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Prix du jeune auteur

Soutenir le marché : les nouveaux instruments de la politique du logement

Supporting the market: Housing policy’s new instruments
Julie Pollard
p. 323-339

Résumés

En prenant pour objet les dispositifs fiscaux, mis en place à partir des années 1980 et destinés à favoriser l’investissement locatif par les particuliers, cet article va à l’encontre du discours dominant sur le retrait de l’État dans le secteur du logement. Ces dispositifs sont devenus un instrument central de la politique de construction de logements en France. Si les acteurs publics sont déterminants dans leur élaboration, ils en perdent ensuite la maîtrise au profit des acteurs privés, en particulier les promoteurs immobiliers, qui jouent un rôle décisif dans leur mise en œuvre. L’analyse de ces dispositifs témoigne d’un phénomène de dépendance des acteurs de marché à l’égard de l’intervention publique. Plus largement, une transformation de la nature même de l’action publique est pointée : outre le fait qu’elle s’oriente davantage vers les acteurs de marché, celle-ci est moins visible, les coûts engendrés sont difficile à évaluer et des incertitudes fortes pèsent sur les effets produits.

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Texte intégral

  • 1 Cette expression, que l’on doit à l’économiste Jean Fourastié, désigne les trois décennies de crois (...)
  • 2 Selon Michael M. Harloe (1995), le développement de ces programmes de construction résulte de deux (...)
  • 3 Les logements aidés constituent un type de logement intermédiaire, entre le logement social et le s (...)
  • 4 Schématiquement, les aides à la pierre sont orientées vers l’offre de logement et versées aux organ (...)

1Dans le secteur du logement, les « Trente Glorieuses »1 constituent en France une période d’interventionnisme étatique fort. L’ambition est alors de contribuer au logement de tous les Français, à travers une politique volontariste de production de logements sociaux2 et de logements aidés3. Mais dès 1963, la réforme qui touche le secteur aidé, initie une remise en cause de cette politique (Effosse, 2003). Le véritable tournant intervient avec la réforme de la politique du logement de 1977, qui prévoit le remplacement des aides à la pierre par des aides à la personne dépendant du revenu4. Comme dans d’autres domaines d’action publique, les mutations observées sont souvent présentées comme le résultat d’une orientation générale vers l’économie de marché libérale. Lefebvre et al. (1991) parlent ainsi de « tournant libéral » et Harloe (1995) de « résidualisation du logement social ». Cette résidualisation serait marquée par la volonté de désengagement financier de l’État, la baisse quantitative de la production de logements sociaux et le recentrage des politiques menées sur les populations les plus démunies. Ces évolutions conduiraient donc à une répartition des rôles de plus en plus nette entre État et marché. D’un côté, l’État assurerait un filet de sécurité, en prenant en charge un segment hors marché de plus en plus restreint. De l’autre, on observerait la progression des logiques et acteurs de marché pour un segment croissant de l’offre de logements et une partie de plus en plus importante de la population. Cette interprétation est bien résumée par Anne-Marie Fribourg : « La politique du logement en 50 ans est passée d’une politique de production massive pour répondre aux besoins, à une politique qui tend à se limiter à la correction des tendances du marché, c’est le sens de la substitution progressive des aides à la pierre par les aides à la personne » (Fribourg, 1998, p. 230).

  • 5 Un investissement locatif consiste en l’« acquisition d’un logement en vue de la réalisation d’un p (...)

2En prenant pour objet les dispositifs fiscaux d’incitation à l’investissement locatif5, un instrument à la fois peu visible et dont les effets sectoriels sont forts, cet article va à l’encontre du discours dominant sur le retrait de l’État dans le secteur du logement. Il approfondit l’analyse de l’articulation entre État et marché dans ce secteur, en démontrant que l’intervention de l’État excède largement le logement social et surtout que les activités des acteurs de marché sont très dépendantes de l’intervention publique. Ces dispositifs constituent-ils une manière d’orienter les activités des acteurs économiques en les soumettant à des impératifs politiques ? Ou, au contraire, l’essor de ces dispositifs découle-t-il d’une capacité des acteurs de marché à « capter » des ressources publiques ?

  • 6 Celles-ci sont basées sur des avantages fiscaux qui ont permis l’essor des assurances privées.

3Cette lecture s’inscrit directement dans la filiation de trois ensembles de travaux analysant les recompositions de l’action publique. En premier lieu, certains travaux ont montré que ce qui structure l’action publique n’est pas forcément ce qui se donne le plus aisément à voir. À travers la métaphore des « trous noirs » de l’action publique, Pierre Lascoumes et Dominique Lorrain (2007) invitent ainsi à se tourner vers des acteurs positionnés dans des zones d’ombre ou des segments peu visibles de l’action publique pour appréhender un déplacement des lieux de pouvoir. De son côté, Jacob Hacker (2002, 2004) pointe le rôle croissant de politiques fiscales souterraines dans l’évolution des systèmes de retraite et d’assurance maladie aux États-Unis6. Parallèlement, nous suivons un deuxième ensemble de travaux qui dénonce le caractère réducteur de l’idée d’un « recul de l’État » ou d’un « évidement de l’État », qui se ferait au profit des acteurs ou logiques de marché (Wright et Cassese, 1996). Bruno Jobert (1994) montre ainsi que le tournant néo-libéral, loin de signifier la disparition de l’État, constitue plutôt un outil de réaffirmation du politique. Des travaux plus récents ont montré que le soutien public du marché pouvait produire de nouveaux modes de faire étatiques et que la progression de la concurrence et l’affirmation de l’État pouvaient aller de pair (Levy, 2006 ; Hassenteufel, 2008). Enfin, nous nous sommes attachés à tenir compte des limites des analyses stato-centrées et de l’importance de la multiplication des échelles d’action publique infra- ou supranationales (Smith, 1995 ; Hooghe, 1996 ; Le Galès, 2003). Le niveau local peut être le lieu de formes de régulation politique non observables et/ou non présentes à d’autres niveaux de gouvernement (Le Galès, 1999).

4Dans la première partie de cet article, nous montrons que les dispositifs fiscaux d’incitation à l’investissement locatif, qui jouent désormais un rôle pivot au sein de la politique du logement, témoignent d’un phénomène de dépendance des acteurs de marché à l’égard de l’intervention publique. Dans un deuxième temps, cet article s’attache à la question suivante : pourquoi une large part de l’intervention publique dans le secteur du logement est-elle aujourd’hui tournée vers le soutien au marché ? Nous montrons comment le renouvellement des logiques d’intervention publiques et l’essor des acteurs privés se combinent. L’approche multi-niveau développée met en exergue le fait que ces deux logiques dominent à des niveaux de gouvernements différents. Au niveau national, l’essor de cet instrument répond à des exigences et évolutions politiques. Au niveau local, cet instrument est pris en charge et dominé par des acteurs privés et les gouvernements locaux se heurtent à de véritables obstacles en tentant d’en maîtriser les effets. Dans un troisième temps, nous analysons les répercussions de l’essor de cet instrument sur l’intervention publique dans le secteur du logement. La « fiscalisation » de l’action publique fait l’objet de peu d’analyses, nous esquissons ici les effets générés par la nature fiscale de certaines politiques publiques.

  • 7 Rapports des élèves de l’ENA, promotion 2004–2006 « Simone Veil », séminaire relatif au logement, g (...)

