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Structuration d’un champ d’action publique : l’intervention publique sur les copropriétés dégradées

Shaping a field of public action: Public interventions in dilapidated condominiums
Marie-Pierre Lefeuvre
p. 87-103

Abstracts

This article focuses on the social construction of the problem, which emerged in France during the 1980s, of dilapidated condominium apartment buildings and on the public policy instruments that have been used. A sociology of organized action serves to analyze this twofold process, which has resulted from the formation of networks of persons unfamiliar with the legal aspects of condominium ownership. Linking the periphery to the center, these networks have crystallized around norms ensuing from housing policy. The concept of “field” in the Weberian sense explains this crystallization, and also applies to the symmetrical process of conserving civil law on joint ownership. Parties attached to this normative system denied the problem of dilapidated condominiums, when it was presented to them. By pursuing a social activity based on applying and producing rules, individuals in the networks related to housing policy and persons concerned by condominium ownership contributed to maintaining and, too, revitalizing rules and norms.

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Full text

  • 1 Définition du terme « copropriété » dans Termes juridiques, « Lexique », Dalloz, 1995.
  • 2 Les deux expressions sont connotées différemment : la première renvoie davantage à la situation fin (...)
  • 3 Cette première décision a consisté à adapter aux copropriétés en difficulté l’opération programmée (...)
  • 4 Le président du tribunal de grande instance peut alors décider de la placer sous administration pro (...)
  • 5 La procédure est d’abord réservée aux immeubles situés en zones urbaines sensibles (ZUS) ou faisant (...)
  • 6 « Le plan de sauvegarde pourra le transformer en simple locataire, notamment lorsque la loi permet (...)
  • 7 Ils le deviendront en 2000, après modification de la procédure.
  • 8 Juriste, spécialiste de la copropriété.

1À partir des années 1980, les difficultés financières et la dégradation physique de certaines copropriétés sont reconnues comme des problèmes publics. Cela débouche non sur la mise en question de cette « modalité du droit de propriété »1, mais sur l’institutionnalisation d’une catégorie nouvelle, celle de « copropriété en difficulté » ou « copropriété dégradée »2. Des instruments visant à organiser et à aider financièrement l’intervention des pouvoirs publics sur cette catégorie d’immeubles sont instaurés. En 1994, une procédure d’intervention publique sur l’habitat privé leur est dédiée3. La même année, une loi sur l’habitat établit que lorsque « l’équilibre financier du syndicat des copropriétaires est gravement compromis ou lorsque le syndicat est dans l’impossibilité de pourvoir à la conservation de l’immeuble », la copropriété est dite en difficulté4. Deux ans plus tard, un changement plus radical intervient. Il s’agit de la création du plan de sauvegarde, mesure reposant sur un acte administratif du préfet, visant à « restaurer le cadre de vie des occupants ou usagers »5. Cette disposition ne modifie pas le droit de la copropriété. Elle lui est étrangère et relève d’une autre rationalité. Le plan de sauvegarde s’attache au « cadre de vie » et assimile les copropriétaires à des « occupants », qu’il peut aller jusqu’à priver de leur droit de propriété6. Il dessaisit les organes de gestion normaux de la copropriété au profit d’une commission nommée par le préfet, constituée d’acteurs publics (conseil général, maire, représentants des services de l’État...). Les copropriétaires n’en sont pas membres de droit7. En bref, selon Daniel Tomasin8, il opère une « publicisation des règles applicables à la copropriété » (Tomasin, 2002).

  • 9 Cette expression vise à justifier l’intervention publique sur une partie du parc de logements locat (...)

2Cette rupture est apparemment l’expression d’un nouveau paradigme. Jusqu’aux années 1990, chaque problème inhérent aux copropriétés (notamment la difficulté d’y faire voter des travaux d’entretien) était interprété comme une difficulté d’application du droit de la copropriété (issu pour l’essentiel d’une loi datant de 1965). Sur les copropriétés dégradées, le point de vue juridique cède le pas. Des spécialistes du logement et de l’urbain s’approprient l’enjeu, l’identifiant à une sous-catégorie de l’habitat dégradé, « social de fait »9. Sous l’influence de nouveaux réseaux d’acteurs, pour qui les copropriétés dégradées ne sont pas des copropriétés comme les autres, des instruments d’action publique visant à lutter contre la dégradation de ces immeubles se construisent.

  • 10 Selon Pierre Lascoumes, une règle de droit peut être considérée comme un système juridique : « syst (...)
  • 11 Nous ne les envisageons pas comme des « coalitions », « entités collectives suffisamment vastes pou (...)
  • 12 « Que celles-ci se situent à la base ou au centre, et même qu’elles se situent à plusieurs niveaux (...)
  • 13 Ce point de vue conduit à mettre en doute la notion de « mise en œuvre ». Il oblige tout au moins à (...)

3Dans cet article, nous nous intéressons à la construction sociale du problème des copropriétés dégradées et à celle des instruments d’action publique qui l’a accompagnée. Nous cherchons à montrer l’intérêt d’une approche inspirée de la sociologie de l’action organisée pour comprendre ce double processus. Nous abordons l’invention de règles juridiques fournissant aux pouvoirs publics un cadre d’intervention sur certaines copropriétés comme une « action en train de se faire » et non comme une « décision » au sens classique du terme. Cette perspective, qui doit être distinguée de l’analyse de politiques publiques (Musselin, 2006), consiste à dépasser l’idée selon laquelle l’introduction de nouvelles règles constitue une rupture qui heurte de plein fouet un « système juridique »10 existant, pour s’intéresser à la fois au fonctionnement dudit système et au milieu au sein duquel se cristallisent les solutions adoptées. Il s’agit de mettre au jour le « champ décisionnel » qui a influencé la « recherche de solutions » et « l’émergence et la cristallisation progressive des différentes options qui s’offraient [aux acteurs] » (Friedberg, 1993), mais en accordant autant d’importance à ce qui change et à ce qui ne change pas. Les « champs décisionnels » peuvent s’avérer durables, les nouvelles règles trouver leur source dans des activités sociales permanentes, qui entretiennent un rapport réciproque entre la production de règles et leur utilisation. Nous avons donc choisi de centrer l’analyse sur les acteurs et leurs interactions concrètes11 et de considérer la localisation des « scènes d’action » comme une question de recherche12. Nous nous sommes attachés aux articulations entre milieux décisionnels centraux et foyers d’action locaux, membres de l’administration et réseaux professionnels extérieurs à l’État, à tous les acteurs qui entretiennent un « rapport actif » aux règles considérées, qu’ils se situent du côté de leur fabrication ou de leur « mise en œuvre »13, qu’ils appartiennent ou non à des institutions publiques. Nous nous sommes ainsi efforcés de saisir un « processus de création normative continu et circulaire » (Lascoumes, 1990), corrélé aux stratégies des acteurs et à leurs relations réciproques.

  • 14 Celle-ci se nourrit à la fois de l’observation d’assemblées générales de copropriétés et de la part (...)
  • 15 Marianne Beck a effectué, sous la direction de l’auteur, une enquête pour le Plan construction urba (...)
  • 16 Procédant par réputation, l’enquête laisse forcément dans l’ombre certains acteurs. D’une part, nos (...)

