêt Mitchell15 qui furent prononcés après l’entrée en application de la loi constitutionnelle de 1982. Selon la cour, « un droit ancestral d’entrée dans un Etat souverain, droit qui ne serait pas fondé sur la citoyenneté, ne peut se concilier avec le droit de cet Etat de se protéger par le contrôle nécessaire de ses frontières16 ». Cependant, ces deux derniers arrêts reconnaissent aux Amérindiens le droit de circuler dans « un territoire spécifique » s’ils peuvent prouver l’existence d’un lien particulier avec « une région géographique précise17 » située au Canada, conformément à la Loi constitutionnelle de 1982 qui protége les droits ancestraux existants. Ainsi la cour a établi une distinction entre un droit particulier géographiquement limité, qui est reconnu, et un droit général, qui est rejeté. Ces derniers arrêts n’en constituent pas moins une avancée sensible pour la défense des droits des Amérindiens suite à la modification constitutionnelle de 1982.
18La situation sur la frontière sud des Etats-Unis se prête moins à la controverse dans la mesure où les tribus amérindiennes ne bénéficient d’aucune protection juridique particulière, que ce soit de la part du Mexique ou des Etats-Unis, à l’exception des Kickapoos qui bénéficient d’une mesure adoptée par le Congrès américain. Mais les effets négatifs d’une frontière qui partage les territoires et sépare des communautés jadis unies sont tout aussi néfastes que dans le nord et les tribus demandent à pouvoir bénéficier de la libre circulation des biens et des personnes entre le Mexique et les Etats-Unis au nom de leur souveraineté ancestrale (carte 1).
19Carte 1 : Principales réserves indiennes du Sud-Ouest des Etats-Unis
20La plupart des tribus concernées vivant dans des zones isolées et quasi désertiques, cette liberté de mouvement ne fut pas véritablement entravée jusqu’à une période récente. Cependant, les Cocopahs furent séparés en deux groupes distincts dès la fin des années 1930, en raison de leur localisation sur les rives du fleuve Colorado, en un lieu de passage très prisé entre les deux pays. Par la suite, ils purent conclure un accord avec les services d’immigration leur permettant de franchir la frontière sans difficulté. Des accords similaires furent conclus par les Yaquis et les Kumeyaays (Luna-Firebaugh 2002, pp. 166-168 ; Arieta 2004). Quant aux Tohono O’odhams, dont le territoire est scindé en deux par 120 kilomètres de frontière, soit la plus longue section de la frontière américaine en territoire tribal, ils ont obtenu le droit d’inscrire les membres de la tribu résidant en territoire mexicain dans les registres tribaux aux Etats-Unis, ce qui leur donne accès à divers services sociaux et médicaux situés en territoire américain. Une approche similaire a été entreprise par les Kumeyaays (Luna-Firebaugh 2002, p. 166).
21La situation des Kickapoos est exceptionnelle à bien des égards. Les Kickapoos sont originaires de la région des Grands Lacs, mais les aléas de l’histoire et leur soif de liberté les ont poussés à se replier vers le sud, jusqu’au Mexique pour certains d’entre eux, tandis que d’autres se sont implantés au Kansas, en Oklahoma et au Texas (Luna-Firebaugh 2002, p. 166). En 1952, les Kickapoos installés au Mexique obtinrent un statut particulier leur permettant de se rendre aux Etats-Unis pour travailler ou pour rendre visite à leurs parents américains. En janvier 1983, le Congrès adopta une loi leur permettant de franchir librement la frontière et d’obtenir, s’ils le souhaitaient, la nationalité américaine (Texas Band of Kickapoo Act, Public Law 97-429). Cette situation exceptionnelle a été maintenue par la réglementation récente concernant le contrôle des frontières (Homeland Security, 2007).