5Ce texte est basé sur un matériau empirique récolté dans le cadre d’un travail de recherche portant sur la participation des promoteurs immobiliers privés à la régulation politique du secteur du logement (Pollard, 2009). L’argumentation se fonde sur plusieurs sources : des rapports administratifs ayant trait à l’évaluation de ces dispositifs7, des données quantitatives sur l’évolution de la production de logements ainsi qu’une cinquantaine d’entretiens auprès d’acteurs privés et publics du secteur du logement en France – élus et acteurs administratifs locaux et nationaux, représentants d’entreprises de promotion immobilière et d’organismes HLM.

Fig. 1. Répartition des aides publiques en France en 1984 et 2006.

Fig. 1. Répartition des aides publiques en France en 1984 et 2006.

Élaboration personnelle, données : (Compte du logement, 2006 ; Unal, 2006).

1. Les dispositifs d’incitation à l’investissement locatif

  • 8 Les aides fiscales correspondent au « montant des impôts supplémentaires qu’auraient dû acquitter l (...)
  • 9 Il s’agit ici de propriétaires bailleurs personnes physiques. Ils se différencient de deux autres c (...)

6L’importance croissante des aides fiscales8 dans le secteur du logement est esquissée dans plusieurs travaux (Zittoun, 2001 ; Segaud et al., 2003 ; Durance, 2007 ; Driant, 2008). Mais la progression des aides fiscales destinées aux particuliers9 investissant dans l’immobilier neuf n’est toujours examinée qu’à la marge des réflexions proposées. Pourtant, aujourd’hui en France, un logement sur deux construit par un promoteur est acheté par des particuliers qui bénéficient de ce type de dispositifs. Ce constat interroge sur ce dispositif dont la médiatisation est faible au regard des enjeux relatifs au logement social.

1.1. L’essor d’un instrument peu visible de la politique du logement

  • 10 Elles consistent le plus souvent en des subventions de l’État versées aux organismes constructeurs (...)
  • 11 Ce sont les aides perçues par l’allocataire ou par le bailleur, au titre de la personne occupant le (...)
  • 12 En 2006, les aides à la personne – aides aux consommateurs – s’élèvent à 14,7 milliards d’euros et (...)
  • 13 Il est délicat de mettre les aides fiscales sur le même plan que les deux autres catégories d’aides (...)

7Au cours des 30 dernières années, la nature des aides publiques et leur affectation dans le secteur du logement ont profondément changé (Fig. 1). Le passage des aides à la pierre aux aides à la personne à la fin des années 1970 est fréquemment mis en exergue. Les aides à la pierre10 ont vu leur part décroître de manière continue, passant de près de 50 % à moins de 20 % des aides publiques. Les aides à la personne11 représentaient 34 % des aides publiques en 1984, contre 51 % en 2006. Une autre évolution, moins visible et peu commentée, caractérise la période : la croissance des aides fiscales. Au cours des 20 dernières années, leur part a presque doublé passant de 17 % des aides publiques en 1984 à 31 % en 2006. Cette année-là, les avantages fiscaux conférés dans le secteur du logement s’élèvent à plus de neuf milliards d’euros12. Sur le principe, ces aides fiscales ne sont pas une nouveauté, elles s’adressaient déjà aux promoteurs au début du xxe siècle. La nouveauté tient à leur extension13.

  • 14 Année de mise en place du dispositif d’encouragement à l’investissement locatif dit dispositif Péri (...)
  • 15 Destiné à relancer la construction de logements neufs lors de sa création, il a été élargi aux loge (...)

8Depuis 1998, les avantages fiscaux ont une part dominante dans les aides aux producteurs (Segaud et al., 2003). Ceux-ci consistent principalement en réductions d’impôt et en exonérations diverses en fonction de la localisation des opérations. Les avantages fiscaux concédés aux particuliers, qui étaient limités jusqu’en 199614, se sont considérablement accrus depuis quelques années. Ils touchent les ménages qui achètent une résidence principale, tout comme ceux qui achètent un logement en vue de le louer. Ainsi, pour les accédants à la propriété, le PTZ (prêt à taux zéro), créé en 1995, est considéré depuis 2005 comme un crédit d’impôt15. Mais au sein de ces instruments fiscaux, les aides à destination des ménages qui investissent dans l’immobilier résidentiel et s’engagent en contrepartie à louer le bien acheté durant une période donnée sont particulièrement importantes. La particularité de ces dispositifs est de combiner deux objectifs d’action publique : l’encouragement de l’offre de logements locatifs et l’appui à la construction de logements.

  • 16 En 2002, on compte en France 24,5 millions de résidences principales dont 9,3 millions de logements (...)

9Aujourd’hui, un français sur cinq est locataire d’un particulier. La moitié de ces particuliers sont considérés comme des investisseurs16. Ce phénomène de l’investissement ou du placement locatif est loin d’être nouveau. Il renvoie à la coexistence de deux formes de propriété établies dès la fin du xixe siècle, la propriété rentière et la propriété d’occupation, comme le montre Christian Topalov (1987). Mais la réalité sociale de l’investissement locatif a changé : un tournant important s’est opéré dans la construction sociale et politique de la propriété locative au début des années 1980. Hélène Michel (2000) souligne ainsi que c’est seulement à cette période qu’une approche économique du propriétaire est formalisée. Le propriétaire devient un investisseur sur un marché et joue le rôle de « prestataire d’un service de logement » (p. 417).

  • 17 H. Michel (2000) souligne la représentation spécifique qui s’attache à la catégorie de propriétaire (...)

10Cette évolution est alors portée par les pouvoirs publics, qui cherchent à faire face à l’effondrement de la construction neuve. Au cours de la première moitié des années 1970, le nombre de logements commencés chaque année dépassait les 500 000, or celui-ci est tombé à 407 000 en 1980 puis à 305 000 en 1984. Dans ce contexte, sous l’impulsion de Paul Quilès alors ministre socialiste de l’Équipement, les premiers dispositifs d’incitation à l’investissement locatif sont créés en 1984. Dans les années suivantes, l’État développe successivement différents types d’incitations pour encourager ces investisseurs privés et promouvoir une offre locative hors du logement social17.

11Donc, par sa genèse, l’aide à l’investissement locatif s’inscrit à la fois dans une politique visant à soutenir une offre diversifiée de logements – locatifs, locatifs sociaux, en propriété – et dans une politique de soutien à la construction. Mais cet instrument joue en fait un rôle marginal dans la production de logements jusqu’à sa refonte en 1996. Il devient alors un instrument clé de la politique de construction de logements, mobilisé et fréquemment réorienté par les gouvernements successifs (Section 2.1). Les éléments développés sur cet instrument vont dans le sens de l’analyse développée par Bruno Palier (2004) sur les évolutions de la politique des retraites en France. Celui-ci met en évidence le rôle que peuvent jouer des instruments – la capitalisation dans son cas – d’abord introduits à la marge d’une politique publique. Au fur et à mesure de leur développement, la montée en charge de ces dispositifs a des effets sur la nature des ressources allouées et sur leur répartition.

1.2. À qui profitent les dispositifs fiscaux ?

12La progression de cet instrument peut être éclairée par ses bénéficiaires. En effet, si ces dispositifs sont orientés vers les particuliers, investisseurs potentiels, ceux-ci ne sont pas les seuls acteurs à en profiter. Cet instrument soutient également les acteurs économiques du secteur du logement. À travers ces dispositifs destinés aux particuliers investisseurs, l’État apporte une aide indirecte mais substantielle à une pluralité d’acteurs de marché du secteur du logement.

