Navigation – Plan du site
Articles

L’apocalypse ordinaire. La normalisation de l’accident de Fukushima par les organisations de sécurité nucléaire

The Ordinary Apocalypse: The Normalisation of the Fukushima Accident by Nuclear Safety Organisations
Valerie Arnhold

Résumés

À la différence d’accidents nucléaires du passé, comme celui de Tchernobyl, Fukushima a suscité une remise en cause très courte et limitée de l’énergie nucléaire. Six ans à peine après l’accident de mars 2011, les gouvernements européens poursuivent l’exploitation des réacteurs nucléaires, sûrs d’après eux et ce, en dépit des conséquences observées à Fukushima. Considéré comme une catastrophe exceptionnelle en 2011, l’accident nucléaire est rapidement devenu un événement ordinaire pour le secteur nucléaire européen. En nous appuyant sur une enquête ethnographique réalisée au sein des organisations européennes et internationales de sûreté nucléaire, nous proposons de comprendre cette transformation comme le résultat d’un travail de normalisation qui fait rentrer la catastrophe nucléaire dans les cadres et procédures préexistants de la sécurité nucléaire et la transforme ainsi en un incident que le secteur est capable de surmonter, tout en travaillant de manière incessante les frontières entre les conséquences tolérables et intolérables de l’énergie nucléaire. La normalisation de Fukushima s’inscrit alors dans les transformations de long terme du gouvernement européen du nucléaire, qui contribuent à pérenniser le secteur en véhiculant des cadrages qui rendent la survenue des accidents nucléaires acceptable.

Haut de page

Notes de la rédaction

Premier manuscrit reçu le 3 octobre 2017 ; article accepté le 12 décembre 2018.

Notes de l’auteur

Je remercie pour leurs relectures et remarques les évaluateurs anonymes, le comité de rédaction et le secrétariat de rédaction de Sociologie du travail, ainsi que Jérôme Aust, Daniel Benamouzig, Sebastian Billows, Julie Blanck, Olivier Borraz, Hadrien Clouet, Jean-Noël Jouzel, Claire Lemercier, Benoît Pelopidas, Marie Piganiol et Olivier Pilmis. En outre, je remercie l’ensemble des membres et partenaires du projet AGORAS (ANR-11-RNSR-0001) pour leurs commentaires et leur aide précieuse dans la réalisation de l’enquête de terrain.

Texte intégral

  • 1 Interview de Pierre-Franck Chevet, président de l’Autorité de sûreté nucléaire, dans Libération, 3 (...)
  • 2 Le terme plus général de « sécurité » sera préféré au terme indigène de « sûreté » pour faciliter l (...)
  • 3 Les sigles utilisés dans l’article sont développés à leur première utilisation, ainsi que dans une (...)

1« On a peut-être un peu oublié Fukushima, c’était seulement il y a cinq ans »1. Surprise et regrets cohabitent dans le jugement de Pierre-Franck Chevet, président de l’Autorité de sûreté nucléaire française, confronté à une baisse d’attention à l’aube du cinquième anniversaire de l’accident nucléaire à Fukushima Dai-ichi. En 2011, l’accident est décrit comme une catastrophe inimaginable. Les acteurs internationaux de la sécurité nucléaire2 se mobilisent intensément pour élaborer un « retour d’expérience », un ensemble de procédures visant à « tirer les leçons » de l’accident. Au Japon, toutes les centrales sont arrêtées et leur résistance aux séismes et aux inondations est testée. Au niveau international, le Plan d’action Fukushima de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) donne lieu à une réévaluation des normes et pratiques de sécurité nucléaire3. En Europe, les « stress-tests » menés par les agences gouvernementales des différents pays examinent la sécurité des centrales nucléaires nationales.

  • 4 Le titre de notre article, « L’apocalypse ordinaire », est inspiré de Jean-Baptiste Fressoz (2012).
  • 5 Entretien avec un membre de la WENRA, 2015.
  • 6 Cela concerne également les pays déjà engagés auparavant sur des voies de réduction du nucléaire et (...)

2Pourtant, l’accident de Fukushima perd rapidement son statut exceptionnel4. Avec la publication des conclusions des stress-tests en 2013, du rapport final de l’AIEA sur Fukushima, et le redémarrage des premiers réacteurs japonais en 2015, les acteurs du secteur nucléaire le considèrent comme un « dossier largement clos »5. Cette démobilisation se lit également dans l’agenda des institutions chargées de la gestion des risques, prêtes à prolonger la durée de vie des centrales nucléaires. Elle paraît surprenante au regard du traitement réservé aux deux accidents nucléaires précédents avec fusion du cœur. Face aux événements de Three Mile Island (ci-dessous : TMI) en 1979 et de Tchernobyl en 1986, de nombreux pays ont remis en cause leurs politiques nucléaires (Topçu, 2013). L’accident de Tchernobyl et ses conséquences demeurent associés à un imaginaire « apocalyptique » (Kalmbach, 2013). À l’inverse, malgré des contaminations radiologiques, des irradiations et des évacuations, Fukushima a débouché sur une confirmation des politiques nucléaires dans une majorité des pays6. Les institutions en place, leur mode de gouvernement et les projets de construction ont été maintenus.

  • 7 Il y a des controverses autour de l’application du concept d’accident normal à Tchernobyl et Fukush (...)

3Charles Perrow (1984, 2011) a montré que la plupart des accidents nucléaires peuvent se comprendre comme des accidents normaux7. Leur survenue, largement inévitable, ne découle pas de circonstances exceptionnelles, mais de mécanismes habituels aux systèmes complexes et étroitement couplés. L’objectif de cet article n’est pas d’étudier la « véritable » cause de l’accident de Fukushima. Mais en suivant cette perspective, les accidents nucléaires — même éloignés — posent aussi un problème complexe aux États qui exploitent cette forme d’énergie. Comment ont-ils été capables de surmonter la catastrophe de Fukushima, bien plus rapidement que pour les accidents passés et sans recourir à des réformes institutionnelles ? Nous étudions le travail sur Fukushima mené par les acteurs publics de régulation des risques au niveau européen et international comme un processus de normalisation, qui devient possible suite aux transformations profondes de la gouvernance du secteur nucléaire engagées par réponse aux accidents de TMI et de Tchernobyl. La filière nucléaire repose originellement sur un régime d’exception pour une technologie hors normes, qui promet une énergie inépuisable à coût négligeable (Hecht, 2006, 2012) et se caractérise par un mode de gouvernement exceptionnel vis-à-vis des procédures législatives ordinaires. La prise de décision centralisée au sommet de l’État marginalise les acteurs parlementaires et non-gouvernementaux (Lascoumes et Barthe, 1997). Ce régime est dépeint dès les années 1970 par les mouvements anti-nucléaires comme opaque et autoritaire. Inspirés par les représentations autour de la bombe atomique, ces mouvements adoptent aussi le registre discursif d’exception pour dénoncer des risques extraordinaires, susceptibles de menacer l’humanité (Beck, 1992 ; Topçu, 2013 ; voir aussi Radkau, 1983 pour l’Allemagne et Hogg et Laucht, 2012, pour le Royaume-Uni). Les pouvoirs publics présentent alors les accidents nucléaires comme extrêmement improbables, voire impossibles.

4Les deux accidents de TMI et de Tchernobyl menacent la pérennité de la filière et marquent un tournant dans ses modes de gouvernement. Les réformes institutionnelles post-Tchernobyl inaugurent des dispositifs de transparence et de participation, un « gouvernement des critiques » (Topçu, 2013). Elles correspondent aussi à la création d’agences gouvernementales et de structures de coopération européennes et internationales de sécurité nucléaire. Face aux contestations et à l’impossibilité d’exclure totalement les accidents, des efforts sont accomplis pour les prévenir et limiter leurs effets potentiels. Nous proposons de comprendre la formation de cet ensemble d’acteurs de régulation et d’expertise comme le développement d’un régime de normalisation des accidents nucléaires en parallèle et en réponse au régime d’exception. Ce régime se caractérise par une gestion décentralisée des risques et la construction d’une capacité d’action continue sur des événements auparavant tenus pour incontrôlables.

5L’accident de Fukushima a valeur d’épreuve pour ce régime. Alors que de nombreux acteurs se mobilisent afin de contester ou transformer les modes de prise en charge des risques nucléaires, comme la Commission européenne, des gouvernements anti-nucléaires, ou encore des associations environnementales, les organisations spécialisées de la sécurité parviennent à s’approprier le traitement de l’accident en proposant des prises coordonnées sur la catastrophe à l’échelle internationale. La particularité des procédures de sécurité nucléaire mises au point après Tchernobyl consiste à réévaluer les pratiques préalables vis-à-vis des incidents, quasi-accidents et accidents passés à l’aune d’un nouvel événement. Un accident n’est considéré comme problématique — et extraordinaire — qu’au regard de ce que les organisations ont déjà expérimenté.

6Les travaux sur la normalisation s’inscrivent souvent dans une sociologie des organisations qui décrit les mécanismes par lesquels le fonctionnement habituel des organisations crée et maintient des normes particulières à un contexte social, souvent en tension avec des cadres normatifs extérieurs. Dans le cas des mensonges au travail ou de la corruption (Ashforth et Anand, 2003 ; Jenkins et Delbridge, 2017), les pratiques illégitimes perdent leur aspect problématique via leur intégration dans les structures organisationnelles et leur reproduction dans les interactions quotidiennes et les expériences au sein de collectifs à forte cohésion interne (Albert, 1999). Dans les secteurs industriels à risque, la « normalisation de la déviance » peut conduire à l’échec de la prévention des accidents par une « culture organisationnelle » (Vaughan, 1996), des procédures et routines (Silbey, 2009) qui invisibilisent les « signaux de déviance ». Plus rares sont les études qui s’intéressent à la normalisation dans l’action publique. Michel Setbon (2000) décrit la démobilisation progressive autour du SIDA en France comme une « normalisation », une transformation des perceptions du problème suite à la mise en place de structures publiques de prise en charge de la maladie, alors que le nombre de nouvelles infections augmente. Michele Chwastiak (2001) montre comment l’introduction d’outils de gestion dans la planification et l’achat d’armes nucléaires aux États-Unis rationalise les procédures de décision et écarte les militaires, tout en réduisant les résistances à la menace d’une guerre nucléaire. Ces travaux se penchent sur les processus de cadrage par lesquels les problèmes publics sont rendus acceptables, sans être pour autant « résolus ».