22L’appartenance tribale, reconnue par le gouvernement tribal, ou l’obtention du statut d’Indien, délivrée par le gouvernement fédéral, constituent donc des conditions essentielles de l’exercice de ces droits, or les réglementations appliquées par les trois Etats sont très différentes. Par ailleurs, l’appartenance tribale n’implique pas automatiquement une reconnaissance du statut d’Indien par le gouvernement fédéral, et inversement. De la même manière, certaines personnes peuvent avoir le statut d’Indien dans un pays mais pas dans l’autre, avec toutes les conséquences que cela implique lorsqu’elles souhaitent franchir la frontière et bénéficier des avantages accordés par le traité Jay ou par d’autres mesures particulières (Nickels 2001, pp. 320-322). En fait, ces différences de traitement rendent impossible un contrôle effectif des frontières dans le respect des droits accordés aux Amérindiens. Par ailleurs, elles exacerbent les tensions entre, d’une part, les Indiens qui revendiquent la liberté de circulation et refusent habituellement de déclamer une nationalité autre que leur appartenance tribale et, d’autre part, les officiers d’immigration qui ont parfois du mal à accepter ou à comprendre la situation particulière de ces fiers voyageurs (Simpson 2007).
- 18 Message électronique de Donald Stevens, chef Abenaki, 7 juin 2016.
23Sur la frontière nord des Etats-Unis, la clause des 50% adoptée par les autorités américaines est un véritable casse-tête et pratiquement inapplicable dans la mesure où les autorités canadiennes ne pratiquent pas une telle classification. Les personnes qui souhaitent en bénéficier doivent donc faire des démarches supplémentaires afin de se procurer les documents prouvant qu’ils sont de sang indien à plus de 50%, ce qui ouvre la porte à des discussions animées en cas de contestation par les agents d’immigration les plus sourcilleux. Malgré les assurances reçues par le Ministère des affaires autochtones et du Nord Canada de la part des autorités américaines (Assembly of First Nations 2012, p. 107), qui ont déclaré être disposées à accepter les documents existants, y compris les cartes d’identité non-sécurisées, les Amérindiens qui souhaitent franchir la frontière restent soumis au bon vouloir des officiers d’immigration. Les refus de passage sont nombreux et concernent, en particulier les Ainés qui sont souvent incapables de fournir certaines informations, telles que la date de naissance, pour obtenir les documents exigés, alors que leur rôle dans la communauté en tant que porteurs de mémoire et guides spirituels rend leurs déplacements nécessaires pour accomplir certaines cérémonies18.
24Les cartes tribales sont, en effet, à l’origine de nombreux trafics, car ce sont souvent des modèles anciens facilement falsifiables. Les faussaires s’en servent pour tirer avantage des services sociaux et médicaux dont bénéficient les membres des tribus, détournant ainsi des millions de dollars, mais aussi pour franchir la frontière en toute illégalité (Samyn 2007). Les gouvernements fédéraux font donc pression pour que les autorités tribales émettent des cartes sécurisées, dans le cadre de leurs compétences.
25Les particularités géographiques des territoires tribaux rendent les contrôles particulièrement difficiles. Il s’agit en effet de territoires situés, pour la plupart, dans des zones isolées et peu peuplées où les contrôles n’ont été effectués que de façon très relâchée jusqu’à une période récente, ou au contraire de territoires situés dans des zones de passage mais dont les particularités rendent tout contrôle problématique. C’est le cas de certaines tribus situées sur les rives du Puget Sound (carte 2), où l’accès par voie d’eau est aisé, et surtout de la tribu mohawk de St Régis qui, pour les trafiquants, est un « trou noir » dans la frontière américaine (Kershaw 2006). En effet, cette dernière est située sur les bords du fleuve Saint-Laurent et comprend, en outre, plusieurs îles situées de part et d’autre de la frontière (carte 3). Il n’est pas inhabituel pour certains résidants de la réserve de franchir la frontière quatre ou cinq fois par jour pour vaquer à leurs occupations quotidiennes. En outre, la tribu est soumise à cinq administrations différentes (américaine, canadienne, québécoise, ontarienne et new yorkaise) en plus des différents conseils tribaux qui la gouvernent. Quant à la pointe Saint Régis, elle est située en territoire canadien mais est accessible par terre seulement à partir du territoire américain.