  • 18 Les réseaux et/ou sociétés de commercialisation de logements développent la majeure partie de leurs (...)
  • 19 Pour les entreprises de construction, la construction de logements n’est une activité parmi d’autre (...)

13Trois familles d’acteurs de marché profitent de ces dispositifs. Une première famille regroupe les « acteurs intermédiaires », en position d’interface entre les promoteurs constructeurs et les acheteurs : agences immobilières, conseillers en patrimoine et conseillers financiers, réseaux de commercialisation18, etc. Les entreprises de construction, qui jouissent par ce biais d’un soutien à la construction neuve, constituent une seconde catégorie d’acteurs. Les promoteurs immobiliers constituent la troisième catégorie de professionnels bénéficiant de ces dispositifs. Ces derniers en sont aujourd’hui particulièrement dépendants19. Deux éléments principaux, que nous développons ici, en attestent : les répercussions fortes de ces dispositifs sur leurs activités et les mobilisations des promoteurs immobiliers sur ce thème.

14L’activité des promoteurs est fortement corrélée à ces dispositifs et à leur évolution – leur caractère plus ou moins avantageux pour les contribuables. Le Tableau 1 permet d’évaluer les effets quantitatifs des différents dispositifs sur la construction de logements par les promoteurs. On remarque tout d’abord que ces dispositifs ont globalement des effets importants sur la construction de logements. On note ensuite que les réorientations de ces dispositifs ont des répercussions manifestes sur le niveau de construction. Entre 1995 et 2005, sur le nombre total de logements produits par les promoteurs chaque année, le pourcentage de logements vendus à des particuliers bénéficiant d’un dispositif d’investissement locatif varie entre 31,9 % en 2000 et 58,7 % en 1998.

15En outre, les prises de positions publiques des dirigeants d’entreprises de promotion et des membres de la Fédération professionnelle des promoteurs constructeurs de France (communiqués de presse et tribunes dans les journaux), ainsi que les propos recueillis lors des entretiens, mettent en exergue une préoccupation forte pour ces dispositifs.

  • 20 Ces mobilisations ont été identifiées à partir d’un travail systématique sur la presse, mené avec l (...)

16Les discours tenus dans les médias, en particulier quand ces dispositifs sont menacés de changement ou de suppression, sont très défensifs. En témoigne, par exemple, la mobilisation des promoteurs au moment du remplacement du dispositif Périssol par le dispositif Besson20. Plus récemment, une tribune de J.‑F. Gabilla, président de la Fédération des promoteurs jusqu’en juin 2009, parue dans Le Figaro et ironiquement intitulée « Petits conseils pour aggraver la crise du logement... » illustre également cette demande d’un maintien, voire d’un renforcement, de l’intervention publique dans le domaine du logement locatif privé. Nous en reproduisons certains extraits :

« Depuis plusieurs semaines, articles de presse et déclarations d’hommes politiques vilipendent ce dispositif d’amortissement fiscal [dispositifs dits Robien recentré et Borloo] et demandent sa suppression plus ou moins explicitement. On lui reproche d’induire une surproduction de logements dans certaines villes moyennes et d’augmenter le niveau général des loyers – deux reproches qui s’excluent pourtant l’un l’autre ! –, de coûter trop cher à l’État ou de ne profiter qu’aux riches. [...] Mais doit-on supprimer un système dont les bienfaits l’emportent très largement sur les problèmes ? Jugez plutôt ! Ces logements vacants sont en vérité peu de chose par rapport aux quelques 200 000 livrés et mis en location en Robien et en Borloo entre 2004 et 2007. [...] Autre idée fausse et contradictoire avec la précédente : le dispositif Robien aurait entraîné une augmentation des loyers. [...] Il est donc nécessaire de rappeler qu’il existe un risque de se priver des 60 000 logements annuels et d’un système qui a trouvé son équilibre, d’autant qu’on a déjà pu mesurer les conséquences de décisions rejetées par les investisseurs. (« Petits conseils pour aggraver la crise du logement... » par J.‑F. Gabilla, Le Figaro, 19 janvier 2008).

Tableau 1. Estimation du nombre de logements construits bénéficiant des dispositifs d’incitation à l’investissement locatif.

Accession à la propriété

Logement locatif

Total

Taux de logements locatifs (%)

Quilès/Méhaignerie

Périssol

Besson

Robien

Sans avantage fiscal

1995

36 900

26 000

62 900

41,3

1996

37 000

28 700

6900

72 600

49

1997

37 500

5000

38 100

80 600

53,5

1998

38 700

55 000

93 700

58,7

1999

48 500

50 000

3000

101 500

52,2

2000

51 200

19 000

5000

75 200

31,9

2001

50 200

25 000

5000

80 200

37,4

2002

50 400

30 000

5000

85 400

41

2003

49 200

54 000

103 200

52,3

2004

50 200

62 000

112 200

55,3

2005

52 900

68 600

121 500

56,5

Total

59 700

150 000

77 000

184 600

15 000

Élaboration personnelle, données de la fédération des promoteurs constructeur (FPC).

17En mettant en avant les répercussions considérables pour le secteur du logement de ces dispositifs fiscaux, l’auteur en minimise les effets pervers. Les promoteurs apparaissent comme d’ardents défenseurs de cette politique.

18Il apparaît donc que les dispositifs fiscaux d’incitation à l’investissement locatif constituent une aide essentielle pour les acteurs de marché, positionnés dans le secteur de la construction de logements. Il reste à expliquer l’expansion de cette aide. Dans quelle mesure correspond-t-elle à un renouvellement de l’intervention publique ou résulte-t-elle de l’essor d’acteurs privés, mieux à même de faire valoir leurs points de vue sur les instruments de la politique du logement ?

2. Contraste entre pilotage local et pilotage national des dispositifs fiscaux

19La question du pilotage de l’instrument étudié est au cœur de cette partie. Ce pilotage apparaît fortement différencié selon les échelons de gouvernement étudiés. Au plan national, l’État joue sur la construction de logements, mais de manière indirecte, en orientant les activités des acteurs privés. Cette évolution s’inscrit dans le développement de nouveaux « modes de faire étatiques » et peut être interprétée comme une déclinaison sectorielle de la figure de l’État régulateur (Hassenteufel, 2008). Mais un travail au niveau local conduit à nuancer cette analyse et à mettre en relief le décalage entre cette recomposition de l’action publique nationale et sa mise en œuvre. En effet, au niveau local, les acteurs économiques reprennent la main.

2.1. Au niveau national, un instrument dirigé par le politique

20Les travaux sur les politiques fiscales en France sont peu nombreux. Bruno Théret (1991) souligne pourtant que la fiscalité constitue un angle d’analyse particulièrement stimulant car il s’agit d’un instrument complètement aux mains des gouvernements et qui peut donc refléter leurs choix effectifs. Analysant par ce biais la redistribution des revenus en France, il conclut à la continuité néo-libérale des politiques menées depuis 1983.

21L’étude des dispositifs fiscaux dans le secteur du logement conduit à un autre résultat. En effet, malgré un consensus des acteurs gouvernementaux sur son utilisation, l’instrument que nous étudions est mobilisé de manière différenciée par les gouvernements de droite et de gauche. Les dispositifs fiscaux sont pilotés par le politique : les alternances politiques, mais aussi plus largement les changements de ministre en charge du Logement, ont des répercussions quasi systématiques sur eux. Ces réorientations révèlent deux conceptions différentes, marquées politiquement, de cet instrument, qui diffèrent quant aux objectifs assignés à l’instrument et à ses bénéficiaires. Cet instrument est en tension entre deux objectifs : favoriser une offre de logements abondante – conception de l’instrument privilégiée par les gouvernements de droite – ou favoriser une offre de logements à loyers maîtrisés – conception privilégiée par les gouvernements de gauche.