7En combinant une perspective sur les procédures organisationnelles avec une attention aux cadrages, nous allons montrer comment les organisations internationales et les agences nationales font rentrer la catastrophe nucléaire dans les cadres et procédures préexistants de la sécurité nucléaire. Ce faisant, elles la transforment en un événement ordinaire pour le secteur. Nous proposons un modèle de la normalisation doté de trois dimensions. Premièrement, l’intégration de la catastrophe dans les procédures organisationnelles de la sécurité rend l’accident gérable et crée une situation de travail ordinaire pour les experts, qui préservent leur position centrale dans le travail sur l’accident. Deuxièmement, la mise en récit de Fukushima rend l’accident intelligible et construit une histoire compatible avec les pratiques de régulation antérieures. Ces deux dimensions pré-cadrent, troisièmement, la révision des normes de la sécurité nucléaire. Cette révision demeure d’une portée limitée, malgré la remise en cause par certains gouvernements et acteurs contestataires, grâce à la cohésion interne des organismes européens et internationaux. Ce processus réduit progressivement le caractère exceptionnel et problématique de Fukushima. Il véhicule des cadrages qui rendent la survenue des accidents nucléaires acceptable, tout en ajustant durablement les normes de leur prise en charge.

  • 8 L’analyse se limite à la sécurité nucléaire, en excluant les controverses autour des conséquences r (...)

8L’enquête, menée de décembre 2014 à mai 2017 auprès d’acteurs ministériels, industriels, contestataires et des organisations de la sécurité nucléaire en Europe et au niveau international8, a permis de restituer le travail quotidien sur Fukushima dans les espaces discrétionnaires et publics et ainsi d’observer le régime de normalisation en action. Nous avons mené 80 entretiens semi-directifs, dont 45 auprès du secrétariat de l’AIEA à Vienne, de la WENRA (Western European Nuclear Regulators Association) et de l’ENSREG (European Nuclear Safety Regulators Group) qui réunissent les représentants des autorités de sûreté. Durant quinze journées d’observation de réunions des mêmes organisations et de leurs groupes de travail, étalées sur une période de deux ans (de juillet 2015 à février 2017), le retour d’expérience a pu être observé concrètement. L’étude détaillée de documents publics (n = 50) a permis de comprendre la représentation publique de ce travail.

1. Rendre dicible, rendre acceptable : la domestication des accidents nucléaires

  • 9 Les conventions internationales autour de l’assistance et du partage d’information en cas d’acciden (...)
  • 10 Parmi les 22 pays représentés régulièrement dans la WENRA, la grande majorité exploitent des instal (...)
  • 11 Directive 2009/71/Euratom du Conseil du 25 juin 2009 établissant un cadre communautaire pour la sûr (...)

9Les premières formes de coopération, l’AIEA et le traité Euratom qui constitue la base juridique de la coopération en matière d’énergie nucléaire à l’échelle européenne, sont créées en 1957 comme outils de promotion de l’énergie nucléaire. Des formes d’intégration en matière de sécurité se développent progressivement, en particulier après les accidents de TMI et de Tchernobyl. Elles sont structurées en associations et réseaux informels, juridiquement non contraignants, en dehors des cadres communautaires. Les réformes institutionnelles post-Tchernobyl, basées sur l’idée de séparer formellement activités de promotion et de contrôle, conduisent tout d’abord à la création ou au renforcement des agences gouvernementales nationales en charge du contrôle et des organismes d’expertise. À l’échelle internationale, l’AIEA ne parvient pas à obtenir des compétences contraignantes en matière de nucléaire civil malgré la crise de Tchernobyl et se positionne davantage comme un organisme de coordination, de centralisation des informations et de communication sur les accidents9. Le secrétariat de l’AIEA organise de nombreux comités qui réunissent les représentants des agences et organismes d’expertise nationaux autour de la rédaction de normes et bonnes pratiques internationales. En Europe, ce n’est qu’à la fin des années 1990, dans le cadre de l’élargissement de l’Union européenne aux États de l’Europe centrale et de l’est, disposant de réacteurs considérés comme similaires à ceux de Tchernobyl, que l’association WENRA est créée, comme une alternative directe à une réglementation communautaire en matière de sécurité, défendue par la Commission européenne. La WENRA réunit les directeurs des agences nationales. Elle est complétée en 2007 par un deuxième organisme, l’ENSREG, qui permet pour la première fois à la Commission européenne de siéger comme observatrice10. Les deux organismes produisent des normes européennes, partiellement intégrées dans une première « directive sûreté », qui maintient néanmoins les compétences de contrôle et de réglementation des États membres, adoptée en 2009 après des années d’âpres conflits entre gouvernements11.

10Ces modes de coopération conduisent les membres des agences et organismes d’expertise, ainsi que du secrétariat de l’AIEA, à développer une bonne interconnaissance, un langage commun sur les accidents, ainsi que des normes et procédures partagées pour leur prise en charge. Ces échanges entre acteurs spécialisés de la sécurité, plutôt qu’entre représentants nationaux ou diplomates, sont facilités par une position structurellement équivalente des agences au niveau national, souvent vécue comme fragile car à l’intersection des ministères de tutelle et des industriels (voir la figure 1). La participation des membres des agences nationales aux nombreux comités, groupes de travail, réunions plénières, conférences et séminaires européens et internationaux sous l’égide de l’AIEA, de la WENRA et de l’ENSREG est ainsi largement motivée par une recherche d’autonomie. Les agences dépendent en effet des ministères pour leurs ressources humaines et financières, ainsi que pour l’homologation des décisions réglementaires. Elles dépendent aussi des industriels, dotés d’importantes ressources d’expertise, auprès desquels l’introduction de règles et moyens techniques de protection des centrales nucléaires doit être justifiée.

Figure 1. Les acteurs de la sécurité nucléaire

Figure 1. Les acteurs de la sécurité nucléaire

L’association ENISS a été créée sous l’égide de Foratom (organisme de lobbying politique auprès des institutions communautaires), en réponse à la montée en importance de l’association WENRA. Les espaces européens permettent aux experts publics de s’entretenir en l’absence des industriels. Les avis de l’ENISS sont lus et discutés dans les réunions de la WENRA, mais les membres des agences disposent d’un poids collectif qui atténue l’influence directe des opérateurs. Néanmoins, les représentants des agences anticipent les contraintes et difficultés potentielles des négociations autour de la mise en œuvre future des normes auprès des industriels à l’échelle nationale.
En France, les autorités de sûreté se déclinent en une agence formellement compétente pour prendre les décisions réglementaires (l’ASN) et un organisme d’expertise (l’IRSN).

  • 12 L’expression des positions nationales y est plus fréquente et autorisée, ce que les représentants e (...)

11Afin de rendre la coopération possible en dépit des conflits politiques importants autour du dossier nucléaire, la WENRA, l’ENSREG et, dans une moindre mesure, les forums de l’AIEA12, sont basés sur un fonctionnement collégial entre « pairs », qui interviennent en tant qu’experts et « régulateurs ». L’expression directe de positions gouvernementales y est considérée comme illégitime. Même si les mandats nationaux influent indirectement sur les positions défendues, les membres de la WENRA et de l’ENSREG, en particulier ceux issus de pays défendant une politique de réduction de l’énergie nucléaire, prennent parfois des distances considérables avec les positions nationales. La coopération européenne s’accompagne d’une dépolitisation de la sécurité nucléaire depuis le début des années 2000, désormais considérée comme un intérêt « général », partagé par l’ensemble des pays européens, qui doit s’acquérir par un renforcement progressif et une évaluation mutuelle continue des pratiques nationales, basée sur des catégories partagées et des savoirs spécialisés.

  • 13 « Report of the President’s Commission on The Accident at Three Mile Island. The Need for Change: T (...)

12Dans le contexte politique tendu, le travail collectif sur les accidents nucléaires et le partage des « incidents » dans les centrales nucléaires rencontre de nombreuses résistances après TMI et Tchernobyl. Outre les réticences des gouvernements à partager des informations politiquement sensibles et stratégiques, les industriels voient leur secret d’affaires menacé et craignent des dommages de réputation s’ils devaient partager les « événements imprévus » de l’opération des centrales (Fischer, 1997). Lors d’une conférence internationale inaugurale en 1973, le « retour d’expérience » sous forme de statistiques de l’opération des centrales nucléaires américaines montre en effet un nombre élevé d’imprévus, qui sont considérés comme dangereux car pouvant conduire à des accidents s’ils ne sont pas maîtrisés à temps. Après TMI, la commission d’enquête Kemeny aux États-Unis pointe de nombreux événements « précurseurs » qui ont, selon elle, révélé les manquements en matière de sécurité bien avant l’accident13. Ces difficultés sont renforcées par le fait qu’à l’échelle nationale, c’est l’industrie qui développe les règles applicables à la sécurité des centrales, une fois les licences émises lorsqu’on considérait encore les accidents comme exclus. Les agences gouvernementales, créées souvent après la mise en service des centrales nucléaires, tentent alors d’exercer leur mandat de contrôle par un monitoring continu des activités industrielles. L’analyse du retour d’expérience devient un moyen de négocier des mesures de protection supplémentaires. Néanmoins, les agences dépendent en partie du partage d’informations et de la déclaration des « événements imprévus » par les industriels.

13Le partage et la codification des accidents à l’échelle nationale et internationale nécessitent alors une transformation profonde des façons de les appréhender par l’ensemble des acteurs concernés. Après Tchernobyl, les experts de la sécurité développent sous l’égide de l’AIEA l’échelle INES (International Nuclear Event Scale), prévue comme un outil de communication pour réduire les contradictions entre déclarations officielles en cas d’accident. Cet outil impose durablement les catégories de pensée des accidents nucléaires auprès d’acteurs spécialisés et profanes. Sur une échelle de 1 à 7, elle crée une continuité entre les « incidents » fréquents dans chaque réacteur et les accidents « majeurs » (avec fusion du cœur). Les incidents sont compilés dans des bases de données internationales, des méthodes d’analyse formalisées, des procédures développées afin d’en tirer des « leçons ». Au niveau national, la déclaration des incidents selon INES devient partie intégrante et ordinaire du processus de monitoring. Désormais appréhendée comme source d’enseignements pour le renforcement de la sécurité, l’analyse des incidents est présentée comme utile et nécessaire à la réglementation. Pour s’assurer de la coopération des industriels, les acteurs publics valorisent la déclaration des incidents comme preuve d’une bonne « culture de sûreté ». Rendre les incidents « normaux » devient ainsi un enjeu de faisabilité à la fois de la coopération internationale et de la réglementation des risques à l’échelle nationale, étroitement lié aux enjeux des organisations chargées du contrôle des activités nucléaires. Parallèlement, les experts adoptent un discours de plus en plus ouvert sur la menace réelle et crédible d’un accident majeur, afin de promouvoir l’application des règles et normes internationales auprès des industriels et des gouvernements. Le développement d’une multitude d’organismes, de normes et d’instruments servant de prises communes sur les accidents depuis TMI et Tchernobyl contribue ainsi à domestiquer progressivement les accidents nucléaires. D’événements incontrôlables, ils sont devenus une menace réelle mais gérable par un ensemble d’acteurs spécialisés. Les procédures, outils de compréhension et normes communes sur les incidents et accidents ainsi développés servent de prises dans le traitement de la catastrophe de Fukushima, qui met à l’épreuve de manière inédite les institutions de la sécurité nucléaire.