26Carte 2 : Principales réserves indiennes du Nord-Ouest américain
27Carte 3 : Réserve indienne Mohawk/Akwesasme
28Ces situations particulières ont de tout temps attiré les trafiquants en tous genres et même suscité des vocations. En effet, pour certains membres de la tribu mohawk, la contrebande est une activité légitime. Le trafic d’alcool via la réserve mohawk durant la période de la Prohibition est bien connu, mais toutes les réserves à proximité des frontières nord et sud sont aujourd’hui concernées. Le trafic d’alcool ne constitue plus qu’une petite partie des marchandises passées en contrebande; désormais, il s’agit de tabac, de médicaments, de drogue, d’armes et même de trafic humain (Chen 1998 ; Zielbauer 1999). La police tribale est incapable de faire face à cette invasion, et les gardes fédéraux sont également trop peu nombreux pour les soutenir efficacement, malgré la création d’une unité spéciale, les Shadow Wolves, constituée exclusivement d’Amérindiens spécialisés dans la traque des migrants illégaux (Archibold 2007 ; Brass 2006).
29Jadis, les passages en contrebande étaient effectués par des Amérindiens à la solde de gangs externes à la réserve. Mais aujourd’hui les autorités judiciaires et policières constatent que deux nouveaux types de criminels sont actifs dans ce trafic. En effet, de nombreux Indiens ont monté leur propre organisation afin de s’approprier les énormes profits qui étaient auparavant réalisés par d’autres, ce qui entraîne une augmentation de la criminalité et de la corruption dans les réserves. Mais l’esprit de solidarité qui unit les membres de la tribu rend la poursuite des contrevenants extrêmement difficile, surtout si des familles influentes sont impliquées, d’autant plus que la suspicion à l’égard du système judiciaire et policier américain est toujours très vive (Hill 2001, p. 64).
30Plus grave pour la cohésion des tribus, de puissants réseaux, souvent contrôlés par des cartels de la drogue mexicains, se sont infiltrés dans les réserves allant jusqu’ à s’allier par le mariage aux membres de la tribu. On les retrouve jusque dans les réserves du Nord des Etats-Unis où ils contrôlent le trafic de drogue. Sans foi ni loi, ces gangsters extrêmement violents échappent au contrôle des tribus et constituent donc une menace sérieuse à la fois pour la sécurité des Etats-Unis et pour les communautés tribales (Levin 2003).
31En effet, les tribus sont les premières à subir les conséquences de ces évolutions, car les communautés tribales connaissent des taux de chômage souvent supérieurs à 50% qui les fragilisent et les exposent encore plus aux ravages de la drogue et de la criminalité. Les problèmes de toxicomanie sont de plus en plus fréquents, la violence s’étend, ainsi que la peur. Par ailleurs, l’image et la réputation des tribus souffrent des reportages qui sont publiés dans les médias et qui les présentent comme le maillon faible de la lutte contre les trafics internationaux et le terrorisme. Or, l’hostilité de l’opinion publique pourrait, à terme, entraîner une remise en cause des droits ancestraux que les Amérindiens ont pu préserver jusqu’à aujourd’hui (Kershaw 2006).
32Les forces de police sont incapables de faire face à l’augmentation de ces trafics et à leurs conséquences. Les polices tribales n’ont ni la formation, ni l’équipement nécessaire à la lutte contre le grand banditisme et le terrorisme. En outre, leurs effectifs sont nettement insuffisants pour accomplir les tâches qui leur incombent désormais. Les agents fédéraux détachés auprès des autorités tribales sont également en sous-effectifs chroniques alors que les mesures mises en place par le gouvernement américain depuis le milieu des années 1990 pour lutter contre l’immigration illégale et, depuis le 11 septembre 2001, contre le terrorisme ont, en fait, aggravé la situation suite à la militarisation de la frontière.