  • 21 L’idée est de permettre à un bailleur d’immeuble d’habitation neuf de procéder à un véritable amort (...)

22C’est sous des gouvernements de droite (Juppé, Raffarin) que les dispositifs prennent leur essor maximum, favorisant les investisseurs et dopant l’activité des promoteurs immobiliers. Ainsi, à la suite des élections de 1995, les dispositifs précédents sont infléchis par la création d’un mécanisme d’amortissement dégressif. Le changement promu, à savoir le passage d’un mécanisme de réduction d’impôt à un mécanisme d’amortissement, loin d’être un détail technique, modifie en profondeur l’attractivité du dispositif pour les investisseurs et en démultiplie les effets21. Ce dispositif, dit Périssol, du nom du ministre alors en charge du Logement, permet de déduire jusqu’à 80 % de la valeur du bien acheté. Les effets de celui-ci sont indéniables : le nombre de logements neufs vendus passe de 26 000 en 1995 (dispositifs Quilès et Méhaignerie) à 55 000 en 1998 (dispositif Périssol).

  • 22 Ce dispositif réduit à 65 % le montant maximum d’amortissement et réorganise le calendrier d’amorti (...)

23Sous le gouvernement Jospin, l’orientation qui est donnée aux dispositifs conduit à une nette inflexion à la baisse des logements construits dans ce cadre. L’objectif affiché par le dispositif Besson22, qui remplace le dispositif Périssol en août 1999, est de combiner le soutien à la construction et un encadrement plus contraignant des bénéficiaires des logements ainsi produits. Il s’agit de développer une offre de logements intermédiaires, en limitant les loyers et les ressources de ceux qui y sont logés. Les variations sont conséquentes : avec le dispositif Périssol, 150 000 logements avaient été produits en quatre ans. Les ventes sont divisées par deux avec le dispositif Besson. En quatre ans également, celles-ci dépassent à peine les 75 000 logements (cf. Tableau 1).

  • 23 Celui-ci supprime les conditions de ressources et rapproche les plafonds de loyer des prix de march (...)
  • 24 Cet extrait d’article est représentatif d’un grand nombre d’analyses sur le sujet : « Ainsi, le dis (...)
  • 25 Ces deux dispositifs visent à répondre aux excès dénoncés. Le Borloo populaire doit en particulier (...)

24Suite au retour de la droite au pouvoir en 2002, la loi Urbanisme et Habitat du 2 juillet 2003 crée le dispositif dit Robien23, proche du dispositif Périssol. Les effets sur la construction neuve sont considérables : près de 185 000 logements en trois ans, de 2003 à 2005, sont achetés dans le cadre de ce dispositif. Mais des voix de plus nombreuses s’élèvent pour dénoncer le décalage, géographique et en termes de prix pratiqués, entre l’offre de logements proposée dans ce cadre et les besoins en logement24. Le dispositif est finalement remis en cause en 2005. Les compétences liées au logement sont alors transférées au ministère de l’Emploi, de la Cohésion sociale et du Logement, sous la responsabilité de Jean-Louis Borloo. Dans le cadre de la loi portant Engagement national pour le logement (Loi nº 2006‑872 du 13 juillet 2006), le Robien est remodelé, via la mise en place du Robien recentré et la création d’un nouveau dispositif, le Borloo populaire25.

25Cet instrument permet aux gouvernements successifs d’orienter la production de logements par les promoteurs privés en aidant les acquéreurs de ces logements. Au niveau national, les réorientations de cet instrument sont corrélées aux évolutions du contexte politique et ces dispositifs apparaissent bien gouvernés par le politique. Les acteurs privés ne jouent qu’à la marge dans ces processus de réorientation, prenant part à l’ajustement de nouveaux dispositifs, mais sans peser véritablement sur la décision même de changement. En témoigne par exemple leur revendication récurrente de stabilité – contrastant avec la fréquence effective des réorientations – ou encore leurs mobilisations infructueuses contre la suppression de certains dispositifs, en particulier les dispositifs Périssol et Robien. En revanche, au niveau local, le politique perd la main sur cet instrument.

2.2. Au niveau local, un instrument soumis aux stratégies des acteurs privés

26Cet instrument, créé au niveau national et réorienté par les gouvernements successifs, échappe ensuite largement, dans sa mise en œuvre, aux acteurs publics. Les promoteurs, et les autres acteurs privés déjà cités, jouent un rôle décisif dans son essor, dans l’ampleur et dans la localisation géographique de ses effets. Nous développons ici l’exemple des promoteurs immobiliers. Ces derniers sont partie prenante de la mise en œuvre de ces dispositifs, car ils contribuent activement à leur diffusion.

27En premier lieu, ils orientent leur communication et en particulier leurs campagnes de publicité vers la vente de ce type de produits. Ainsi par exemple, sur les sites Internet des plus grands promoteurs français figurent systématiquement des informations vantant la rentabilité et l’intérêt des dispositifs d’incitation à l’investissement locatif. Les promoteurs se présentent comme des interlocuteurs incontournables des particuliers pour les conseiller et les accompagner dans leur investissement. Certains ont également une pratique de démarchage active, par courrier, messages électroniques, voire par téléphone. Autre exemple de cette fonction de diffusion : la formation dispensée aux commerciaux au sein des plus grandes entreprises de promotion. Celle-ci repose notamment sur l’apprentissage de techniques de ventes spécialement dédiées aux investisseurs potentiels, basées sur une présentation attractive de ces dispositifs. Les différents rapports portant sur ces dispositifs insistent d’ailleurs tous sur un effet pervers : le caractère partiel de l’information dont disposent les ménages investisseurs.

  • 26 C’est le cas notamment d’Akerys, de Monné Decroix ou encore de Tagerim.

28En second lieu, les promoteurs jouent un rôle important dans la mise en œuvre de ces dispositifs par l’adaptation de leur offre. Ils se développent dans certaines zones jusqu’alors peu exploitées mais où les prix de marché permettent d’optimiser l’avantage fiscal ou proposent des produits calibrés pour une maximisation de l’avantage fiscal. C’est ce que pointe le rapport d’information présenté par les députés (Francois Scellier et Jean-Yves Le Bouillonnec, 2008). Ceux-ci soulignent le développement de l’offre dans des villes moyennes et des départements ruraux, comme la Corrèze, les Landes, Le Gers ou encore l’Indre, où les promoteurs n’étaient pas – ou très peu – présents avant la mise en place de ces dispositifs. Un certain nombre de promoteurs se sont orientés exclusivement vers la production de logements spécifiquement destinés à être vendus à des investisseurs26. Ce sont alors parfois des opérations de logements entières qui sont construites pour être vendues comme des placements financiers à des investisseurs qui, souvent, ne résident pas sur place et appréhendent mal les spécificités du placement immobilier.

29Un autre indice du pouvoir conféré aux acteurs privés tient à la difficulté qu’éprouvent les élus locaux à maîtriser les effets de ces dispositifs sur leur territoire. Notre travail empirique sur la commune de Saint-Denis (93) met en exergue le fait que ces dispositifs, délégués à des acteurs privés, produisent des effets tels que les acteurs publics locaux ont intérêt à empêcher, de manière plus ou moins radicale, leur mise en œuvre. Cette délégation de fait aux acteurs privés a rendu la gestion politique locale de l’investissement locatif très problématique.

