• 1 Voir, notamment, le discours présidentiel du 19 septembre 2007 à l’IRA de Nantes [http://www.elysee (...)
• 2 Les premières statistiques relatives aux fonctionnaires produites par un organisme statistique, à l (...)
• 3 La rétrospective présente la répartition par ministères en 1914, 1922 et 1936 et le total des effec (...)

2Au cœur de ces enjeux, les statistiques portant sur l’appareil administratif et ses agents constituent pourtant, presque étrangement, un angle mort des recherches. Le paradoxe est d’autant plus frappant que, de longue date, les réformes de l’État ont particulièrement médiatisé la question du nombre des fonctionnaires et l’impératif de sa réduction1. Prendre au sérieux ce nombre et les enjeux de sa construction permet pourtant d’aller au-delà des approches centrées sur la mesure de la croissance bureaucratique, en reconsidérant le rapport de l’État aux chiffres qu’il produit (ou fait produire) sur lui-même. Philippe Bezes l’a montré pour la France des années 1960 : l’émergence du « souci de soi de l’État » a entraîné la constitution de savoirs chiffrés sur les effectifs et leurs traitements, comme autant d’instruments permettant de donner les moyens de « mesurer la croissance de la fonction publique pour maîtriser l’État » (Bezes, 2009). Néanmoins, avant la Seconde Guerre mondiale, alors que la statistique des fonctionnaires n’est pas encore « étatisée »2, plusieurs tentatives d’évaluation de leur nombre sont menées. Entre 1899 et 1932, des statistiques relatives aux fonctionnaires sont publiées à trois reprises, concernant les périodes 1846–1896 (Turquan, 1899), 1906–1912 (March, 1913), et 1914–1931 (Rivet, 1932). Probable conséquence de la diversité de leurs modes de construction, ces chiffres ne seront pas repris dans la rétrospective proposée par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE)3 dans le premier recensement des agents des services publics mené en 1947 (INSEE, 1949). L’objectif n’est toutefois pas d’évaluer ici la validité statistique de ces données pour la construction d’une série longue, mais de procéder à un examen attentif des modalités de fabrication, d’usage et de circulation de ces chiffres au cours des années 1890–1930. Une focalisation sur cette période doit nous permettre d’opérer un décentrage heuristique en retraçant la genèse d’un savoir réflexif. Il s’agit d’esquisser l’histoire intellectuelle d’une statistique, en considérant sa forme « comme la trace que le maniement des outils intellectuels a laissée sur le papier », au travers de publications vues comme des « bilans d’arrivée, dressés à partir des réalités perçues » (Perrot, 1992 ; p. 19, 59). Dans cette perspective, faire l’histoire de l’invention de la statistique des fonctionnaires dans la France des années 1890–1930, c’est étudier la naissance d’un savoir sur l’État qui n’est pas encore constitué en savoir d’État.

• 4 Sur le rôle de ces mesures dans les rapports entre administration et pouvoir au xix^e siècle (voir : (...)

6Pour certains, il s’agit d’abord de républicaniser l’administration par l’épuration et la décentralisation4. En 1885, Charles Beauquier, député radical socialiste du Doubs, évoque « la plaie du fonctionnarisme » dans La Revue socialiste. Il affirme que la France est le pays « où les fonctionnaires sont les plus nombreux », en se basant sur des chiffres concernant les impôts et traitements. Le but est surtout de fustiger les « alluvions de parasites qui se sont superposées les unes aux autres » : les « favoris du régime censitaire », les « créatures des ministres de 1848 », les bonapartistes ou encore les légitimistes de l’ordre moral. Les références au « parasitisme administratif », ou aux fonctionnaires « budgétivores » constituent ainsi autant d’arguments en faveur d’une épuration politique (Beauquier, 1885 ; p. 396, 402). Lors de son deuxième congrès annuel, 17 ans plus tard, sur proposition de C. Beauquier, le Parti radical et radical socialiste se prononce en faveur d’une « décentralisation des services publics » qui s’est hissée au cœur du débat public depuis le milieu des années 1890 (Garner, 1919). Le discours a peu changé : les français entretiennent « à grands frais une véritable armée de fonctionnaires qu’on pourrait sans inconvénient diminuer de moitié » (Parti républicain radical et radical socialiste, 1903 ; p. 100).

• 5 Économiste et publiciste libéral, professeur à l’École libre des sciences politiques puis au Collèg (...)
• 6 Le Comité de défense et de progrès social est présidé par Anatole Leroy-Beaulieu (1842–1912), histo (...)
• 7 Père de l’écrivain Edmond Rostand, licencié en lettres et en droit, économiste libéral membre de la (...)
• 8 Sur les Leplaysiens et la bureaucratie qui abaisse « les âmes » et « affaiblit la nation » (voir : (...)