33C’est vers la fin des années 1980 que le gouvernement américain renforça ses moyens de surveillance et de contrôle des frontières pour tenter de contenir l’immigration clandestine et le trafic de drogue. Parmi les mesures les plus spectaculaires, on peut citer l’augmentation des effectifs de surveillance, l’appel à l’armée, l’installation d’appareils de détection électroniques et la construction de murs de séparation dans les secteurs les plus sensibles. Les événements du 11 septembre 2001 ont tout naturellement entraîné un renforcement de ces dispositions et un intérêt nouveau pour les questions de sécurité des frontières non seulement de la part des autorités américaines, mais aussi de la part des gouvernements canadien et mexicain, en grande partie sous la pression américaine (Ceylan 2004). Mais, contrairement à ce que l’on aurait pu espérer, ces mesures ont entraîné une augmentation des trafics à travers les territoires tribaux et considérablement aggravé la situation des communautés amérindiennes en portant atteinte à leur souveraineté et aux libertés individuelles de leurs membres.
34Depuis le renforcement des contrôles, il est, en effet, de plus en plus difficile pour les Amérindiens de franchir la frontière au titre des droits garantis par le traité Jay ou au nom des pratiques ancestrales. Les patrouilles sont plus nombreuses, la vérification des documents nécessaires plus minutieuse, les interrogations plus longues et rigoureuses et les véhicules et les bagages sont plus souvent fouillés. Ces nouvelles procédures augmentent le nombre de conflits et l’amertume des Indiens, pour qui ces contrôles sont une forme de harcèlement, portent atteinte à leur honneur et les privent de la liberté de circuler librement dans leurs territoires ancestraux. Ceux qui ne parlent pas anglais et qui ne peuvent expliquer leur situation –essentiellement sur la frontière américano-mexicaine- sont souvent suspectés d’être des migrants illégaux et sont parfois reconduits de l’autre côté de la frontière. D’autres ont du mal à obtenir les documents nécessaires, que ce soit parce qu’ils n’ont pas de certificats de naissance, ou, de façon plus anecdotique, parce qu’ils ne peuvent obtenir les photos requises par l’administration en raison de leur isolement près de la frontière de l’Alaska (Querengesser 2007 ; Wilken-Robertson 1999).
- 19 Le nom de cette tribu illustre de façon symbolique les divisions créées par la frontière puisque se (...)
35Face à ces difficultés, certains ne franchissent plus la frontière perdant ainsi des opportunités de commercer ou se privant de soins, comme dans le cas des membres de la tribu des Tohono O’odhams résidant au Mexique qui ont normalement accès au centre de soin situé de l’autre côté de la frontière. Les réunions familiales, tout comme les fêtes communautaires et religieuses, sont moins nombreuses, car les cultures amérindiennes sont parfois inconciliables avec les contrôles rigoureux que pratiquent les agents des douanes à la recherche de drogue, rendant impossible les voyages transfrontaliers. Ainsi, les Amérindiens ne peuvent accepter que les objets sacrés soient ouverts, confisqués, touchés ou tout simplement vus par des non-initiés, des étrangers, ou parfois des femmes, car cela les désacralise et constitue une menace pour leur propriétaire ou pour la communauté. C’est par exemple le cas des volumineux masques sacrés des Salish qui ne peuvent être touchés par des non-initiés, des bourses cérémoniales des Blackfoot/Blackfeet19, des têtes de cerfs des Yaquis ou des objets sacrés de nombreuses tribus ornés de plumes d’aigle dont l’importation est interdite aux Etats-Unis. La taxation des marchandises complique également la participation des Amérindiens de la côte pacifique aux cérémonies traditionnelles du potlatch durant lesquelles d’importantes quantités de cadeaux sont échangées (Miller 1996, p. 69 ; Arieta 2004 ; Luna-Firebaugh 2002, p. 165).
36Par ailleurs, les gouvernements tribaux sont contraints de consacrer des sommes de plus en plus importantes à la sécurité sur leur territoire aux dépens d’autres secteurs pourtant essentiels au progrès de la tribu tels que l’éducation, la protection sociale ou l’économie. Ainsi, de 2001 à juin 2004, les Tohono O’odhams ont dû investir 7 millions de dollars dans la protection de leur territoire (Brass 2006) et les Mohawks dépensent 2 millions de dollars par an dans le même but (Kershaw 2006).