30Dans cette ville, dirigée par le parti communiste français, l’investissement locatif est au centre de nombreux débats. La municipalité est particulièrement réticente au développement de programmes visant de manière préférentielle une clientèle d’investisseurs. Les acteurs municipaux invoquent leur expérience des copropriétés dégradées, qui constitue l’une des difficultés majeures à laquelle ils se heurtent dans le champ de l’habitat. L’argumentaire développé pour justifier ce choix est relatif à la faible implication dans l’entretien de leur bien et dans la gestion de la copropriété d’acquéreurs cherchant à maximiser leur investissement. L’un des objectifs centraux d’une charte, la « Charte qualité constructions neuves » visant à contrôler la construction neuve sur le territoire communal, mise en place à Saint-Denis et étendue aujourd’hui à tout le territoire de Plaine Commune, est justement de limiter la part des investisseurs parmi les acquéreurs des logements bâtis sur la commune. Cette charte prévoit ainsi une commercialisation exclusive destinée aux habitants et travailleurs du territoire de Plaine Commune pendant trois mois minimum à des prix préférentiels, l’implantation locale d’un bureau de vente, l’insertion de publicités dans les journaux locaux, etc. Pour que l’effectivité de ces mesures puisse être vérifiée par les acteurs publics, les promoteurs s’engagent également à envoyer au maire de la commune concernée, à intervalles réguliers, des fiches de commercialisation comprenant la ville de provenance de la famille qui achète le logement, le statut de l’acquéreur – investisseur ou résidence principale –, ainsi que le lieu de travail. Les élus locaux ne peuvent ouvertement empêcher l’achat de logements par des investisseurs, car cela reviendrait à mettre en place des mesures discriminatoires, mais ils posent ainsi certaines conditions aux promoteurs immobiliers qui tendront à faire baisser le quota d’investisseurs parmi les acheteurs. Par ce biais s’opère donc un contrôle politique sur la mise en œuvre de ces dispositifs. Mais ce contrôle politique apparaît davantage comme le fruit d’un « bricolage » ponctuel de l’action publique, que comme le signe d’une véritable régulation politique locale. Ce bricolage est fortement dépendant de la nature de l’interaction entre promoteurs et pouvoirs locaux et de la capacité des élus locaux à maîtriser l’implantation et le développement des promoteurs sur leur territoire.

31Cette méfiance à l’égard de la concentration de ce type de programmes n’est pas propre au cas de Saint-Denis. L’emballement de ces dispositifs a été dénoncé dans les médias, à partir du dispositif Robien notamment. Le mauvais calibrage de ces dispositifs est fréquemment mis en cause, avec un décalage entre les prix plafonds de loyers prévus et la diversité des marchés locaux. Des situations ont été médiatisées, dans lesquels des investisseurs, auxquels une aide fiscale a été vendue – davantage qu’un logement –, se retrouvent dans l’impossibilité de trouver des locataires et donc de bénéficier de leur avantage fiscal. Plus largement, les élus locaux apparaissent très réticents face à l’implantation de programmes où les investisseurs sont trop nombreux, comme en ont témoigné les débats houleux autour du projet de la loi dite de mobilisation pour le logement et contre l’exclusion en décembre 2008. Les sénateurs ont alors défendu l’idée que les maires puissent limiter la proportion d’appartements vendus dans le cadre des dispositifs d’incitation à l’investissement locatif dans leur commune. On rejoint ici les préoccupations affichées à Saint-Denis. Ces éléments amènent donc à conclure à la domination des acteurs de marché au niveau local. Les acteurs politiques locaux apparaissent en retrait dans la régulation de ce dispositif.

32Pour approfondir cet argument, l’hypothèse que nous formulons, et qui devrait être soumise à une vérification empirique plus approfondie, est la suivante : ces dispositifs sont porteurs d’effets particulièrement forts – quantitativement, en termes de nombre de logements produits – quand la régulation politique locale est faible. Cela implique que la construction de logements achetés via ces dispositifs est importante lorsque les promoteurs développent leurs stratégies locales sans entraves politiques. La faiblesse de la régulation politique locale peut résulter du fait que les élus locaux ne disposent pas de ressources suffisantes leur permettant d’encadrer les activités de construction de logements sur leur territoire. Quoi qu’il en soit la marge de manœuvre du politique apparaît limitée puisqu’elle passe principalement par la restriction du dispositif en vigueur.

33Alors que cet instrument est piloté par le politique au niveau national, sa mise en œuvre apparaît déléguée aux acteurs privés, et en particulier aux promoteurs immobiliers. Cette délégation officieuse génère des effets dont la gestion est hautement problématique pour les acteurs publics locaux. À certains égards, on se rapproche de l’analyse proposée par Dominique Lorrain (2004) sur les pilotes invisibles de l’action publique. Il désigne par ce terme des dispositifs socio-techniques, ayant leur cohérence, leur logique – éventuellement leurs effets pervers – propres, et qui échappent au politique qui a pourtant présidé à leur élaboration. « Tout se passe comme si une fois adoptés, chacun de ces dispositifs devenait un algorithme inévitable, admis par tous : effet de cliquet, irréversibilité des choix qui expliquent une part de l’« impuissance » du politique. Autrement dit, avec le temps, les « pilotes » acquièrent une autonomie. Ils deviennent des pilotes automatiques » (Lorrain, 2004, p. 188). Dans notre cas, ces dispositifs, pourtant toujours gouvernés par l’État, deviennent, au niveau local, des lieux de pouvoir des acteurs privés. La marge de manœuvre des collectivités territoriales se trouve confinée par l’influence des acteurs économiques.

34Le pilotage de cet instrument d’action publique révèle à la fois une affirmation du politique, au niveau national, et un essor des acteurs de marché, au niveau local. On peut donc parler d’une déconnexion entre une régulation nationale, dominée par le politique, et une mise en œuvre locale, dominée par les promoteurs immobiliers.

3. Fiscalisation et recomposition de l’action publique sectorielle

  • 27 J. Hacker montre ainsi que la prise en compte des dépenses sociales privées, mais bénéficiant d’imp (...)

35Ces dispositifs fiscaux de soutien aux marchés du logement conduisent à pointer un renouvellement des formes de l’action publique dans le secteur du logement. Bien que les acteurs publics, une fois les dispositifs adoptés en perdent la maîtrise au profit d’acteurs privés, ces mesures constituent une dimension essentielle de la politique du logement en France. L’importance des conditions de mise en œuvre est accentuée par la nature fiscale de cet instrument qui donne un pouvoir considérable aux acteurs de marché. L’aide publique constitue une possibilité dont peuvent se saisir ou non les acteurs privés, sans que l’État puisse avoir le contrôle du nombre d’acteurs qui vont l’utiliser. Les aides fiscales, accordées à guichets ouverts apparaissent comme une sorte de « chèque en blanc », ce qui n’est pas le cas des aides destinées au logement social. Comme dans le cas du système social américain étudié par J. Hacker (2002, 2004), la prise en compte de ces dispositifs conduit à reconsidérer l’intervention publique dans le secteur du logement27. Si les résultats semblent positifs en termes de flux de construction, plusieurs caractéristiques de ces dispositifs ne sont pas sans poser question sur la capacité des pouvoirs publics à maîtriser une politique au coût non négligeable.

