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Gouverner l’environnement dans les villes européennes : des configurations d’acteurs restructurées pour la production des politiques urbaines

Governing the environment in European cities: Reshaped patterns of stakeholders in urban policy-making
Vincent Béal
p. 538-560

Résumés

L’objectif de cet article est d’analyser l’évolution des configurations d’acteurs dans les politiques urbaines d’environnement depuis le début des années 1980. En prenant pour exemple les cas de Manchester (Royaume-Uni) et de Saint-Étienne (France), nous souhaiterions montrer que la transition discursive de la « protection de l’environnement » au « développement durable » a exercé un impact fort sur les scènes d’acteurs impliqués dans les politiques urbaines d’environnement, en contribuant, notamment, à marginaliser les associations de protection de l’environnement. Cette évolution sera expliquée par un changement des formes de légitimité (montée en puissance de la légitimation par les outputs) et des ressources nécessaires à l’action publique (montée des ressources liées à la production des politiques publiques), qui peut s’analyser comme un investissement plus soutenu des élus locaux dans les logiques policies de l’activité politique.

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Notes de l’auteur

Je remercie Gilles Pinson ainsi que les lecteurs de Sociologie du travail pour les remarques formulées sur des versions précédentes de cet article. Les arguments développés dans cet article ont été initialement présentés, sous une autre forme, lors du Colloque « Sélection des acteurs et des instruments de l’action publique » tenu à Lyon en 2008. Pour cette raison, je tiens à remercier les organisateurs de ce colloque — Camilo Argibay, Aisling Healy, Gwenola Le Naour et Gilles Massardier — ainsi que Renaud Payre qui fut mon discutant à cette occasion.

Texte intégral

  • 1 La distinction entre « politics » et« policies » renvoie généralement à une distinction entre la sp (...)

1« Does politics matter ? ». Cette interrogation constitue l’une des questions originelles de la science politique. Initialement débattue par les auteurs anglo-saxons qui ont cherché, par des travaux comparatifs et à l’aide d’indicateurs, à mesurer l’impact de la compétition partisane sur les politiques publiques (Wilenski, 1975 ; Castles et McKinlay, 1979), cette question a été importée plus tardivement en France où elle constitue aujourd’hui l’une des pistes de recherche les plus fécondes dans l’analyse des transformations de l’action publique (Hassenteufel et Smith, 2002). La science politique urbaine a été, dans les années 1960 et 1970, l’un des terrains principaux d’investigation des rapports entre « policies » et « politics »1. Robert Dahl, dans son travail fondateur sur la ville de New Heaven, montrait, par exemple, que le « contrôle » de l’électorat et des structures partisanes locales était la ressource essentielle pour gouverner la ville (Dahl, 1961). Si les travaux pionniers de R. Dahl relevaient l’importance de la dimension « politics » dans le gouvernement des villes américaines des années 1960, ils invitaient également à questionner le caractère intangible d’un tel constat. En effet, tout l’intérêt de l’ouvrage Qui gouverne ? était de montrer que le contrôle de l’électorat, suivant les époques, n’avait pas toujours été déterminant notamment par rapport à des ressources comme le prestige social. Plus récemment, un nouvel agenda de recherche est apparu (Stone, 1989 ; Le Galès, 2003). En cherchant à comprendre comment, dans un contexte instable et incertain, des sociétés urbaines complexes pouvaient être gouvernées, ces travaux ont montré que le rôle des élus urbains s’apparentait de plus en plus à la création d’une capacité à agir (Stone, 1993), nécessitant une implication plus soutenue auprès des réseaux d’acteurs porteurs de ressources pour la production des politiques urbaines (Pinson, 2007, 2009).

  • 2 Dans ce travail, nous nous focaliserons sur l’environnement urbain compris dans sa dimension straté (...)

2Cet article a précisément pour objectif de comprendre comment cette évolution a exercé un impact sur la scène des acteurs pertinents autour des politiques urbaines d’environnement. En l’espace de 20 ans, les enjeux environnementaux ont fait l’objet d’une reformulation très forte. L’émergence du mot d’ordre développement durable (DD) — défini a minima comme un mot d’ordre visant à concilier croissance économique et protection de l’environnement et à renouveler les modes d’action — a provoqué un certain nombre de changements dans les manières de faire, dans les objectifs poursuivis et pour ce qui nous intéresse plus particulièrement ici dans les acteurs considérés comme pertinents et légitimes dans le traitement des enjeux environnementaux en ville. Ces transformations ont été facilitées par le fait que l’environnement n’est pas un secteur comme les autres (Lascoumes, 1994). Il s’agit d’un domaine d’action faiblement institutionnalisé qui se caractérise par une représentation des problèmes incertaine, une faible intégration des acteurs, un caractère contestable des échelles d’intervention et des manières de faire, qui sont bien souvent à inventer (Lascoumes et Le Galès, 2007, p. 94). En bref, ce type de domaine d’action n’est pas marqué par la présence de règles du jeu bien établies, de routines très fortes ou encore de modes d’action se perpétuant dans le temps. Pour cette raison, l’environnement2 apparaît particulièrement heuristique pour la mise au jour des processus de changement dans l’action publique, et plus particulièrement pour la compréhension des mécanismes de sélection et de filtrage à l’œuvre dans la production des politiques urbaines.

  • 3 Bien qu’appartenant à deux contextes nationaux très différents (signification de l’« environnement  (...)
  • 4 Ce terme, très général, reflète mal à la réalité de la « nébuleuse » environnementale. Il est égale (...)
  • 5 Pour Fritz Scharpf la légitimité démocratique comprend deux dimensions principales : une légitimité (...)