7Les libéraux, savants ou polémistes, mobilisent un argumentaire similaire à d’autres fins. Paul Leroy-Beaulieu5 justifie ainsi la publication de l’État moderne et ses fonctions par les « envahissements de l’État » qui « énervent la volonté ». L’augmentation du nombre des fonctionnaires conduirait à la suppression de toute liberté électorale et politique (Leroy-Beaulieu, 1900 ; p. 459). Dès 1891, un économiste américain, Richmond Mayo-Smith, relevait que pour P. Leroy-Beaulieu il s’agissait surtout de dénoncer le socialisme (Mayo-Smith, 1891). Sur ce terrain, le Comité de défense et de progrès social6 est très explicite : Eugène Rostand7 y donne ainsi, le 20 mars 1896, sous l’égide la Société d’économie sociale (SES)8, une conférence sur « les solutions socialistes et le fonctionnarisme ». Il y souligne que, dans une France qui « se meurt » déjà du « fonctionnarisme », les propositions socialistes ne peuvent conduire qu’à un accroissement du nombre des fonctionnaires (Rostand, 1896 ; p. 5).

• 9 Chambre des députés, 6^e lég., session de 1896, nº 1766.
• 10 Le Temps, 24 février 1896. Voir Chambre des Députés, 6^e lég., session de 1896, nº 1791.

8Dans les années 1890, les diatribes deviennent un argument électoral. Aux législatives de 1893, 101 élus ont promis « la simplification administrative, la diminution des fonctionnaires et employés, la suppression des sinécures » (Chambre des députés, 1894), et les propositions fleurissent. Henri-Joseph Michelin, député socialiste de la Seine, cité par E. Rostand, propose ainsi à la Chambre, le 1^er février 1896, une loi visant notamment « la réduction du nombre des ministères et du personnel administratif ainsi que des gros traitements »9. Deux semaines plus tard, Le Temps salue la proposition de Louis Boudenoot, député radical socialiste du Pas-de-Calais, visant à équilibrer toute création de nouvelle fonction par des « suppressions d’emploi équivalentes »10.

• 11 Les étoiles (*) renvoient aux éléments biographiques du Tableau 1 ; voir aussi les Fig. 1 et 2. San (...)

10C’est d’abord la conséquence de la faiblesse de la Statistique générale de la France (SGF). Héritière du Bureau de statistique du ministère du Commerce, transformé en 1833, en Bureau de la SGF, puis placé directement en 1840 sous l’autorité du ministre, elle avait vu ses attributions réduites à portion congrue après la défaite de 1870. Pour le gouvernement, ses publications, trop tardives, n’étaient plus utiles à des administrations qui souhaitaient produire leurs propres statistiques (Marietti, 1949). Les années 1880–1890 sont celles d’une tentative de conquête d’un rôle plus central de la statistique administrative au sein de l’État, avec l’arrivée d’une nouvelle génération de statisticiens. Ces membres de la Société statistique de Paris (SSP) – Jacques Bertillon*11, Émile Cheysson*, Alfred de Foville*, Émile Levasseur*, Fernand Faure*, Lucien March* et Arthur Fontaine* (Tableau 1) – militent pour le développement de l’enseignement de la statistique administrative, ainsi que pour un accroissement de son audience gouvernementale et parlementaire (Desrosières, 1985 ; p. 282).

• 12 La statistique italienne est alors perçue comme en plein âge d’or (Frétigné, 2000). Luigi Bodio, so (...)
• 13 Les informations recueillies (âge, sexe, etc.) sont stockées sous la forme de cartes perforées, qui (...)
• 14 Procès-verbal de la séance du 28 septembre 1891, Bulletin de l’Institut international de statistiqu (...)
• 15 Voir, par exemple Cheysson (1892) et le procès verbal de la séance du 27 août 1895, BIIS 9 (2), 189 (...)
• 16 L’internationalisme statistique n’est pas une nouveauté des années 1890 (Brian, 1989, 2002), mais l (...)