3.1. Une action publique peu transparente et difficile à évaluer

36Dans son analyse, J. Hacker (2002) souligne que les effets produits par les dispositifs qu’il étudie manquent de transparence. Leurs évolutions se sont faites dans l’ombre, à l’écart des grandes réformes de la sécurité sociale. Ces politiques profitent aujourd’hui aux ménages ayant les revenus les plus élevés et vont donc dans le sens d’un accroissement des inégalités sociales.

37Dans le cas de l’investissement locatif, leur caractère fiscal fait des ces dispositifs un instrument détaché du budget affecté au logement et donc sectoriellement moins visible que d’autres mesures. Ces aides constituent un manque à gagner pour l’État mais ne sont pas inscrites au budget, « cela a l’avantage de faire apparaître un déficit budgétaire moins important, notamment vis-à-vis de l’Union européenne » (Durance, 2007, p. 17). Cette différence entre les types d’aides a des impacts à la fois sur l’évaluation de ces dispositifs et sur leur mise en œuvre. C’est ce qu’explique Philippe Zittoun à propos des évolutions des aides au logement social à partir de 1996. La fiscalisation d’une partie de ces aides permet au gouvernement de respecter certains engagements sans creuser le déficit public. Elle correspond à une « manœuvre stratégique budgétaire » (Zittoun, 2001, p. 272).

  • 28 D’après le rapport annuel 2008 de la Fondation Abbé Pierre (L’État du mal-logement en France), les (...)
  • 29 Ainsi, par exemple, les acheteurs, qui ont bénéficié d’une mesure prévue pour une durée de neuf ans (...)

38Cette action publique « débudgétisée » est également plus opaque et les effets qu’elle produit sont particulièrement difficiles à évaluer. En témoignent les conflits récurrents autour de l’évaluation du coût et des effets de ces dispositifs. Dans un contexte de dénonciation récurrente de l’insuffisance des moyens alloués au logement social28, la question de l’évaluation est devenue un véritable enjeu sectoriel. Pour que ces dispositifs puissent faire l’objet d’une évaluation précise, il serait nécessaire de recenser de manière systématique tous les propriétaires de logements qui déduisent, dans leur déclaration d’imposition sur le revenu, une partie de leur investissement immobilier. Or plusieurs raisons compliquent le recueil de cette information. Tout d’abord, la succession et la superposition d’un grand nombre de dispositifs suscitent des problèmes quasi insolubles : si chaque nouveau dispositif met fin au précédent pour les entrants, les dispositifs ne sont pas rétroactifs et ils s’appliquent sur du long terme29. Ensuite, l’informatisation très limitée des informations portant sur les revenus fonciers prive les acteurs publics d’une source d’information fiscale fiable. Par ailleurs, les études portant sur les revenus locatifs manquent de fiabilité, parce que le taux marginal d’imposition moyen des investisseurs reste une variable estimée et que les études locales sont rares (Rapport de la DGUHC : Évaluation des dispositifs d’aide à l’investissement locatif, février 2008). Les données disponibles apparaissent biaisées, parce qu’elles sont construites à partir d’échantillons ou parce qu’elles se basent sur les télédéclarations.

  • 30 La Confédération nationale du logement (CNL), l’association Consommation logement cadre de vie (CLC (...)

39L’expertise produite l’est finalement essentiellement par les promoteurs immobiliers. Mais celle-ci est contestée, surtout par l’Union sociale pour l’habitat (USH), organisation professionnelle représentant les organismes d’HLM, qui dénonce un effort public jugé trop important consenti par le biais de ces dispositifs aux promoteurs immobiliers privés. L’USH se fonde en particulier sur une mise en parallèle avec les aides destinées au logement social. Dans un texte qu’elle signe avec cinq organisations de locataires30 lors de son congrès à Nantes en septembre 2005, est dénoncé le fait que : « les aides fiscales sont devenues un élément dominant des politiques publiques : elles constituent un tiers des aides de l’État et sont en forte augmentation. Elles ne font l’objet d’aucun débat sur leur coût et leur efficacité économique et sociale. [...] Les aides à l’investissement bénéficient aujourd’hui à 40 % au secteur locatif privé, 30 % au secteur locatif social et 30 % aux propriétaires » (Actualités Habitat, nº 800, septembre 2005, p. 10). De manière plus véhémente encore, le rapport de la Fondation Abbé Pierre sur l’état du mal-logement en France dénonce le caractère « inacceptable » de ce type de dispositifs par lesquels « la collectivité publique dépense davantage pour aider certains à se constituer un patrimoine, et loger des personnes aux ressources moyennes et supérieures, que pour développer le logement social pour les ménages modestes » (Fondation Abbé Pierre, Rapport annuel 2008, p. 220).

40Ces dispositifs font donc l’objet de vives discussions entre les professionnels du secteur. Ces débats attirent l’attention sur le décalage entre aides budgétaires et aides fiscales et sur les problèmes spécifiques posés par la nature fiscale de certaines mesures publiques.

3.2. Des bénéficiaires nombreux et des coûts diffus

  • 31 La relance de l’investissement locatif est un élément central du soutien à la construction de logem (...)

41Nous voudrions revenir ici sur les bénéficiaires et sur les coûts de l’action publique produite. Ainsi que cela a été souligné, l’une des caractéristiques de ces politiques est de bénéficier à la fois aux investisseurs et aux acteurs privés du secteur du logement. Les bénéficiaires, ou bénéficiaires potentiels, de ces dispositifs sont situés à la fois du côté de l’offre et du côté de la demande de logements et constituent une population importante, touchée par cette forme d’action publique. Les effets de ces dispositifs sont par ailleurs très rapides et les réorientations de ces mesures portent leurs fruits aussi bien pour les contribuables que pour les promoteurs de manière quasi instantanée, comme le montrent les effets d’un nouveau dispositif, le dispositif Scellier31, annoncés au bout de quelques mois à peine par les promoteurs immobiliers (cf. également Section 1 sur les réorientations de ce dispositif). Outre la baisse des taux d’intérêt, les promoteurs attribuent largement l’amélioration observée au premier semestre 2009 à la mise en place du Scellier : « Le nouveau dispositif Scellier en faveur de l’investissement locatif privé a puissamment fait remonter les ventes aux investisseurs : il [Jean Francois Gabilla] estime de 60 à 75 % leur part dans les ventes au premier semestre contre 49 % en moyenne. Quinze milles logements ont été vendus en Scellier au premier trimestre, comparés à 35 000 en 2008 » (Le Moniteur, 22 juin 2009).

42Ces bénéficiaires nombreux peuvent être mis en balance avec des coûts qui apparaissent incertains, voire diffus. Deux raisons justifient cette qualification, outre les problèmes d’évaluation déjà évoqués. En premier lieu, ces coûts sont étalés dans le temps : ils ne concernent pas seulement le gouvernement qui accorde l’avantage fiscal, puisque ceux-ci seront consentis plusieurs années après – en général près de dix ans. En second lieu, ceux qui en supportent les coûts, en termes de dysfonctionnements, sont essentiellement les particuliers ayant investis imprudemment et qui ne peuvent bénéficier de leur avantage fiscal s’ils ne trouvent pas de locataires et les gouvernements locaux qui rencontrent de multiples difficultés dans leur tentative de gestion et de limitation de ces dispositifs.

43En somme, cet instrument « rapporte » à court terme et coûte à long terme, ou coûte à d’autres acteurs. Ce constat est d’autant plus surprenant qu’il est fait pour le secteur du logement, un secteur traditionnellement marqué par des difficultés de réorientation des politiques publiques, liées aux délais de construction nécessaires pour produire un bâtiment.