4Nous verrons que le problème des copropriétés en difficulté, lorsqu’il fut posé au niveau national, a été récusé par ses premiers destinataires, les spécialistes de la copropriété. D’autres acteurs s’en sont saisis. À partir d’initiatives locales, une sélection s’est opérée, qui a conduit à l’institutionnalisation de certaines solutions au plan national. Ces processus ont été analysés dans la durée, en suivant une méthode qui dépasse la simple entreprise de reconstitution a posteriori (toujours partiellement vaine) mais se fonde sur l’exploration du « monde de la copropriété » depuis plus de 15 ans14. Elle s’appuie sur l’analyse de plusieurs interventions publiques sur des copropriétés dégradées effectuée au début des années 1990 (Lefeuvre, 1999). Les entretiens et les observations réalisés dans le cadre de ces premiers travaux ont été complétés par l’analyse de sources écrites (recherches incitatives, études préopérationnelles, guide d’action, etc., produits au cours de la période), qui renseignent sur les instruments et les acteurs des premières interventions publiques. Ces matériaux ont été retravaillés à partir des résultats d’une enquête récente auprès d’acteurs ayant participé à la construction du problème public (Lefeuvre, 2007 ; Beck, 200915). Leurs différents récits ont été confrontés les uns aux autres et mis en regard des enquêtes effectuées au début des années 199016.

1. Les spécialistes de la loi de 1965 face au problème des copropriétés en difficulté

  • 17 Les liens entre les acteurs du monde de la copropriété (de la corporation des syndics à la Chancell (...)
  • 18 Congrès de la Chambre nationale des experts en copropriété, Paris, 20–21 octobre 2005.

5La loi de 1965 sur le statut de la copropriété fut l’occasion de placer la copropriété sous l’égide du ministère de la Justice alors qu’elle relevait auparavant du ministère de la Construction. Autour de cette loi et de l’activité juridique qu’elle n’a cessé de susciter s’est constitué un milieu de spécialistes, qui rassemble différentes corporations. Christian Atias, juriste et grand expert de la copropriété, en esquisse l’analyse : le droit français a évolué de telle manière qu’il raisonne aujourd’hui « comme si la copropriété immobilière était une institution spécifique : des spécialistes, juristes ou non, sont apparus. Le très grand nombre de copropriétés, la multiplication impressionnante des procès paraissaient en quelque sorte justifier leur existence. Il leur suffirait bientôt de réclamer une législation particulière ; et comme celle-ci était impérative, pointilleuse, complexe, d’application incertaine, elle contribuerait à imposer le recours à des spécialistes » (Atias, 1995). La communauté d’experts attachée à cet ensemble normatif rassemble des magistrats, des avocats spécialisés, des géomètres, des universitaires mais aussi la corporation des administrateurs de biens17 et dispose d’un organe représentatif : la Chambre nationale des experts en copropriété. Lors d’un congrès célébrant l’anniversaire de la loi fondatrice, en présence du ministre qui la fit voter (Jean Foyer), celle-ci fut qualifiée de « bible » et l’un de ses auteurs (éminent juriste également présent) de « pape de la copropriété »18.

1.1. Conservatisme et rationalité juridiques

  • 19 Jusqu’à plusieurs milliers de lots.
  • 20 Ce projet est pourtant mentionné par les acteurs, notamment lors des débats parlementaires, durant (...)

6De longue date, des voix s’élèvent pour dénoncer l’inadéquation du statut institué par la loi de 1965 aux immeubles de grande taille19 (Reynaud, 1978) et, plus généralement, ses fragilités face à certaines évolutions socioéconomiques (notamment la « démocratisation de la propriété »). Pourtant, jusqu’à aujourd’hui, les modifications qui lui ont été apportées sont restées mineures20.

  • 21 Nous l’avons montré en analysant leur méconnaissance rationnelle des risques auxquels sont exposés (...)
  • 22 Elle est alors composée de la direction des affaires civiles et du sceau au ministère de la Justice (...)

7La conservation de la loi de 1965 résulte de l’activité des spécialistes de la copropriété et non de leur inaction21. On le comprend en observant le fonctionnement d’un organe paraministériel consultatif, créé en 1987 pour rechercher des solutions aux difficultés d’application de la loi de 196522. La commission relative à la copropriété (CrC) procède d’une initiative du ministère de l’Équipement, reprise par le ministère de la Justice.

« L’idée de M. Méhaignerie [ministre de l’équipement et du logement] a été récupérée par la Justice. En outre, si vous prenez le texte qui instaure la commission, c’est une commission qui a une double tutelle : Justice et Logement, sauf que le leadership a tout de suite été pris par la Justice. [...] Le secrétariat, qui est un poste essentiel, est assumé par la direction des affaires civiles et du sceau et le bureau du droit immobilier. Et le choix de faire présider la commission se porte sur le président de la Cour de cassation. Donc on donne les postes clés à la Chancellerie, de ce fait le Logement est invité. » (Juriste, représentant d’une association, ancien membre de la CrC, entretien, 2005).

8Les membres de la CrC que nous avons interviewés s’accordent pour reconnaître qu’en dépit de la double tutelle, le ministère de la Justice est celui qui a la haute main sur les nominations (pendant la période qui nous intéresse tout au moins). La commission constitue un club de juristes ; elle réunit d’éminents experts, parmi lesquels certains rédacteurs du texte de 1965 :

« C’est un petit milieu de spécialistes. La copropriété est un sujet très complexe : on ne peut pas en devenir spécialiste en six mois. [...] C’est une idée géniale, une très belle construction. Enfin, ce sont des débats juridiques passionnants. » (Magistrat, ancien secrétaire de la CrC, entretien, 2005).

9Un représentant de la Confédération générale du logement interviewé par Hélène Michel en 1996 rapporte que les problèmes exposés au sein de la commission doivent être formulés juridiquement de façon à être entendus par « des gens qui sont... c’est toute leur qualité, c’est important pour eux, [...] des juristes » (Michel, 2006). La conservation de la loi de 1965 était un objectif assigné à la commission par son ministère de tutelle :

« Et puis ce qui est intéressant, c’est qu’Albin Chalandon, on est en 1987, dans une période assez libérale, met en place la commission avec un mot d’ordre, je m’en souviens très bien.

10Il dit : “je vous demande surtout de tout faire pour que je n’aie pas besoin de légiférer. Je vous demande de ne pas faire de proposition législative. C’est une sorte de commande, surtout essayez de développer les bonnes pratiques, de donner des recommandations...” » (Magistrat, ancien secrétaire de la CrC, entretien, 2005).

11Cette volonté s’oppose à celle des spécialistes du logement :

« On avait déjà le sentiment qu’il y avait une sorte de dichotomie entre les volontés du ministère du Logement et celles de la Justice. Le ministère de la Justice... gardien du droit de propriété, des libertés individuelles et de l’équilibre de la loi de 1965. Et puis il y a la volonté du ministère du Logement que les travaux se fassent. À l’époque le ministère du Logement est encore surtout un ministère de la Construction. Donc c’est l’emploi, c’est tout ça, mais il y a quand même l’idée de l’entretien du patrimoine. Tout ce carcan juridique est quand même un frein à la mise en œuvre rapide de travaux. Il y a donc ces deux manières de voir les choses. » (Juriste, représentant d’une association, ancien membre de la CrC, entretien, 2005).

  • 23 Nous avons montré en 1999 comment les acteurs actualisent cette règle.
  • 24 Une vision gestionnaire s’intercale entre ces deux logiques, portée par les associations, qui à l’e (...)

12L’idée selon laquelle le système de décision complexe de la copropriété constitue un frein à la réalisation de travaux est présente dans plusieurs rapports émanant du ministère de l’Équipement (Lefeuvre, 2007). Elle révèle la prééminence persistante des « constructeurs » (Damamme et Jobert, 1995) et de « la puissance de la production » au sein de cette administration (Thoenig, 1987). Deux rationalités s’opposent donc durablement : pour certains, la copropriété, référée à la notion de propriété, sert à garantir des droits individuels23 ; pour d’autres, elle freine la rénovation d’immeubles et de quartiers d’habitation dégradés24.

  • 25 Déclaration au colloque de la Chambre nationale des experts en copropriété, Paris, 20–21 octobre 20 (...)
  • 26 L’action du ministère de la Justice à l’égard du problème des copropriétés en difficulté apparaît c (...)