11En 1885, après maints rapports et recommandations du Congrès international de statistique (SGF, 1913 ; p. 13), ils obtiennent la création du Conseil supérieur de statistique (CSS), inspiré de l’exemple italien12. Vu comme un instrument de coordination de la statistique administrative (Cheysson, 1882 ; p. 10), cet organisme consultatif est rattaché au ministère du Commerce. Il devient le lieu de promotion de nouvelles méthodes pour une statistique administrative plus centralisée. C’est là que s’élaborent, entre 1887 et 1894, les modalités d’un recensement professionnel qui y fait l’objet de deux commissions successives (cf. Fig. 1). S’inspirant des recommandations faites par L. Bodio au CSS italien en 1880, elles recommandent un recensement par relevé direct auprès des employés et des établissements, et souligne la nécessité d’un dépouillement centralisé (Cheysson, 1887). Cette opération sera réalisée grâce à une avancée technique majeure : les machines électriques à compter Hollerith (futur IBM). L. March découvre ces machines à cartes perforées13, créées pour le recensement américain de 1890, à l’occasion de leur présentation par leur inventeur, l’ingénieur Herman Hollerith, lors de l’exposition universelle de 1889 (Armatte, 2005). Après une démonstration par Heinrich Rauchberg, assistant du directeur de la statistique autrichienne, lors du congrès de Vienne de l’Institut international en 189114, elles font l’objet d’une intense campagne, menée notamment par É. Cheysson, qui s’inspire en partie d’observations de L. Bodio, pour généraliser leur utilisation15. D’abord utilisée par J. Bertillon pour le recensement de la population parisienne, elles permettent de centraliser à moindre coût le dépouillement d’un recensement des professions mené, sous l’égide de L. March, dans le cadre du recensement général de la population du 29 mars 1896 (Ministère du Commerce, 1899). Étape, fondamentale dans l’histoire des statistiques sociales (Topalov, 1999a), ce recensement rappelle qu’en dépit des obstacles financiers, un véritable développement de l’information statistique est possible, à la faveur d’innovations techniques et à condition qu’un véritable « noyau militant » existe. Elle montre aussi ce que ce processus doit aux circulations internationales (institutionnelles ou interpersonnelles)16. Toutefois, s’il s’agit d’un premier pas vers la statistique des fonctionnaires – avec la création d’une catégorie « service de l’État et des communes » – ses résultats, très généraux, ne sont pas repris dans le débat public.

• 17 Guy Thuillier évoque de possibles « difficultés avec ses subordonnés en 1894 » (Thuillier, 1987 ; p (...)
• 18 Bulletin de statistique et de législation comparée 25, janvier 1889, p. 99–105.
• 19 Procès-verbal de la séance du 16 décembre 1896, Journal de la société statistique de Paris nº 1, ja (...)
• 20 Le Temps, 17 janvier et 16 mai 1899.

12C’est en 1896, à la veille de son départ de la direction de la SGF, que Victor Turquan* se lance dans une tentative de recensement du nombre des employés et fonctionnaires de l’État. Menée en dehors de ses activités professionnelles, dans un contexte relationnel difficile à la SGF17, elle est présentée par son auteur comme « purement personnelle » (Turquan, 1899 ; p. 3). Rapporteur des commissions de 1887 et 1894, V. Turquan n’ignorait pas l’unanimité que suscitait le recours aux bulletins individuels – jusqu’en Italie où, dix ans plus tôt, un « recensement des employés civils et militaires de l’État » avait été réalisé sur la base de bulletins et d’états produits par les administrations18. Il base pourtant son étude sur la documentation budgétaire et les comptes annuels des pensions civiles (Turquan, 1899). Lorsqu’elle est présentée à la SSP en 1896, son président, Auguste Vannacque, rappelle ainsi que « tout le monde sait que la corrélation » entre le nombre réel des employés et les crédits qui correspondent à leurs traitements « n’est que très relative ». L’étude de V. Turquan « sembl[ant] manquer de la première garantie que doit offrir un travail statistique : une base homogène », il précise qu’elle « gagnerait à être serrée de plus près »19. C’est pourtant sur cette base que Le Temps publie, pour la première fois en 1899, des chiffres permettant d’évaluer la « plaie du fonctionnarisme »20.

• 21 Devenue Oslo en 1925.
• 22 Procès-verbal de la séance du 6 septembre 1899, BIIS 12 (1), p. 40.
• 23 La SGF ne dispose pas alors de publication propre, son Bulletin n’est créé qu’en 1911.

13C’est que le point de départ de V. Turquan est moins méthodologique que politique. Il présente lui-même son étude comme une réponse aux préoccupations concernant « l’inquiétante augmentation du nombre des fonctionnaires et employés de l’État ». Souhaitant contribuer, par cette étude, à une réduction sensible des dépenses publiques, il trouve un auditoire très réceptif au Congrès d’économie sociale : É. Cheysson y conclu la nécessité « d’élaguer l’arbre administratif », pour que « le peuple compte moins de fonctionnaires », et donc « plus de citoyens ». V. Turquan, en tire lui-même une formule destinée à une certaine postérité : il faudrait que l’État « restreigne le nombre [des fonctionnaires] et qu’il les paie mieux » (Turquan, 1899, p. 85–89). Cette logique politique semble disparaître au niveau international : en 1899, à la session de Kristiana21, de l’Institut international de statistique, V. Turquan intervient sur les méthodes à employer pour effectuer un recensement des fonctionnaires dans divers pays (Neymarck, 1900). Il y affirme, notamment, qu’il serait « peut-être utile que les divers bureaux de statistique s’entend[ent] pour employer la méthode directe, et pour se servir de bulletins individuels »22. Pour autant, et bien qu’annoncé pour le Journal de la société statistique de Paris, c’est bien La Réforme Sociale qui publie ce « recensement » en 189923.