2. Normaliser par les procédures : l’intégration de la catastrophe de Fukushima dans le travail de sécurité nucléaire

14L’accident de Fukushima du 11 mars 2011 est considéré immédiatement comme une catastrophe majeure dépassant de loin les prévisions des experts et des gouvernements, malgré les discours officiels développés depuis Tchernobyl, selon lesquels les accidents nucléaires ne sont pas totalement exclus. La situation de crise enclenche une « désectorisation » (Dobry, 2009 [1986]), qui remet en cause la légitimité de la filière et ses modes de gouvernement. Ce phénomène a été décrit pour les crises politiques, puis pour les accidents technologiques, par « l’affaiblissement des frontières et des domaines de compétence » qui, en situation ordinaire, maintiennent les séparations institutionnelles (Bonnaud et Martinais, 2013, p. 480). Il menace la position des experts de la sécurité, en particulier vis-à-vis des gouvernements et représentations politiques supranationales, mais aussi des acteurs contestataires. Ces acteurs habituellement dessaisis de la gestion des accidents revendiquent des ruptures politiques et réformes institutionnelles de l’encadrement du nucléaire. Ainsi, le gouvernement autrichien, soutenu par la Commission européenne, propose de conduire des « stress-tests » inspirés du secteur bancaire après la crise financière, comme moyen de fermer provisoirement ou définitivement certaines centrales nucléaires en Europe, considérées comme moins sûres que d’autres. Dans le même temps, certains gouvernements pro-nucléaires étudient les possibilités de réformer ce système de contrôle, afin de relégitimer la filière après l’accident.

15Malgré ce contexte politique très tendu et contrairement aux accidents passés de TMI et de Tchernobyl, ainsi qu’à d’autres « crises » impliquant les autorités publiques de contrôle (Hutter et Lloyd-Bostock, 2017), Fukushima ne débouche pas sur des réformes institutionnelles. Au contraire, le travail sur cet accident est approprié par les experts de la sécurité. Décliné dans les structures organisationnelles déjà existantes et dans les procédures qui ont fait leurs preuves par le passé, il évince les gouvernements et les acteurs critiques. Cette organisation du travail peut être comprise comme une re-sectorisation, c’est-à-dire le rétablissement des frontières institutionnelles et la stabilisation du système d’acteurs associé. La première dimension de la normalisation de Fukushima, l’intégration de la catastrophe dans les procédures organisationnelles de la sécurité, permet de rendre l’accident gérable mais aussi de préserver le système d’acteurs établi, basé sur le rôle dominant des experts de la sécurité. Comment peut-on comprendre cette intégration d’une catastrophe qui semblait justement dépasser toutes les anticipations des experts ?

16L’appropriation de l’enjeu par les experts est tout d’abord facilitée par le caractère proactif et coordonné de leur mobilisation. Alors que les industriels restent en retrait dans la situation caractérisée par une incertitude importante, les agences se coordonnent dans des temporalités courtes pour proposer une réponse commune aux gouvernements à l’échelle européenne et internationale. En Europe, les experts se saisissent de l’annonce des « stress-tests » pour proposer une procédure en deux étapes : d’abord, la rédaction de rapports par les industriels répondant à un cahier des charges commun (procédure inspirée des réévaluations nationales régulières) ; ensuite, une évaluation par les pairs entre acteurs publics européens, suivie par des plans d’action guidant la mise en œuvre des « leçons » dans les différents pays. Un groupe de volontaires de la WENRA se réunit de façon informelle pour rédiger les documents relatifs aux modalités concrètes d’organisation ainsi qu’un premier cahier des charges, publié le 23 mars 2011, 12 jours après l’accident. À l’échelle internationale, le secrétariat de l’AIEA organise d’abord une « mission d’enquête » au Japon pour mieux comprendre le déroulement de l’accident et élaborer les premières « leçons » internationales. Simultanément, le personnel du secrétariat lance des consultations auprès des pays membres en vue de la préparation d’un « Plan d’action international », qui comprend l’ensemble des actions de production de connaissances sur Fukushima, de révision des normes et de missions de vérification, approuvé par les États membres lors d’une conférence ministérielle, le 20 juin 2011. Ces consultations canalisent les propositions de réforme en une procédure commune, fortement coordonnée par le secrétariat. Les deux dispositifs, détaillés dans la figure 2, mènent également, à partir de 2012, à une révision des normes européennes (« niveaux de référence » WENRA) et internationales (« standards de sûreté » AIEA).

Figure 2. Chronologie des activités post-Fukushima

Figure 2. Chronologie des activités post-Fukushima

17Ces dispositifs d’auto-réévaluation des pratiques des experts à l’aune de Fukushima permettent d’annoncer aux gouvernements et acteurs contestataires des réformes potentielles de la sécurité qui ne nécessitent pas de changements de la structure institutionnelle. Ils réduisent dans le même temps les définitions concurrentes de l’accident — enjeu de protection des populations, vecteur de remise en cause de l’énergie nucléaire — vers une définition dominante comme enjeu de sécurité nucléaire. La redéfinition progressive des stress-tests illustre cette intégration de l’accident dans les cadres établis de la sécurité nucléaire : prévus au départ comme un moyen de questionner la pérennité de certaines centrales, mandaté comme une « revue de la sûreté de toutes les centrales nucléaires européennes, sur la base d’une évaluation exhaustive et transparente des risques » (Conclusions de la réunion du Conseil européen, 24-25 mars 2011), les stress-tests deviennent enfin — de par leurs modalités de mise en œuvre — une auto-évaluation des experts de la sécurité, non-exhaustive car circonscrite aux enjeux de Fukushima.

  • 14 Selon les autorités, il s’agissait d’une fuite du circuit primaire, dont la notification n’était pa (...)

18Cette capacité d’action des experts doit être comprise dans le contexte de leur forte interconnaissance et de la disponibilité de nombreux outils communs développés depuis la catastrophe de Tchernobyl. Leurs rencontres fréquentes et modes de socialisation (voir l’encadré 1) se traduisent dans l’impression que la mise en place des procédures a constitué un « réflexe professionnel » (entretien avec un membre d’une agence, 2015) qui n’a pas requis de débat. Certains des outils ont par ailleurs pu être testés en situation réelle auparavant, lors d’accidents nucléaires jugés moins importants, qui ont servi d’expériences collectives. Un « incident » dans la centrale slovène Krško en 2008 par exemple, déclaré à la Commission européenne, a mobilisé les experts européens pour répondre aux gouvernements et aux journalistes dans une situation d’incertitude autour de l’événement, qui a finalement été jugé anodin au regard des incidents similaires gérés régulièrement dans d’autres centrales nucléaires14. De son côté, le secrétariat de l’AIEA avait par le passé organisé plusieurs « missions d’enquête » internationales et élaboré des « rapports de leçons », comme lors d’un incendie dans la centrale japonaise Kashiwazaki Kariwa en 2007 suivant un tremblement de terre et provoquant une fuite d’eau radioactive.

19La mobilisation collective des acteurs de la sécurité après Fukushima ne peut donc pas être réduite à une défense simple de leur propre position institutionnelle ou du secteur nucléaire, mais reflète plutôt la volonté de comprendre la catastrophe et d’en tirer des conclusions pour leurs pratiques professionnelles. L’enjeu collectif consiste alors à rendre les dispositifs compatibles avec ces pratiques ordinaires, et à organiser un débat entre spécialistes familiarisés avec le travail international, à l’exclusion d’acteurs concurrents tels que les associations ou experts non institutionnels. Ainsi, lors de la négociation autour des évaluateurs à nommer dans les stress-tests, la proposition de la Commission européenne d’inviter des évaluateurs extérieurs au monde nucléaire rencontre une opposition forte de la part des experts, qui obtiennent gain de cause pour nommer uniquement des « pairs » en faisant valoir le caractère « technique » de leur travail et le coût d’entrée important dans les enjeux de sécurité nucléaire.

20La transformation de la catastrophe en un événement gérable est facilitée, enfin, par les caractéristiques propres des procédures de la sécurité. La particularité des procédures nucléaires consiste à organiser le travail ordinaire, sur les « incidents » par exemple, de façon à assurer la continuité des activités en cas d’accident. Les procédures de réévaluation et de révision des normes sont en effet des activités permanentes des experts. Les révisions post-Fukushima peuvent ainsi être intégrées facilement dans des procédures en cours qui reflètent la division de travail existante. Plutôt que de mettre en place des commissions ad hoc ou des procédures exceptionnelles, ce sont par exemple les comités des « standards de sûreté » existants qui sont chargés d’ajuster leur programme de travail pour intégrer un ensemble de révisions liées aux thématiques spécifiques du post-Fukushima. En Europe, la révision des « niveaux de référence » entamée en 2008 par les groupes de travail dédiés est encore en cours au moment de l’annonce d’un ensemble de nouvelles révisions liées à Fukushima, intégrées à leur tour dans ce processus. Cette intégration aboutit par ailleurs à un découpage de la catastrophe en fonction des différentes spécialités et services de la sécurité nucléaire, avec des effets durables sur les résultats des réévaluations.