3À partir des études de cas de Manchester (Royaume-Uni) et de Saint-Étienne (France)3, nous souhaiterions développer l’hypothèse suivant laquelle le passage de l’« environnement local » au « DD » a été synonyme de l’apparition d’un nouveau régime dans le traitement des enjeux environnementaux, caractérisé par une marginalisation des associations de protection de l’environnement4 et une montée en puissance d’autres acteurs tels que les consultants ou de manière plus générale les acteurs économiques. Les associations qui ont pendant longtemps été considérées comme « des pivots essentiels de la politique publique » (Lascoumes, 1994, p. 156) auraient, avec la vogue du DD, été progressivement exclues des processus de production des politiques urbaines d’environnement. Elles seraient passées en l’espace de 20 ans du statut de « policy insider » à celui de « policy outsider » (Hayes, 2002). Cette évolution ne peut pas uniquement être mise sur le compte d’une redéfinition du problème « environnement » et des solutions qui lui sont liées. Elle doit être replacée dans un contexte plus large de changement des registres de légitimation politique et des ressources nécessaires à « l’action publique contemporaine ». Ainsi, nous formulerons l’hypothèse que le changement des acteurs pertinents dans les politiques urbaines d’environnement s’explique par l’importance prise par les logiques de légitimation par les outputs5. Cette idée d’une évolution des logiques de légitimation des acteurs et des institutions politiques vers une place plus grande prise par la démonstration d’une capacité à faire, à « délivrer », a été développée par Fritz Scharpf à propos du système politique européen (Scharpf, 2000). Elle a plus récemment été appliquée aux villes (Pinson, 2007, 2009). L’hypothèse de départ est la suivante : pour des acteurs politiques agissant au sein d’espaces sociaux fragmentés, à des échelles institutionnelles qui ne correspondent pas à un espace public unifié, il peut être plus rémunérateur politiquement de s’assurer des soutiens et de construire une légitimité en s’investissant dans la production de l’action publique et dans la valorisation de ses résultats qu’en exerçant une activité minutieuse d’encadrement politique de soutiens électoraux. Dans le cas des grandes villes, l’investissement des élus dans une stratégie de légitimation par les outputs peut être justifié par la caractère insaisissable et mobile de l’électorat, par le fait que les sociétés urbaines ne sont plus organisées clairement en sous-groupes sociaux auxquels on pourrait accéder au travers de lieux de sociabilité et de canaux d’encadrement bien identifiés, toutes choses qui rendent les stratégies de fidélisation électorale par une présence auprès de ces groupes assez aléatoires. Les élus urbains tendent dès lors à se consacrer à un travail de mobilisation des ressources pour l’action publique, les mettant en contact avec les groupes porteurs de ce type de ressources — et non plus tant avec des groupes porteurs de ressources électorales. Partant de là, il convient d’analyser la montée en puissance des formes de légitimation par les outputs n’ont pas uniquement à la lumière des résultats de l’action publique et de leur valorisation dans le policy discourse, mais également au travers des dispositifs de l’action publique, c’est-à-dire des activités de construction et de pérennisation de coalition, d’investissement auprès de réseaux d’acteurs, de mobilisation de ressources (idées, stratégies, etc.) liées à la dimension « production » de l’action publique, etc.

4Grâce à une démarche diachronique, nous souhaiterions montrer que les politiques d’environnement élaborées et mises en œuvre à l’échelle urbaine constituèrent un terrain privilégié dans l’approfondissement de ces évolutions. Jusqu’au début des années 1990, ces politiques permettaient aux élus urbains d’entretenir leurs soutiens électoraux, de mobiliser certains groupes sociaux et de comprendre partiellement les attentes de la société urbaine. Les élus y puisaient donc des ressources liées à la dimension « politics » du travail politique. À l’inverse, les politiques de DD qui sont apparues au tournant des années 2000 semblent structurées autour d’un tout autre impératif. Si les logiques « politics » n’ont pas disparu, elles sont de plus en plus concurrencées par des logiques « policies » prenant la forme d’une recherche de ressources liées à la production des politiques publiques et du développement de stratégies de légitimation par les outputs.

1. Les politiques urbaines d’environnement structurées autour de la dimension « politics » du travail politique

5Dans la plupart des villes européennes, les politiques d’environnement ont fait leur entrée sur les agendas urbains à la fin des années 1970. Considérées comme des vecteurs d’innovation politique, elles ont bien souvent permis de renforcer la présence de la société civile dans les processus de production des politiques urbaines. À Manchester, comme à Saint-Étienne, les groupes issus de la société civile ont accompagné l’élaboration et la mise en œuvre de ces politiques. Leur implication dans les processus décisionnels pouvait alors s’expliquer par la nécessité pour les élus locaux d’investir la dimension « politics » de leur travail.

1.1. Le temps des militants : adjoints, techniciens et associations aux commandes

6L’émergence des thématiques environnementales à l’échelle urbaine s’est faite de manière quasi-simultanée en France et au Royaume-Uni. Dans les années 1970, la montée en puissance des classes moyennes salariées en France (Touraine, 1978), celle de la « service class » couplée à l’intégration de plus en plus forte des femmes et des minorités ethniques dans la société britannique, ont contribué à faire émerger de nouveau enjeux sur les agendas politiques. Parmi ces enjeux post-matérialistes, l’environnement fut l’un des plus importants. Dans les deux villes étudiées, la constitution de l’environnement en enjeu politique doit être reliée aux transformations qui affectent les sociétés urbaines et le profil des élus. Si ce processus ne suivit pas les mêmes temporalités à Manchester et Saint-Étienne, il déboucha sur la mise en place de configurations d’acteurs comparables.

  • 6 G. Stringer devint leader du conseil municipal à partir 1984. Issu de la classe ouvrière, la parcou (...)
  • 7 Lancé en 1977 par les travaillistes, l’Urban Programme — avec son sein l’Inner Area Policy — s’avér (...)
  • 8 Dans les années 1970 et 1980, le système de planification britannique était considéré comme le mote (...)
  • 9 Le SERA est un think tank environnemental affilié au parti travailliste. Il existe trois sections l (...)

7À Manchester, les années 1970 et 1980 sont celles de la crise économique et de la désindustrialisation. Véritable poumon économique de l’Angleterre industrielle, la ville traverse une période difficile marquée par une décomposition de son système productif et par une hémorragie démographique durable. Les années 1970 sont également celles de la naissance de « nouveaux mouvements sociaux » dans la ville. À côté des luttes sociales traditionnelles, de nouveaux enjeux apparaissent. Les mouvements féministes, anti-nucléaire et environnemental commencent à se développer (Doherty, 2002). En dépit de la présence d’une scène militante très dynamique, le conseil municipal — dominé quasi-exclusivement par le Labour depuis le début du xxe siècle — ne chercha jamais véritablement à créer des liens au sein de la société urbaine avec les groupes liés aux nouveaux mouvements sociaux. Il se contenta, jusqu’au début des années 1980, de sa clientèle traditionnelle composée de la classe ouvrière et des syndicats. En 1984, un véritable tournant s’opéra. Un groupe de jeunes conseillers radicaux, avec à sa tête Graham Stringer6, contesta avec succès le leadership de la vieille garde. Ces nouveaux conseillers — apparentés au mouvement de la New Urban Left britannique (Gyford, 1985 ; Le Galès, 1990) — avaient fait leurs classes au sein des associations étudiantes et étaient très proches des nouveaux mouvements sociaux. Ils vont contribuer à l’émergence d’un agenda post-matérialiste centré autour de la démocratisation des processus politiques, du désarmement nucléaire, de la protection des minorités ethniques et sexuelles, etc. Toutefois, à la différence de nombreuses villes françaises, et de certaines villes britanniques comme Leeds ou encore Leicester, où cet alignement entre élites municipales et classes moyennes a provoqué un « verdissement » des politiques urbaines, la question environnementale est restée cantonnée à un statut marginal à Manchester. Les politiques environnementales étaient pour l’essentiel définies par l’État central, notamment par le biais de l’Urban Programme7. Ce programme fut à l’origine des premières politiques d’environnement dans la ville, en permettant la création par le conseil municipal d’un Community Initiative Fund dont l’objectif était de proposer des financements aux groupes environnementaux locaux permettant de favoriser la mise en place d’actions en faveur de l’environnement. Ainsi, au travers de cette initiative, de nombreux contacts se nouèrent entre, d’une part, des groupes émanant de la société civile — associations communautaires, associations de protection de l’environnement telles que Manchester Friends of the Earth ou Manchester Wildlife, etc. — et, d’autre part, le conseil municipal essentiellement par le biais du Planning Committee et de l’élu en charge de ce comité8. Ces relations étaient même facilitées par la présence d’une section locale du Socialist Environment Ressources Association9. Ces liens s’étendaient également à des groupes non organisés et plus radicaux qui se regrouperont dans les années 1990 sous la bannière de Manchester Earth First !.