13Logiquement, la CrC a d’abord ignoré le problème des copropriétés en difficulté, avant de l’écarter de ses travaux. La visite organisée par des élus sur l’un des sites les plus emblématiques du problème au tout début des années 1990 (Les Bosquets à Montfermeil) fut un « choc » pour les thuriféraires de la loi de 1965. Mais cela ne bouleversa ni le mode de fonctionnement, ni les objectifs de travail de la commission. Celle-ci continua de fonctionner comme un lieu d’échange entre spécialistes. La qualité de la construction intellectuelle qu’est la loi de 1965 est d’ailleurs un argument fréquemment avancé pour la défendre. Cet argument masque peut-être des raisons plus profondes, à propos desquelles une hypothèse peut être avancée. L’édifice est fragile, non seulement à cause de la multiplication des copropriétés en difficulté, mais aussi parce que la copropriété est un domaine mineur au sein du droit civil : elle fut écartée du Code civil, ce que ne manquent pas de déplorer ses spécialistes. Hugues Périnet-Marquet, professeur de droit, membre de la CrC depuis 2001, observait que dans certains cénacles la copropriété est un droit méprisé, parce qu’il s’agit d’un droit technique, assez mal enseigné, extérieur au grand droit des biens25. Nous verrons qu’à la différence des experts de la copropriété, des spécialistes du logement sont prêts à accueillir le problème des copropriétés en difficultés26. Mais notre exposé serait incomplet et faussement déterministe s’il ignorait l’épisode de la loi de 1994.

1.2. L’épisode de la loi de 1994

  • 27 Le lien entre ces deux objectifs est d’ailleurs explicité par François Collet, dans son rapport au (...)
  • 28 Le rapport rédigé par Frédérique Rastoll pour le Conseil économique et social (adopté le 24 septemb (...)
  • 29 Toutes les dernières lois relatives à l’habitat contiennent des dispositions relatives aux copropri (...)

14La loi relative à l’habitat de 1994, qui vise à favoriser l’accession à la propriété, introduit la notion de copropriété en difficulté dans la loi de 196527. L’histoire « officielle »28 de l’intervention publique sur les copropriétés dégradées retient que cette loi est la première expression de l’engagement de l’État à traiter le problème29. Au regard de son contenu, il s’agit pourtant d’une parenthèse : ici, le traitement judiciaire du problème l’emporte. La disposition de 1994 relative aux copropriétés en difficulté vise à empêcher que les syndicats en état de cessation de paiement soient traités comme le sont les entreprises en liquidation ou en redressement judiciaire et répond ainsi au problème posé par des décisions de justice inadaptées. Un groupe de travail interinstitutionnel sur les copropriétés dégradées créé par le Comité interministériel des villes est à l’origine de cette mesure. Ce groupe, intersectoriel, est composé du secrétaire de la CrC, magistrat, membre du bureau du droit immobilier à la Chancellerie, du spécialiste de la copropriété à la direction de la construction ainsi que de représentants de l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) et de la délégation interministérielle à la ville (DIV). Selon l’un de ses membres, sa constitution répond à la multiplication de syndicats de copropriétaires incapables de payer leurs factures d’eau et d’électricité :

« J’avais à l’époque le sentiment que [le problème] était marginal. Ensuite, on a vu apparaître des jugements de première instance, qui constataient la cessation de paiement de syndicats et qui reposaient sur l’idée que la loi de 1985 sur la liquidation de biens des entreprises était applicable aux copropriétés. J’ai commencé à m’inquiéter : le syndicat n’est propriétaire de rien. Je me suis dit qu’il y avait en quelque sorte un vide juridique. [...] Un autre élément a joué, un autre fait marquant : on a vu à la télévision des habitants d’un immeuble collectif qui n’avaient plus d’eau ni d’électricité et qui montaient de l’eau aux étages dans des seaux. Politiquement ça a alerté le cabinet du ministre du Logement de l’époque [...]. En 1994, nous avons pu faire passer nos propositions, grâce à une fenêtre politique [qui correspond au début de la seconde cohabitation]. » (Membre du groupe de travail interinstitutionnel sur les copropriétés dégradées, entretien 2005).

  • 30 Leur action serait à l’origine d’une autre mesure, visant à résoudre les difficultés financières de (...)

15Hélène Michel apporte un éclairage différent sur cet épisode. Elle y voit le résultat d’une alliance éphémère favorisant le succès d’une conception entrepreneuriale de la copropriété. Des associations de copropriétaires, « outsiders » car non représentées au sein de la CrC, ont interpellé les spécialistes de la copropriété, obtenu le soutien de l’Union nationale de la propriété immobilière (UNPI) et du ministère du Logement (Michel, 2006) et sont parvenues à imposer momentanément leur approche économique des problèmes de la copropriété30. Les analyses d’H. Michel ne contredisent pas les nôtres mais apportent un éclairage complémentaire sur la conjoncture de 1994 : un groupe d’experts, d’une part, des associations, de l’autre, ont permis que des mesures visant à résoudre les difficultés de certaines copropriétés soient introduites au sein du droit de la copropriété. Ils brouillent ainsi, momentanément, l’opposition entre deux rationalités sectorielles.

  • 31 C’est ainsi qu’il fait son apparition dans la presse. Le 14 mars 1996, Le Monde publie par exemple (...)
  • 32 Zone urbaine sensible, zone de redynamisation urbaine, zone franche urbaine.

16Cet épisode est de courte durée. On assiste ensuite à la montée en puissance d’une vision « urbaine » du problème qui aboutit, en 1996, à la création du plan sauvegarde. Le problème public des copropriétés dégradées est désormais assimilé à celui des quartiers en difficulté31. Le représentant du ministère de la Justice au sein du groupe de travail créé par le Comité inter-ministériel des villes évoque ce changement cognitif : « Les réflexions du groupe de travail se poursuivent et aboutissent aux dispositions de 1996 : on prend le quartier et on fait intervenir le préfet. C’est une approche complètement différente ». Cette évolution répond selon lui aux attentes des « acteurs de terrain ». Ce que corroborent les travaux que nous avons effectués à cette période sur la construction du problème à partir de divers foyers locaux (cf. infra). Le plan de sauvegarde est l’une des dispositions du pacte de relance pour la ville, qui réoriente la politique de la ville en créant de nouvelles formes de zonage32. La propriété et la copropriété n’en sont pas l’objet. Il correspond au « caractère dominant du processus d’institutionnalisation de [la politique de la ville], à savoir un modèle de discrimination positive fondé sur une délimitation géographique de ses cibles prioritaires » (Damamme et Jobert, 1995). Le nouveau dispositif introduit les copropriétés dégradées parmi ces cibles. Il permet à la puissance publique de prendre le pas sur les organes de gestion de la copropriété en vue d’inciter à la réalisation de travaux.

17Le plan de sauvegarde sera conforté par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, adoptée en 2000. Voici le commentaire qu’en donne l’un de ses rédacteurs :

« Les choses sont faites avec une tension très sourde avec le ministère de la Justice. Au début, il y avait eu un deal dans la loi SRU qui était : on s’occupe de la copropriété, parce qu’il y a un texte sur la politique de la ville, mais on ne s’occupera de la copropriété que sur l’aspect copropriété dégradée. [...] La Chancellerie, je ne dirais pas se désintéresse, mais enfin vraiment participe très peu. Donc le projet de loi est un projet de loi sur la copropriété qui a un angle de vue copropriété en difficulté et uniquement copropriété en difficulté. On ne touche pas à la loi de 1965. »

  • 33 Une idée revient comme une antienne à la tribune du colloque de la Chambre nationale des experts en (...)
  • 34 « Les communautés de politiques publiques dépendent étroitement des arrangements institutionnels an (...)