21Cette première dimension de la normalisation crée une situation de travail qui se caractérise certes par une forte pression inhabituelle, mais également par un ensemble d’actions familières, voire même routinières pour les experts. Comme les « leçons » stipulent le renforcement des dispositifs existants, les activités concrètes réalisées correspondent aux champs de compétence des acteurs : étudier une étape particulière de la séquence technique du déroulement de l’accident dans la centrale japonaise, réviser un ensemble de « standards » sur l’inondation selon les méthodes d’évaluation des « aléas externes », vérifier les mesures de protection proposées par les collègues du pays voisin par rapport au cahier des charges. De plus, les procédures inscrivent Fukushima dans un temps long et réduisent l’urgence initiale. L’accident est transformé en un ensemble d’actions étalées sur « dix ans au moins » (entretien avec un membre d’une agence, 2015), une périodisation courante pour les procédures de sécurité. Ces mécanismes organisationnels transforment la perception de la catastrophe de Fukushima par les experts et en réduisent le caractère exceptionnel. Les études sur la normalisation ont montré l’importance des procédures et routines organisationnelles (Vaughan, 1996) qui rendent une pratique ou un événement acceptable dans la durée. Les acteurs se concentrent alors sur un segment particulier du problème, même s’ils le considèrent comme inacceptable dans son intégralité (Ashforth et Anand, 2003 ; Jenkins et Delbridge, 2017). L’organisation du travail sur Fukushima montre comment la crise demeure gérable grâce aux savoirs et dispositifs de sécurité existants.

Encadré 1. Devenir expert en sécurité nucléaire
Les trajectoires et profils des experts de la sécurité reflètent leurs positions nationales, qui sont elles-mêmes le résultat des choix énergétiques nationaux. Dans les pays exploitant l’énergie nucléaire à large échelle, la formation d’un groupe d’experts des accidents s’inscrit dans le projet post-Tchernobyl de démontrer l’« indépendance » des autorités de sécurité à la fois vis-à-vis des industriels et des ministères de tutelle et gouvernements. Les experts se définissent alors par opposition à ces deux groupes d’acteurs. Face aux ministères considérés comme régis par des intérêts partisans, ils font valoir une expertise « technique » et des savoirs spécialisés, partagés avec les industriels. La démarcation par rapport à ces derniers, qui sont considérés comme les « premiers responsables de la sûreté », est compliquée en raison du partage des méthodes de travail et porte avant tout sur la prise en compte des intérêts économiques. Aux industriels dépeints comme mus par les intérêts particuliers, les experts-contrôleurs publics opposent l’idée d’une poursuite continue du renforcement de la sécurité relevant de l’intérêt général.
Ces démarcations se reflètent dans les trajectoires soumises à des normes fortes contre le passage par des postes « politiques » ou industriels. Les experts évoluent souvent dans les mêmes organisations pendant toute leur carrière, les agences et organismes publics d’expertise, en tant que fonctionnaires mis à disposition ou contractuels, avec une mobilité entre différentes spécialités (évaluation des aléas, expertise sur les dossiers des exploitants, inspection, recherche, production de la réglementation, préparation à la gestion de crise). Le passage, souvent temporaire, au secrétariat de l’AIEA ou aux agences d’autres pays ouvre de nouvelles possibilités de mobilité, et la participation valorisée aux espaces internationaux permet de diversifier les activités. Dans les plus petites agences, cette participation concerne la quasi-totalité des agents, alors que dans les plus grandes agences, seule une minorité sélective participe aux activités internationales. Malgré des positions généralement pro-nucléaires, les experts n’ont pas de discours promoteur sur l’énergie nucléaire, selon l’idée que « tant que le nucléaire est là, nous sommes là pour le rendre le plus sûr possible ».
Face à ces trajectoires et formations (parcours d’ingénierie divers) relativement homogènes et des pratiques professionnelles reposant sur les mêmes savoirs spécialisés à partir de leur entrée dans les agences nucléaires, les représentants minoritaires de pays anti-nucléaires ou en voie de sortie présentent des trajectoires plus diverses ; ils sont issus de services ministériels et ont souvent eu des formations en droit, leurs parcours mêlant expériences professionnelles nucléaires et non nucléaires. Ces personnes peuvent avoir, à leur entrée dans les espaces européens, un statut plus difficile et être suspectées de tenir des positions partisanes qui pourraient nuire aux pairs. Néanmoins, elles peuvent devenir, de par un engagement continu dans les mêmes espaces, souvent à long terme, des membres à part entière de la communauté d’experts. Pour y parvenir, il faut faire preuve d’une expertise solide dans les réunions, prendre part aux débats « techniques » et suivre les valeurs communes telles qu’un engagement continu, un esprit critique et une vigilance à l’égard de ses propres pratiques et de celles des autres, sans pour autant remettre en cause l’énergie nucléaire dans son ensemble. Ces membres issus de pays non nucléarisés gardent néanmoins des positions plus vindicatives en matière de normes, sans trahir les principes fondateurs de la coopération.

3. Un accident « inimaginable » ? Normaliser par les récits

  • 15 Ce discours est repris dans la presse : J.-P. Stroobants, « Les “formules” du commissaire Oettinger (...)

22Les procédures de réévaluation ne suffisent pas à elles seules à transformer l’accident en événement « ordinaire » pour les acteurs. Non seulement la catastrophe de Fukushima dépasse les estimations des experts, mais elle réactive aussi les discours de l’exceptionnalité du nucléaire, argument central des mouvements antinucléaires antérieurs. Le commissaire européen à l’Énergie, l’Allemand Günther Öttinger, qualifie Fukushima de « nouvelle apocalypse », parle d’un événement qui va « changer le monde » et annonce le 18 mars 2011 que cette « véritable catastrophe hors de contrôle » requiert probablement la fermeture de plusieurs réacteurs nucléaires européens à l’issue des stress-tests15. Malgré un certain agacement vis-à-vis de ce discours, les experts des accidents nucléaires eux-mêmes considèrent Fukushima au départ comme réellement exceptionnel et, surtout, totalement incompréhensible, comme le décrit ce membre d’une agence nationale en 2014 :

« J’étais vraiment ébranlé parce que quelque chose que nous essayons d’exclure par notre travail quotidien finit par réellement arriver. C’était très difficile pour moi de comprendre ce qui était en train de se passer ».

23De nombreux experts parlent d’un accident « inimaginable » au regard, d’une part, de l’état de la filière nucléaire japonaise, qui était considérée auparavant comme un « bon élève » en termes de développement technologique et de sécurité et, d’autre part, de l’ampleur inhabituelle des événements « naturels » à l’origine de l’accident, un séisme d’une magnitude de 9,1 Mw et une vague de tsunami de 15 mètres arrivés conjointement.

24En s’appuyant sur les dispositifs de production de connaissances sur les accidents partagés à l’échelle internationale, les stress-tests et le plan d’action international donnent lieu à une production de récits sur les causes de l’accident de Fukushima, qui redéfinit progressivement le caractère « inimaginable » et « inanticipable » au profit d’une vision remettant au contraire sa contrôlabilité (théorique) au cœur de l’explication. Dans cette deuxième dimension de la normalisation de l’accident, les acteurs construisent une histoire compatible avec les pratiques de régulation antécédentes et rendent ainsi l’accident intelligible en le réintégrant dans les cadres de pensée de la sécurité nucléaire, directement liés aux enjeux quotidiens des agences de contrôle. Ce processus se déroule en trois temps, qui correspondent à des inflexions dans les récits de l’accident, attribuent des responsabilités et réduisent progressivement l’exceptionnalité de Fukushima au regard des savoirs disponibles à l’échelle internationale.

25Le premier récit est développé dans le cadre de l’élaboration du cahier des charges des stress-tests (encadré 2). Ce « scénario » de l’accident met l’accent sur un événement déclencheur « exceptionnel », la combinaison d’un séisme et d’un tsunami, qui a annihilé les « systèmes de sûreté » maintenant la réaction en chaîne stable en temps normal (les moyens électriques et de refroidissement). L’indisponibilité de ces moyens a empêché les opérateurs de reprendre le contrôle de la situation et de contenir la radioactivité du cœur entré en fusion. Ce scénario en trois étapes permet ainsi de proposer un cahier des charges qui reproduit la distinction entre différentes spécialités de la sécurité et n’évoque pas d’acteurs humains. En mettant les « aléas externes » à l’ordre du jour, les directeurs d’agences se confrontent à l’un des talons d’Achille connus des centrales nucléaires, car certains scénarios peuvent requérir des mesures de protection qui touchent à des impossibilités technologiques et économiques et ainsi potentiellement à la pérennité de certains réacteurs. Fukushima constitue aussi une fenêtre d’opportunité pour faire évoluer les positions des industriels autour d’un sujet très difficile à négocier pour les agences.

Encadré 2. Extrait du document public « First proposal about European “stress tests” on nuclear power plants » publié par la WENRA le 12 avril 2011 (traduit de l’anglais par nos soins)
a) Événements déclencheurs
- Séisme
- Inondation
b) Perte des systèmes de sûreté
- Perte prolongée des alimentations électriques
- Perte prolongée de la source froide
c) Enjeux de la gestion des situations d’urgence
- Mesures de protection et de gestion de la perte de la source froide
- Mesures de protection et de gestion de la perte des fonctions de refroidissement des piscines d’entreposage du combustible
- Mesures de protection et de gestion de la perte de l’intégrité du confinement

  • 16 « Root Cause Analysis Following an Event at a Nuclear Installation: Reference Manual », IAEA-TECDOC (...)
  • 17 Nuclear and Industrial Safety Agency.
  • 18 Ministry of Economy, Trade and Industry.
  • 19 Rapport public « IAEA International Fact Finding Expert Mission of the Fukushima Dai-ichi NPP Accid (...)

26Dans un deuxième temps, une « mission d’enquête » au Japon, organisée par le secrétariat de l’AIEA, développe un récit complémentaire, en établissant la « cause profonde » de l’accident de Fukushima. La méthode internationale d’« analyse des causes profondes » formalise en effet la trame principale des cadres de pensée sur les « incidents » et accidents nucléaires16. Elle préconise d’étudier à la fois la « cause directe » des accidents, composée d’un « événement déclencheur » et d’une séquence de défaillances de matériaux, comme dans le scénario des stress-tests, et leur « cause profonde », une explication plus générale de l’événement, souvent de nature « organisationnelle et humaine ». Dans le cadre de la « mission d’enquête », une équipe du secrétariat de l’AIEA ainsi que douze experts nationaux nommés, dont plusieurs personnalités haut placées dans les hiérarchies des agences européennes (France, Angleterre, Espagne), rencontrent des industriels, représentants du gouvernement et des autorités publiques japonais pendant dix jours, à Tokyo et à Fukushima, deux mois après l’accident. Le rapport public de la mission conclut que la cause de l’accident est le « manque d’indépendance » de l’agence japonaise NISA17, à la fois vis-à-vis des industriels et vis-à-vis du ministère METI18, responsable de la promotion de l’énergie nucléaire. En conséquence, l’agence a « sous-estimé l’aléa tsunami » et les mesures de protection contre ce scénario « n’ont pas été évaluées ni adoptées par l’autorité de sûreté japonaise »19. Cette explication peut paraître surprenante, car elle met un accent fort sur l’absence de réglementations appropriées et attribue ainsi la responsabilité principale à l’agence, plutôt qu’aux industriels, contrairement aux analyses des accidents précédents de TMI et Tchernobyl.