  • 10 Dans les années 1970, l’environnement était considéré comme un enjeu marginal au sein des agendas u (...)
  • 11 Comme le montre Olivier Borraz, le gouvernement municipal dans les villes françaises s’est caractér (...)
  • 12 Une des conséquences de l’omniprésence de l’État, et notamment de ces échelons déconcentrés, dans l (...)
  • 13 Adjoint à l’urbanisme depuis 1983, M. Thiollière devint maire en 1994 au moment où son prédécesseur (...)
  • 14 La FRAPNA-Loire est une section locale de la Fédération régionale de la protection de la nature (FR (...)

8L’émergence de politiques d’environnement dans les villes françaises s’est opérée de manière progressive au cours des décennies 1970 et 198010 (Barraqué et Theys, 1998). Il s’agissait alors pour la nouvelle génération d’élus urbains de répondre aux demandes des groupes sociaux qui avaient contribué à leur élection11. L’alignement entre les élus-militants et la société locale s’est opéré autour d’enjeux post-matérialistes et déboucha souvent sur la mise à l’agenda d’enjeux comme la qualité de vie, l’environnement, l’écologie urbaine, etc. À Saint-Étienne, pour diverses raisons telles que le caractère industriel de la ville, sa composition sociale, ou encore la forte présence de l’État dans le développement économique de la ville12, cette nouvelle vague d’élus n’est pas apparue dans les années 1980 (Béal, 2006). À cette période, l’agenda urbain était centré autour des questions de développement économique, et les politiques d’environnement — réduites à la création d’espaces verts et à leur utilisation à des fins récréatives — avaient une ambition limitée. La place des acteurs provenant de la société civile était très faible et les associations de protection de l’environnement ne figuraient pas parmi les acteurs impliqués dans la production des politiques urbaines d’environnement. Il fallu attendre 1994 et l’arrivée de Michel Thiollière13 à la tête de la mairie pour qu’un tel changement se produise, reflétant la montée en puissance timide des classes moyennes au sein de la ville. Dès le début de son mandat, une délégation à l’environnement est créée, un véritable service au sein de la bureaucratie municipale lui est rattaché et certaines figures locales de l’écologie, notamment des membres de la FRAPNA-Loire14, font leur entrée au conseil municipal et au conseil communautaire. Progressivement, un réseau d’acteurs se crée autour des thématiques environnementales et de l’adjoint en charge de ces thématiques. Il est structuré autour d’une commission extra-municipale regroupant des « têtes de réseaux » associatives et agissant comme un lieu central dans l’établissement de liens entre les élus et les militants et dans la définition des politiques d’environnement.

1.2. Des politiques au service d’une légitimation par les inputs

9Les politiques urbaines d’environnement mises en place dans les années 1980 à Manchester et dans les années 1990 à Saint-Étienne furent donc marquées par une forte intégration d’acteurs provenant de la société civile dans les processus décisionnels. Si cette situation s’explique par le déficit d’expertise qui affecte les bureaucraties municipales sur l’enjeu émergent que constitue l’environnement, elle doit également être comprise au regard des ressources que puisaient les élus dans ces politiques. En effet, dans les deux cas, les politiques d’environnement sont nées de l’essoufflement — sous la pression des nouvelles classes moyennes — des formes de pouvoir local notabiliaires, et ont permis à des oustiders de constituer des alliances dans un contexte de désalignement entre politique et société urbaine (Borraz, 1998). Ainsi, les politiques d’environnement permettaient, pour l’essentiel, de fournir des ressources liées à la dimension « politics » des stratégies de légitimation des élus.

  • 15 Le Community Initiative Fund fut créé grâce aux crédits de l’Inner Area Programme. Ce programme qui (...)

10À partir de 1984, les politiques d’environnement menées à Manchester vont participer à la constitution du « fief » électoral de l’équipe en place. Le Community Initiative Fund va jouer un rôle moteur dans la constitution de liens entre les élus mancuniens et les groupes issus de la société civile autour des questions environnementales. Il s’avéra être un outil puissant pour organiser la participation des groupes volontaires et des militants dans le policy-making15. Premièrement, il va permettre aux élus mancuniens d’entretenir les soutiens électoraux traditionnels dont ils disposaient. En effet, dans les années 1960 et 1970, le contrôle politique de la classe ouvrière passait, entre autre, par la distribution de ressources financières — allouées dans le cadre des politiques du Welfare — aux différentes communautés. L’arrivée au pouvoir de Margaret Thatcher provoqua une diminution drastique des ressources transférées aux gouvernements locaux, et limita considérablement ce type de stratégie. Si cette diminution concernait avant tout le volet social des politiques urbaines, elle ne toucha pas le volet environnemental dont les financements furent revalorisés tout au long des années 1980, permettant, comme l’explique le directeur du service planification, à la municipalité de compenser partiellement la perte de contrôle sur certains segments de l’électorat, notamment ouvrier, liée au démantèlement du Welfare :

  • 16 Entretien réalisé le 9 novembre 2006.

« On a reçu énormément d’argent du gouvernement central pour améliorer l’état de l’environnement de certains quartiers. On ne comprenait pas trop pourquoi le gouvernement faisait ça, alors que les problèmes sociaux nous semblaient plus importants. En plus, il fallait absolument dépenser cet argent dans l’année, car la reconduction des fonds dépendait de leur utilisation. On a donc du improvisé car on ne savait pas comment utiliser ces fonds. On a commencé par financer les groupes environnementaux en les faisant prendre en charge la réalisation de projets. On a aussi financé des organisations communautaires, notamment dans les quartiers Est, mais là c’était souvent des projets sociaux déguisés en projets environnementaux. »16

  • 17 Les A21L sont les instruments les plus répandus dans l’élaboration des politiques de DD à l’échelle (...)