37Les tribus reçoivent des fonds du département américain de la Sécurité Intérieure (Department of Homeland Security), mais les sommes en question restent marginales et insuffisantes. A titre d’exemple, sur les 9 millions de dollars reçus par l’Etat du Dakota du Nord en 2003, 75.000 dollars seulement étaient destinés aux réserves situées sur son territoire, dont les importantes réserves Sioux et Chippewa. Par ailleurs, ce mode d’affectation des fonds sous la responsabilité des Etats soulève une question fondamentale car les affaires indiennes relèvent de la compétence de l’Etat fédéral ; or cette pratique semble placer les tribus sous la supervision des Etats individuels, au même titre que les autres gouvernements locaux, et donc remettre en question leur souveraineté telle qu’elle est définie par la constitution des Etats-Unis et la Cour suprême (Butts 2003, pp. 388-389).
38En outre, les forces de police tribales ne sont pas juridiquement compétentes pour traiter d’affaires concernant des personnes d’origine non-indienne . D’un point de vue strictement légal, ces forces sont donc dans l’incapacité d’exercer un contrôle efficace sur les trafiquants non-indiens bien qu’elles soient en première ligne. Pour palier les contradictions qui sont apparues dans la mise en place des mesures prévues par le Homeland Security Act, les tribus ont demandé que les fonds leur soient directement attribués par le gouvernement fédéral et que les compétences des forces de police tribales soient élargies. Elles espèrent ainsi renforcer leur souveraineté et établir une véritable relation de gouvernement à gouvernement avec Washington dans leur mission de surveillance des frontières. Cependant un projet de loi déposé en 2003 et repris en 2005 qui aurait permis de résoudre ces contradictions n’a pas franchi le cap de la commission parlementaire chargée de l’examiner, car, aux yeux de ses détracteurs, il donnait trop de pouvoir aux gouvernements tribaux.
39En 2005, le Congrès de l’Etat de New York a cependant adopté une loi qui accorde à la police mohawk les mêmes pouvoirs que ceux de la police de l’Etat. Elle est devenue effective en mai 2007 (DeMare 2007). Même si cette loi a été accueillie avec soulagement par le gouvernement tribal, car elle lui permet de lutter plus efficacement contre la grande criminalité, elle montre que le lien privilégié qui lie les tribus au gouvernement fédéral, et qui est le garant de la souveraineté des nations indiennes, est exposé aux exigences du terrain qui, en l’occurrence, ne laissent que peu de choix aux gouvernements tribaux et les obligent à coopérer avec les autorités gouvernementales, y compris au niveau local, afin de mieux contrôler le franchissement des frontières nationales. En cas de refus, les droits qui ont pu être préservés jusqu’à aujourd’hui pourraient être sacrifiés par les gouvernements centraux sur l’autel de la sécurité nationale.
40Les droits fondamentaux de ces communautés, touchant à la liberté individuelle, à la santé, au bien être économique et à la vie culturelle et spirituelle sont donc bafoués, menaçant leur cohésion et leur développement. Les conséquences sociales et économiques sont catastrophiques pour les communautés tribales. En outre, les incursions des trafiquants sur les réserves et leurs conséquences portent atteinte à leur souveraineté.
41En effet, la souveraineté des tribus est remise en cause par l’envahissement de leur territoire par les migrants illégaux et les trafiquants qui franchissent de plus en plus la frontière en passant par les territoires tribaux et les forces de police tribales ne peuvent plus assurer la sécurité des personnes et des biens par manque de moyens face à l’ampleur de la tâche, alors que les services fédéraux chargés de la sécurité des frontières interviennent de plus en plus fréquemment sur les territoires tribaux. En 2001, un jeune garçon Tohono fut écrasé par un véhicule de la patrouille des frontières (border patrol) qui, pour certains, n’est rien d’autre qu’une force d’occupation (Norrell 2007). En outre, il n’est pas rare que des groupes de vigilantes armés, à la recherche de trafiquants, fassent des incursions musclées dans les réserves contre l’avis des autorités tribales, ajoutant au sentiment d’insécurité et de dépossession (Gautreaux 2005). Les gouvernements tribaux souhaiteraient pouvoir exercer leur souveraineté et assurer la sécurité dans les réserves sans intervention extérieure mais ils ne sont plus en mesure de le faire, ce qui rend l’intervention des forces fédérales nécessaire et laisse la porte ouverte à l’incursion de groupes para-militaires.