  • 20 Selon la procédure « IRRS » : International Regulatory Review Service.

27Ce récit principal de Fukushima doit être compris dans le contexte de ses conditions de production, dans le cadre d’un dispositif de « mission » bien connu, qui compare des situations nationales complexes aux normes internationales en vigueur. La norme de l’indépendance des agences est l’une des plus importantes dans la hiérarchie des normes de l’AIEA et constitue le principe clé de la coopération entre les experts de la sécurité. De plus, la mission organisée dans des délais inhabituellement courts s’appuie sur un travail de préparation extensif sur la base des connaissances disponibles sur la sécurité nucléaire japonaise, issues avant tout des rapports de missions internationales antérieures. Deux rapports en particulier sont explicitement mobilisés dans ce rapport de mission de l’AIEA : celui de la mission d’enquête menée lors de l’incendie dans la centrale nucléaire Kashiwazaki Kariwa en 2007, ainsi que celui d’une autre mission d’évaluation de la même année20, qui visait à vérifier la conformité du système national de contrôle de la sécurité avec les normes internationales. Le « manque d’indépendance » constitue un résultat fréquent de ces missions et devient souvent un moyen pour les agences de renforcer leur position de négociation auprès des ministères de tutelle. Cette lecture des rapports antérieurs peut être décrite comme partielle et orientée par la catastrophe de Fukushima. Elle omet un grand nombre de bonnes pratiques soulevées dans ces rapports et cherche dans le passé des éléments permettant de comprendre la nouvelle situation, dans une démarche rétrodictive (Veyne, 1996 [1971]). La préparation de la mission amoindrit ainsi la complexité de la situation à l’aune des savoirs disponibles et oriente les évaluateurs vers deux questions clés. Premièrement, il s’agit de tester l’hypothèse selon laquelle c’est bien la combinaison entre un séisme et un tsunami qui a anéanti les dispositifs de sécurité, alors que certains d’entre eux auraient pu survivre à un séisme de la même intensité survenant seul. Il faut donc enquêter sur la séquence plus précise de perte des dispositifs dans la période de quarante minutes après le séisme et avant l’arrivée du tsunami. Deuxièmement, l’enquête doit décrire la réglementation nucléaire concernant les tsunamis, supposément insuffisante au regard de l’accident qui s’est produit. La mission permet à l’équipe d’évaluateurs de conclure que la réglementation en effet « ne faisait que trois lignes, disant que l’opérateur devait évaluer les effets potentiels d’un tsunami sur la centrale nucléaire », explique un membre du secrétariat de l’AIEA (entretien, 2016). Cette « longueur » des règles est loin d’être inhabituelle dans les réglementations nucléaires, qui restent souvent peu formalisées et s’appuient avant tout sur des guides techniques. Elle devient ici une preuve supplémentaire nourrissant l’explication de la catastrophe de Fukushima.

  • 21 Voir par exemple : Dechy, N., Dien, Y., Llory, M., 2008, « Les échecs du retour d’expérience. Probl (...)

28Au-delà de ce contexte immédiat, la cause profonde « organisationnelle » tient aussi au travail continu des départements de R&D sur les causes des incidents et accidents et s’appuie souvent sur l’incorporation de savoirs des sciences sociales21. L’attribution principale de l’accident de TMI et, en partie, de celui de Tchernobyl, à des « erreurs humaines » a été critiquée par de nombreux acteurs comme trop réductrice et contre-productive pour la sécurité nucléaire, qui requiert le partage d’informations par les opérateurs. L’état de l’art de ces recherches consiste à s’intéresser à des causes profondes avec une dimension organisationnelle ou systémique, qui permet de comprendre l’événement sans attribuer de responsabilités individuelles pouvant entraîner l’anticipation de sanctions. Néanmoins, les causes organisationnelles et réglementaires attribuent elles aussi des responsabilités. Elles réintroduisent l’action humaine dans un récit qui pointait principalement un événement déclencheur « exceptionnel ». Tout en se démarquant des récits sur Tchernobyl, ce récit met l’accent sur le manque de contrôle de la technologie. Ce faisant, il présente le contrôle comme tout à fait possible, même face à un tsunami de 15 mètres de haut, car les informations et les savoirs étaient disponibles pour évaluer les risques et adopter des mesures préventives.

29Cette trame principale du récit de Fukushima est présentée publiquement en juin 2011, et se dérobe petit à petit à la réflexivité des acteurs, comme en témoigne l’idée exprimée par certains experts en entretien que « l’accident était écrit » (entretien, 2015). Lors d’une conférence publique de l’ENSREG, Jukka Laaksonen, président de la WENRA, présente cette explication intégrée à la suite des accidents précédents (encadré 3). Elle débouche par ailleurs sur une réforme du système de contrôle japonais. Une nouvelle agence prend ses fonctions en avril 2012, formellement indépendante du METI, et désormais considérée conforme aux normes internationales par une nouvelle mission d’évaluation conduite en 2016.

Encadré 3. Texte de trois diapositives successives du Président de la WENRA présentées lors de la conférence de l’ENSREG à Bruxelles, 28-29 juin 2011 (traduit de l’anglais par nos soins)

TMI
Cause immédiate : les opérateurs n’ont pas bien géré un scénario d’incident relativement simple
Cause profonde : manque de connaissances – compréhension insuffisante du comportement des réacteurs en situation transitoire

Tchernobyl
Cause immédiate : le réacteur n’était pas aussi sûr que requis dans les pays suivant la réglementation états-unienne
Cause profonde : manque de culture de sûreté – attention insuffisante à la sûreté

Fukushima
Cause immédiate : séisme important suivi d’un tsunami
Cause profonde : manque de réglementations appropriées – pas assez d’attention aux aléas spécifiques au site

30La mise en récit de Fukushima permet ainsi de rendre l’accident intelligible en l’intégrant dans le répertoire d’histoires et d’antécédents de la sécurité nucléaire. La production de sens sous forme d’une mise en récit collective de pratiques ou d’événements considérés ailleurs comme illégitimes peut rassurer des communautés de praticiens, en construisant ces événements comme acceptables sous certaines conditions (Albert, 1999 ; Ashforth et Anand, 2003 ; Jenkins et Delbridge, 2017). Dans le cas de Fukushima, le caractère « inimaginable » de l’accident est ainsi relativisé, en montrant que la catastrophe reste compréhensible au regard des manquements aux normes internationales existantes et qu’il aurait pu et dû être évité par des réglementations adaptées.

  • 22 On peut citer l’exemple du ministre de l’Industrie français de l’époque qui parle d’un « accident g (...)

31Dans un troisième temps, d’autres éléments de récit sur Fukushima apparaissent qui, sans remettre directement en question les causes établies, sont davantage débattus et contestés par les experts de la sécurité nucléaire. Les experts craignent que ces récits ne réduisent leur marge de manœuvre en matière de révision des normes et pratiques de la sécurité de façon inopportune. Certaines interventions politiques par exemple avaient déjà été critiquées pour être trop « banalisantes », constituant une menace pour la crédibilité des discours des autorités22. Le point de divergence principal à l’échelle européenne et internationale concerne la question de savoir à quel point on peut attribuer l’accident à des conditions spécifiques — singulières — au Japon. La mission d’enquête a mis l’accent sur certains aspects spécifiques de la situation japonaise, comme le manque d’évaluation de l’aléa tsunami par le NISA. Néanmoins, ce récit a également permis de souligner certains enjeux communs de la sécurité nucléaire, potentiellement transférables à d’autres pays, comme l’évaluation des « aléas externes » et la position des agences vis-à-vis des industriels et gouvernements.

32Une explication culturaliste de Fukushima apparaît en 2012 et renforce la vision singularisée de l’accident, en le présentant comme un événement qui n’aurait pas pu survenir ailleurs qu’au Japon. Ce récit prend son origine dans le rapport de la « Commission d’investigation indépendante » mise en place par le parlement japonais. Le préambule anglais du rapport publié en juillet 2012 se tourne d’emblée vers une « audience internationale » :

« Ce rapport ne peut pas réellement faire comprendre, surtout à une audience internationale, l’état d’esprit qui a nourri la négligence à la source de cette catastrophe. Ce qu’il faut admettre, […] c’est que nous avons à faire à un désastre “made in Japan”. Les raisons fondamentales sont à chercher dans le souci des convenances qui fait partie intégrante de la culture japonaise : notre obéissance automatique, notre réticence à remettre en cause l’autorité, notre attachement au “respect du programme”, notre dépendance au groupe et notre insularité ».

  • 23 Ils comprennent des représentants des entreprises de construction et d’opération des centrales nucl (...)

33Ce rapport reçoit beaucoup d’attention à l’échelle internationale, où la préparation du rapport de l’AIEA sur Fukushima s’inscrit désormais dans une panoplie de groupes de travail à la composition plus hétérogène que la mission d’enquête23, et dans lesquelles les experts européens de la WENRA et de l’ENSREG sont impliqués seulement à la marge. L’explication culturaliste de l’accident est alors présentée par certains experts internationaux comme une preuve supplémentaire de la non-conformité du Japon aux normes. À titre d’exemple, « l’incapacité de remettre en cause l’autorité » culturellement déterminée est invoquée parfois comme l’un des fondements du « manque d’esprit critique » de l’agence et des opérateurs japonais dans l’évaluation des risques (de tsunami en particulier). L’appropriation de ce récit culturaliste à l’échelle internationale reste donc compatible avec la cause profonde organisationnelle. Néanmoins, cette vision très particulière de la culture, affectant directement le contrôle de la technologie, n’est pas jugée convaincante par certains experts européens, notamment ceux qui souhaitent mobiliser Fukushima comme source d’enseignements et levier dans les négociations avec les industriels. Si l’enjeu de la sécurité consiste à rendre possible un contrôle humain sur la technologie nucléaire, les explications culturalistes au contraire attribuent des responsabilités tout en réduisant la marge de manœuvre sur les accidents.