• 24 Bulletin de l’Alliance nationale pour l’accroissement de la population française 6, 15 avril 1900, (...)

15Une commission extra-parlementaire est créée en 1902 pour étudier et trouver les moyens de combattre cette « dépopulation ». On retrouve, parmi ses membres, certains statisticiens des commissions de la statistique des professions (cf. Fig. 1). Tous ont assisté à l’une des communications de V. Turquan sur les fonctionnaires, et certains se côtoient à l’Alliance nationale pour l’accroissement de la population française, fondée par J. Bertillon en 1896 (Thébaud, 1985). Dès 1900, l’Alliance avait publié des chiffres – obtenus de certaines administrations – sur les familles de fonctionnaires qui donneraient l’exemple du malthusianisme. L’augmentation de leur nombre est vu comme une cause de la dénatalité : « si tous les Français » ressemblaient aux fonctionnaires des Postes, « la France n’existerait plus avant deux générations »24.

• 25 Bulletin du CSS 9, Imprimerie nationale, Paris, 1905, p. 20.

19Pour le CSS, cet état L annonce une statistique des fonctionnaires « maintes fois réclamée », et une occasion de satisfaire la volonté de la sous-commission de la natalité de réunir des statistiques sur les fonctionnaires et leurs familles. Il saisit cette opportunité en proposant d’en établir le programme et les modalités de réalisation, et charge une commission d’étudier la question25. Ses membres (cf. Fig. 1) adoptent, dès novembre 1905, une résolution fixant les cadres nécessaires à l’élaboration d’une telle statistique au 1^er janvier 1906. Elle devra porter sur les agents rétribués sur les budgets de l’État, des départements et des communes, et être établie sur la base de bulletins individuels dont le modèle est proposé par la Commission. Enfin, ceux-ci doivent être remplis par les agents eux-mêmes (Conseil supérieur de statistique, 1908 ; p. 2).

• 26 Bulletin du CSS 10, Imprimerie nationale, Paris, 1908, p. 38–39.

21Pour F. Faure, « ceux qui pensent qu’un État bien ordonné devrait savoir et pouvoir dire, à tout instant, le nombre exact de ses serviteurs, comme le patron d’une usine bien conduite sait le nombre exact [de ses] ouvriers et employés » ne sauraient se satisfaire des états ministériels. Pour connaître le nombre des fonctionnaires, il faut les recenser26.

• 27 Tension que l’on retrouve chez P. Leroy-Beaulieu (Tapinos, 1999).

27Dans une série d’articles de l’Économiste français – hebdomadaire libéral fondé et dirigé par P. Leroy-Beaulieu – A. de Foville s’attèle toutefois à une telle discussion. Celle-ci est marquée par une certaine tension entre les objectifs professionnels du statisticien et ceux, plus politiques, du libéral nataliste27. Il commence, le 4 juillet 1908, par « montrer les imperfections » des chiffres présentés pour les 1^er janvier 1906 à 1908. Au manque d’informations sur les traitements, s’ajoutent de nombreuses erreurs, liées à l’absence d’une définition préalable et précise de ce qu’est un fonctionnaire. Il n’en dénonce pas moins une proportion excessive et inégalée de 750 000 fonctionnaires pour une population « qui semble ne devoir jamais atteindre 40 millions d’âmes ». Au sujet de la commission de la statistique des fonctionnaires (à laquelle il participe), il note qu’en raison d’une faible coopération d’une partie des ministères « l’enquête est loin d’avoir tenu ce qu’elle promettait ». Faisant le lien avec la commission de la dépopulation, il dénonce une « stérilité sans égale » des fonctionnaires : « plus de la moitié des employés de ministères sont sans enfants » ; « plus du quart n’ont qu’un héritier unique » (Foville de, 1908a, 1908b). En 1909 et 1910, A. de Foville revient à deux reprises sur la question, dans des termes similaires : fustigeant une statistique « fantaisiste », pleine d’« incohérences » et d’« énormités », il dénonce une proportion de « un million de fonctionnaires sur 40 millions d’habitants ». Dans un pays dont la population « commence à décroître » tandis que « la richesse n’augmente plus comme autrefois », l’absence d’une statistique des fonctionnaires fiable constitue, pour A. de Foville, un manquement qui dépasse la seule question du fonctionnarisme, et fait tort à la statistique : « science que nous aimons et que parfois ses serviteurs même ne respectent pas assez » (Foville de, 1909, 1910).

• 28 Procès-verbal de la séance du 9 juillet 1909, BIIS, XVIII (1), 1909, p. 139.