11Deuxièmement, ce fond va permettre aux élus locaux de nouer des liens avec les réseaux militants écologistes. Il faut comprendre cette situation à la lumière du contexte politique local mancunien dans lequel une lutte farouche oppose, d’une part, les représentants de la vieille garde ouvriériste du Labour local qui sont, depuis 1984, minoritaires au sein du conseil municipal et, d’autre part, ceux de la nouvelle gauche urbaine, qui eux, sont majoritaires. Cette lutte va contribuer à renforcer l’investissement des élus mancuniens dans les politiques à destination des nouveaux mouvements sociaux. Ainsi, de 1984 à 1990, de nombreuses politiques (création d’un Gay Village, déclaration de Manchester en tant que Nuclear Free Zone, etc.) ont pour destinataires les groupes ayant un lien avec les nouveaux mouvements sociaux. La stratégie des élites politiques de l’époque était avant tout centrée sur la dimension politics de l’activité politique et sur des registres de légitimation par les inputs. Par un travail de mobilisation, les élus mancuniens cherchaient à asseoir leur domination en clientélisant tout une part de la société civile jusque là peut encline à voter pour le Labour. Les politiques d’environnement n’échappaient pas à cette configuration. Bien au contraire, elles constituaient un domaine d’action privilégié pour mettre en œuvre ce type de stratégie clientéliste. Au fil des années, plus d’un million de livres fut dépensé dans le cadre du Community Initiative Fund, permettant l’établissement de liens durables entre élus, techniciens et associations de protection de l’environnement. Malgré le tarissement des fonds provenant de l’Urban Programme et la perte d’influence du SERA au début des années 1990, ces liens seront réactivés lors de l’élaboration de l’agenda 21 local17 (A21L). Toutefois, comme nous le verrons, cette élaboration correspond au chant du cygne de l’implication des associations de protection de l’environnement dans la production des politiques urbaines d’environnement. En effet, à mesure que la menace d’un retour de la vieille garde ouvriériste du Labour à la tête du conseil municipal disparaît, les élus locaux mancuniens semblent se démarquer des groupes issus de la société civile qui les ont hissés au pouvoir et se tourner vers les agences gouvernementales et les acteurs privés, dont les ressources — notamment financières — s’avèrent indispensables dans un contexte d’étranglement des autorités locales par le gouvernement central.

12Comme à Manchester, l’apparition de véritables politiques d’environnement est liée, à Saint-Étienne, à l’émergence d’une nouvelle génération d’élus et plus particulièrement d’un nouveau maire. Ce dernier, désireux de s’affranchir de l’héritage de son prédécesseur va, dans un premier temps, utiliser le domaine d’action de l’environnement comme un outil lui permettant d’ouvrir son équipe à des acteurs provenant de la société urbaine et jusque là peu impliqués dans la production des politiques publiques. Pourtant, dès 1996, l’autonomisation de l’adjoint à l’environnement dans son domaine d’action va contribuer à faire de l’environnement une « menace » politique pour M. Thiollière. N’ayant toujours pas assuré sa légitimité au sein de son équipe municipale, le maire va progressivement tenter de neutraliser les acteurs intervenant dans le champ de l’environnement. Cette neutralisation va toucher à la fois l’adjoint à l’environnement, le service environnement et les associations. Elle concerna tout d’abord l’adjoint à l’environnement qui occupait une place importante au sein de l’équipe municipale stéphanoise. Cet adjoint utilisait sa forte légitimité pour s’autonomiser du maire en se montrant très actif dans le domaine de l’environnement. Pour ne pas se laisser marginaliser, le maire va bloquer l’affirmation du service environnement en 1996 en nommant l’un de ses « fidèles » au poste d’adjoint à l’écologie urbaine — limitant la capacité d’agir de l’adjoint à l’environnement sur le territoire de la ville — et en intégrant le service environnement au service urbanisme. Ce rattachement s’apparente à une neutralisation du service environnement du fait de l’autorité dont dispose le premier magistrat sur le service urbanisme. Enfin, cette neutralisation concerna également la FRAPNA-Loire qui va vers la fin des années 1990 entrer dans une relation de cooptation avec la municipalité. L’instauration d’un lien fort avec les élus, la délégation de la gestion de certaines infrastructures, etc., ont contribué à renforcer la dépendance financière de cette association et de ce fait limiter le rôle de contestation qui était le sien auparavant. Même si la mobilisation de ressources « politics » est moins claire qu’à Manchester, on voit bien que les politiques d’environnement sont structurées par des stratégies liées à la dimension « politics » du travail politique. Ces luttes politiques sont liées à la volonté de M. Thiollière d’asseoir sa légitimité et d’assurer sa réélection en évitant que ses principaux rivaux ne montent autour d’un enjeu émergent comme celui de l’environnement. En 2001, sa réélection assurée, le DD va émerger sur l’agenda politique de la ville et va contribuer à transformer la configuration d’acteurs autour du traitement des enjeux environnementaux.

13Cette première phase du traitement des questions environnementales à l’échelle urbaine va s’achever avec l’émergence du mot d’ordre DD. Comme nous venons de le voir, lors de cette phase, les associations jouaient un rôle clé à la fois en fournissant une expertise technique précieuse dans une période où les bureaucraties municipales n’avaient pas vraiment les moyens de traiter les enjeux environnementaux, et également en participant à la légitimation des politiques urbaines d’environnement grâce à leur capacité à représenter une part de la société urbaine. Cette configuration s’apparentait donc plus à une extension du « class/welfare-based systems of politics and parties » (Andrew et Goldsmith, 1998) qu’à son dépassement qui va se produire dans la période suivante.

2. Les politiques de développement durable structurées autour de la dimension « policies » du travail politique

14La recomposition des agendas urbains qui s’est produite dans les années 1990 (Pinson, 2006) a coïncidé avec une revalorisation des thématiques environnementales dans les politiques urbaines. Cette revalorisation s’accompagna d’une reproblématisation des enjeux environnementaux qui, avec la vogue du DD, sont devenus des outils au service de l’attractivité urbaine. Cette évolution a provoqué une transformation de la scène des acteurs impliqués et des ressources mobilisées autour de ces politiques. Auparavant centrées sur un triptyque adjoint/techniciens/associations et sur des ressources liées à la dimension « politics », les politiques d’environnement vont faire une place de plus en plus importante au « grands élus » dont l’implication s’explique par la prise d’importance des ressources liées à la dimension « policies » du travail politique (construire des stratégies, bâtir des coalitions, produire des récits, limiter les contestations, etc.).