44Ces réflexions amènent donc à repenser la nature et l’ampleur de l’intervention publique dans le secteur du logement. Cette recomposition de l’action publique – non dénuée d’effets pervers – est marquée par une action publique qui délègue davantage aux acteurs privés, qui est moins visible, plus difficilement évaluable.

4. Conclusion

45Nous avons montré comment des dispositifs fiscaux, développés depuis le milieu des années 1990, constituaient indirectement une forme de soutien aux acteurs de marché. Nous avons ensuite vu que cet instrument était à la fois une forme d’affirmation du politique et le vecteur d’une montée en puissance d’acteurs économiques. L’interprétation de ces dispositifs dépend en effet de la focale observée, nationale ou locale. En maîtrisant la mise en œuvre de cet instrument, les acteurs de marché du secteur, au premier rang desquels figurent les promoteurs immobiliers, jouent sur sa diffusion et ses effets. L’intégration du niveau local dans l’analyse s’avère indispensable pour analyser les marges d’action des acteurs publics dans le secteur. Nous avons enfin souligné que cette évolution posait un certain nombre de questions sur la nature et les caractéristiques de l’intervention publique. La délégation à des acteurs privés entraîne des incertitudes fortes sur les effets de l’action publique, qui ne peuvent être appréhendés qu’a posteriori.

46Pour conclure, nous proposons deux axes de réflexion, le premier est relatif aux effets pervers de ces recompositions de l’action publique, le second à la légitimité sociale des dispositifs étudiés.

47Les analyses portant sur les évolutions du pilotage de l’action publique par l’État mettent en avant l’importation de recettes du New Public Management et la progression de processus de délégation ou de contrôle (Levy, 2006 ; Hassenteufel, 2008 ; Bezes, 2009). Certains travaux mettent en exergue les effets pervers de cette évolution de l’action publique, avec des risques de capture et de technocratisation (James, 2005). Dans le cas étudié, la création par l’État d’un dispositif fonctionnant sur la base d’une délégation aux acteurs privés génère des effets pervers, dont pâtissent les gouvernements locaux. Il y a une contradiction entre la préoccupation de transparence, de son fonctionnement et de ses coûts, que l’État s’applique à lui-même, via les réformes de l’administration, documentées notamment par Philippe Bezes (2009), et les zones d’ombres créées par ces nouveaux modes de faire étatiques. Il est d’autant plus important de rendre compte de ce décalage que la croissance des politiques de nature fiscale n’est pas propre au secteur du logement. Dans cette perspective, l’analyse d’autres politiques publiques permettrait d’observer dans quelle mesure cette dynamique constitue une orientation plus générale de l’action publique.

48Par ailleurs, si l’efficacité de ces outils au sein de la politique du logement est avérée en termes de production de logements, on peut s’interroger sur leur légitimité sociale. La politique du logement en France est largement construite politiquement comme une intervention visant à corriger des déséquilibres, voire des inégalités, dans l’accès au logement. Dans ce contexte, la faiblesse des discussions politiques et médiatiques sur l’impact de ces mesures fiscales interpelle. En effet, l’efficacité quantitative de ces dispositifs contraste avec leur incapacité à répondre véritablement aux besoins en logements du fait du décalage fréquent des produits proposés avec la demande, en termes géographiques et de prix pratiqués. La temporalité de ces mesures accroît encore les problèmes soulevés. Les avantages fiscaux sont concédés pour des durées atteignant fréquemment neuf ans. Si les délégations aux acteurs privés peuvent ne pas poser de problèmes majeurs pour des politiques de court terme du fait de la possibilité de rétroagir et de corriger, pour les politiques étudiées, l’exercice devient donc plus risqué. On peut suggérer que si cette situation a été acceptée peu ou prou malgré les difficultés soulevées, cela tient au fait que les gouvernants s’accordent finalement, ouvertement ou non, pour placer au premier rang de leurs priorités le soutien à l’activité économique. Restant fidèle à l’adage « quand le bâtiment va, tout va », cette politique prend son sens, considérée comme faisant partie des mécanismes permettant de maintenir l’emploi.

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Notes

1 Cette expression, que l’on doit à l’économiste Jean Fourastié, désigne les trois décennies de croissance continue, observable en France ainsi que dans la plupart des pays industrialisés, après la Seconde Guerre mondiale (1945–1975).

2 Selon Michael M. Harloe (1995), le développement de ces programmes de construction résulte de deux facteurs : l’inaptitude du marché privé à répondre aux besoins en logement de certains segments de la population et les tensions sociales engendrées par cette situation. La construction de logements sociaux vise alors à satisfaire les besoins d’une classe moyenne dont le poids politique va croissant.

3 Les logements aidés constituent un type de logement intermédiaire, entre le logement social et le secteur libre : « Le logement aidé s’adresse à une clientèle suffisamment solvable pour autoriser une rémunération du capital sans toutefois pouvoir assurer à ce dernier une rentabilité normale. » (Lescure, 1983, p. 43). Ils se distinguent du logement social car l’aide obtenue n’implique pas que les logements soient destinés à des catégories ciblées de la population (Effosse, 2003), ou alors parce que les critères pour bénéficier de ces aides sont moins restrictifs.

4 Schématiquement, les aides à la pierre sont orientées vers l’offre de logement et versées aux organismes constructeurs de logements sociaux, tandis que les aides à la personne sont orientées vers la demande et versées aux locataires ou propriétaires d’un logement (cf. Section 1.1 pour davantage de précisions).

5 Un investissement locatif consiste en l’« acquisition d’un logement en vue de la réalisation d’un profit : le bien en question est mis en location et supposé revendu au bout d’un certain laps de temps. Le rendement de l’investissement est constitué, d’une part, des revenus d’exploitation, c’est-à-dire des loyers nets des charges et, d’autre part, de la plus-value réalisée lors de la revente du bien. » (Segaud et al., 2003, p. 252).

6 Celles-ci sont basées sur des avantages fiscaux qui ont permis l’essor des assurances privées.

7 Rapports des élèves de l’ENA, promotion 2004–2006 « Simone Veil », séminaire relatif au logement, groupe nº 4 : L’investissement locatif, juillet 2005 ; « L’investissement locatif : À qui profite le dispositif Robien ? » ANIL (Bosvieux Jean) novembre 2005 ; « Évaluation des dispositifs d’aide à l’investissement locatif », rapport de la DGUHC, février 2008 ; « Rapport d’information sur l’évaluation des dispositifs fiscaux d’encouragement à l’investissement locatif », présenté par Francois Scellier et Jean-Yves Le Bouillonnec (députés), juillet 2008.

8 Les aides fiscales correspondent au « montant des impôts supplémentaires qu’auraient dû acquitter les bénéficiaires de dispositions dérogatoires aux règles générales d’imposition, en l’absence de telles dispositions [...]. Les dépenses fiscales consistent généralement en réductions d’impôt, ou en déductions des revenus fonciers dans le cas des propriétaires bailleurs » (Segaud et al., 2003, p. 16).

9 Il s’agit ici de propriétaires bailleurs personnes physiques. Ils se différencient de deux autres catégories de bailleurs : les organismes d’HLM et les investisseurs institutionnels (sociétés foncières, Société civile de placement immobilier [SCPI], etc.).