28L. March et F. Faure s’inscrivent dans une perspective plus professionnelle. Le premier profite des sessions de Copenhague, en 1907, et de Paris, en 1909, de l’Institut international de statistique pour signaler les apports de l’enquête de la commission de la statistique des fonctionnaires, pour ses travaux démographiques. Il s’appuie sur son travail sur les familles des fonctionnaires – qui concernerait déjà près de 200 000 familles – pour montrer qu’une telle étude est plus à même d’établir des données détaillées sur la composition des familles que le recensement général de la population (March, 1908 [1907] ; p. 219). En 1909, sur la même base, il propose de nouvelles analyses sur la « distribution des sexes parmi les enfants consécutifs d’une même mère »28. En 1910, dans un article de la Revue politique et parlementaire, F. Faure pose les bases d’une méthode fiable pour compter les fonctionnaires. Il le reprend, la même année, pour une communication sur « la statistique des fonctionnaires en France et dans les principaux pays d’Europe », au premier Congrès international des sciences administratives de Bruxelles. Moins pamphlétaire qu’A. de Foville, il est tout aussi critique. Il reproche aux données ministérielles d’avoir été produites par « dénombrement morcelé » – chaque service transmet un relevé de ses effectifs à « l’autorité chargée de la publication des résultats » en passant par « une série d’intermédiaires plus ou moins nombreux » – plutôt que par le dénombrement centralisé préconisé par le CSS en 1905. F. Faure recommande la prudence face aux statistiques ministérielles, et se désole qu’elle fasse parfois défaut aux « maîtres les plus autorisés du droit administratif », tels H. Berthélemy et H. Chardon qui, sur la foi du budget de 1908, donnent « l’autorité de leur savoir » à des chiffres peu fiables (Faure, 1910a, 1910b).

• 29 Recensements de la population ; données budgétaires ; comptes du régime des pensions civiles, etc.

32Ce long processus aboutit en 1913. L. March publie, dans le Bulletin de la SGF, une « contribution à la statistique des fonctionnaires » qui dresse un bilan des données disponibles29 et reprend les préconisations méthodologiques de F. Faure. Pour le directeur de la SGF, cette première publication n’est qu’une étape : « faute d’une méthode appropriée à la complexité des relevés, il n’est point encore possible de présenter, avec clarté et uniformité, une statistique convenable des fonctionnaires. La nécessité de cette statistique s’impose pourtant plus fortement aujourd’hui qu’autrefois, et devient de plus en plus pressante, à mesure que se complique la vie politique et sociale des pays civilisés, que grossit la masse des intéressés et que grandit son influence sur la vie de la nation » (March, 1913 ; p. 67, 93). À l’aube de la Grande Guerre, les jalons d’une véritable statistique des fonctionnaires sont posés ; elle n’attend plus que les moyens nécessaires à son fonctionnement.

• 30 En vertu de l’art. 77 de la loi de finances du 31 décembre 1921.
• 31 Par la loi du 30 juin 1923 et le décret du 30 décembre 1923.

35Institué par décret du 14 mars 1920, un comité supérieur d’enquête présidé par Maurice Bloch, procureur général auprès de la Cour des comptes, est chargé d’identifier et de proposer des mesures de réduction des dépenses publiques, par la suppression des services et emplois inutiles. Les compressions de postes se succèdent : 40 000 en 1921, 51 797 en 192230 et 19 882 en 192331. Bien que leur modalité suscite de nombreux débats à la Chambre – d’Henry de Jouvenel, partisan d’une réduction de 10 % dans chaque ministère, à Léon Blum recommandant l’association des fonctionnaires à l’élaboration des mesures – leur nécessité fait l’unanimité (Guillois, 1924).

• 32 Puis en 1931 et 1936.

36La statistique des fonctionnaires n’est pourtant pas à l’ordre du jour. Aucun état des effectifs n’a été établi depuis 1914 (Guillois, 1924 ; p. 252). La SGF n’ayant jamais eu les moyens de mener une telle opération, la publication des échelles de traitement en 192132 n’est pas accompagnée d’état des effectifs (Huber, 1937 ; p. 26). Il faut dire qu’en dépit d’une « productivité très élevée », la SGF reste un « établissement artisanal » (Sauvy, 1975 ; p. 35), que les économies budgétaires affectent durement : elle perd 16 % de ses emplois en 1921 (Touchelay, 2008 ; p. 32, 36).

• 33 Je remercie Nathalie Carré de Malberg de m’avoir communiqué cette information.

37Cela n’empêche pas le gouvernement de réduire les effectifs, sur la base d’autres données. Dans le rapport général nº 3160 sur le budget de 1922, Maurice Bokanowski, député de la Seine, présente, le 30 septembre 1921, une évaluation du nombre des fonctionnaires, répartis par ministères et services, en 1914 et 1922 (Chambre des députés, 1921). De plus, de 1921 à 1923, les commissions financières du parlement ont reçu, du ministère des Finances, des statistiques trimestrielles sur les emplois supprimés (Guillois, 1924 ; p. 254). Probable conséquence de la création de la direction du Budget en 1919 – et de l’intégration d’agents de cette direction au sein des commissions financières (Carré de Malberg, 1998 ; p. 10633) –, les administrations sont plus coopératives et efficaces qu’avant guerre.