2.1. L’émergence du développement durable : la reprise en main des enjeux environnementaux par les élites urbaines

15Le milieu des années 1990 fut marqué par une transformation du rôle des élites politiques urbaines qui commencent à s’impliquer de manière plus soutenue dans la production de l’action publique. Comme a pu le montrer Gilles Pinson, ce nouveau rôle se différencie de celui du notable, ou même de celui du professionnel politique, par des registres de légitimation plus orientés vers les outputs et par la mobilisation de ressources liées à la dimension policies du travail politique (Pinson, 2007, 2009). Cette mue des élites politiques urbaines a joué un rôle déterminant dans la transformation de la manière de traiter les enjeux environnementaux dans la mesure où, contrairement à leurs prédécesseurs, elles se sont impliquées de manière beaucoup plus directe dans l’élaboration des politiques urbaines d’environnement.

  • 18 L’année 1987 fait figure de tournant, en ce sens qu’elle symbolise la fin de la stratégie d’opposit (...)
  • 19 La capacité à mettre en œuvre des politiques urbaines et à transformer « physiquement » la ville pe (...)

16À Manchester, le renforcement de l’implication des élus dans la dimension policies du travail politique commence à la toute fin des années 198018 et va s’accentuer au cours des années 1990. Après une période de lutte avec le gouvernement central conservateur, les édiles mancuniennes ont progressivement adopté une attitude plus pragmatique de coopération avec les agences gouvernementales et le secteur privé. Ce passage du socialisme municipal à l’entrepreneurialisme urbain (Quilley, 2000) a été synonyme d’un changement profond dans les stratégies de la ville et dans les acteurs impliqués dans le policy-making. En effet, les années 1990 voient la constitution d’une véritable coalition d’acteurs publics et privés intervenant dans tous les projets stratégiques. Que ce soit autour des candidatures aux Jeux olympiques ou aux Jeux du Commonwealth, autour des projets de régénération physique ou autour de l’extension de l’aéroport, les mêmes acteurs sont impliqués. Il s’agit du Chief Executive et de quelques fonctionnaires influents de la special service unit, du leader et d’un cercle restreint d’élus, des directeurs des principales entreprises de la région et des chairmen des organisations gouvernementales œuvrant dans la ville. À mesure que cette coalition se forme et se renforce, une culture commune quant à la manière de travailler et quant aux objectifs à poursuivre se constitue. Dans le même temps, les élus locaux les plus influents semblent s’éloigner de leur base sociale (Pinson, 2007). Le temps passé à mobiliser des soutiens électoraux ou encore à contrôler l’appareil du Labour local s’amoindrit. À l’inverse, les élus semblent tirer leur légitimité de la mise en place de politiques, de la transformation physique de la ville, de leur capacité extraordinaire à lever des fonds auprès du gouvernement central et de l’Union européenne et de leur capacité à « deliver »19. En bref, les élus semblent plus occupés à la création d’une capacité à gouverner (Stone, 1993), qu’à opérer un travail minutieux d’entretien de leurs soutiens au sein de la société urbaine pour assurer leur réélection.

  • 20 Cette nécessité était d’autant plus forte qu’en 1992, lors du Sommet de Rio, la ville organisatrice (...)
  • 21 « Choker ! Traffic Fumes turn Manchester into the blackest spot of Britain », Manchester Evening New (...)

17La mise à l’agenda du DD à Manchester s’explique, en partie, par l’émergence de cette nouvelle élite urbaine. Dès 1994, l’organisation du Global Forum incite les élites politiques de la ville à mettre en place une stratégie de DD. Soucieuses de l’image que la ville pouvait renvoyer à cette occasion20, elles décident de confier au comité en charge de la planification et au service qui lui était rattaché la charge d’élaborer cette stratégie. Les premiers temps de l’élaboration des politiques de DD à Manchester sont assez analogues en termes de configuration d’acteurs avec ce que l’on a pu identifier pour les années 1980. Jusqu’en 1995, l’élaboration des politiques de DD — d’abord pour le Global Forum, puis dans l’objectif de mettre en place un A21L — est portée par l’élu en charge de la planification, son service et les groupes issus de la société civile. Un profond changement va se produire en 1995 sous l’effet de deux conflits majeurs qui vont opposer les acteurs des politiques d’environnement et le leadership du conseil municipal. Ces deux conflits qui concernaient la pollution du centre-ville — amplifiée par les politiques de redéveloppement agressives menées par le conseil municipal — et l’extension de l’aéroport — avec la construction d’une nouvelle piste d’atterrissage — débouchèrent sur une campagne de protestation d’une rare intensité opposant d’un côté le conseil municipal, les acteurs privés de la région Nord-Ouest, le gouvernement et ses agences et de l’autre les militants environnementaux locaux et nationaux ainsi que des associations de classes moyennes agissant en tant que groupes NIMBY. Elle fut aussi à l’origine d’un conflit ouvert entre le leader et l’élu en charge de la planification. Ce dernier, conscient du décalage croissant entre sa vision du DD et celle du leader, déclara dans le quotidien local : « Nous prétendons être les leaders mondiaux, mais nous en sommes loin [...] Il pourrait s’agir de ma “mort” politique, mais si cela continue je ne préfère plus être associé »21.

18La mise au banc de l’élu en charge de la planification précipita la redéfinition des idées, des solutions et des acteurs autour des politiques d’environnement. Si le forum créé pour l’élaboration de l’A21L fut toléré jusqu’en 1997, son choix de travailler sur la mise en place d’une taxe locale sur le kérosène provoqua sa dissolution et son remplacement par un groupe d’acteurs (le « Partnership Group ») sélectionnés par le leader du conseil municipal et ses proches collaborateurs. À partir de là, ainsi que l’indique l’un des membres du service planification, les politiques de DD furent de plus en plus centralisées :

  • 22 Entretien réalisé le 9 novembre 2006.

« Au fil des années, le pouvoir du leader s’est accentué. Notre rôle était de moins en moins de savoir ce qu’il était bon de faire pour régler tel ou tel problème. [...] La question que l’on devait se poser avant toute décision était seulement de savoir si cela conviendrait au leader. »22

  • 23 La nomination récente d’Howard Bernstein — le puissant Chief Executive de la ville — à la tête de l (...)