« Mettre un tel accent sur la culture nationale et les ratés du Japon, c’est contre-productif, parce que ça permettrait à des États, des opérateurs, des autorités de sûreté de se laver les mains, de dire “je ne suis pas concerné”, alors qu’il y a des leçons à tirer pour tout le monde » (entretien avec un membre d’une agence en Europe, 2015).

34La normalisation de l’accident de Fukushima résulte ainsi de la nécessité de rendre la catastrophe gérable, grâce à un ensemble de dispositifs existants et adaptés à la situation. Simultanément, elle représente un risque pour les experts, car elle réduit l’univers des possibles — et peut conduire à « l’oubli » de la gravité de la catastrophe évoqué plus haut par Pierre-Franck Chevet. Or, cette tension exerce un effet direct sur la renégociation des normes.

4. Renégocier les normes de la sécurité nucléaire après Fukushima

35La troisième dimension de la normalisation de Fukushima consiste à réviser les normes de sécurité nucléaire qui s’imposent aux installations et aux autorités en permanence. Ce travail s’appuie sur un jugement collectif des experts quant à la pertinence — au regard de Fukushima — des normes internationales et des niveaux de sécurité atteints dans les différents pays. Cette révision se structure en deux questions clés. Dans quelle mesure les efforts du passé ont-ils réellement permis d’atteindre un niveau permettant d’écarter — ou tout au moins de contrôler — la survenue, ailleurs, d’un accident comparable à celui de Fukushima ? Quelles normes supplémentaires faut-il élaborer à l’échelle européenne et internationale pour encourager des mesures de sécurité supplémentaires à l’échelle nationale ? La construction progressive de jugements collectifs d’experts sur ces questions dans le cadre des stress-tests et des procédures de révision des normes est cadrée par la mise en procédure et la mise en récit de Fukushima, qui relativisent le caractère exceptionnel de la catastrophe et attestent de l’utilité des savoirs disponibles pour en rendre compte. Néanmoins, le travail de révision met en jeu la faisabilité technologique et économique des ajustements jugés nécessaires et questionne ainsi la pérennité des réacteurs nucléaires en Europe. Il pose des enjeux clés pour les gouvernements, acteurs contestataires et industriels, tous mobilisés sur la question, et impacte la capacité des agences à négocier des ajustements techniques auprès des industriels à l’échelle nationale.

36La portée des révisions de normes, et ainsi des travaux préconisés, reste finalement limitée, malgré la pression exercée par la Commission européenne et plusieurs gouvernements en faveur d’une sortie ou d’une réduction de l’énergie nucléaire en Europe. Ces acteurs demandent des renforcements conséquents et la fermeture de certains réacteurs européens, en mobilisant l’exceptionnalité de l’accident de Fukushima pour justifier leurs demandes. Ces demandes mettent les organismes de coopération internationaux et européens à l’épreuve, car elles menacent directement les principes clés du fonctionnement interne de ces espaces, en particulier leur « indépendance » vis-à-vis des positions gouvernementales. De nombreux conflits émergent alors en leur sein, qui peuvent être dépassés grâce à une troisième dimension de la normalisation, l’inscription du travail dans des collectifs caractérisés par une forte cohésion et des mécanismes de socialisation communs, parfois en tension avec des cadres normatifs extérieurs (Albert, 1999 ; Jenkins et Delbridge, 2017). En effet, le fonctionnement souvent informel et l’engagement continu des mêmes individus dans la WENRA et l’ENSREG, notamment, ont permis aux membres d’établir des relations de confiance s’appuyant sur le principe de la collégialité entre « pairs ». Les procédures d’évaluation mutuelle exercent un contrôle en incitant les pairs à renforcer la sécurité nucléaire dans leurs pays respectifs, mais contribuent aussi à maintenir les relations dans la durée et à faciliter la socialisation de nouveaux entrants aux règles de la coopération malgré les positions gouvernementales divergentes dans leurs pays d’origine (pro- ou anti-nucléaires). Dans la situation de crise post-Fukushima, ces relations permettent de trouver des compromis — parfois douloureux — autour de conflits qui auraient pu mettre la coopération en péril, et de se rassurer collectivement sur la pertinence des efforts entrepris par le passé, rendant ainsi les normes communes et situations nationales hétérogènes acceptables sans renforcements majeurs.

37À l’AIEA, la révision des normes est conduite par les commissions et comités des « standards de sûreté », préparée par le secrétariat dans le cadre d’un exercice formalisé, « l’analyse de l’écart », sans susciter de conflits majeurs. Cette méthode compare les normes internationales aux récits de Fukushima issus des rapports disponibles, en particulier celui de la mission d’enquête. Les normes doivent alors être révisées seulement au cas où l’accident ne serait pas encore « couvert », explicitement ou implicitement (tableau 1), par les normes existantes.

Tableau 1. Extrait de la “gap analysis” de l’AIEA, document de travail du 23 février 2012

Lessons learned A1.3

Source

Lesson

Expected requirement

Conclusion of the review

 

Fact finding mission

“The accident management measures are basically regarded as voluntary efforts by TEPCO, not legislative requirements, and so the details of improvement lacks strictness. […] We will be committed to position the accident management measures as legislative requirements.”

The government shall ensure that the legislation includes requirements on accident management measures to be taken by the person or organization responsible for a facility or an activity.

Implicitly covered in paragraph 2.5 (12)

Source : « CSS–Secretariat Progress Report on the Review of the IAEA Safety Standards in the Light of the Fukushima Daiichi Accident », Revision 8, 23 February 2012 (http://www.azrefs.org/​review-of-the-iaea-safety-standards-in-the-light-of-the-fukush.html, page consultée le 21 janvier 2019).

38La révision aboutit à la conclusion que les normes internationales sont globalement suffisantes et demeurent adéquates malgré l’accident de Fukushima, car celui-ci est dû à une non-conformité avec ces normes plutôt qu’à des phénomènes non encore contenus dans les écrits.

39En Europe, deux conflits et leurs résolutions permettent d’illustrer l’importance du collectif constitué entre représentants nationaux hétérogènes pour dépasser la situation de crise et intégrer l’accident de Fukushima dans les normes et pratiques existantes de la sécurité nucléaire. Ces conflits ont lieu dans le cadre des stress-tests et de la révision des normes de la WENRA, deux processus parallèles étroitement liés. Le premier conflit se déploie lors de l’élaboration du cahier des charges des stress-tests. Si le thème global des « aléas externes » est consensuel parmi les membres de la WENRA et de l’ENSREG, les scénarios plus précis doivent être débattus. Dans la situation de crise, les représentants des gouvernements allemand, autrichien et luxembourgeois demandent collectivement l’inclusion de scénarios « causés par l’homme » (chutes d’avions, actes terroristes), en plus des scénarios d’aléas « naturels » comme le séisme ou l’inondation. Les représentants de ces pays dans la WENRA, qui ne reçoivent d’habitude pas de mandats contraignants, se trouvent alors en situation délicate vis-à-vis de leurs collègues, car ils savent que ces scénarios sont considérés comme excessifs et intenables par les pairs, en raison de leurs effets potentiels sur les mesures de renforcement et de l’absence de mandat de certaines agences pour les scénarios terroristes. Alors que cette consigne avait été présentée comme « une ligne rouge de la négociation, quitte à refuser le cahier des charges », comme en témoigne l’une des personnes concernées (entretien, 2016), les représentants minoritaires privilégient le maintien de bonnes relations en interne, et jugent l’intervention gouvernementale « politique » et donc illégitime au regard des principes de coopération : « Il était très difficile pour moi d’être seul contre tous. […] Je ne me laisse pas instrumentaliser à des fins politiques, je n’ai jamais accepté de jouer ce rôle » (entretien, 2015). Ils ignorent alors la consigne et adoptent le cahier des charges au scénario le plus restreint.

40La réponse aux scénarios sismiques suscite une deuxième controverse entre les experts. Deux types de mesures s’affrontent, lors des évaluations par les pairs du 5 au 17 février 2012 à Luxembourg. La première consiste à renforcer le bâti des centrales pour les rendre physiquement plus résistantes. La deuxième privilégie les équipements mobiles, acheminés en cas de défaillance. Cette solution de mitigation, moins coûteuse, est critiquée pour sa fragilité et sa focalisation sur les moyens de dernier recours, dont l’indisponibilité pourrait mener à des contaminations. Certains pays disposent déjà de matériaux « bunkérisés » comme moyen de prévention, considérés par les autres comme très coûteux à rajouter. À l’inverse, les moyens de mitigation peuvent être justifiés à l’aide des récits de Fukushima :

« Moi j’avais été à Fukushima […] et ça m’a beaucoup aidé. Parce que certains groupes s’orientaient vers des choses qui ne me semblaient pas pertinentes et j’avais des arguments pour leur dire : “écoutez, si notre but c’est de faire les leçons tirées de Fukushima, ça ce n’est pas ce qui s’est passé”. […] À un moment le deuxième groupe est allé très loin dans la prévention. […] Je me souviens d’être intervenu en disant : “à mon sens, la principale leçon de l’accident de Fukushima c’est que quelles que soient les précautions qu’on prend, il est possible qu’on aille quand même vers un accident, et à ce moment-là qu’est-ce qu’on fait ?” » (entretien avec un membre de la WENRA, 2015).

41La solution de mitigation, considérée comme moins robuste dans l’absolu, est ainsi jugée plus importante au regard du scénario spécifique — singulier — de Fukushima. Les rapports des stress-tests et les plans d’action nationaux mettent ensuite l’accent sur les moyens de mitigation, tandis que les ajustements en matière de prévention ne constituent que des bonnes pratiques subsidiaires. Cet exemple montre que, dans les faits, le principe de collégialité se traduit bien souvent par l’impossibilité de remettre en cause les pratiques et approches des pairs, selon l’impératif de « ne pas mettre à genou telle ou telle autorité » par des préconisations européennes qu’elles estiment ne pas pouvoir réaliser.

« En Europe, il y a eu une première directive sûreté […] et le travail de la WENRA et de l’ENSREG qui montrent qu’il y a de l’harmonisation. […] La communauté se connaît, elle a été créée sur la base de normes que nous connaissons tous très bien. Les améliorations de la sûreté ont été faites et cela est vraiment un processus continu. Trouver un moment pour dire : “non, ce n’est pas acceptable”, c’est vraiment compliqué, ou plutôt impossible (entretien avec un membre de la WENRA, 2015).