10 Elles consistent le plus souvent en des subventions de l’État versées aux organismes constructeurs lorsqu’ils ont obtenu un agrément pour la réalisation de logements sociaux. Elles se concrétisent dans le montage des opérations en la combinaison possible de différents types de prêts (PLUS, PLA-I par exemple), déterminant les conditions d’accès au logement en fonction de plafonds de ressources et en fonction de niveaux de « prix de sortie » plafonds dans le cadre du logement social.

11 Ce sont les aides perçues par l’allocataire ou par le bailleur, au titre de la personne occupant le logement. Elles sont classées en trois catégories : aides personnalisée au logement (APL, 6,2 milliards versés en 2003), allocation de logement à caractère familial (ALF, 3,3 milliards versés en 2003) et allocation de logement à caractère social (ALS, quatre milliards versés en 2003).

12 En 2006, les aides à la personne – aides aux consommateurs – s’élèvent à 14,7 milliards d’euros et les aides à la pierre – aides aux producteurs, perçues sous forme de subventions ou avantages de taux (prêts réglementés ou aidés) – à 5,1 milliards d’euros (Compte du logement, 2006).

13 Il est délicat de mettre les aides fiscales sur le même plan que les deux autres catégories d’aides. Tout d’abord, leur particularité tient à ce qu’elles n’impliquent pas de versement direct par l’État, ou par la collectivité territoriale qui accorde l’aide. Une dépense fiscale est un manque à gagner de recettes budgétaires (Segaud et al., 2003).

14 Année de mise en place du dispositif d’encouragement à l’investissement locatif dit dispositif Périssol.

15 Destiné à relancer la construction de logements neufs lors de sa création, il a été élargi aux logements anciens en 2005.

16 En 2002, on compte en France 24,5 millions de résidences principales dont 9,3 millions de logements locatifs. Ceux-ci se répartissent entre 4,3 millions appartenant à des organismes d’HLM et 4,8 millions de logements appartenant à des propriétaires bailleurs – on compte également 0,25 millions de logements gérés par la loi de 1948. Ces 4,8 millions de logements sont détenus par 2,4 millions de bailleurs, qui sont à 94 % des personnes physiques (Sources : Enquêtes Logement, INSEE ; Rapport ENA, Groupe 4, 2005).

17 H. Michel (2000) souligne la représentation spécifique qui s’attache à la catégorie de propriétaires bailleurs bénéficiant d’avantages fiscaux : « Les politiques fiscales d’incitation à l’investissement locatif ont généré ce que l’Insee appelle les « nouveaux propriétaires » [...]. La distinction n’est pas le seul fait des statisticiens soucieux de mesurer l’impact de l’avantage fiscal, elle passe aussi par les représentations ordinaires qu’en ont les agents sociaux : ces « nouveaux propriétaires » ne seraient pas vraiment des propriétaires, mais seulement des « gens qui utilisent un avantage fiscal » (p. 422).

18 Les réseaux et/ou sociétés de commercialisation de logements développent la majeure partie de leurs activités auprès d’une clientèle d’investisseurs. Ils sont chargés de la vente de programmes immobiliers par certains promoteurs qui ne commercialisent pas directement tout ou partie des logements qu’ils produisent.

19 Pour les entreprises de construction, la construction de logements n’est une activité parmi d’autres – en 2007, elle représente environ 30 % (37 milliards d’euros) des travaux de bâtiment réalisés par les entreprises de bâtiment et de travaux publics en France –, alors que cette activité est largement dominante pour les promoteurs immobiliers – près de 80 % (28,3 milliards d’euros) de leur activité totale en 2007.

20 Ces mobilisations ont été identifiées à partir d’un travail systématique sur la presse, mené avec les revues de presse de Sciences Po. L’analyse se base sur les trois dossiers suivants : « Logement en France : Conjoncture immobilière » ; « Politique du logement en France » ; « Prix et financement de la construction et du logement en France : aides au logement : prêts immobiliers ».

21 L’idée est de permettre à un bailleur d’immeuble d’habitation neuf de procéder à un véritable amortissement de son immeuble, selon un système dégressif. L’amortissement permet notamment de tenir compte des charges liées à l’entretien du bien.

22 Ce dispositif réduit à 65 % le montant maximum d’amortissement et réorganise le calendrier d’amortissement : 8 % pendant les cinq premières années puis 2,5 % pendant les quatre, sept ou dix années suivantes selon la prorogation de l’engagement de location.

23 Celui-ci supprime les conditions de ressources et rapproche les plafonds de loyer des prix de marché.

24 Cet extrait d’article est représentatif d’un grand nombre d’analyses sur le sujet : « Ainsi, le dispositif fiscal “de Robien”, en vigueur depuis 2003 [...] autorise des loyers proches et parfois supérieurs aux prix du marché. Si ce dispositif a pu favoriser le dynamisme de la construction, la Fondation Abbé Pierre dénonce un avantage fiscal conséquent accordé sans aucune contrepartie sociale et qui a pu contribuer à l’emballement des loyers. » (« Politique du logement : le pompier pyromane », Alternatives Économiques, 1er mars 2005).

25 Ces deux dispositifs visent à répondre aux excès dénoncés. Le Borloo populaire doit en particulier servir à contenir la hausse des loyers et à élargir l’offre locative. En cela il se rapproche davantage du dispositif Besson.

26 C’est le cas notamment d’Akerys, de Monné Decroix ou encore de Tagerim.

27 J. Hacker montre ainsi que la prise en compte des dépenses sociales privées, mais bénéficiant d’importants programmes d’aides fiscales, conduisent à ramener les États-Unis au même niveau de dépense, en matière de sécurité sociale, que les pays comparables.

28 D’après le rapport annuel 2008 de la Fondation Abbé Pierre (L’État du mal-logement en France), les dépenses de la collectivité en faveur du logement apparaissent en baisse depuis 2000. Elles atteignaient 2,03 % du PIB en 2000 et sont tombées à 1,78 % du PIB en 2007.

29 Ainsi, par exemple, les acheteurs, qui ont bénéficié d’une mesure prévue pour une durée de neuf ans, vont continuer à en bénéficier, même si le dispositif n’existe plus pour les nouveaux acquéreurs.

30 La Confédération nationale du logement (CNL), l’association Consommation logement cadre de vie (CLCV), la Confédération syndicale des familles (CSF), l’association Force ouvière des consommateurs (AFOC), la Confédération générale du logement (CGL).

31 La relance de l’investissement locatif est un élément central du soutien à la construction de logements décidé à l’automne 2008. Le nouveau dispositif, dit dispositif Scellier, a été mis en place via un amendement à la loi de finance rectificative pour 2008.

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Table des illustrations

Titre Fig. 1. Répartition des aides publiques en France en 1984 et 2006.
Légende Élaboration personnelle, données : (Compte du logement, 2006 ; Unal, 2006).
URL http://journals.openedition.org/sdt/docannexe/image/14211/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 40k
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Pour citer cet article

Référence papier

Julie Pollard, « Soutenir le marché : les nouveaux instruments de la politique du logement », Sociologie du travail, Vol. 52 - n° 3 | 2010, 323-339.

Référence électronique

Julie Pollard, « Soutenir le marché : les nouveaux instruments de la politique du logement », Sociologie du travail [En ligne], Vol. 52 - n° 3 | Juillet-Septembre 2010, mis en ligne le 18 août 2010, consulté le 16 septembre 2019. URL : http://journals.openedition.org/sdt/14211 ; DOI : 10.4000/sdt.14211

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Auteur

Julie Pollard

Centre d’études européennes de sciences Po, 27, rue Saint-Guillaume, 75337 Paris cedex 07, France
julie.pollard[at]sciences-po.org

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