19Cette reprise en main des politiques de DD par le leader, ses plus proches suiveurs et quelques acteurs économiques va avoir pour effet de renforcer progressivement la présence du DD sur l’agenda urbain. Plusieurs projets ambitieux visant à renforcer l’attractivité de la ville par un approfondissement de la stratégie environnementale sont développés. Ces projets qui concernent la construction de plusieurs éco-quartiers, le lancement d’une campagne de communication environnementale ou encore la création d’un programme d’amélioration des performances environnementales de la ville — Britain Greenest City — ont pour dénominateur commun une implication plus directe du leader et de sa garde rapprochée23.

  • 24 Il s’agit, dans un premier temps, du groupement d’intérêt public créé autour de la mise en œuvre du (...)

20Le cas de Saint-Étienne se différencie partiellement de celui de Manchester. Si l’on peut identifier une transformation du rôle des élites urbaines, cette évolution s’est produite plus tardivement et surtout elle n’a pas impliqué le même type d’acteurs. Alors que la coalition mancunienne est composée d’acteurs publics et privés, celle qui se met en place plus timidement à Saint-Étienne se limite au secteur public local et étatique. En 2001, le maire, fort de sa réélection et également de son nouveau mandat de sénateur, semble disposer d’une légitimité plus forte. Il a pu, contrairement à 1995, constituer librement son équipe municipale. Ce changement va avoir un impact fort sur la nature des politiques urbaines mises en œuvre et sur la manière de la produire. Auparavant, limité par des processus de neutralisation, l’agenda va s’ouvrir à de nouveaux enjeux dont le DD fait partie. Ce qui ressort quant on analyse cette évolution c’est l’importance prise par la nécessité de renforcer l’attractivité qui est vue comme le principal handicap au redéveloppement de la ville. Les manières de faire semblent également avoir évolué puisqu’à partir de 2001, les processus de production des politiques urbaines s’ouvrent à de nouveaux acteurs de la direction départementale de l’équipement (DDE), de la préfecture et de certaines agences étatiques créées dans la ville24. Cette évolution va aboutir à la constitution d’un noyau dur d’acteurs, qui, à la différence de Manchester, proviennent essentiellement du secteur public. Cette transformation de la scène des acteurs impliqués dans les politiques urbaines s’est faite, comme à Manchester, de manière conjointe avec un changement des registres de légitimation des élus. En effet, à partir de 2001, on assiste à un basculement dans le travail des élus, et plus particulièrement du maire et de ses plus proches suiveurs. Ces derniers recentrent leurs activités sur la dimension « policies » de l’action publique. L’élaboration d’une stratégie de redéveloppement partagée, fondée sur une politique volontariste de renouvellement urbain et sur le lancement de « flagship projects » comme la construction de la Cité du Design, celle d’un Zénith ou encore la création d’une nouvelle ligne de tramway, devient la priorité de la municipalité, et la transformation physique de la ville qui découle de cette stratégie commence à être utilisée comme source principale des stratégies de légitimation des élus. Dans le même temps, ces élus renforcent leur implication au sein de réseaux internationaux de villes, dans les milieux architecturaux et du design, etc. (Béal et Pinson, 2009), bref, auprès de groupes porteurs de ressources pour la production des politiques urbaines.

  • 25 Le DD fait son apparition lors de la campagne électorale de 2002. Il sera par la suite régulièremen (...)

21Le DD va bénéficier de ce contexte. Son émergence au tournant des années 2000 s’explique par la recomposition de l’agenda urbain stéphanois. Alors que dans la première période, les politiques d’environnement étaient portées par un élu et un service bénéficiant d’une relative autonomie, les politiques de DD vont impliquer de manière beaucoup plus directe les élus les plus influents du territoire. Cette évolution est visible autour de l’élaboration de l’A21L. Au départ, ce projet était porté politiquement par le vice-président en charge du DD. Pourtant, très vite une reprise en mains de ce projet par les vice-présidents les plus puissants de l’agglomération se produit. Cette implication nouvelle des « grands élus » de l’agglomération, porteurs de ressources pour la production des politiques urbaines, s’accompagne d’une perte d’autonomie de l’adjoint spécifiquement en charge de cette question, qui ne semble pas bénéficier d’une marge de manœuvre très importante. À l’échelle urbaine, cette tendance peut également être repérée, puisqu’à partir de 2001, l’adjoint à l’environnement est dépossédé de sa capacité d’action au profit du maire et de certains techniciens qui deviennent les principaux inspirateurs intellectuels des politiques de DD. Cette recentralisation du decision-making s’explique, en partie, par la revalorisation des thématiques environnementales sur l’agenda urbain qui transparaît dès 2001 avec l’utilisation de plus en plus fréquente du vocable « DD » dans le discours du maire25.

2.2. Des politiques au service d’une légitimation par les outputs

22Si la mise à l’agenda des enjeux environnementaux au début des années 1980 s’expliquait par la volonté de nouer des liens avec les classes moyennes salariées et par le souci de se démarquer des administrations précédentes dont l’implication dans les thématiques environnementales était inexistante, il en va tout autrement pour le DD. La réappropriation de ce mot d’ordre est le fruit de l’évolution des rapports entre société urbaine et élus, ces derniers cherchant désormais moins à se légitimer par leur adossement à certains groupes sociaux, que par leur capacité managériale à répondre aux problèmes nés de la compétition interurbaine. Ainsi, à la différence des politiques d’environnement, les politiques de DD doivent être analysées comme un outil dans les stratégies de légitimation orientées vers les outputs, en ce qu’elles permettent de construire des coalitions d’acteurs, d’élaborer des stratégies de redéveloppement, de collecter des ressources susceptibles de renforcer la capacité des élites politiques à mettre en œuvre des politiques urbaines.

  • 26 À titre d’exemple, un parti politique local — le Fresh Air Now — fut créé par certains militants im (...)

23À Manchester, ce changement de logique dans le traitement des enjeux environnementaux s’est produit en deux temps. Au cours d’une première période, le DD va être mobilisé par les élites politiques mancuniennes pour absorber les contestations naissantes auxquelles les politiques urbaines entrepreneuriales menées par le conseil municipal sont confrontées. Les conflits autour de la qualité de l’air et de l’aéroport eurent pour effet de créer un climat de contestation intense26 dénotant fortement avec l’apathie politique qui caractérise la société urbaine et les différents partis politiques locaux. En reprenant en main l’élaboration de l’A21L et en le confiant à un groupe d’acteurs privés très influents de la région (AMEC Plc., Co-op Bank, United Utilities, etc.), le conseil municipal va réussir non seulement à neutraliser les enjeux environnementaux, mais aussi à « offrir » aux acteurs privés un espace de légitimation de leurs démarches environnementales. C’est ce qui transparaît dans le discours d’un militant écologiste :

  • 27 Entretien réalisé le 2 octobre 2006.