18L’introduction de règles applicables exclusivement aux copropriétés dégradées est admise par les experts de la copropriété. À leurs yeux, ces règles permettent que l’essentiel ne change pas33 : elles sauvegardent l’intégrité de la loi de 1965. En définitive, elles apparaissent acceptables à l’ensemble des acteurs, car elles répondent à une dichotomie ancienne entre deux systèmes d’action publique concurrents sur un même objet, ménageant à chacun le monopole de ses propres ressources. On pourrait conclure que le changement n’est qu’apparent car les solutions adoptées servent en réalité à conforter les « arrangements institutionnels » qui conviennent aux communautés de politique publique qui les accueillent34, l’une se situant dans la sphère de la Justice, l’autre dans celle du Logement. Cette perspective n’est pas fausse, mais elle est incomplète. D’une part, elle éclipse la contingence du processus de décision. L’épisode de la loi de 1994 suffit à démontrer que d’autres choix auraient été possibles (si les « outsiders » avaient continué de prendre part au processus de décision). D’autre part, elle élude les changements effectivement à l’œuvre. De nouvelles règles ont bien été inventées, qui ne peuvent être réduites à leur fonction latente. On le comprend en déplaçant le regard des milieux décisionnels centraux vers les acteurs de la « mise en œuvre ». Il s’agit d’élus ou de membres d’administrations communales, qui « découvrent » des copropriétés en difficulté sur leur territoire, mais aussi d’experts, fournisseurs de prestations spécialisées auprès des collectivités locales, pourvoyeurs de solutions auprès de l’administration centrale et producteurs de connaissances. Tous ces acteurs ont participé à un « processus de création normative » (Lascoumes, 1990). Ils ont contribué à la construction du problème public et, corrélativement, participé à l’invention de solutions dédiées aux copropriétés mais non référées aux règles qui, depuis 1965, les définissent.

2. Un processus de création normative lié à la politique du logement

  • 35 Ces opérateurs sont des associations spécialisées dans l’amélioration de l’habitat (principalement (...)
  • 36 Il s’agit d’une analyse compréhensive des relations entre acteurs et non d’une analyse de réseau st (...)

19Pour expliquer comment des solutions visant à développer la maîtrise d’ouvrage publique de travaux sur les copropriétés dégradées se sont imposées, il faut centrer l’analyse vers les acteurs locaux qui ont « découvert » le problème. Les premiers acteurs de la formulation du problème furent des élus et des fonctionnaires communaux. La plupart d’entre eux ont fait appel à des opérateurs, spécialistes de l’intervention sur l’habitat dégradé35. Ces opérateurs, conscients d’assister à l’avènement d’une nouvelle demande de prestation de la part des collectivités locales, ont contribué, directement ou par l’intermédiaire de leurs réseaux, à la promotion de certaines solutions. Leur activité, centrée sur la réhabilitation et la rénovation de l’habitat dégradé pour le compte des pouvoirs publics, les amenait à rechercher les moyens d’élargir leur marge de manœuvre sur les immeubles privés. Ils aidèrent les collectivités locales à mettre en place des dispositifs de maîtrise d’ouvrage publique. Certains participèrent à la promotion de ces dispositifs auprès des administrations centrales pourvoyeuses de ressources (direction de l’habitat et de la construction [DHC] et délégation interministérielle à la ville principalement [DIV]). Leurs efforts ont été étayés par la représentation du problème qu’ils ont coconstruite. L’unification de cette représentation, issue d’expériences éparses, est liée à l’émergence d’une expertise spécialisée, produite par les opérateurs et leurs commanditaires ainsi que par des producteurs de connaissances, chercheurs et chargés d’études qui s’intéressaient au sujet. Elle fut stimulée par l’intervention de membres de la DHC et de la DIV, qui organisèrent des canaux d’échange entre les différentes catégories d’acteurs et de la base au sommet. Ces réseaux d’acteurs se cristallisèrent autour d’un enjeu commun : favoriser l’intervention publique sur l’habitat privé dégradé, dit « social de fait », et faire en sorte que les premières opérations locales sortent de l’exception pour constituer la règle. Ces réseaux, partiellement reconstitués36, ont été analysés de façon à mettre en évidence les interdépendances stratégiques entre les différentes catégories d’acteurs qui les constituaient : acteurs publics locaux et administration centrale, d’une part, opérateurs spécialisés, de l’autre ; producteurs de connaissances et administration centrale. Nous nous sommes ainsi efforcé de comprendre leurs convergences normatives.

2.1. La demande de ressources adressée à l’État

20Durant les années 1980 et jusqu’au début des années 1990, les foyers d’intervention sur les copropriétés en difficulté se multiplient. La plupart sont ignorés des milieux décisionnels centraux. Nos premières enquêtes ont porté sur certains de ces lieux, peu après que des acteurs publics locaux eurent « découvert » certains problèmes, qu’ils n’identifièrent pas immédiatement à la notion de copropriété dégradée : dégradation physique et avis de coupure d’eau dans des immeubles privés, ventes massives de lots entraînant le départ de locataires en difficulté, etc. Avant d’être réunis sous une même notion, ces problèmes furent saisis et traités au gré des agendas locaux et en fonction de cadres de pensée et d’action disponibles localement. Au début des années 1990, certains acteurs locaux (élus, fonctionnaires ou opérateurs) en sont au stade de la découverte et de l’expérimentation, tandis que d’autres participent déjà à la constitution de réseaux d’experts liés à l’État. Le maire d’une commune de ville nouvelle, dont l’action fut considérée comme pilote au début des années 1990 illustre le premier cas :

« Un maire ne pouvait pas ne pas être très fortement sensible à ces questions. Pas en termes de cohésion sociale, mais simplement pour que les gens ne se tapent pas dessus. Moi j’ai vécu des scènes qui m’ont beaucoup marquées. Des familles qui ne payaient pas leurs charges de copropriété, la copropriété se saignait aux quatre veines pour faire un contentieux, ça arrivait enfin au tribunal après deux ans de procédure, après beaucoup de dépenses pour la copropriété, pour ces gens modestes. [...] Et moi j’avais l’impression qu’au niveau de l’administration centrale personne ne s’en occupait. » (Maire, entretien, 2006).

  • 37 La précocité de cette « découverte » peut trouver deux explications : l’ancienneté de l’interventio (...)
  • 38 Procédure administrative décidée par le préfet, qui oblige le propriétaire à faire des travaux en c (...)
  • 39 Seyssinet, Pont-de-Claix, Saint-Martin-d’Hères, Saint-Martin-le-Vinoux.

21L’élu exprime ici son sentiment d’avoir affaire à un problème non répertorié et pour lequel aucun cadre d’action n’existe. Dans ce cas comme dans d’autres, les difficultés des copropriétés ont d’abord été attribuées à l’inefficacité des régulations internes de la copropriété et des solutions référées à la loi de 1965 ont été mises en œuvre : solution judiciaire ou aide juridique. Grenoble illustre le cas inverse, où prévaut d’emblée l’intervention publique sur l’habitat au moyen d’instruments de droit public coercitifs (Ballain et Jacquier, 1989). Les acteurs grenoblois adaptent des moyens d’action, déjà éprouvés sur les « vieux quartiers », aux grandes copropriétés récentes, dont ils prennent conscience des difficultés dès la fin des années 197037. Leurs actions bénéficient d’un savoir-faire acquis de longue date. Elles reposent pour l’essentiel sur l’usage du droit de préemption et sur la procédure de résorption de l’habitat insalubre38. Elles donnent lieu à des opérations de rénovation et de « réhabilitation lourde ». Deux organes municipaux en assurent le pilotage. Les mêmes solutions seront ensuite adoptées par plusieurs communes de l’agglomération39.

  • 40 Dans le cadre de cet article, on ne cherchera pas à distinguer ces deux domaines de politiques publ (...)
  • 41 Ce qui semble aujourd’hui encore donner raison à Pierre Grémion, comparant la France au modèle comm (...)

