• 1 Cet article est issu d’un livre en cours de publication : Dimier, V., Recycling Empire, the inventi (...)

2En 1998, l’administration communautaire chargée des aides au développement avec les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), la Direction générale 8 renommée DG Développement, s’engageait dans une réforme sans précédent qui allait servir d’expérimentation à la réforme plus générale de la Commission européenne entamée en 1999 (dite réforme Kinnock)1. Cette réforme, menée sur les lignes des préceptes du New Public Management, visait, entre autres, à rendre plus transparente, rationnelle et efficace la gestion des aides extérieures communautaires, notamment le Fonds européen de développement (FED). Elle accompagnait la mise en œuvre de conditionnalités politiques et économiques de plus en plus nombreuses dans l’allocation de ces aides, c’est-à-dire la mise en place d’un système de sanctions en cas de non-respect de certaines normes. Pour beaucoup de fonctionnaires de la DG8, la réforme fut considérée comme un « Titanic » ; pour d’autres, un simple moyen de se débarrasser des pratiques clientélistes en vigueur. De fait, elle remettait directement en cause un système qui, à bien des égards, ressemblait à celui en vigueur dans les États néo-patrimoniaux africains, ou était, en tout cas, particulièrement adapté pour traiter avec eux. D’un côté, ce système était d’apparence bureaucratique, doté de règles – celles énoncées dans le Traité de Rome – et d’un service public structuré de manière hiérarchique, organisé selon des tâches différenciées, censé suivre des politiques aux buts clairs et composé de fonctionnaires dont les modes de recrutement, de promotion, de rémunération, et les relations avec les administrés procédaient théoriquement de procédures formelles. D’un autre côté, toutefois, à l’intérieur de ce système, les modes d’autorité et de légitimité dépendaient davantage de liens de loyauté et de confiance mutuelle, de dépendance réciproque et de relations affectives – ici avec les élites africaines – de méthodes opaques et arbitraires dans la distribution des aides du FED. Malgré son but affiché, formulé dans les catégories du New Public Management – rendre la gestion des aides extérieures moins bureaucratique – la réforme représentait, dans les faits, un pas décisif vers la logique bureaucratique, au sens wébérien du terme. Elle marquait le passage à une forme d’autorité et de légitimité reposant moins sur les relations personnelles que sur des règles de droit, impersonnelles et uniformes, sur de nouveaux idéaux politiques ou « mythes » bureaucratiques comme la transparence, l’efficacité et l’objectivité (Herzfeld, 1993). Comme le souligne Ted Porter, « l’objectivité renvoie aux règles de droit non aux hommes. Elle implique la subordination des intérêts personnels et des préjugés aux objectifs publics » (Porter, 1995, p. 74). Le pouvoir d’un tel système repose sur sa capacité à diffuser des normes présentées comme universelles, à classifier la réalité sociale selon ses propres critères et à inventer des technologies de contrôle performantes à distance (Barnett et Finnemore, 2004). Dans le cas de la DG Développement, cette évolution vers la logique bureaucratique sera lente et inachevée, la réforme de 1998 ne constituant qu’une étape supplémentaire dans le cadre d’un long processus historique de rationalisation que cet article propose de retracer. Elle s’incarnera notamment dans la mise en place de critères de plus en plus objectifs, standardisés et impersonnels dans la distribution des aides aux pays ACP. Selon la période considérée, cela se traduira par l’introduction de nouveaux instruments comme la programmation dans les années 1970, le Project Cycle Management et la conditionnalité à partir de la fin des années 1980, enfin ceux du New Public Management dans les années 1990. Ces divers instruments impliqueront un système de sélection et d’évaluation des projets de développement de plus en plus sophistiqué requérant de nouvelles compétences et de nouveaux savoirs. Aux missionnaires et leaders de la première génération, dont l’expertise et les réseaux coloniaux devaient s’avérer essentiels pour préciser la mission de la DG8 et « vendre » la politique de développement européenne aux élites africaines, devaient succéder les économistes puis les « managers » moins préoccupés par les buts de l’institution que par l’efficacité de ses méthodes.

• 2 Quelques territoires néerlandais et italiens (Nouvelle Guinée, Somalie) furent également associés.