  • 24 Voir le document ENSREG, « Technical input to a revised nuclear safety directive », HLG_p(2013-23)_ (...)

42Le principe du jugement différencié des situations nationales et technologiques divergentes est en effet réaffirmé et inscrit durablement dans les « niveaux de référence » de la WENRA et dans la directive européenne sur la sûreté révisée, adoptée en 2014. Suite à une première proposition de la Commission européenne, prévoyant des règles harmonisées et contraignantes, ainsi que des missions de contrôle conduites en partie par des fonctionnaires européens, les membres de la WENRA élaborent une contre-proposition inspirée par les « niveaux de référence » et les « évaluations par les pairs ». Cette contre-proposition contient une approche graduée, largement reprise dans la directive. La proposition contient un objectif commun jugé ambitieux — « pratiquement exclure » les accidents « avec rejets précoces et massifs »24 —, qui doit servir de référence, afin de « s’en approcher continuellement » sans espérer atteindre une réelle conformité. De plus, la directive finale reconnaît formellement la WENRA et rend les procédures d’évaluation par les pairs obligatoires.

43Ainsi, malgré des compromis fréquents sur les leçons de Fukushima qui contribuent à les intégrer dans les pratiques nationales existantes, la cohésion interne des experts de la sécurité sort renforcée de la période de crise. Les bonnes relations jouent un rôle clé dans la normalisation de cet événement, parce qu’elles rendent acceptable la redéfinition progressive des leçons de l’accident. Grâce à la reconnaissance des pairs, les experts acquièrent la conviction que les centrales nucléaires européennes sont sûres, voire même exemplaires au regard des « mauvais élèves » internationaux.

« Pensez-vous toujours que [dans votre pays] les centrales nucléaires sont sûres ?
— Oui, bien sûr. Je crois fermement qu’elles sont sûres et que les accidents sont pratiquement exclus, même si on ne peut pas les exclure totalement, mais je crois qu’ils sont pratiquement exclus. Mais c’est aussi tout le travail post-Fukushima, de comprendre ce qui s’est passé au Japon, pourquoi ça s’est passé et quelles erreurs ont été commises par l’agence japonaise. Ce travail est vraiment important parce que le risque, c’est de devenir complaisant ou replié sur soi. C’est pour ça que la coopération européenne est si importante, parce qu’elle permet d’avoir une vision d’ensemble, de se poser les bonnes questions et de se confronter aux autres. Rendre des comptes aux autres permet d’être sûr que vous avez tout couvert » (entretien avec un membre de la WENRA, 2015).

44La certitude d’avoir « tout couvert » s’inscrit précisément dans les dispositifs de réévaluation des pratiques qui rassurent les experts et valident les efforts collectifs antérieurs. En même temps, il devient de plus en plus difficile de mobiliser l’accident de Fukushima dans les négociations nationales, ou de faire pression sur les pairs en interne. Tel membre de la WENRA déplore, lors d’un entretien en 2015, que « la porte [se soit] refermée ». Tel autre pointe une transformation dans les évaluations par les pairs, en particulier celles consacrées à la mise en œuvre des normes européennes révisées :

« Les rapports d’auto-évaluation sont très différents. Certains disent juste que tout va déjà très bien. Au moment du premier examen par les pairs, les gens étaient beaucoup plus sévères avec les niveaux de référence qu’ils ne le sont aujourd’hui. Ça c’est un peu bizarre aussi, parce qu’aujourd’hui on parle de la mise en œuvre de niveaux de référence très similaires à l’ancienne version. Et ceux qui étaient très autocritiques à l’époque et qui n’ont pas encore mis en œuvre les résultats de la première évaluation arrivent à une conclusion différente aujourd’hui, à savoir qu’ils n’ont rien à faire » (entretien, 2016).

45La normalisation de Fukushima a ainsi relativisé le caractère problématique de la situation, renforcé la dimension discursive et symbolique du travail européen sur la sécurité, tandis que la transformation des pratiques devient plus difficile.

5. Conclusion

  • 25 Telles qu’exprimées par l’agenda des agences spécialisées. Les données exposées ici ne permettent p (...)

46La normalisation de l’accident de Fukushima a des conséquences tangibles, à la fois pour les cadrages et les priorités d’action publique25. Ces déplacements deviennent visibles par comparaison avec les discours antérieurs à Fukushima. Après TMI et Tchernobyl, les accidents étaient admis comme une menace possible, à contrôler et évaluer. La nouvelle normalité produite après Fukushima tient désormais aussi un accident majeur pour gérable sous certaines conditions. Les espaces européens et internationaux mettent désormais plus l’accent sur la gestion des situations d’urgence. Fukushima semble donc accélérer la transformation des cadrages des accidents nucléaires, faisant avancer l’idée, toujours contestée en interne, mais discutée publiquement par moments, que les accidents nucléaires pourraient bien être inévitables, tout en restant sous contrôle.

47Les accidents nucléaires constituent un cas où un problème précédemment considéré comme exceptionnel — voire « apocalyptique » — a été normalisé, à l’aide d’organisations capables de créer des normalités autour d’événements en fonction de leurs contraintes, ressources, arrangements, autrement dit, en fonction de ce qu’elles sont capables de gérer. Alors que les industriels imposent des contraintes fortes au travail des agences et contribuent ainsi indirectement au processus de normalisation en excluant des options alternatives, ce sont les organismes délégataires de l’action publique qui animent principalement ce processus, dans une volonté de construire leur crédibilité et de se démarquer de la gestion des accidents antérieurs. Ce travail résout en effet la situation de crise et reconstruit une capacité d’action sur les accidents, mais contribue dans le même temps à réduire l’univers des possibles dans la transformation des pratiques des opérateurs. L’une des caractéristiques de la normalisation consiste ici à rendre une situation, un événement ou un problème acceptable, sans en modifier fondamentalement les modalités d’expression, causes ou conséquences.

48Ces logiques à l’œuvre dans le domaine des accidents nucléaires permettent de comprendre la prise en charge des événements « imprévus », pouvant devenir des « crises » pour les acteurs responsables de leur gestion. De nombreux domaines d’action publique sont confrontés à ce type d’événements, en particulier ceux comportant des formes de régulation des activités productives et de leurs effets potentiels. Souvent, les événements font l’objet de tentatives de prise en charge spécifiques (Anderson, 2015 ; Hutter et Lloyd-Bostock, 2017) encore peu étudiées. Dans le contexte d’une délégation de l’action publique, les dynamiques organisationnelles sont cruciales pour la compréhension de ces formes de gouvernement (voir aussi Perrow, 1991). Le travail extensif sur les événements « en temps normal » (tels que les « incidents ») joue un rôle clé, car l’un des enjeux majeurs consiste à assurer la continuité des activités en cas de crise.

49Notre modèle de la normalisation en trois dimensions révèle les mécanismes par lesquels des organismes décentralisés peuvent parvenir à gagner le contrôle sur un événement qui dépasse les cadres institutionnels au départ, en l’intégrant dans les procédures qui ré-établissent l’organisation du travail habituelle, en cadrant sa compréhension par des récits sur ses causes et en maîtrisant les conséquences de l’événement pour les normes et pratiques existantes. La capacité des organismes publics à intégrer des événements imprévus et néfastes dans l’organisation habituelle du travail a des conséquences importantes sur la façon dont des acteurs concurrents ou contestataires peuvent comprendre et mobiliser les événements pour revendiquer des ruptures politiques ou des changements institutionnels.

50La capacité de mobilisation rapide des organisations à court terme contraste alors avec un domaine d’action publique où la marge de manœuvre des acteurs publics à long terme est souvent considérée comme limitée. La normalisation intervient ici dans un domaine où l’écartement définitif du « problème » des accidents est même considéré comme impossible, à moins de renoncer entièrement à l’activité ou de transformer profondément les orientations politiques. Elle contribue ainsi à maintenir des politiques contestées, malgré des conséquences jugées parfois néfastes. Comme la capacité des États à transformer les réalités socio-économiques est remise en cause également dans d’autres domaines où les « politiques sans alternative » prospèrent (Borraz, 2008 ; Lodge et Wegrich, 2014 ; Neveu, 2015), la normalisation pourrait constituer une clé de compréhension des transformations plus larges de l’action publique contemporaine.

Haut de page

Bibliographie

Albert, E., 1999, « Dealing with Danger. The Normalization of Risk in Cycling », International Review for the Sociology of Sport, vol. 34, n° 2, p. 157-71.

Anderson, B., 2015, « Governing emergencies: the politics of delay and the logic of response », Transactions of the Institute of British Geographers, vol. 41, n° 1, p. 14-26.

Ashforth, B.E., Anand, V., 2003, « The Normalization of Corruption in Organizations », Research in Organizational Behavior, vol. 25, p. 1-52.

Beck, U., 1992. Risk Society: Towards a New Modernity, SAGE Publications, London.

Bonnaud, L., Martinais, E., 2013, « Écrire la loi. Un travail de bureau pour hauts fonctionnaires du ministère de l’Écologie », Sociologie du travail, vol. 55, n° 4, p. 475-494.

Borraz, O., 2008, Les politiques du risque, Les Presses de Sciences Po, Paris.

Chwastiak, M., 2001, « Taming the untamable: Planning, programming and budgeting and the normalization of war », Accounting, Organizations and Society, vol. 26, n° 6, p. 501-19.

Dobry, M., 2009, Sociologie des crises politiques, Les Presses de Sciences Po, Paris.

Downer, J., 2010, « Assessing Critical Technologies: Reliability, Regulation and Reactors », Paris.

Fischer, D., 1997, « History of the International Atomic Energy Agency. The First Forty Years », IAEA.

Fressoz, J-B., 2012, L’apocalypse joyeuse. Une histoire du risque technologique, Le Seuil, Paris.

Hecht, G., 2006, « Negotiating Global Nuclearities: Apartheid, Decolonization, and the Cold War in the Making of the IAEA », Osiris, vol. 21, p. 25-48.

Hecht, G., 2012., Being Nuclear: Africans and the Global Uranium Trade, MIT Press, Cambridge.

Hogg, J., Laucht, C., 2012, « Introduction: British nuclear culture », The British Journal for the History of Science, vol. 45, n° 4, p. 479-93.