• 34 Le Figaro, 5 et 15 novembre 1921.
• 35 La Croix et Le Temps, 9 mars 1922.
• 36 « Quelques données relatives à la Statistique des fonctionnaires », Bulletin de la SGF, XI (4), jui (...)

38Le rapport Bokanowski a beaucoup de succès. Le Figaro, par exemple, l’utilise pour souligner l’insuffisance des compressions : supprimer 40 000 postes, c’est en garder 147 000 de plus qu’en 191434. Lors du débat des crédits supplémentaires, le 7 mars 1922, Joseph-Louis Bonnet, député de la Seine, affirme que « ni le Gouvernement, ni le Parlement » ne connaissent le nombre des fonctionnaires, tout en citant les chiffres du rapport Bokanowski pour réclamer de nouvelles suppressions. Il ajoute qu’en application de la loi de 1905, elles devraient reposer sur une connaissance exacte du nombre des fonctionnaires. Rapidement reprises dans la presse, ces déclarations alimentent de nouvelles diatribes sur le fonctionnarisme35, mais aucun recensement ne sera pour autant mis en place. La SGF elle-même ne fait que reproduire les chiffres de Bokanowski, sans le moindre commentaire36.

• 37 Ils fondent l’Institut de statistique de Paris (Desrosières, 1985 ; p. 285). Retraité, L. March dev (...)

39Cette absence d’investissement dans la statistique des fonctionnaires s’explique en partie par une transformation du paradigme réformateur : tant que le fonctionnarisme occupait le premier rang des débats sur la réforme administrative, statisticiens et publicistes avaient tout intérêt à se placer sur ce terrain. Mais, alors que le noyau des militants de la statistique des fonctionnaires disparaît progressivement – F. Faure et L. March restent d’actifs promoteurs du développement d’une statistique administrative centralisée37, mais plus de la statistique des fonctionnaires – la réduction des effectifs ne semble plus suffire : il faut désormais organiser l’État.

• 38 L’ouvrage le plus connu de ce « principal disciple français de Taylor » (Rosanvallon, 1990 ; p. 233 (...)
• 39 Agrégé de sciences économiques et politiques, professeur de droit à Lyon, puis à Lille, libéral con (...)

40Les partisans d’une « doctrine administrative » – inspirée des travaux d’Henri Fayol38 – s’accordent sur un point : l’État est globalement inefficace. Pour y remédier, ils proposent l’industrialisation de l’État (appliquer les méthodes de gestion du secteur privé aux services publics), et/ou le désencombrement de l’État (transférer au secteur privé les activités économiques de l’État). L’approche se veut pragmatique, et le nombre des fonctionnaires devient un fait avec lequel il faut composer. Pour Albert Schatz39 le fait qu’« environ 800 000 fonctionnaires » soient chargés d’appliquer les directives du gouvernement, nécessite de rendre l’administration plus efficace : il faut réformer son fonctionnement, le recrutement et l’organisation du travail des agents (Schatz, 1922 ; p. 66–75). Comme en témoignent les publications de membres du Conseil d’État, tels que Léon Blum, 1936 [1918], René Favareille (1919) et Henri Chardon (1926), cette doctrine s’impose au sein même de l’administration, autour de l’idée qu’il serait plus simple d’accepter le caractère irrémédiable de l’accroissement du rôle de l’État, pour se consacrer à l’amélioration de son fonctionnement (Favareille, 1919 ; p. 83).

• 40 Composée de Louis Marin, député, Paul Magny, sénateur, Albert Tirman, conseiller d’État et de Mauri (...)
• 41 Communiqué du Conseil des ministres, 11 octobre 1924 (Rials, 1977 ; p. 196). Repris dans Le Temps e (...)

41Dans cet esprit, une commission est créée par décret du 3 août 1922 pour proposer des réformes, dans un but d’économies40. Dès 1923, elle signale que s’il n’y a que deux méthodes en la matière – les compressions (de crédits et de personnel) et la réforme (des services, de leurs pouvoirs et procédures) – une connaissance précise des besoins de la nation et de l’état de l’administration est indispensable (Commission des réformes, 1923 ; p. 885). En pratique, dans le contexte de crise financière et monétaire des années 1920, les compressions restent prioritaires. En 1924, le Cartel des gauches poursuit ainsi des compressions annoncées par le ministère Poincaré (Rolland, 1924), et en fait une condition du relèvement des traitements41. Dès son retour, ce dernier est autorisé, par la loi du 3 août 1926, à procéder par décret à des « suppressions et fusions d’emplois, d’établissements et de services ». Du 13 août au 31 décembre 1926, 73 décrets sont promulgués (cf. Berthélemy, 1927 ; p. 133–135) et conduisent à la régionalisation ou à la suppression de nombreux services (cf. Bonnard, 1927 ; p. 11–25).