5« Nous sommes souvent considérés comme des artistes, alors allez les artistes... ». C’est ainsi qu’André Auclert, l’un des premiers administrateurs coloniaux arrivés à la DG8, l’un des derniers à partir, salua, lors de son discours d’adieu en 1989, 30 ans d’expérience administrative et de collaboration dans la gestion du FED. Comme J. Ferrandi, A. Auclert fit partie de la coalition qui domina la DG8 durant les 15 premières années de son existence et influença durablement son identité. En tant que leaders au sein de la DG8, ils jouèrent un rôle clé dans la mise en place de son organisation sociale, dans la définition de sa mission et de ses types d’action publique, dans la construction de son autonomie, vis-à-vis de la France notamment. Ils s’avérèrent surtout indispensables pour assurer sa légitimité, c’est-à-dire adapter cette mission au contexte de l’époque et la rendre acceptable aux yeux des principaux intéressés, les élites africaines (Dimier, 2003). La tâche était alors de taille : largement imposée par la France à ses partenaires européens, la mission confiée à la DG8 en 1958, nommée l’Association avec les territoires d’outre-mer, puis successivement conventions de Yaoundé (1963), Lomé (1975), Cotonou (2000) avec les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, fut largement copiée sur la politique coloniale française à une époque où cette politique – comme la colonisation – était remise en cause de toutes parts. C’est ainsi que ses dispositions commerciales furent modelées sur le système des préférences coloniales en vigueur et que le principal instrument d’aide financière, le FED, reprit les mécanismes du FIDES (Fonds d’investissement économique et social) créé en 1946 par la France pour mettre en œuvre les premiers plans de développement destinés aux colonies africaines. Les principaux bénéficiaires de ces accords furent les pays ayant des liens « spécifiques » avec les États membres de la Communauté économique européenne (CEE), c’est-à-dire principalement les colonies françaises et belges en Afrique tropicale2. Leurs élites toutefois resteront plus que sceptiques sur les bienfaits de cette Association qui fut négociée sans leur accord. Certes, lorsque ces pays accéderont à l’indépendance en 1960, ils accepteront de renégocier leur association à la CEE pour une période de cinq ans. Toutefois, leur adhésion à ce que beaucoup d’entre eux percevaient comme un « nouveau pacte colonial » ne sera pas automatique, résultant d’une campagne de propagande intensive de la part des « coloniaux » de la DG8 (Dimier, 2001). La capacité de ces derniers à s’adapter aux exigences et modes de fonctionnement des nouvelles administrations africaines, qu’ils connaissaient bien pour les avoir mises en place, ainsi que leur grande expertise en matière de relations avec « les élites africaines » devaient, en effet, s’avérer un atout primordial pour transformer l’Association, cet « incident historique », en une « grande œuvre de solidarité ». L’utilisation des méthodes et réseaux coloniaux pour asseoir la légitimité de la DG8 ne sera toutefois pas sans effet sur les formes mêmes de cette légitimité, laquelle restera intrinsèquement liée aux relations très personnalisées entre les administrateurs coloniaux de la DG8 et leurs anciens collaborateurs africains.

• 3 Archives de la Commission européenne, A.C.E., Bac 25/1980, Carton 1035, critères d’appréciation des (...)

6C’est pour ces relations précisément que le premier commissaire en charge du développement, Robert Lemaignen, un homme d’affaire français très influent dans les réseaux de la France-Afrique, demanda à J. Ferrandi, de devenir son chef de cabinet. Ancien administrateur colonial devenu chef de la Direction générale des Affaires économiques et du Plan à Dakar entre 1953 et 1957, ce dernier avait joué un rôle clé dans la mise en place du FIDES. Aussi, R. Lemaignen ne pouvait-il trouver de meilleur collaborateur pour l’aider à mettre en place le FED dont la gestion fut confiée à la DG8. Il sera d’ailleurs propulsé dès 1963 à la tête de la seule direction du FED au sein de cette dernière et en tant qu’ordonnateur principal délégué, se verra très vite accorder des compétences importantes – normalement dévolues au directeur général – en matière de sélection et de contrôle des projets de développement. Reposant sur le principe du don, le FED avait été organisé à l’origine de manière à permettre à la France de garder un certain contrôle sur son fonctionnement. L’annexe au Traité de Rome précise ainsi qu’il reviendra aux autorités responsables des territoires et pays associés – lesquelles évolueront des gouvernements coloniaux aux gouvernements africains – avec l’accord des autorités locales ou la représentation des populations, d’initier les projets économiques et sociaux pour lesquels le financement de la Communauté européenne est demandé, puis de les mettre en œuvre, c’est-à-dire de rédiger les appels d’offre et de sélectionner les entreprises responsables des travaux. Le Conseil de la Communauté européenne, représentant les États membres, devait, pour certains projets tout au moins, donner un avis favorable, à travers un comité FED ultérieurement créé. Dans ce cadre général, la DG8 fut chargée de sélectionner et d’instruire les projets de développement proposés par les États associés et de superviser leur mise en œuvre. Très vite, pour empêcher la main mise de la France sur le FED et répondre au besoin d’un contrôle financier indépendant, voire d’une assistance technique visant à aider les pays associés à monter et mettre en œuvre les projets, J. Ferrandi créa ses propres contrôleurs techniques sur le terrain, ultérieurement renommés délégués de la Commission. Le fait que le FED soit payé par contribution directe des États membres et échappe aux règles budgétaires classiques – y compris en matière de contrôle – accrut largement son autonomie en matière de gestion et de relations avec les chefs d’État africains. Ses pouvoirs concernant la sélection des projets s’avéreront d’autant plus discrétionnaires que les critères en la matière ne seront élaborés et formalisés que très lentement et resteront très généraux. Arguant de l’incapacité de déterminer des règles valables et uniformes pour tous les pays associés, il laissera, à l’intérieur du cadre général mis en place, « une grande liberté d’action [...] aux services chargés d’établir les dossiers et aux fonctionnaires compétents du FED chargés d’évaluer », c’est-à-dire à sa propre équipe3.