- 20 https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/01/25/executive-order-border-security-and-immigrat (...)
42Face à l’incapacité des autorités à contrôler la frontière américano-mexicaine par des moyens traditionnels et électroniques de surveillance, le président Bush a signé, en octobre 2006, une loi qui donne le feu vert à l’extension du mur frontalier sur une distance de 1.100 kilomètres (Secure Fence Act, PL 109-367). De façon plus alarmante pour les tribus concernées, le président Trump a promis durant sa campagne électorale de construire « un mur impénétrable, physique, haut, solide et beau » sur toute la longueur de la frontière américano-mexicaine avec, en complément des moyens technologiques et humains accrus (McCaskill 2016). Quelques jours après sa prise de fonction, il a signé un ordre exécutif pour la « construction immédiate » du mur20. S’il est achevé comme prévu, ce mur et les infrastructures de surveillance qui en feront partie seront une atteinte supplémentaire à leur souveraineté et un obstacle à la libre circulation des Amérindiens sur leurs territoires traditionnels. Le mur, par exemple, scindera en deux le territoire des Tohono O’odhams. Ces derniers sont fortement opposés à ce projet qui a été adopté sans consultation avec les tribus concernées et ils entendent bien s’y opposer par tous les moyens (Levin 2017).
43Les autorités tribales ont néanmoins accepté qu’une barrière anti-véhicule soit construite sur leur territoire pour tenter d’endiguer une véritable invasion motorisée de trafiquants peu respectueux des populations tribales et de leur mode de vie. Les travaux ayant mis à jour d’anciennes tombes, des voix s’élèvent, cependant, contre la désacralisation des sites qui se trouvent sur le tracé de l’ouvrage et contre le non-respect des fragiles équilibres écologiques et biologiques (Gaynor 2007).
44Lors d’un sommet des peuples indigènes frontaliers qui s’est tenu sur le territoire des Tohono O’odhams du 29 septembre au 1er octobre 2006, les participants ont unanimement condamné la construction du mur en estimant qu’il s’agissait d’une forme de « terrorisme et d’oppression psychologique » (Norrell 2006) qui violait non seulement de nombreuses lois fédérales, dont la Native American Graves Protection and Repatriation Act, mais aussi la Déclaration sur les droits des peuples autochtones qui était alors en discussion à l’ONU.
- 21 « US Border Patrol Violates O’odham Rights », communiqué de presse, 30 juillet 2013.
45Aujourd’hui, cependant, les Amérindiens qui franchissent la frontière ne peuvent guère échapper aux contrôles frontaliers, et les gouvernements tribaux ont décidé de coopérer avec les autorités à la fois pour protéger leurs communautés contre les ravages engendrés par les trafiquants et pour sauvegarder leur souveraineté en se montrant attentifs aux exigences de sécurité énoncées par leurs puissants protecteurs. Cependant, les autorités tribales n’en condamnent pas moins les incursions parfois musclées des autorités fédérales sur leur territoire21.
46Afin de préserver un degré de liberté auquel les autres voyageurs ne peuvent prétendre, les organisations pan-indiennes et les représentants des tribus demandent la mise en place de postes de passage qui leur seraient exclusivement réservés et où les contrôles pourraient se faire dans le respect des cultures et des droits particuliers de chaque tribu.
47Par ailleurs, un contrôle plus strict de l’identité des migrants grâce à des documents sécurisés étant « un impératif national » aux yeux de l’administration (Homeland Security 2007), les responsables amérindiens sont prêts à tirer les conséquences de cette exigence. Mais ils restent opposés à l’obligation de présenter un passeport, en raison des difficultés économiques et administratives que cela engendrerait pour certains d’entre eux, mais aussi et surtout parce que cela diluerait leur souveraineté en les obligeant à se déclarer de nationalité américaine ou canadienne. Prenant exemple sur la situation exceptionnelle des Kickapoos qui se voient dispensés de présenter un passeport (Homeland Security 2007), les dirigeants amérindiens ne sont généralement pas hostiles à ce que les cartes d’identité émises par les tribus soient sécurisées et servent de laisser-passer pour le franchissement des frontières. Ils demandent que les autorités fédérales entrent en négociation avec eux pour adopter des mesures acceptables par tous qui faciliteraient la circulation des Amérindiens sur leurs territoires traditionnels en Amérique du Nord (Norrell 2006).