• 42 Sur les réformes de 1933–1938, voir : (Berthélemy et Rivéro, 1938).
• 43 Pour une analyse détaillée voir : Heilbronner (1935).
• 44 Références complètes dans : (Perroux, 1933 ; p. 12). En 1944, le SNS signale une enquête de la dire (...)
• 45 L’Humanité, 5 et 6 avril 1934.

43Avec la Grande Dépression, « les nécessités financières n’ont pas cessé, depuis 1932, de s’imposer aux divers ministères » (Berthélemy et Rivéro, 1938 ; p. 11). Malgré un rétablissement de l’équilibre budgétaire de 1926 à 1930, les compressions restent à l’honneur dans les années 1930, comme les décrets-lois Doumergue et Daladier en témoignent42. Celui du 4 avril 193443 est ainsi destiné à « réaliser la réforme administrative par la réduction du nombre des agents de l’État » et prévoit une réduction globale des effectifs de 10 %. C’est le retour aux réductions arithmétiques appliquées, selon un auditeur au Conseil d’État (favorable à ces mesures), « à peu près sans discernement », au risque de désorganiser des administrations déjà « surchargées » (Heilbronner, 1935 ; p. 259). Cette mesure ne s’appuyant toujours pas sur une statistique des effectifs, des chiffres sont parfois cités à la Chambre : en fonction des députés, il y aurait 715 000, 841 781, 858 000 ou encore 861 998 fonctionnaires en France à l’aube des années 193044. De son côté, l’Humanité estime que 85 000 emplois vont être supprimés, évaluant donc les effectifs à 850 000 agents45. D’une telle situation, François Perroux, alors professeur d’économie à la faculté de droit de Lyon, conclut que « notre information statistique touchant la fonction publique est indigne d’un grand État » (Perroux, 1933 ; p. XIII).

• 46 Compte rendu de la XX^e session de l’IIS, Madrid, 14–20 septembre 1931, BIIS, XXVI (1), 1936, p. 127 (...)
• 47 Cette « association pour la politique sociale » regroupait, depuis la fin du xix^e siècle, des unive (...)

44Il reste, bien entendu, des partisans d’un renforcement de la SGF. Plusieurs projets, entre 1920 et 1932, recommandent d’en faire la coordinatrice de la production statistique (Chatriot, 2009). Mais malgré son rattachement à la Présidence du Conseil à plusieurs reprises (Marietti, 1949 ; p. 41), et l’expérience du ministère de l’Économie nationale sous le Front populaire, son rôle et ses moyens ne seront jamais véritablement renforcés (Huber, 1937). Pourtant, il y existe une sorte de « relève » pour la statistique des fonctionnaires (cf. Fig. 2). En 1932, un statisticien adjoint, R. Rivet*, publie une « statistique des fonctionnaires en France et dans divers pays » (Rivet, 1932). Prenant la « contribution » de L. March pour modèle, elle semble être le fruit d’une impulsion extérieure. Lors des sessions de 1930 à Tokyo et de 1931 à Madrid de l’Institut international de statistique, une commission dirigée par Henri W. Methorst, secrétaire général de l’institut depuis 1911, et directeur de la statistique aux Pays-Bas, présente un rapport sur la « Statistique du personnel des administrations et des services publics » (Methorst, 1936 [1931]). Il obtient que l’institut recommande l’établissement périodique de telles statistiques46. L’étude de R. Rivet semble être née de cette recommandation. Une même logique préside d’ailleurs au lancement de l’étude de F. Perroux sur les traitements, contribution française d’une enquête internationale commanditée par le Verein für Sozialpolitik47 en 1932 (Perroux, 1933). Par ailleurs, un autre statisticien de la SGF entretient, en collaboration avec A. Sauvy, les fondements natalistes de la statistique des fonctionnaires. Comme l’explique Paul-André Rosental, à partir des années 1920, le développement des allocations familiales « donne une nouvelle vigueur à la question de la fécondité par groupes sociaux. Leur organisation et leur coût sont très variables selon les secteurs d’activité » et rendent ainsi nécessaire « une comptabilité fine de la fécondité sociale différentielle ». Il en prend pour exemple des travaux de Pierre Depoid* menés en 1937–1939, qui portent sur les familles de fonctionnaires, notamment à partir de données fournies par la direction du Budget. Surtout, ses travaux de 1938–1941 sur les taux de reproduction sont financés par l’Alliance nationale pour l’accroissement de la population française – devenue Alliance nationale contre la dépopulation (Rosental, 2003 ; p. 188, 210).