22Les cadres dans lesquels s’inscrivent les premières interventions sur les copropriétés dégradées et leur degré d’autonomie par rapport aux organes centraux de la politique du logement (ou de la politique de la ville)40 diffèrent d’une ville à l’autre. Certaines opérations dépendent d’abord de ressources produites localement. D’autres sont d’emblée indexées à la politique du logement. Mais rapidement, les stratégies locales convergent. Les acteurs publics locaux se tournent vers l’État ou vers les grands financeurs paraétatiques de la politique du logement41 (ANAH, Caisse des dépôts et consignations...) pour obtenir le renforcement de leurs ressources juridiques et financières afin d’organiser une maîtrise d’ouvrage publique sur les copropriétés dégradées. Les négociations s’inscrivent dans le cadre des dispositifs contractuels existant, notamment les procédures de la politique de la ville.

  • 42 Cela explique que le conseil interministériel des villes se soit saisi du problème.

23Certains fonctionnaires centraux se saisissent de la demande de moyens d’action sur les copropriétés dégradées42. Ils défendent l’idée d’un nouveau cadre juridique légitimant l’intervention publique sur ces immeubles privés et contribuent à l’élaboration de procédures d’intervention. L’un d’eux, chargé de mission sur la région Rhône-Alpes au sein de la direction de l’habitat et de la construction, se voit confier le soin de réfléchir à « une démarche d’intervention » sur « la question des copropriétés dégradées », en 1988. Il explique :

« Moi j’ai fait mon travail de chargé de mission en Rhône-Alpes à deux niveaux : premièrement, les préfets, pour leur expliquer ces démarches, leur expliquer [...] d’accepter la mise en place des outils — outils parfois très dérogatoires, ça a changé depuis, toute la période depuis a consisté à valider ces outils qui à l’époque étaient très dérogatoires. Donc leur expliquer pourquoi ils allaient déroger aux règles, accorder telle ou telle chose, et puis je suis allé voir [...] des maires de la région pour discuter avec eux de la mise en œuvre des démarches. » (Fonctionnaire DHC, entretien effectué par M. Beck en 2005).

  • 43 Il rédige la circulaire qui institue l’opération programmée d’amélioration de l’habitat dédiée aux (...)

24Il incite l’ANAH à répondre aux demandes des acteurs locaux, en aidant des opérations expérimentales dérogatoires puis en y adaptant une procédure existante43.

  • 44 Historiquement liés l’un à l’autre.

25Ces fonctionnaires appartiennent au « réseau social » de la politique du logement mis en évidence par Philippe Zittoun (2001). Ils reconnaissent dans les copropriétés en difficulté un nouveau problème public, à l’intersection d’enjeux déjà répertoriés. L’un très ancien, la résorption de l’habitat insalubre ; l’autre plus récent, la gestion territorialisée de l’exclusion (Delarue, 1991)44.

« [La direction de l’habitat et de la construction] entrait, en 1989–1990, dans la démarche de réhabilitation des quartiers en difficulté et elle voyait bien que ce sujet faisait partie en définitive de ses missions. Au même titre qu’elle avait à travailler sur la réhabilitation du parc social, ce parc privé était aussi social que le parc HLM [...]. La légitimité n’était pas très compliquée, de la même façon que l’on était intervenu dans les quartiers anciens en situation complète de décrépitude, il n’y avait pas de raison non plus de ne pas intervenir sur ce parc privé. » (Ibid).

  • 45 Le rapport d’Olivier Piron (qui reprend à son compte les conclusions d’un groupe d’experts sur le s (...)

26Les copropriétés dégradées s’inscrivent logiquement dans le cadre de la politique de la ville et appellent à un élargissement des procédures d’action contre l’insalubrité45. La méthode qui consiste à maintenir les immeubles sous statut privé tout en introduisant une « obligation de faire », inspirée d’expériences locales et des procédures de résorption de l’habitat insalubre, est reprise par le plan de sauvegarde.

  • 46 Au sein de la DIV, de la DHC ou de l’ANAH, ces individus étaient peu nombreux et isolés. Ils se pré (...)

27Le plan de sauvegarde apparaît donc comme le résultat d’un échange de ressources entre le centre et la périphérie. Il est une réponse à la demande, émise par les acteurs locaux, de renforcement de leurs moyens d’action. Mais il résulte aussi des initiatives de quelques fonctionnaires centraux46, également demandeurs de « solutions ». Celles-ci ne leur sont pas seulement inspirées par les acteurs publics locaux. Ils prennent une part active à leur production en suscitant une expertise relative au problème (à sa mesure statistique, notamment) ainsi qu’aux réponses qui y sont apportées « sur le terrain ». Les activités de deux grandes catégories d’experts se conjuguent à l’action des acteurs publics locaux pour répondre à cette attente : celle des opérateurs qui agissent pour le compte des collectivités locales ; celles des producteurs de connaissance, chercheurs ou chargés d’études, qui répondent à des commandes publiques relatives à l’habitat et à la ville.

2.2. La structuration d’un marché de prestations aux collectivités locales

28Au départ expérimentales et dénuées de cadre commun, les actions locales furent de plus en plus fréquemment prises en charge par des spécialistes de l’amélioration de l’habitat. Les opérateurs qui agissent pour le compte des collectivités locales expérimentent et promeuvent leurs opérations pilotes, s’en servent pour faire reconnaître leur expertise et construire ou exiger des instruments qui complètent ceux dont ils disposent déjà. Dans plusieurs cas, un des premiers objectifs de leurs actions fut le renforcement de la capacité d’intervention publique dans des systèmes de décision relevant du droit privé (Lefeuvre, 1999).

  • 47 Il s’agit d’aider les copropriétaires à financer un projet de réfection des ascenseurs.
  • 48 Il adapte la procédure d’opération programmée d’amélioration de l’habitat, crée un fonds d’interven (...)
  • 49 Une fonctionnaire de la DIV nous avait présenté cette copropriété comme un exemple d’intervention p (...)

29Citons l’exemple d’une action engagée au début des années 1990 dans une commune de Seine-Saint-Denis. Le maire est d’abord interpellé par des locataires en difficulté. Il les aide à obtenir un soutien juridique, puis constate le mauvais état technique de l’immeuble. L’opérateur, sollicité pour une prestation ponctuelle47, préconise des travaux plus importants, puis est mandaté pour conduire « une opération expérimentale ». Le maire annonce publiquement le projet de réhabilitation. Celui-ci achoppe (Lefeuvre, 1999). Les obstacles qui empêchent la réalisation du projet public (notamment, les « résistances » opposées par une partie des copropriétaires) n’amènent ni l’opérateur ni son commanditaire à mettre en doute leur manière de faire. Ils servent d’argument pour demander « toujours plus de la même chose » (selon l’expression de Paul Watzlawick) : en l’occurrence, des fonds publics mais surtout des moyens légitimes pour contraindre les copropriétaires récalcitrants à participer au financement des travaux. La persistance des acteurs, en dépit des effets pervers de leurs choix, fait ressortir la force de leur logique d’action. Celle-ci consiste de moins en moins à résoudre les problèmes qui ont suscité l’intervention publique et de plus en plus à renforcer le pouvoir de l’opérateur, qui s’appuie sur diverses ressources. Dans ce cas, le technicien puise son savoir-faire dans l’expérience de nombreuses missions comparables et est reconnu comme l’un des premiers spécialistes de l’intervention sur les copropriétés à l’échelle nationale. Son travail répond à une commande municipale et bénéficie de financements locaux mais il dispose de ses propres leviers financiers et politiques : il maîtrise les procédures de financement et peut faire bénéficier les acteurs locaux de ses relations au sein de l’administration centrale (où il est écouté en tant qu’expert). Bien plus qu’un maître d’œuvre, il transforme la nature de l’intervention publique et utilise sa mission pour consolider son expertise et contribuer à la fabrication de nouveaux instruments d’action. D’abord, il invente des outils ad hoc48. Ensuite, il met à profit ses relations étroites avec la direction de la construction et la délégation interministérielle à la ville, se servant de cette copropriété comme d’une « vitrine »49, afin d’orienter la recherche de procédures d’intervention sur les copropriétés en difficulté, en cours à l’époque. L’expérience qu’il pilote ne lui sert pas à démontrer l’efficacité de son modèle d’action, mais la nécessité d’instruments proportionnés à l’énormité des difficultés qu’il rencontre.