48Sur toutes ces questions, les négociations progressent lentement alors que les autorités tribales revendiquent le droit de définir les informations devant figurer sur les cartes d’identité sécurisées. Les autres sources de conflit concernent la localisation des points de passage ainsi que les protocoles de transport et d’inspection des objets sacrés et culturels (Kaniethonkie 2014). Face à la difficulté d’établir des cartes d’identité tribales sécurisées pour tous les Amérindiens, les administrations américaine et canadienne sont disposées à accepter les cartes actuelles et à se montrer compréhensives, mais, sans disposition réglementaire claire, le dernier mot appartient souvent aux fonctionnaires d’immigration présents lors du franchissement de la frontière et les conflits sont nombreux (Marchbanks 2015). En outre, de telles dispositions sont impossibles pour les nations qui ne sont pas officiellement reconnues par le gouvernement fédéral, comme c’est le cas des Coahuiltecan au Texas, par exemple (Amnesty International 2012, p. 90).
49Les nations amérindiennes situées à proximité de la frontière mexicaine qui ne bénéficient pas de la protection du traité Jay sont en outre confrontées aux mesures adoptées par le Mexique. Ainsi, depuis 2010, les autorités mexicaines exigent de tout citoyen américain qu’il soit muni d’un passeport pour pénétrer sur le territoire mexicain au-delà de 20 kilomètres. Cette disposition ne permet pas aux O’odham de participer au pèlerinage annuel de Magdalena dans la province de Sonora au Mexique. Et, en mars 2016, un particulier, propriétaire des terres sur le territoire mexicain, a implanté une barrière en face de la porte San Miguel qui, en accord avec les autorités américaines, permettait aux O’odham de se rendre au Mexique. Les autorités de la nation O’odham ne savent comment résoudre ce conflit avec un particulier sur le territoire mexicain dans la mesure où ce droit de passage ne repose sur aucun accord entre les gouvernements américain et mexicain (Marizco 2016).
50Mais les Amérindiens tentent également de faire avancer leurs revendications en s’appuyant sur le droit international récent. En effet, les difficultés concernant les droits de passage aux frontières des Etats-Unis se sont multipliés alors que la Déclaration sur les droits des peuples autochtones était en discussion à l’ONU durant les années 1990, et les Amérindiens n’ont eu de cesse de réclamer l’application de l’article 36 qui stipule que :
51« les peuples autochtones, en particulier ceux qui vivent de part et d’autre de frontières internationales, ont le droit d’entretenir et de développer, à travers ces frontières, des contacts, des relations et des liens de coopération avec leurs propres membres ainsi qu’avec les autres peuples, notamment des activités ayant des buts spirituels, culturels, politiques, économiques et sociaux22 ».
- 23 « Canada officially adopts UN declaration on rights of Indigenous Peoples », CBCNews, 10 mai 2016, (...)
- 24 « Announcement of US Support for the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples (...)
52La Déclaration sur les droits des peuples autochtones a été adoptée par l’assemblée générale de l’ONU en septembre 2007 malgré l’opposition des Etats Unis et du Canada, ainsi que l’Australie et de la Nouvelle-Zélande. Cependant les gouvernements canadien et américain ont finalement accepté la Déclaration respectivement en novembre et décembre 2010 tout en émettant des réserves. Le Canada a réitéré son adhésion au texte de la Déclaration de façon plus engagée en mai 201623. Bien que le Déclaration n’ait aucune valeur juridique contraignante, elle garde une forte valeur « politique et morale », selon les termes du Département d’Etat américain24.