« La seconde phase n’avait plus rien à voir avec un A21L. On avait l’impression qu’il s’agissait d’un espace de promotion des démarches environnementales des grandes compagnies de la région [...] ce qui était débattu ce n’était plus comment rendre Manchester durable, mais plutôt comment montrer que l’aéroport ou la Co-op Bank étaient respectueux de l’environnement. »27

  • 28 Cette entreprise de neutralisation s’avère différente de celle décrite pour les adjoints et les ass (...)

24Donc si les politiques de DD participent à la construction d’une capacité à gouverner, c’est plus dans un sens « négatif », c’est-à-dire pour marginaliser les acteurs qui par leur positionnement sont susceptibles de bloquer la stratégie mise en place28. Cet objectif de neutralisation des oppositions les plus visibles n’a d’ailleurs pas échappé à Clarence Stone, pour qui construire une capacité à gouverner c’est aussi « identifier des partenaires compatibles [...] de travailler sur les termes de la coopération [...] et également d’attirer des alliés passifs et de prendre en compte les sources d’opposition ainsi que la manière de les maintenir à un niveau minimum » (Stone, 2006, p. 30). Les politiques de DD vont occuper cette fonction de marginalisation des sources de contestation et ainsi faciliter l’affirmation d’un consensus élitaire autour d’une vision de l’avenir de la ville définie au prisme de la compétitivité.

  • 29 Cet « éco-marketing » s’apparente à la production d’un policy discourse sur la « révolution verte » (...)

25Cette première phase de neutralisation s’acheva au début des années 2000 pour laisser place à une phase d’enrôlement des enjeux environnementaux dans les stratégies de compétitivité de la ville de Manchester, dans laquelle la prise d’importance des logiques liées à la production des politiques urbaines apparaît très clairement. La campagne lancée par le conseil pour faire de Manchester la ville la plus « verte » du Royaume-Uni en constitue un bon exemple. Cette campagne a pour objectif de fonctionner comme un cadre d’action, un méta-discours sur l’environnement permettant de rendre visibles les actions et d’assurer ainsi le marketing « écologique » de la ville29. La résolution votée par le conseil municipal est explicite à ce sujet :

« Il n’y a pas de cadre national ou local pour mesurer année par année les performances de la ville en tant que “ville verte”, même si certains indicateurs existent. Par conséquent, la performance est avant tout une question de perception. Cela peut amener à des perceptions injustes fondées sur des performances antérieures et non présentes de la ville sur des questions telles que les déchets, la pollution des sols ou la qualité de l’air. [...] [De plus,] le potentiel promotionnel des résultats environnementaux de la ville n’a pas été mis en avant en raison de l’absence d’un contexte bien identifiable [...] Le projet de devenir la ville la plus verte d’Angleterre pourrait offrir ce cadre manquant. » (Manchester City Council, 2005)

26L’un des objectifs de cette initiative est donc de créer un cadre d’ensemble permettant de rendre visibles les résultats et de montrer que la ville agit. La mise en place de cibles chiffrées, relatives à la réduction des émissions de gaz à effet de serre, à l’utilisation d’énergies renouvelables ou encore au soutien d’initiatives portant sur le commerce équitable, etc., et d’indicateurs permettant d’évaluer les progrès de la ville atteste clairement de la montée en puissance des formes de légitimation par les outputs, c’est-à-dire par la production des politiques urbaines.

  • 30 L’élaboration de l’A21L de Saint-Étienne fit l’objet d’un conflit entre la ville et le bureau d’étu (...)
  • 31 Angenius est un institut de recherche appliquée créé par Thanh Nghiem en 2002 avec l’aide de dirige (...)

27Les politiques de DD menées par la ville de Saint-Étienne furent moins développées que celles qui virent le jour à Manchester. Si les exemples d’une transformation des registres de légitimation et des objectifs assignés à ces politiques sont moins nombreux, ils n’en sont pas moins éclairants. L’élaboration de l’A21L qui commença en 2002 révélait déjà un changement de logiques autour des enjeux environnementaux. La volonté d’impliquer les acteurs économiques de la ville, celle de communiquer sur des actions concrètes30 ou encore de réaliser un A21L « pragmatique » constituaient déjà des signes d’une volonté nouvelle des élites politiques locales de s’investir auprès d’acteurs porteurs de ressources pour l’action publique et de se donner à voir comme des acteurs capables de produire des politiques d’environnement. Cette ambition resta inachevée en raison de la faible mobilisation autour de l’A21L, et c’est à partir de 2005 qu’une accélération se produisit. À cette période, les contacts entre la mairie et l’institut Angenius31, autour d’une réflexion sur la possibilité de lancer un projet d’éco-quartier à Saint-Étienne, s’intensifièrent. L’objectif était de faire partie des villes françaises pionnières dans la production d’éco-quartiers et ainsi de se positionner comme une ville innovante dans le champ de l’environnement. Ainsi que l’explique le maire de Saint-Étienne :

  • 32 Entretien réalisé le 2 avril 2005.

« Je suis toujours étonné, quand on lit les grandes études internationales sur l’attractivité des villes, de voir Sydney et Vancouver en tête. Ce sont les villes qui concilient dans l’esprit des cadres, des décideurs, des fonctions urbaines majeures et aussi des thématiques très fortes en termes de qualité de vie, d’environnement et de développement durable [...] Ma conviction est faite qu’une société, une entreprise ou une ville, ne peut pas se développer sans cohésion sociale forte et sans développement durable. Je crois que ce sont les deux axes forts du développement des villes pour qu’elles soient accueillantes, attractives et performantes. La performance des villes c’est leur attractivité, leur capacité à offrir du travail aux personnes qui y sont, leur capacité à organiser la ville pour que les gens soient bien. »32

  • 33 Bedzed est un quartier « durable » du Sud de Londres. Il figure en tête des « bonnes pratiques » de (...)

28Les réflexions préparatoires autour de l’élaboration de cet éco-quartier constituent un bon révélateur du type de ressource que les acteurs politiques viennent puiser autour des politiques de DD. En effet, en 2006, un voyage d’étude à Bedzed33 fut organisé pour permettre aux élites techniques et politiques locales de se familiariser avec les démarches d’éco-quartiers. Au cours de ce voyage les édiles locaux eurent l’occasion d’étudier la candidature de Londres aux Jeux olympiques de 2012. Ils revinrent avec l’idée que la politique de DD de Londres avait permis de faire la différence par rapport à la candidature de Paris et décidèrent ainsi de faire de l’environnement et du DD l’un des piliers de leur candidature au titre de Capitale européenne de la culture pour l’année 2013. Ainsi, les politiques de DD furent mobilisées tout au long de cette campagne comme un outil de distinction par la ville de Saint-Étienne, comme un moyen de fédérer les acteurs de la société urbaine et de créer un récit sur le développement futur de la ville.