• 4 Archives du ministère des Finances britannique, (Treasury) (A.T.), box 312/494, Question included i (...)
• 5 Archives du ministère du Foreign and Commonwealth Office (A.F.C.O.), box 30/653, 1970 DAC Aid Revie (...)

10À l’intérieur même de la DG8, ces instruments avaient été préconisés, dans un premier temps sans grand succès, par Jean Durieux, un jeune économiste belge, qui en 1963, avait été nommé chef de la direction Études de développement, direction sans réel pouvoir. Représentant la CEE à l’intérieur du comité d’aide au développement (CAD) de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), il ne pouvait que partager les critiques récurrentes de ce dernier sur l’aide communautaire et ses interrogations sur le « peu d’indications concernant les moyens d’allocation de l’aide parmi les pays récipiendaires. En fait, il semble qu’aucune allocation n’ait été faite sinon de manière très grossière au fur et à mesure que les projets étaient approuvés »4. La réponse de J. Ferrandi, que ce soit en 1962 ou en 1970, dates auxquelles la rédaction des rapports du CAD fut confiée à des experts britanniques, resta plus qu’allusive : « En ce qui concerne la distribution des aides communautaires parmi les États associés, J. Ferrandi affirma que la Commission avait de sérieuses difficultés à trouver des critères objectifs sur lesquels baser cette distribution. Elle ne pensait pas que la bonne politique fût de distribuer l’aide à partir de critères fixés d’un commun accord. Elle appliquait plutôt une distribution basée sur l’estimation des projets »5. Afin de plancher sur ce problème, J. Durieux avait fini par rassembler peu à peu autour de lui une petite équipe d’économistes, parmi lesquels les Français Philippe Soubestre et Jean-Louis Lacroix, les Italiens Franco Nicora et Giorgio Bonacci, et l’Allemand Dieter Frisch, des fonctionnaires qui seront amenés à jouer un rôle important par la suite. Influencés par les nouvelles expériences de la Banque mondiale et les priorités en termes de lutte contre la pauvreté de son nouveau président à partir de 1968, Robert McNamara, ces derniers prendront partie pour la mise en place de méthodes plus rationnelles, basées sur le cost/benefit analysis, dans la sélection des projets et de critères clairs, comme le niveau de pauvreté, dans la distribution géographique des aides. Leurs propositions resteront toutefois périphériques jusqu’à l’avènement de ces évènements majeurs que constitueront le premier élargissement et l’arrivée en 1973 d’un nouveau commissaire français au développement, Claude Cheysson, homme très anglophile et peu désireux de partager son pouvoir avec J. Ferrandi.

• 6 Voir aussi : l’Institut de développement de l’outre-mer de Londres critique la Convention de Yaound (...)

11Les discussions entre les États membres concernant le nombre des pays anglophones à associer et la contribution de la Grande Bretagne au FED, les rivalités qui s’ensuivirent entre la France et la Grande-Bretagne, chacune soucieuse de protéger sa propre clientèle en Afrique, créeront, en effet, un environnement plus propice à l’adoption de procédures formelles dans l’allocation des aides du FED (Dimier, 2006). Comme devait le faire remarquer l’Overseas Development Institute, un institut de recherche très lié à l’administration britannique du développement (ODA), cette allocation « avait été beaucoup trop mal faite dans le passé pour justifier la continuation des mêmes principes » (Jones, 1974)6. Afin de remédier à ce problème, de nouveaux instruments furent proposés, lesquels visaient à une rationalisation des procédures par l’adoption d’objectifs précis – la lutte contre la pauvreté – de priorités inscrites dans des programmes indicatifs nationaux et de critères clairs dans la distribution géographique des fonds comme dans la sélection des projets. Ces éléments constitueront la principale innovation de la nouvelle convention de Lomé signée en 1975 avec les 46 pays ACP : des programmes indicatifs nationaux furent désormais négociés entre ces pays ACP et la Communauté européenne au début de chaque convention, lesquels précisaient leurs objectifs/priorités à long terme et surtout le montant des fonds dont ils pourraient disposer pour cinq ans. Le partage de cet argent entre les différents États dut se faire désormais en fonction de critères objectifs – produit national brut (PNB) par habitant, taille de la population, etc. De même, les projets durent être choisis en fonction de leur intérêt dans le cadre des priorités du programme, et surtout, selon des critères plus précis liés à leur efficacité potentielle en termes économiques et sociaux. Afin de mesurer cette efficacité, une cellule évaluation fut également créée au sein de la DG8.

• 7 Report from the house of Lords select Committee on the European Communities, Session 1980‑1981, Hou (...)
• 8 Commission of the European Communities, evaluation of transport sector, synthesis note, March 1994, (...)