53Par ailleurs, une Déclaration interaméricaine relative aux droits des peuples autochtones25 est également en discussion à l’Organisation des Etats Américains (OEA) depuis 1997. Bien que moins explicite que le texte de l’ONU, ce texte reconnaît également aux peuples autochtones le droit « à maintenir un plein contact avec des secteurs et membres de leurs ethnies qui habitent sur le territoire des Etats voisins et avoir avec eux des activités communes. » (article 14)
54Les discussions qui entourent ces diverses négociations internationales nourrissent l’activisme des tribus concernées qui commencent à s’organiser au niveau international pour faire avancer leurs revendications communes dans ce domaine. C’est ainsi que l’Alianza Indigena Sin Fronteras/Indigenous Alliance Without Borders fut créée en 1997 lors d’un sommet qui s’est tenu sur les terres des Tohono O’odhams. Depuis lors, d’autres sommets similaires ont eu lieu.
55Malgré ces revendications, la position respective des autorités américaines et canadiennes n’a pas évolué sur le fond, que ce soit sur le traité Jay ou sur les critères à appliquer pour définir le statut d’Indien et il est peu vraisemblable qu’une mesure générale autorisant la libre circulation des Amérindiens sur leurs territoires traditionnels soit adoptée à moyen terme.
56Les préoccupations sécuritaires l’emportent aujourd’hui sur la volonté de répondre aux revendications des Amérindiens. Ces derniers ne pourront plus circuler aussi librement qu’ils ont pu le faire jusqu’à une période récente car les contrôles frontaliers vont s’intensifier, en particulier sur la frontière américano-mexicaine qui enregistre un nombre de passages illégaux largement supérieur à la frontière américano-canadienne. L’intégration des forces de police tribales dans le système de surveillance des frontières va se poursuivre. Elles y perdront probablement une partie de leur autonomie, mais verront leurs compétences accrues. C’est également l’intérêt des gouvernements tribaux car la situation actuelle facilite certains abus qui nuisent au bien-être des communautés amérindiennes.
57La vigilance des responsables amérindiens est donc plus que jamais nécessaire s’ils souhaitent préserver certains avantages lors du franchissement des frontières, l’un des derniers vestiges de leur souveraineté internationale, face à l’énorme pression imposée par les gouvernements centraux qui souhaitent mettre un terme à une situation qui perdure depuis l’établissement des frontières au XXème siècle et qui a permis aux communautés tribales de continuer à jouir d’un certain degré de liberté de circulation dans leurs territoires ancestraux. On assiste, en fait, au dernier acte d’un long processus de remodelage des frontières en Amérique du Nord qui a commencé par la signature des traités entre colonisateurs fixant les frontières sur le papier, qui s’est poursuivi par la matérialisation des frontières sur le terrain et qui consiste également aujourd’hui à imposer la présentation de documents d’identité à tous ceux qui franchissent la ligne… ou le mur. La magie de la « medicine line » n’est plus qu’un souvenir.
58Cependant, et de façon quelque peu paradoxale, les gouvernements tribaux ont un rôle à jouer dans la lutte contre le terrorisme et les trafics internationaux, cela leur impose de nouvelles contraintes, mais cela les investit également d’une certaine influence. Reste à savoir s’ils seront en mesure d’obtenir des concessions suffisantes pour préserver leur souveraineté en contrepartie de leur coopération dans la surveillance des frontières.
59La détermination des responsables amérindiens permettra peut-être d’éviter les formes les plus extrêmes de contrôle comme l’introduction de tests DNA pour déterminer le degré d’indianité des personnes qui souhaitent bénéficier du statut d’Indien, la construction du mur sur la réserve des Tohono O’odhams, ou l’obligation de présenter un passeport à l’entrée sur le territoire des Etats-Unis en provenance du Canada. Mais les enjeux dépassent largement la question du contrôle des frontières, ils portent sur la place que les Amérindiens entendent occuper dans l’espace international nord-américain au nom de leur souveraineté tribale et, au-delà, le rôle que les peuples autochtones entendent jouer sur la scène internationale, un combat dont les indiens d’Amérique du Nord furent les « hérauts » (Rostkowski 1998).
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