  • 50 Ainsi, en 1988, la Société centrale d’équipement du territoire (SCET) réalise une étude sur le suje (...)

30La stratégie de cet opérateur de Seine-Saint-Denis participe d’une dynamique plus globale : l’enjeu émergent de la copropriété dégradée constitue un nouveau créneau de marché pour différentes catégories de prestataires de services aux collectivités locales (cf. note 37). Pour affronter la concurrence autour de la commande publique, les opérateurs adaptent leurs savoir-faire à la demande locale, mais cherchent aussi, à l’inverse, à ajuster la commande à leur propre expertise. Ils inscrivent leurs actions dans les cadres dont ils disposent déjà, s’efforcent de les adapter aux problèmes qu’ils rencontrent (la volonté de minimiser les coûts dans un contexte concurrentiel est un obstacle à l’innovation) et réclament aux organes de décision centraux, directement ou par l’intermédiaire de leurs fédérations (fédérations régionales et nationales ou organisations relais), le renforcement de leurs moyens d’action. Les opérateurs sont conscients de participer à la construction d’un nouveau marché de prestations (la concurrence n’empêche pas la coopération)50. C’est pourquoi ils procèdent au recueil d’expériences et érigent certaines d’entre elles en exemples. Experts dans le maniement des instruments d’intervention publique sur l’habitat privé, ils se disent bien placés pour en dénoncer les limites. Ils mettent en cause l’obstacle que constituent des règles de décision complexes et l’insuffisance des aides publiques face à l’impérieuse nécessité d’agir.

31Cette expertise opérationnelle n’est pas séparable de la production de connaissance sur les copropriétés dégradées. Plusieurs opérateurs appartiennent à des organes d’études. Certaines fédérations commanditent de la « littérature grise » sur le sujet. De façon générale, le milieu des intervenants sur l’habitat privé côtoie celui des professionnels de l’étude et de la recherche qui produisent des travaux visant à décrire le phénomène et à en donner une évaluation statistique, à partir des années 1980.

2.3. Une production de connaissance liée à la politique du logement

  • 51 Ils appartiennent au GETUR, Groupe de travail et de recherche sur les transports et l’urbain, et so (...)

32La production de connaissances sur les copropriétés dégradées est essentiellement prise en charge par des experts du logement et de l’urbain, sollicités par des commanditaires publics, appartenant aux organes centraux de la politique du logement. Ceux-ci participent au financement d’études et d’expérimentations, à l’organisation de manifestations et de groupes de travail. Les chercheurs qui, les premiers, s’intéressent aux copropriétés dégradées ont partie liée avec un nouveau militantisme du « cadre de vie »51. Localisés en Rhône-Alpes, ils s’intéressent aux opérations qui se multiplient précocement dans cette région (dans le sillage des premières expériences grenobloises). Au cours de la seconde moitié des années 1980, ils sont rejoints par des universitaires de Lyon et de Grenoble, les agences d’urbanisme des deux agglomérations, ainsi que deux sociétés d’économie mixte (dont la Société centrale d’équipement du territoire) : à l’occasion d’un appel d’offre de la région, ils forment un groupe de recherche sur l’habitat, qui produira quatre rapports sur les copropriétés dégradées entre 1984 et 1991. Ces chercheurs trouvent une audience au ministère du Logement :

« Le ministère a commencé à être un peu à l’écoute et comme on avait quelques relations en son sein, on se faisait financer des études ou des recherches sur ces thématiques. Et dans les années 1980, le ministère commençait à se demander s’il n’y avait pas nécessité à intervenir, il devait être sollicité ailleurs. Au début, c’est vrai que le ministère ne voulait pas se charger de ces questions là. » (Beck, 2009).

  • 52 Une analyse systématique de l’ensemble des travaux publiés a été effectuée en 1998.

33En Rhône-Alpes, la production d’expertise bénéficie d’un soutien régional, émanant de la région et de la direction de l’habitat et de la construction. Cela explique sa relative densité. Mais d’autres foyers de production existent, en Île-de-France notamment. Comme leurs homologues rhône-alpins, ils sont formés de chercheurs appartenant à des instituts d’urbanisme, à des agences d’urbanisme de grandes agglomérations ou à des bureaux d’études spécialisés (dont certains sont également opérateurs). Cette production « sectorielle », qui répond à des commandes publiques émanant principalement du ministère de l’Équipement, s’ajuste logiquement aux thèmes centraux de la politique du logement. L’analyse de ces travaux52 met en évidence une évolution thématique : le problème des copropriétés dégradées est de moins en moins considéré en soi, et de plus en plus comme l’une des dimensions de la dégradation des grands ensembles et de la ségrégation urbaine. C’est la fraction privée du parc des « Trente-Glorieuses » qui fait problème et non plus l’inadéquation des règles juridiques issues de la loi de 1965.

  • 53 On ne peut donc pas parler d’un « pilotage invisible » par les instruments (Lorrain, 2004).

34En dernière analyse, le « processus de création normative » relatif au problème des copropriétés dégradées résulte de l’interaction entre plusieurs catégories d’acteurs : fonctionnaires centraux, élus et fonctionnaires locaux, producteurs de connaissance et opérateurs. Ces acteurs sont interdépendants : les informations qui servent à la construction du problème sont organiquement liées à l’élaboration de solutions, produites localement mais tributaires d’instruments d’intervention sur l’habitat dégradé institués au niveau central. L’analyse de ces interdépendances permet de comprendre pourquoi les solutions référées à la loi de 1965 ont fini par être écartées et pourquoi celles qui ont été choisies expriment la prédominance d’une certaine expertise. Le processus de sélection est tributaire des instruments d’action dont les acteurs disposent déjà et qui conditionnent leur « marge de jeu »53. Nous retiendrons surtout qu’elles révèlent l’existence de relations relativement stables entre des acteurs et des foyers d’action dispersés.

3. Conclusion

35L’invention de procédures d’intervention sur les copropriétés dégradées ne sert pas seulement à perpétuer des secteurs de politiques publiques. Elle n’est pas le simple produit de la politique du logement, mais résulte d’activités sociales relatives à ces domaines. Ces activités réunissent un complexe d’acteurs que le terme de « champ » paraît pouvoir désigner.

  • 54 « On voit bien qu’une logique lourde structure les interactions et échanges négociés entre les acte (...)