13En effet, malgré la mise en place des programmes indicatifs nationaux, les procédures de calcul de la répartition géographique des aides resteront relativement secrètes et le résultat ne cessera d’être matière à controverse parmi les différentes directions au sein de la DG8 comme parmi les États membres. En 1981, le comité de la Chambre des Lords responsable des affaires communautaires trouvera ainsi « peu d’évidence prouvant que les nouveaux critères officiels de répartition, c’est-à-dire besoin et pauvreté, mesurés en termes de taille de la population et de PNB par habitant, aient une quelconque influence sur la distribution des aides communautaires. Le fait que le Gabon, un pays très riche et sous-peuplé reçoive encore une part plus grande, en termes relatifs, du FED que les pays les plus pauvres, est la preuve que les critères d’allocation sont interprétés avec beaucoup de flexibilité et d’incohérence »7. Une étude approfondie datant de 1992, bien que plus modérée dans ses jugements, confirme que d’autres critères « plus controversés » que la taille de la population et le PNB étaient effectivement à l’œuvre dans la distribution des fonds. En particulier, « il semblerait que ceux des États associés dont les relations avec la CEE sont antérieures à la convention de Lomé [...] aient reçu une part plus large que ne saurait justifier la taille de leur population et leur PNB [...]. Ceci expliquerait, entre autres, que le Cameroun ait reçu une allocation de 10 à 15 % plus élevée que le Ghana, malgré le fait que sa population soit plus réduite et son PNB plus important [...]. Inutile de préciser que l’explication de ces anomalies met en lumière d’autres anomalies qui ne peuvent pas être expliquées » (Anayadike-Danes et Anayadike-Danes, 1992, p. 59‑60). Et les auteurs de l’analyse de conclure : « un tel exercice statistique ne peut pas bien sûr décrire de manière précise ce qui est de toute évidence une procédure décisionnelle complexe, controversée et désordonnée. En l’absence de toute information publique disponible sur ce processus et les critères utilisés, il contribue toutefois à éclairer un aspect important des politiques de développement européennes » (Anayadike-Danes et Anayadike-Danes, 1992, p. 60). L’un des premiers fonctionnaires à avoir participé aux missions de programmation donne quelques explications concernant ces « anomalies » : « j’ai suivi Hauswirth en Côte d’Ivoire, le bijou de la France en Afrique. Notre tâche était de dire aux représentants ivoiriens que, du fait du nouveau système de distribution des aides, ils recevraient moins que les années précédentes. La mission a tourné en un véritable cauchemar. Calais, le contrôleur-délégué sur place, un grand ami de J. Ferrandi me dit : “vous n’y pensez pas. Ils vous bloqueront à l’aéroport”. Finalement, le dîner que nous avons eu avec le ministre du Plan fut le pire de tous. Il nous lança très en colère que la Côte d’Ivoire n’était pas un mendiant. Hauswirth me dit : “nous devons leur donner plus”. Mais bien sûr cela aurait dérangé tout le nouveau système mis en place. Finalement, on a signé un papier sans montant dessus. Cheysson est venu quelque temps plus tard arranger le problème. La même histoire se passait lorsque j’allais dans les territoires anciennement britanniques. Foley me disait : “il faut leur donner plus, ces gens sont pauvres. Le montant indicatif n’est pas assez élevé” ». L’opacité des méthodes perdura donc. Un rapport d’évaluation de 1994 notera d’ailleurs que, malgré la présence de programmes indicatifs nationaux épousant les objectifs et les priorités décidés d’un commun accord par les pays ACP et la Commission, ces programmes restaient couchés « en termes plutôt vagues et généraux » et étaient rarement mis à jour afin de tenir compte des changements économiques et sociaux inévitables. En l’occurrence, concluait le rapport, ils ne fournissaient pas de cadres rigoureux permettant une sélection des projets en fonction des priorités énoncées8. Lorsqu’en 1995, les Suédois rejoindront la Communauté, ils arriveront à des conclusions similaires, regrettant de fait la non existence de réels programmes, à l’image de ceux mis en place à l’époque par la Banque mondiale (SIDA, 2005, p. 97–99).

• 9 Pour de telles définitions, voir : the Courrier, specific issue on evaluation (1983), p. 79–85.
• 10 H. Eggers, chef de l’unité évaluation, archives personnelles, Lettre nº 5 du chef de la cellule éva (...)
• 11 P. Pooley, directeur général adjoint de la DG8, dans son allocution à la Chambre des Lords : Report (...)
• 12 Resolution on the evaluation of development programmes and projects and the application of their re (...)