Hutter, B.M., Lloyd-Bostock, S., 2017, Regulatory Crisis: Negotiating the Consequences of Risk, Disasters and Crises, Cambridge University Press, New York.

Jenkins, J., Delbridge, R., 2017, « Trusted to Deceive: A Case Study of ‘Strategic Deception’ and the Normalization of Lying at Work », Organization Studies, vol. 38, n° 1, p. 53-76.

Kalmbach, K., 2013, « Radiation and Borders: Chernobyl as a National and Transnational Site of Memory », Global Environment, vol. 11, p. 130-59.

Lascoumes, P., Barthe, Y., 1997, « Entre la banalisation, l’exception et l’expérimentation : l’évolution des débats politiques sur le nucléaire », Actes du colloque « Atome et société », Paris, 30-31 mai 1996.

Lodge, M., Wegrich, K. (dir.), 2014, The Problem-solving Capacity of the Modern State: Governance Challenges and Administrative Capacities, Hertie Governance Report, Oxford University Press, Oxford, New York.

Neveu, E., 2015, Sociologie politique des problèmes publics, Armand Colin, Paris.

Perrow, C., 1984, Normal accidents: Living with high-risk technologies, Basic Books.

Perrow, C., 1991, « A society of organizations », Theory and Society, vol. 20, n° 6, p. 725-762.

Perrow, C., 2011, The Next Catastrophe: Reducing Our Vulnerabilities to Natural, Industrial, and Terrorist Disasters, Princeton University Press, Princeton, NJ.

Radkau, J., 1983, Aufstieg und Krise der deutschen Atomwirtschaft 1945-1975: verdrängte Alternativen in der Kerntechnik und der Ursprung der nuklearen Kontroverse, Rowohlt, Reinbek.

Setbon, M., 2000, « La normalisation paradoxale du sida », Revue française de sociologie, vol. 41, n° 1, p. 61-78.

Silbey, S., 2009, « Taming Prometheus: Talk About Safety and Culture », Annual Review of Sociology, vol. 35, p. 341-69.

Topçu, S., 2013, La France nucléaire. L’art de gouverner une technologie contestée, Le Seuil, Paris.

Veyne, P., 1996, Comment on écrit l’histoire, Le Seuil, Paris.

Haut de page

Annexe

Sigles utilisés et organismes cités

AIEA

Agence internationale de l’énergie atomique (IAEA en anglais)

ASN

Autorité de sûreté nucléaire

Areva

Multinationale du secteur de l’énergie, renommée Orano en janvier 2018

CNS

Nuclear Safety Convention

EDF

Électricité de France

ENISS

European Nuclear Installations Safety Standards Initiative

ENSREG

European Nuclear Safety Regulators Group

Foratom

Organisme de lobbying politique auprès des institutions communautaires

INES

International Nuclear Event Scale

IRSN

Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire

IRSS

International Regulatory Review Service (Japon)

METI

Ministry of Economy, Trade and Industry (Japon)

NISA

Nuclear and Industrial Safety Agency (Japon)

NUSSC

Nuclear Safety Standards Committee

TMI

Three Mile Island

UE

Union européenne

WANO

World Association of Nuclear Operators

WENRA

Western European Nuclear Regulators Association

Haut de page

Notes

1 Interview de Pierre-Franck Chevet, président de l’Autorité de sûreté nucléaire, dans Libération, 3 mars 2016.

2 Le terme plus général de « sécurité » sera préféré au terme indigène de « sûreté » pour faciliter la compréhension de lecteurs non spécialistes du domaine nucléaire. Dans l’usage indigène, il existe une distinction entre les termes de « sécurité », utilisé principalement pour des actes de malveillance, et de « sûreté », qui renvoie aux dispositifs visant à prévenir ou à gérer des accidents aux origines diverses, excluant les actes de malveillance. Cette distinction est à la base d’un traitement différencié des deux types de scénarios : les actes malveillants sont exclus du mandat de l’Autorité de sûreté nucléaire et ne font pas l’objet des mêmes réglementations en matière de partage des informations.

3 Les sigles utilisés dans l’article sont développés à leur première utilisation, ainsi que dans une table présentée en annexe (NDLR).

4 Le titre de notre article, « L’apocalypse ordinaire », est inspiré de Jean-Baptiste Fressoz (2012).

5 Entretien avec un membre de la WENRA, 2015.

6 Cela concerne également les pays déjà engagés auparavant sur des voies de réduction du nucléaire et qui ont parfois accéléré ce processus, comme l’Allemagne.

7 Il y a des controverses autour de l’application du concept d’accident normal à Tchernobyl et Fukushima (Downer, 2010).

8 L’analyse se limite à la sécurité nucléaire, en excluant les controverses autour des conséquences radiologiques de cette activité.

9 Les conventions internationales autour de l’assistance et du partage d’information en cas d’accident, par exemple, sont adoptées en réponse directe à l’accident de Tchernobyl, en 1986 et 1987.

10 Parmi les 22 pays représentés régulièrement dans la WENRA, la grande majorité exploitent des installations nucléaires et ont le statut de « membre ». Une minorité de pays, souvent observateurs, poursuivent des politiques anti- ou non-nucléaires (Autriche, Irlande, Italie, Luxembourg). La quasi-totalité des membres de la WENRA sont aussi présents dans l’ENSREG. Le critère distinctif entre les deux organisations est l’appartenance à l’Union européenne, impératif pour l’ENSREG mais pas pour la WENRA, permettant par exemple à la Suisse et à l’Ukraine de siéger dans cette dernière organisation. Lors de la création de l’ENSREG en 2007 comme organe de consultation formel de l’UE, les membres de la WENRA décident de maintenir cet organisme plus informel malgré la concordance de la plupart des membres et un agenda similaire, afin de disposer d’un espace d’échange excluant la Commission européenne.

11 Directive 2009/71/Euratom du Conseil du 25 juin 2009 établissant un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire des installations nucléaires, OJ L 172, 02/07/2009, p. 18-22.

12 L’expression des positions nationales y est plus fréquente et autorisée, ce que les représentants européens déplorent, car cela ne permet pas toujours, selon eux, d’engager un débat sur le fond.

13 « Report of the President’s Commission on The Accident at Three Mile Island. The Need for Change: The Legacy of TMI », 1979.

14 Selon les autorités, il s’agissait d’une fuite du circuit primaire, dont la notification n’était pas nécessaire, compte tenu des conséquences très limitées sur le fonctionnement de la centrale nucléaire, qui a subi un arrêt d’urgence.

15 Ce discours est repris dans la presse : J.-P. Stroobants, « Les “formules” du commissaire Oettinger critiquées », Le Monde, 18 mars 2011.

16 « Root Cause Analysis Following an Event at a Nuclear Installation: Reference Manual », IAEA-TECDOC-1756, 2015.

17 Nuclear and Industrial Safety Agency.

18 Ministry of Economy, Trade and Industry.

19 Rapport public « IAEA International Fact Finding Expert Mission of the Fukushima Dai-ichi NPP Accident following the Great East Japan Earthquake and Tsunami 24 May – 2 June 2011 », juin 2011.

20 Selon la procédure « IRRS » : International Regulatory Review Service.

21 Voir par exemple : Dechy, N., Dien, Y., Llory, M., 2008, « Les échecs du retour d’expérience. Problématiques de la formalisation et de la communication des enseignements tirés », in Pradel, P., Planchette, G. (dir.), Actes du congrès Lambda-Mu 16 « Maîtrise des Risques et de Sûreté de Fonctionnement », Institut pour la Maîtrise des Risques, Avignon, octobre 2008, p. Com 3D-4.

22 On peut citer l’exemple du ministre de l’Industrie français de l’époque qui parle d’un « accident grave, mais pas d’une catastrophe », car le risque d’une catastrophe nucléaire serait « sous contrôle » (Libération, 12 mars 2011). Les agences considèrent que de telles interventions sont imprudentes, car elles risquent de les obliger à corriger les estimations à la hausse.

23 Ils comprennent des représentants des entreprises de construction et d’opération des centrales nucléaires, en plus des experts issus d’agences et d’organismes d’expertise.

24 Voir le document ENSREG, « Technical input to a revised nuclear safety directive », HLG_p(2013-23)_122 et la directive finale adoptée Directive 2014/87/Euratom du Conseil du 8 juillet 2014 modifiant la directive 2009/71/Euratom établissant un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire des installations nucléaires.

25 Telles qu’exprimées par l’agenda des agences spécialisées. Les données exposées ici ne permettent pas de montrer les effets de ces cadrages en dehors des espaces étudiés.

Haut de page

Table des illustrations

Titre Figure 1. Les acteurs de la sécurité nucléaire
Légende L’association ENISS a été créée sous l’égide de Foratom (organisme de lobbying politique auprès des institutions communautaires), en réponse à la montée en importance de l’association WENRA. Les espaces européens permettent aux experts publics de s’entretenir en l’absence des industriels. Les avis de l’ENISS sont lus et discutés dans les réunions de la WENRA, mais les membres des agences disposent d’un poids collectif qui atténue l’influence directe des opérateurs. Néanmoins, les représentants des agences anticipent les contraintes et difficultés potentielles des négociations autour de la mise en œuvre future des normes auprès des industriels à l’échelle nationale.En France, les autorités de sûreté se déclinent en une agence formellement compétente pour prendre les décisions réglementaires (l’ASN) et un organisme d’expertise (l’IRSN).
URL http://journals.openedition.org/sdt/docannexe/image/14611/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 232k
Titre Figure 2. Chronologie des activités post-Fukushima
URL http://journals.openedition.org/sdt/docannexe/image/14611/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 148k
Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Valerie Arnhold, « L’apocalypse ordinaire. La normalisation de l’accident de Fukushima par les organisations de sécurité nucléaire », Sociologie du travail [En ligne], Vol. 61 - n° 1 | Janvier-Mars 2019, mis en ligne le 07 mars 2019, consulté le 18 mars 2019. URL : http://journals.openedition.org/sdt/14611 ; DOI : 10.4000/sdt.14611

Haut de page

Auteur

Valerie Arnhold

Centre de sociologie des organisations (CSO), UMR 7116 CNRS et Sciences Po
19, rue Amélie, 75007 Paris, France
valerie.arnhold[at]sciencespo.fr

Articles du même auteur

Haut de page
  • Logo Association pour le développement de la sociologie du travail
  • Logo CNRS
  • OpenEdition Journals