36Dans une perspective webérienne, le champ peut être défini comme « un interstice social » qui se régule selon ses propres modalités (Remy, 1985) et se structure autour d’une ressource, socialement valorisée, plus ou moins rare (Rémy et al., 1990). Il s’agit ici de règles que leurs spécialistes protègent et entretiennent : ensemble normatif lié à la loi de 1965, d’un côté, procédures d’intervention sur l’habitat dégradé, de l’autre. Les spécialistes de la loi de 1965, en veillant à la conservation de leur principale ressource, perpétuent un champ. De leur côté, les acteurs qui participent à la construction de procédures d’intervention sur les copropriétés dégradées, sélectionnent et formalisent des solutions contingentes, qui condensent une vision du problème et concourent à la formation d’un nouveau champ d’action publique. La production normative est nécessaire aux activités qui se développent dans ces deux champs : de la gestion de copropriété à l’élaboration de la « doctrine », d’un côté ; de l’intervention sur quelques copropriétés à l’élaboration de mesures administratives de portée nationale, de l’autre. Dans les deux cas, les règles sont l’objet d’une activité permanente qui donne lieu à des échanges de la base au sommet. Le constat n’est pas original mais rejoint celui de Pierre Lascoumes à propos de l’application du droit au sein des administrations (au travers de ce qu’il appelle des « normes secondaires d’application ») : « Les différents types de normes secondaires d’application [...] ne demeurent pas forcément à la périphérie du système juridique. On constate régulièrement différents phénomènes de remontée de ces normes en vue d’une transformation, voire d’une rationalisation du cadre d’application légal des politiques publiques » (Lascoumes, 1990). Dans le cas qui nous intéresse, ces « remontées » sont principalement le fait d’acteurs extérieurs à l’Administration. Les règles donnent lieu à la (re)production de marchés dont dépendent leurs activités. Il est donc particulièrement important pour eux d’entretenir non seulement les règles sur lesquelles s’appuient leurs interventions, mais aussi la demande à laquelle elles sont censées répondre. En effet, le processus de spécialisation dont dépend un champ répond à une demande, qu’il contribue à faire naître et substitue à l’autoproduction (Rémy et al., 1990). Le recours à l’expert transforme l’aide publique improvisée en un plan de sauvegarde ou la formulation profane d’un problème en une question juridique. Dans les deux cas, la compétence dans le maniement de règles spécifiques légitime la tendance au monopole, « logique lourde », même si elle reste le plus souvent inaboutie et instable54.

37Le rapport des acteurs aux règles juridiques qui définissent leur champ d’action n’est pas purement conservateur. Ils développent à leur égard une activité permanente, qui les légitime, les perpétue mais contribue aussi à les renouveler. La copropriété, d’une part, la copropriété dégradée, de l’autre, sont des sphères d’activité mouvantes. Leur structuration découle de processus contingents, qui articulent différents niveaux d’action, entre le centre et la périphérie : la découverte de nouveaux problèmes et la production d’expertise de portée plus globale ; l’expérimentation locale et la demande d’instruments d’action publique adressée à l’État ; l’application de règles et leur renouvellement... Ces processus sont contingents car ils sont produits par des individus qui circulent et évoluent. C’est pourquoi les champs ne se confondent pas avec les systèmes normatifs auxquels ils sont initialement indexés. Certains indices incitent d’ailleurs à penser que la dichotomie entre copropriété et copropriété dégradée est d’ores et déjà en train de s’estomper. Localement des frontières bougent. Des syndics coopèrent avec des collectivités locales et se saisissent des possibilités que leur offrent les procédures d’intervention sur l’habitat privé. Des opérateurs, initialement étrangers au droit de la copropriété, le considèrent désormais comme un instrument d’intervention publique. Au niveau central, on assiste à des évolutions analogues. Récemment, une association de copropriétaires a été intégrée à la CrC. Ce qui laisse imaginer qu’une réforme de la loi de 1965 est désormais possible.

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Notes

1 Définition du terme « copropriété » dans Termes juridiques, « Lexique », Dalloz, 1995.

2 Les deux expressions sont connotées différemment : la première renvoie davantage à la situation financière du syndicat, la seconde à l’état du bâti. L’expression « en difficulté » est appliquée aux entreprises passibles de procédures de liquidation ou de redressement qui servent de référence aux rédacteurs du premier texte relatif aux copropriétés en difficulté, en 1994. Le mot « dégradé » est couramment appliqué à l’état physique du bâti par les spécialistes de l’habitat ; il a évidemment un sens très différent en droit.

3 Cette première décision a consisté à adapter aux copropriétés en difficulté l’opération programmée d’amélioration de l’habitat (OPAH), procédure contractuelle associant l’État, les collectivités locales et l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) visant à la réhabilitation du parc privé. Cette procédure, la plus employée aujourd’hui, est nommée « OPAH copropriété ».

4 Le président du tribunal de grande instance peut alors décider de la placer sous administration provisoire.

5 La procédure est d’abord réservée aux immeubles situés en zones urbaines sensibles (ZUS) ou faisant l’objet d’une OPAH. Son application est élargie par la loi solidarité et renouvellement urbains (SRU) de 2000.

6 « Le plan de sauvegarde pourra le transformer en simple locataire, notamment lorsque la loi permet à des organismes HLM de réaliser des opérations de portage de copropriété en difficulté » (Tomasin, 2002).

7 Ils le deviendront en 2000, après modification de la procédure.

8 Juriste, spécialiste de la copropriété.

9 Cette expression vise à justifier l’intervention publique sur une partie du parc de logements locatifs privés en indiquant que son peuplement et sa vocation sont analogues à ceux du logement social de droit.

10 Selon Pierre Lascoumes, une règle de droit peut être considérée comme un système juridique : « système formalisé d’organisation et de gestion d’intérêts protégés avec lesquels les acteurs sociaux entretiennent des rapports actifs » (Lascoumes, 1990).

11 Nous ne les envisageons pas comme des « coalitions », « entités collectives suffisamment vastes pour que l’on puisse regrouper abstraitement les individus en fonction de l’objet de leur mobilisation et de leur système de croyances » (Bergeron et al., 1998). Nous nous intéressons au contraire à des acteurs et à des relations concrets.

12 « Que celles-ci se situent à la base ou au centre, et même qu’elles se situent à plusieurs niveaux à la fois » (Thoenig, 1998).

13 Ce point de vue conduit à mettre en doute la notion de « mise en œuvre ». Il oblige tout au moins à reconnaître qu’il n’existe pas d’hiatus entre ceux qui produisent les règles et ceux qui les appliquent. D’autant que les activités que recouvre ici l’expression « mise en œuvre » relèvent principalement d’acteurs extérieurs à l’administration et qui ne peuvent être assimilés à la figure du « street level bureaucrat » (Lipsky, 1980).

14 Celle-ci se nourrit à la fois de l’observation d’assemblées générales de copropriétés et de la participation à des congrès et colloques nationaux, d’entretiens auprès d’acteurs locaux et d’experts de niveau national ainsi que d’échanges avec des chercheurs étrangers.

15 Marianne Beck a effectué, sous la direction de l’auteur, une enquête pour le Plan construction urbanisme architecture (PUCA) qui a donné lieu à un rapport (Beck, 2009). Ce travail s’est principalement attaché à montrer le caractère novateur des premières initiatives relatives aux copropriétés en difficulté dans la région Rhône-Alpes et à analyser les relations entre les acteurs de cette région et certains membres de l’administration centrale (infra).

16 Procédant par réputation, l’enquête laisse forcément dans l’ombre certains acteurs. D’une part, nos premières enquêtes se sont focalisées sur des acteurs franciliens, délaissant certains foyers d’action pourtant signalés : Marseille, Lyon et Grenoble, notamment ; d’autre part, notre recherche n’a pas porté sur la reconnaissance locale du problème par les acteurs de la Justice.

17 Les liens entre les acteurs du monde de la copropriété (de la corporation des syndics à la Chancellerie) s’observent dans les congrès et les colloques d’experts, les journées de la Confédération nationale des administrateurs de biens et dans la revue Administrer (revue professionnelle des administrateurs de biens).

18 Congrès de la Chambre nationale des experts en copropriété, Paris, 20–21 octobre 2005.

19 Jusqu’à plusieurs milliers de lots.

20 Ce projet est pourtant mentionné par les acteurs, notamment lors des débats parlementaires, durant toute la période étudiée.

21 Nous l’avons montré en analysant leur méconnaissance rationnelle des risques auxquels sont exposés les syndicats de copropriétaires (Lefeuvre, 2003).

22 Elle est alors composée de la direction des affaires civiles et du sceau au ministère de la Justice, de la direction générale de l’urbanisme de l’habitat et de la construction du ministère de l’Équipement, de l’Union nationale de la propriété immobilière (UNPI), de la Confédération générale du logement (CGL), de la Fédération nationale des agents immobiliers (FNAIM), de la Confédération nationale des administrateurs de biens (CNAB), du Syndicat national des professionnels immobiliers (SNPI).