14La définition des concepts mêmes de programmation, d’efficacité et d’évaluation, ne cessera du reste d’être matière à discussion au sein de la DG8. La distinction entre « effectiveness », « efficiency », « impact » restera pour le moins floue, requérant de la part du service évaluation une pédagogie permanente9. « Qu’est-ce-que vous entendez par efficacité ? Efficacité pour quoi ? Comment vous mesurez l’efficacité en Afrique ? [...] L’établissement de priorités ? Mais tout est prioritaire en Afrique ! ». Venant de J. Ferrandi, cette réflexion n’était guère étonnante. Dans son système, l’absence de buts et de critères clairs rendait effectivement toute idée d’efficacité, de programmation et d’évaluation inutile et inopérante. Il ne semble pas pour autant que cela ait changé avec l’arrivée des Britanniques et la mise en place, sur leur insistance, de la cellule évaluation, laquelle ne disposera d’aucun pouvoir. Pendant plus de dix ans (1982–1991), son chef, Helmuth Eggers, un fonctionnaire d’origine allemande ayant auparavant travaillé dans la puissante direction opérationnelle chargée de l’agriculture, s’évertua à vouloir changer non seulement les pratiques, mais aussi « l’esprit » de la DG8. Mois après mois, des circulaires visant à inculquer le « réflexe évaluation », furent ainsi envoyées aux services opérationnels et aux délégations de la Commission : « Je me suis fait un devoir de lire tous les rapports de la cour des comptes. Je les trouve déprimants. Même en admettant que ceux qui soutiennent que ces rapports sont exagérément pessimistes aient raison (ce dont je doute), je me demande parfois si la conclusion globale à laquelle nous arrivions il y a quelque temps est encore applicable, à savoir que les projets que nous finançons sont pour un tiers satisfaisants, pour un tiers posent des problèmes et pour un tiers sont des échecs. Quoi qu’il en soit, nous ne pouvons guère nous décerner de satisfecits au vu des résultats, pour la plupart décevants, du travail accompli [...]. Au terme d’une génération de coopération au développement, nous ne pouvons vraiment plus tolérer cette situation... »10. Participant activement au comité d’aide au développement de l’OCDE, où il travailla en collaboration étroite avec Basil Cracknel, le chef de l’unité d’évaluation de l’administration britannique du développement, H. Eggers proposa donc la transposition au sein de la DG8 de nouveaux mécanismes, ceux du Logical Framework Programme renommés Project Cycle Management. Le but d’un tel mécanisme était d’établir une série d’indicateurs objectifs en matière de sélection des projets, selon le modèle du cost/benefit analysis, grâce auxquels ces mêmes projets pourraient être ultérieurement évalués au fur et à mesure de leur mise en œuvre. Les enseignements tirés de ce système de monitoring devaient permettre de modifier éventuellement les termes et objectifs du projet avant qu’il ne soit trop tard, d’améliorer ainsi la transparence et la mise en œuvre, et d’éviter les erreurs à répétition. H. Eggers tenta sa première expérience par la mise en place de « clignotants ». Les services opérationnels devaient ainsi faire régulièrement le point sur les projets en cours et en informer la cellule évaluation : vert, le projet était en bonne marche ; orange, il nécessitait une réorientation ; rouge, il devait être l’objet d’une modification majeure ou être arrêté. Très vite toutefois, malgré l’ardeur et la conviction de H. Eggers, le système tomba en désuétude. Lui-même l’avait prédit : « nous pouvons mettre en circulation des schémas, des termes de référence et des manuels tant que nous voulons, si leur signification ne se traduit pas par une conviction commune, ils resteront ce qu’ils sont quand ils sont dépourvus de l’esprit qui les rend viable : lettre morte » (Eggers, 2002). Les évaluations ex-post effectuées durant ces années et réalisées en collaboration avec des experts externes resteront également « sur les étagères », comme le reconnut ultérieurement le représentant de la DG8, l’Anglais Peter Pooley, alors directeur général adjoint, devant le comité de la Chambre des Lords responsable des affaires communautaires11. De même, les efforts de H. Eggers pour accroître le nombre de fonctionnaires au sein de son unité n’auront que des effets limités. En 1984, grâce au support de quelques parlementaires britanniques, ce dernier avait fini par obtenir du Parlement européen le doublement de la dotation budgétaire destinée aux activités de la cellule évaluation. Deux ans plus tard, le Parlement vota même une dotation spéciale pour renforcer le personnel de cette cellule : sept postes furent ainsi prévus, mais deux uniquement furent pourvus. Les autres furent bien créés mais répartis par la DG8 dans d’autres services, à la colère du Parlement qui, en 1989, rappellera à la Commission ses engagements, et demandera la mise en place d’une banque de données rassemblant les résultats des évaluations effectuées12.

• 13 Speech given to the Royal Commonwealth Society, 3 May 1988, cité dans : (Burnell, 1991, p. 13).

16Effectivement, ce qui était encore dans les années 1970 matière à discussion – le concept même d’efficacité – deviendra 30 ans plus tard un véritable « diktat », une « passion » qui ressort de tous les rapports et communications officielles de la Commission, du Conseil et du Parlement européens, comme d’ailleurs du discours des autres donateurs (Karagiannis, 2005). Favorisée par un contexte de restriction budgétaire et de désillusion générale face à la pauvreté croissante des pays en voie de développement (PVD), l’idée même d’inefficacité des aides communautaires comparée aux programmes bilatéraux devint pour certains États membres, en particulier la Grande-Bretagne et son ministre du Développement de l’outre-mer, Chris Patten (1986–1989), une arme afin de limiter la contribution britannique au FED et de réorienter l’aide européenne vers d’autres pays que les pays ACP13. Cette tendance sera amplifiée par la chute du mur de Berlin ainsi que l’arrivée de nouveaux États membres comme l’Espagne, puis plus tard la Suède, pays ayant peu d’intérêts en Afrique et désireux de renforcer les programmes existants pour les autres régions du monde (Maghreb, Amérique Latine, pays de l’Est et de l’ancienne URSS), programmes gérés par la DG1 (relations extérieures). Les nouveaux conflits d’intérêts que cela entraîna modifièrent une nouvelle fois les rapports de force au sein de la DG8 en faveur de ceux qui, au début des années 1990, militaient pour une plus grande rationalité, transparence et « objectivité » dans la distribution des aides, voire même la mise en place de sanctions liées au non respect de l’État de droit et de la démocratie, c’est-à-dire un alignement sur les principes de conditionnalité préconisés par le Fond monétaire internationale (FMI), la Banque mondiale et les grands donateurs (Dimier, 2006). L’introduction de cette conditionnalité dans la convention de Lomé IV bis, en 1995, la mise en place progressive d’un réel système d’évaluation à travers le Project Cycle Management, et l’introduction dans l’accord de Cotonou, en 2000, de critères de performances dans l’attribution des aides représentèrent une étape supplémentaire vers la logique bureaucratique, c’est-à-dire la capacité, ou tout au moins la volonté, à imposer des normes, à contrôler leur application, à quantifier et à classifier la réalité. Elles permirent à une nouvelle coalition, porteuse d’une nouvelle expertise plus « chiffrée », de se former autour de Philipe Lowe, le premier directeur général anglais que la DG8 ait connu. Il reviendra à ce dernier de téléguider le « Titanic », à savoir d’entamer une réforme qui, en voulant aller au bout de l’objectivité, de la transparence et de la performance, selon les principes mêmes du New Public Management, finira par priver la DG8 de sa principale raison d’être : la gestion du FED.