• 48 Voir Le Figaro, 13 novembre 1938.
• 49 Comme si, avec l’existence de ce chiffre, la réduction des effectifs faisait désormais consensus, l (...)

45Si ces études, fruit d’impulsions extérieures à la statistique administrative et aux décideurs politiques nationaux, restent marginales, une petite rupture semble se produire en 1938. Quatre ans après les décrets-lois Doumergue, ceux du 12 novembre 1938 prévoient la création d’un comité de réorganisation administrative chargé de proposer des économies « sévères » et « profondes », nécessaires à une « rémunération convenable » des fonctionnaires48. De novembre 1938 à juillet 1939, les décrets-lois successifs bloquent des salaires, gèlent les recrutements, et entraînent de fortes réductions des effectifs, afin de revenir sur « les abus » de 1931–1938 (Reynaud, 1939). Pour les justifier, un rapport précédant les décrets-lois propose une évaluation de la croissance du nombre des fonctionnaires entre 1914 (600 000) et 1938 (960 000) (Patouillet, 1938 ; p. 302)49. Cela n’est certainement pas le fruit du hasard : entre 1934 et 1938, A. Sauvy est le conseiller informel de Paul Reynaud, qui l’appelle à son cabinet le 3 novembre 1938, pour participer à la rédaction du train de mesures du 12 novembre (Sauvy, 1972 ; p. 70).

• 50 La DGAFP est créée par l’ordonnance nº 45‑2283 du 9 octobre 1945.
• 51 Dont la création fut décidée lors du comité interministériel pour la réforme de l’État du 13 juille (...)
• 52 Notons que depuis la réorganisation de la DGAFP en 2007, c’est le « bureau des statistiques, des ét (...)

49Le développement considérable de la statistique étatique des fonctionnaires atteste ainsi la capacité de l’État à transformer des outils forgés à sa marge, parfois même contre lui, en véritables instruments d’action publique (Lascoumes et Le Galès, 2004). Depuis les années 1940, l’amélioration des moyens mis en œuvre par l’État pour compter ses agents semble refléter un tel processus. Après l’enquête du Service national de la statistique (1944), menée sous la direction de R. Rivet, entre 1941 et 1943, l’INSEE publie un « recensement général des agents des services publics », de façon irrégulière entre 1949 et 1969, bisannuelle à partir de 1976. En parallèle, à partir des années 1980, la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP)50 publie un rapport annuel sur la fonction publique. Enfin, ce dispositif a été complété en 1999 par l’Observatoire de l’emploi public (OEP), chargé d’assurer la collecte, l’exploitation et la diffusion de l’information sur l’emploi dans les trois fonctions publiques51. De V. Turquan en 1899 à l’OEP en 1999, on assiste à la lente maturation d’une « intelligence de l’État » dont le caractère réflexif ne va pas de soi, et n’est pas immuable52.

• 53 Renaud Dutreil, interview sur Public Sénat, émission « Face à la Presse », 20 janvier 2005 ; André (...)
• 54 Le Canard enchaîné, 12 décembre 2007. Le projet de loi de Finances no1946 du 30 septembre 2009 prév (...)

50Il n’est d’ailleurs pas certain que l’existence d’un appareil statistique modifie les discours politiques, ni qu’elle permette un passage à une « politique du nombre » mieux éclairée. En 2005, le ministre de la Fonction publique affirme ainsi que son ministère « ne sait pas trop » combien il y a de fonctionnaires. Deux ans plus tard, le secrétaire d’État qui lui succède, déclare qu’il n’est « pas normal que 24 % de la population active soit fonctionnaire », exagérant ainsi d’un à trois millions – en fonction de la définition choisie – le nombre des fonctionnaires53. En décembre 2007, un rapport de l’inspection générale des finances aurait souligné l’incapacité de l’État à évaluer de façon précise le nombre de ses agents qui prendraient leur retraite en 2008 : la règle de non remplacement d’un départ sur deux aurait été établie sur la base d’un « inventaire à la Prévert »54. Sans négliger la part que peut prendre la communication politique dans ces déclarations, elles soulignent la persistance d’une cohabitation paradoxale entre les discours sur l’incapacité de l’État à connaître ses effectifs, une production inégalée de chiffres publics sur la question, et la mise en œuvre de politiques de réduction du nombre des fonctionnaires. Cela nous rappelle que, si la construction et la circulation de chiffres sur les agents de l’État résulte pour partie du degré de volonté politique (du parlement ou du gouvernement), elles dépendent autant des moyens des institutions statistiques (en termes de budget et de légitimité) et du niveau de coopération interinstitutionnelle (interministérielle ; législatif-exécutif ; organismes statistiques-ministères). Il s’agit donc moins de savoir si l’État connaît le nombre de ses fonctionnaires que se demander qui, dans l’État, dispose de cette information, comment elle lui est parvenue, et en quoi celle-ci influe sur son comportement vis-à-vis de la question des effectifs.