23 Nous avons montré en 1999 comment les acteurs actualisent cette règle.

24 Une vision gestionnaire s’intercale entre ces deux logiques, portée par les associations, qui à l’encontre des spécialistes de la loi de 1965 mettent en évidence la spécificité du copropriétaire, et à la différence des spécialistes du logement, se réfèrent à une définition juridique de la copropriété.

25 Déclaration au colloque de la Chambre nationale des experts en copropriété, Paris, 20–21 octobre 2005.

26 L’action du ministère de la Justice à l’égard du problème des copropriétés en difficulté apparaît comparable à celle de l’Éducation nationale qui « s’est longtemps efforcée de rabattre la politique de DSQ [développement social des quartiers] sur le programme des zones d’éducation prioritaire » (Damamme et Jobert, 1995).

27 Le lien entre ces deux objectifs est d’ailleurs explicité par François Collet, dans son rapport au Sénat (nº 453, 25/05/1994) : « Les dispositions du projet de loi tendant à améliorer le fonctionnement des copropriétés ne sont pas sans lien avec celles destinées à favoriser l’accession à la propriété ».

28 Le rapport rédigé par Frédérique Rastoll pour le Conseil économique et social (adopté le 24 septembre 2002) en est un condensé.

29 Toutes les dernières lois relatives à l’habitat contiennent des dispositions relatives aux copropriétés.

30 Leur action serait à l’origine d’une autre mesure, visant à résoudre les difficultés financières des syndicats.

31 C’est ainsi qu’il fait son apparition dans la presse. Le 14 mars 1996, Le Monde publie par exemple un article intitulé : « Les copropriétés restent les oubliées de la crise des banlieues », signé par Christine Garin, spécialiste du logement et des questions urbaines.

32 Zone urbaine sensible, zone de redynamisation urbaine, zone franche urbaine.

33 Une idée revient comme une antienne à la tribune du colloque de la Chambre nationale des experts en copropriété d’octobre 2005 : s’il existe des copropriétés en difficulté, c’est parce qu’il existe des copropriétaires en difficulté ; le statut de la copropriété n’y est pour rien.

34 « Les communautés de politiques publiques dépendent étroitement des arrangements institutionnels antérieurs dans lesquels s’incarnent les compromis passés et le régime de régulation qu’ils incarnent. Elles ont donc tendance à écarter a priori les solutions et les interprétations nouvelles qui remettraient en cause les normes qui avaient permis de construire cette trame complexe de compromis tant que ceux-ci s’avèrent viables » (Jobert, 1995).

35 Ces opérateurs sont des associations spécialisées dans l’amélioration de l’habitat (principalement les centres PACT-ARIM : Centres de protection, amélioration, conservation et transformation de l’habitat — Associations de restauration immobilière), des sociétés d’économie mixte locales, des bureaux d’études et des organismes d’HLM Cette dernière catégorie est très minoritaire, les deux premières sont les plus nombreuses.

36 Il s’agit d’une analyse compréhensive des relations entre acteurs et non d’une analyse de réseau stricto sensu. Au demeurant, la mise en œuvre d’une telle méthode eut été délicate étant donnés l’extension de ces réseaux, leurs multiples niveaux et leur évolutivité.

37 La précocité de cette « découverte » peut trouver deux explications : l’ancienneté de l’intervention publique sur l’habitat privé ; la proportion importante de logements en copropriété dans cette ville.

38 Procédure administrative décidée par le préfet, qui oblige le propriétaire à faire des travaux en cas d’insalubrité « remédiable » et prévoit l’acquisition publique de l’immeuble, sa démolition et sa reconstruction éventuelle, ainsi que le relogement de ses occupants en cas d’insalubrité « irrémédiable ».

39 Seyssinet, Pont-de-Claix, Saint-Martin-d’Hères, Saint-Martin-le-Vinoux.

40 Dans le cadre de cet article, on ne cherchera pas à distinguer ces deux domaines de politiques publiques. D’abord parce que les acteurs qui nous intéressent se situent à leur intersection, dans la mouvance du « réseau social de la politique du logement », selon l’expression de Philippe Zittoun. Ensuite parce qu’ils sont de plus en plus intriqués.

41 Ce qui semble aujourd’hui encore donner raison à Pierre Grémion, comparant la France au modèle communautaire américain : « [...] l’État est le cadre de référence des acteurs locaux » (Grémion, 1976).

42 Cela explique que le conseil interministériel des villes se soit saisi du problème.

43 Il rédige la circulaire qui institue l’opération programmée d’amélioration de l’habitat dédiée aux copropriétés en juillet 1994 (circulaire DIV-direction de l’habitat et de la construction du 07.07.1994).

44 Historiquement liés l’un à l’autre.

45 Le rapport d’Olivier Piron (qui reprend à son compte les conclusions d’un groupe d’experts sur le sujet) souligne « l’obligation de faire : partir de l’actuelle définition de la RHI » (résorption de l’habitat insalubre) et développe particulièrement ce point : la RHI est la procédure la plus adaptée ; elle a déjà été utilisée dans des « exemples positifs connus ». Elle peut donc servir de modèle. Elle permet d’éviter l’achat public des logements, solution très coûteuse, répandue au début des années 1990.

46 Au sein de la DIV, de la DHC ou de l’ANAH, ces individus étaient peu nombreux et isolés. Ils se présentaient volontiers comme des militants de la copropriété dégradée au sein de leur administration.

47 Il s’agit d’aider les copropriétaires à financer un projet de réfection des ascenseurs.

48 Il adapte la procédure d’opération programmée d’amélioration de l’habitat, crée un fonds d’intervention, intervient très activement dans la gestion de la copropriété.

49 Une fonctionnaire de la DIV nous avait présenté cette copropriété comme un exemple d’intervention publique très avancée : « Cette opération, tout le monde l’a vue, c’est une sorte de vitrine ».

50 Ainsi, en 1988, la Société centrale d’équipement du territoire (SCET) réalise une étude sur le sujet (financée par la direction de la construction), qui se fonde sur une analyse de l’expérience grenobloise et vise à créer une « pépinière de projet » afin « d’inciter les SEM à agir ». Une classification des copropriétés en difficulté, en fonction de la gravité de leur situation et de l’importance des moyens d’intervention requis, débouche sur une évaluation du « marché » que représentent les différents types d’opération envisagés.

51 Ils appartiennent au GETUR, Groupe de travail et de recherche sur les transports et l’urbain, et sont liés à des réseaux qui donneront naissance à la Confédération syndicale du cadre de vie (CSCV) devenue Confédération du logement et du cadre de vie (CLCV).

52 Une analyse systématique de l’ensemble des travaux publiés a été effectuée en 1998.

53 On ne peut donc pas parler d’un « pilotage invisible » par les instruments (Lorrain, 2004).

54 « On voit bien qu’une logique lourde structure les interactions et échanges négociés entre les acteurs, et partant, produit une première structuration endogène du champ d’action. Cette logique lourde, c’est celle de la restriction du nombre de joueurs, voire du monopole » (Friedberg, 1993).

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References

Bibliographical reference

Marie-Pierre Lefeuvre, « Structuration d’un champ d’action publique : l’intervention publique sur les copropriétés dégradées », Sociologie du travail, Vol. 52 - n° 1 | 2010, 87-103.

Electronic reference

Marie-Pierre Lefeuvre, « Structuration d’un champ d’action publique : l’intervention publique sur les copropriétés dégradées », Sociologie du travail [Online], Vol. 52 - n° 1 | Janvier-Mars 2010, Online since 13 December 2018, connection on 18 October 2019. URL : http://journals.openedition.org/sdt/13125 ; DOI : 10.4000/sdt.13125

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Marie-Pierre Lefeuvre

UFR arts et sciences humaines, UMR Citères, université de Tours, 3, rue des Tanneurs, BP 4103, 37041 Tours cedex 01, France
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