• 14 Document interne de la Commission : Évaluation sectorielle, développement rural. Note de synthèse, (...)

17Pour beaucoup, la réforme entamée par P. Lowe fut effectivement considérée comme la fin de « l’esprit DG8 », un esprit que D. Frisch, le directeur général allemand de 1982 à 1992, avait pourtant réussi à maintenir presque intact malgré les disputes incessantes entre les services opérationnels et ceux chargés de la programmation. Ayant mené toute sa carrière au sein de la DG8, D. Frisch, représentait, de par son parcours, un bel exemple de sédimentation institutionnelle, tout comme son assistant, Hans Carle, un sociologue allemand ayant auparavant travaillé en collaboration étroite avec d’anciens administrateurs coloniaux français dans le cadre de la mise en place de politiques de développement au Cameroun, de 1965 à 1973, mais qui, dès son entrée à la DG8 en 1973, servit dans la direction chargée de la programmation. Ayant fait partie des économistes réformateurs des années 1970, D. Frisch était très ouvert aux réformes en termes de programmation et d’évaluation. Mais il avait aussi tissé ses propres réseaux politiques en Afrique et, en bon gardien de la Maison DG8, il défendait les liens personnels, faits de confiance mutuelle avec les élites africaines – ce que remettra ultérieurement en cause l’idée de conditionnalité politique, c’est-à-dire de sanctions. Avec Edgar Pisani, le nouveau commissaire français en charge du développement, en 1982–1984, il avait favorisé l’idée de « policy dialogue » avec les pays ACP, c’est-à-dire la négociation de priorités sectorielles dans le cadre de la programmation, parmi lesquelles le développement rural : le but était de favoriser les petits projets ruraux pour mieux s’adapter aux réalités sociales africaines, une ambition qui demandait l’aide de nouvelles compétences plus sociologiques. Pas plus que les grands projets d’infrastructures, l’expérience n’apporta toutefois les résultats escomptés, une situation que mettront en évidence deux évaluations de 199414.

• 15 P. Hewitt, ODI, Britain and the European Development Fund, cité dans : (Burnell, 1991, p. 90) ; Hew (...)
• 16 Cours des comptes, Rapport annuel relatif à l’exercice 1991, JO, 35‑1982, p. 270, 275, 287.

18Ces évaluations ne pouvaient que conforter ceux, qui depuis la fin des années 1980, s’évertuaient à montrer l’inefficacité des politiques de développement européennes. Les arguments mis en avant par les experts britanniques de l’Overseas Development Institute et qui seront largement repris en 1992‑1993 par le comité de la Chambre des Lords responsable des affaires communautaires, étaient que « les projets FED sont considérablement moins sains comparés à ceux financés par l’aide bilatérale britannique. Rien ou presque n’a été entamé en termes de réformes politiques ou administratives concernant la gestion de l’aide ou la programmation. L’évaluation de l’aide reste particulièrement faible. L’attribution de l’aide est beaucoup trop décidée sur la base de relations avec les chefs d’État africains plutôt que sur la base de critères objectifs liés à une quelconque justification économique, volonté de réforme et d’amélioration du développement »15. Seront aussi mobilisées par les Lords les conclusions très critiques de la Cour des comptes européenne dans son rapport pour l’année 199116 : manque d’objectifs clairs, de transparence, de « professionnalisme », etc.

• 17 Com (96), « Livre vert sur les relations entre l’Union européenne et les pays ACP à l’aube du xxi^e (...)

20Comme l’ont montré certains institutionnalistes, c’est en général dans un contexte de critiques et d’incertitudes, où la légitimité de l’institution est contestée, que le problème de l’alignement sur les recettes d’organisations perçues comme plus efficaces, se pose, en l’occurrence ici celles de la Banque mondiale et du FMI (DiMaggio et Powell, 1991, p. 77). Effectivement, au sein de la DG8, la position à adopter vis-à-vis des Programmes d’ajustement structurel et de la conditionnalité politique préconisée par ces institutions internationales ne tarda pas à devenir l’objet de dissensions majeures, notamment après l’arrivée en 1989 d’un jeune commissaire espagnol, Manuel Marin, peu désireux de partager ses pouvoirs. Le débat finit par tourner en duel personnel entre M. Marin, grand défenseur de la conditionnalité politique et D. Frisch, gardien des compromis avec les élites africaines. Malgré l’appui d’une bonne partie de la DG8, celui que beaucoup considéraient comme le dernier grand leader de la DG8, finit par partir. La convention qui suivit, Lomé IV bis, en 1995, envisagea pour la première fois un cadre légal clair permettant de suspendre partiellement ou totalement l’aide de pays ne respectant pas leurs engagements en matière de respect des Droits de l’homme et de démocratie. Dans un même temps, les deux nouveaux directeurs de la cellule évaluation, l’Italien F. Nicora, en 1991, puis l’Espagnol César Deben, de 1992 à 1994, se virent accorder un réel support politique dans leurs efforts pour mettre enfin en place le Project Cycle Management. Pour mener à bien ces réformes, M. Marin bénéficiera d’un certain affaiblissement de la cohésion sociale au sein de la DG8, du fait de l’arrivée de nouveaux fonctionnaires, mais aussi du renouvellement générationnel de l’institution : après 30 ans de service, le dernier des administrateurs coloniaux, A. Auclert, prit une retraite méritée. À une époque où la France perd le poste lui étant traditionnellement réservé de commissaire au développement, les « Africains » de la DG8 et missionnaires de la première heure laissèrent peu à peu la place à une génération plus ouverte aux réformes : celle des jeunes réformateurs économistes des années 1970 ayant acquis depuis certains postes de responsabilité. F. Nicora représente certainement l’un des exemples types de cette génération. Italien, diplômé de l’École des hautes études commerciales (HEC), il entra en 1964 dans la division dirigée par A. Auclert, mais sera très vite récupéré par l’équipe de jeunes économistes de J. Durieux. En 1972, il profitera d’un stage auprès de l’United States Agency for International Development (USAID), l’agence de développement américaine, pour se familiariser avec les approches en termes de Logical Framework Programme, approches qu’il conseillera à C. Cheysson, en tant que chef de cabinet adjoint en 1980‑1981, mais qu’il n’aura toutefois l’occasion de développer qu’en 1991 lorsqu’il deviendra chef de la cellule évaluation. Poursuivant ses efforts, C. Deben, puis l’Irlandais Sean Doyle, son successeur de 1994 à 2001, engagèrent une batterie de consultants pour rédiger un manuel sur le Project Cycle Management et organiser de multiples formations sur le sujet. Inscrire l’évaluation dans l’esprit du personnel de la DG8, et notamment des directions opérationnelles, devint une priorité à un moment où les États membres firent de la réforme du FED une condition essentielle au renouvellement de leurs engagements financiers dans le cadre du 8^e FED. Le chantier de la réforme commença avec l’adoption du livre vert de 1996 sur les politiques de développement européennes, lequel reprit les grandes lignes de la « rationalité managériale » – transparence, efficacité, accountalibility17.

• 18 Ce qui fut fait en 2000. Voir sur ce point : (Viallon et Bocquet, 2003).

22L’une des grandes spécificités du FED – garante de son autonomie – était effectivement son éloignement des règles budgétaires classiques, notamment l’annualité budgétaire et la discipline qui l’accompagne. Ceci se traduisait par un problème récurrent depuis les années 1960 : les sommes non dépensées durant les cinq années d’un FED pouvaient être reportées sur les FED suivants et restaient ainsi inutilisées pendant des années. La principale idée de P. Lowe était donc d’aligner les règles de fonctionnement du FED sur celles du budget communautaire18, de forcer les unités opérationnelles et les délégations de la commission dans les pays ACP à prévoir un plan annuel de dépenses, déterminant les objectifs à poursuivre, les résultats à atteindre, les moyens mis en œuvre et le montant total du financement. Les responsables de ces unités et des délégations seraient notés selon la mise en œuvre des objectifs prévus. Ces objectifs seraient fixés en fonction des priorités inscrites dans le programme pluriannuel du pays ACP, désormais intitulé stratégie de coopération nationale. Les plans annuels, comprenant une brève description des projets à financer dans l’année, seraient approuvés par le comité du FED. Des évaluations à mi-parcours menées selon des indicateurs de performance – « value for money audit » – seraient réalisées afin de mesurer les progrès accomplis dans le sens des buts affichés et des résultats attendus. La réforme prévoyait également une déconcentration des responsabilités : les délégations sur place se verraient accorder des pouvoirs importants en matière financière, en matière de sélection et d’évaluation des projets. Jusque-là, toute dépense décidée sur place par l’ordonnateur national – le ministre de l’Économie ou des Finances du pays ACP concerné – devait être l’objet du visa de la délégation sur place et en dernier lieu de l’ordonnateur principal à Bruxelles. Il s’agissait de remplacer ce système de contrôle ex-ante par un système de subdélégation financière, supprimant le visa nécessaire – et le plus souvent formel – du centre au profit d’un contrôle ex-post sur place, par l’intermédiaire d’audits. L’argent non ou mal dépensé pourrait désormais être réclamé au pays ACP. Enfin, une cellule spéciale, un « quality support group » veillerait à ce que les critères utilisés par les délégations dans la construction des plans annuels et dans le choix des projets soient standardisés et conformes au Project Cycle Management.

• 19 Pour plus de détails sur cette réforme, voir : (Holland, 2002, p. 85–112).

24Est-ce pour vaincre la résistance des « artistes » contre ces derniers que le directeur général – en accord avec les commissaires chargés du développement et des relations extérieures, le Portugais Arturo Pinheiro et l’Anglais C. Patten – décida en 1998 de transférer une partie des fonctions de la DG8 vers une nouvelle entité responsable de la mise en œuvre de l’ensemble des programmes d’aide au développement, le service commun des relations extérieures (SCR) ? La création de cette entité, confiée à P. Soubestre, l’un des économistes français de l’équipe de J. Durieux, fut justifiée par le souci d’harmoniser et de rationaliser les règles de gestion de programmes d’aide au développement, lesquels s’étaient multipliés dans les années 198019. Elle accompagna la réforme de l’aide extérieure, menée selon les lignes managériales proposées par P. Lowe et précipitée par les scandales financiers ayant conduit à la démission de la Commission Santer en 1999. Lignes que l’on retrouvera également dans les accords de Cotonou signés en 2000, avec l’idée désormais admise que l’enveloppe pour chaque pays ne sera plus acquise mais simplement indicative, que l’aide sera accordée non plus seulement selon les besoins, c’est-à-dire la pauvreté du pays, mais selon les « performances », c’est-à-dire le respect de toute une série de critères et de normes, dont la démocratie, les Droits de l’homme, etc. Ces performances seront évaluées selon un système de monitoring très perfectionné, des évaluations à mi-parcours, et l’aide redistribuée en conséquence, ce qui devra permettre de récompenser les « bons élèves » et de sanctionner les plus récalcitrants, une manière de socialiser les pays ACP aux nouvelles normes managériales. Pour la majorité des fonctionnaires de la DG8 rodés aux contacts personnalisés et aux compromis politiques avec les élites africaines, ces nouvelles technologies de « gouvernement » à distance basées sur la méfiance et la surveillance rapprochée constituaient une perte de pouvoir certaine au profit de nouveaux experts porteurs de compétences chiffrées : évaluateurs, managers et audits. À partir de 2001 d’ailleurs, sur l’insistance de C. Patten, l’ensemble des fonctions de la DG8 concernant la gestion du FED, de la sélection des projets à l’évaluation, fut confié au SCR rebaptisé Europaid, sous la direction de G. Bonacci, l’un des premiers statisticiens à avoir été recruté par J. Durieux et D. Frisch pour calculer les grilles de répartition géographique de l’aide dans les années 1970. Dans un même temps, suite à la réforme de l’aide extérieure et au processus de « déconcentration », ces fonctions, et les responsabilités financières leur étant liées, furent transférées en grande partie aux délégations de la Commission dans les pays bénéficiaires. Ne resta plus qu’à la DG8 une vague fonction de programmation et de dialogue politique.

• 20 En juillet 2006, le commissaire Louis Michel a présenté la communication « Interconnecter l’Afrique (...)

26Reste à savoir toutefois si cette multiplication de contrôles et d’évaluations ne constitue pas un « rituel » de soumission aux nouvelles règles managériales (« ritualistic compliance ») servant à cacher la persistance de pratiques plus anciennes (Power, 1997, p. 113). Certains auteurs n’ont, en effet, pas manqué de faire remarquer l’aspect « cosmétique et formel » de la réforme de la Commission dans son ensemble (Schön-Quinlivan, 2007). En ce qui nous concerne, l’application des conditionnalités, de par son incohérence (Fierro, 2003 ; Mbangu, 2005), laisse penser qu’une grande liberté d’action continue à être laissée à la DG8 dans la préparation et la négociation des programmes nationaux en fonction des intérêts politiques de ses clients africains, au point qu’on peut d’ailleurs parler dans certains cas de conditionnalités renversées. C’est ainsi qu’en 2006, l’Érythrée imposa à la Commission la monétarisation des aides alimentaires et empêcha les fonctionnaires de la délégation communautaire d’aller vérifier la bonne marche des travaux, sous peine de rompre tout accord de coopération avec la Communauté (Breton, 2007). Sur le terrain, le dilemme des délégations devait être fort bien résumé par l’un de leurs chefs : « si nous devions respecter toutes les conditionnalités, nous serions condamnés à l’inaction... ». L’on comprend dans ces circonstances combien l’idée même d’évaluation reste aléatoire. Comme le résume l’un des fonctionnaires réformateurs de la DG8 : « les priorités politiques vont bien souvent à l’encontre de la qualité technique et des programmes et des projets ». Au-delà des chiffres régulièrement exposés dans les rapports annuels, ces priorités – et les enjeux politiques sous-jacents – sont d’ailleurs restés les mêmes : construire des routes, « interconnecter l’Afrique »20.