29Les deux cas montrent un basculement des registres de légitimation vers les outputs. Il ne s’agit pas de raisonner en termes de substitution, dans la mesure où les stratégies de légitimation par les inputs n’ont pas disparues, de même que celles par les outputs n’étaient pas totalement absentes lors de la première période, mais, l’environnement n’est plus uniquement considéré comme un outil aux services de stratégies électorales, mais bien comme un moyen d’élaborer des stratégies, de neutraliser des contestations, etc. Si les « outputs » sur lesquels s’appuient les élus dans leur entreprise de légitimation ne semblent pas toujours très « solides » et s’ils s’apparentent, bien souvent, à des stratégies de communication politique plus sophistiquées, il n’en reste pas moins qu’ils ont pour objectif de montrer les élus en train d’agir, de les donner à voir comme des acteurs aptes de produire efficacement des politiques urbaines.

3. « In search of responsible partners » : les transformations de l’expertise environnementale

  • 34 Nous reprenons ici le qualificatif employé par Colin Crouch dans son ouvrage sur l’évolution de la (...)

30Pour comprendre la transformation des registres de légitimation et des ressources nécessaires à la production des politiques urbaines d’environnement, il est nécessaire d’analyser les types de réseaux dans lesquels les élus s’investissent pour produire les politiques urbaines d’environnement. Alors que les années 1980 voyaient les élus s’investir dans des réseaux militants permettant d’approfondir leur ancrage dans la société locale, les années 2000 montrent une réalité tout autre. La présence des élus dans les réseaux militants s’est considérablement amenuisée pour laisser place à un investissement auprès d’experts plus professionnalisés disposant de ressources mobilisables dans la production des politiques urbaines. Ces experts ont contesté avec succès le monopole de l’expertise environnementale détenu par les associations de protections de l’environnement et sont aujourd’hui considérés comme les uniques « partenaires responsables »34 et donc comme les acteurs légitimes et pertinents pour intervenir.

3.1. La démonétisation des ressources militantes

31Dans les deux villes, la marginalisation des associations de protection de l’environnement fut progressive. Si l’apparition de conflits portant sur le traitement des enjeux environnementaux — la qualité de l’air et l’aéroport à Manchester, la plainte déposée par un collectif d’associations concernant la pollution de la Loire due à des défaillances du système d’épuration de la ville à Saint-Étienne — a pu apparaître comme un point de rupture dans les rapports entre les deux municipalités et les groupes militants, leur survenance n’a fait qu’acter une évolution en cours. En effet, l’émergence du DD au début des années 1990 avaient déjà permis d’ouvrir l’élaboration des politiques d’environnement à des acteurs économiques — banques, compagnies de services urbains, etc. — qui semblaient auparavant peu intéressés par les questions environnementales.

  • 35 La Co-operative Bank — dont le siège social se situe à Manchester — fut particulièrement impliquée (...)
  • 36 Le Centre international de ressources et d’innovation pour le développement durable (CIRIDD) est un (...)

32Cette émergence a produit un double mouvement. D’un côté, elle a contribué à décrédibiliser les associations de protection de l’environnement aux yeux des élites urbaines. Pour ces dernières, les groupes écologistes n’étaient plus en mesure de comprendre les nouveaux impératifs de la gestion urbaine. De ce fait, leur rôle dans la production des politiques urbaines d’environnement s’est amenuisé. À Manchester, on assiste à une perte d’influence du SERA et la marginalisation de Manchester Friends of the Earth. À Saint-Étienne, l’élaboration de l’A21L ne s’appuie pas sur l’expertise de la FRAPNA, jugée trop sectorielle, mais sur celle de bureaux d’études dont la capacité à proposer une expertise transversale et à communiquer sur l’action de la ville est valorisée. À cette expertise militante se sont substituées une expertise interne liée au renforcement des services environnementaux et une expertise externe constituée à l’initiative des acteurs économiques. Ces derniers, partageant avec les élus locaux le souhait de disposer d’une expertise environnementale provenant de groupes non politisés, décidèrent, dans les deux villes, de soutenir la création de structures capables de produire un discours et une aide technique sur l’environnement et le DD. À Manchester, Sustainability Northwest fut créée avec le soutien de la Co-op Bank35. Cette organisation — qui prendra la tête du forum en charge de l’élaboration de l’A21L — va progressivement devenir le bras armé environnemental du conseil municipal et précipiter l’éviction des groupes militants. Quelques années plus tard, une organisation similaire — le CIRIDD36 — voit le jour à Saint-Étienne grâce au soutien d’acteurs économiques influents et du patronat local.

33Dans le même temps, ces associations ont éprouvé de nombreuses difficultés à se saisir de la problématique du DD. Elles ne sont jamais parvenues — ou n’ont jamais souhaité — adapter leur discours à la nouvelle rhétorique de la durabilité. À Manchester, Friends of the Earth fut conviée à participer au groupe de réflexion constitué par le leadership du conseil municipal. Toutefois, l’association décida de se retirer de l’élaboration de l’A21L très rapidement, car comme le souligne l’un de ses membres :

  • 37 Entretien réalisé le 2 octobre 2006.

« C’était impossible de se faire entendre et d’être pris au sérieux par ces gens là. En plus, on avait l’impression de revenir en arrière [...] les parties prenantes étaient cooptées. D’ailleurs cela n’a rien donné. »37

34Ce refus de se rallier à la nouvelle vision mainstream de la protection de l’environnement dans laquelle le développement économique et la compétition interurbaine ont acquis une place dominante se retrouve aussi à Saint-Étienne. Les propos d’un des membres fondateurs de la FRAPNA-Loire attestent de cette difficulté à faire coïncider le DD avec la position de ces associations sur les questions écologiques.

  • 38 Entretien réalisé le 23 mai 2005.

« À la FRAPNA, il y a deux types de personnes. Il y a les “naturalistes” qui sont souvent les plus radicaux et ceux qui sont tournés vers l’aménagement du territoire et qui comprennent mieux les problématiques urbaines, les questions de développement, etc. Moi, je fais partie du second type et je ne suis pas convaincu par le DD. Je pense qu’il faudrait essayer de mettre en place une décroissance raisonnée. »38

35Ainsi, ce double mouvement de décrédibilisation, d’une part, et de refus du compromis idéologique, d’autre part, a été à la base de la marginalisation des associations qui sont passées — aux yeux des élites urbaines — du statut d’experts des questions environnementales à celui de structures archaïques incapables de s’adapter aux nouvelles contraintes nées de l’évolution de la manière de gouverner les villes.

3.2. La professionnalisation de l’expertise environnementale

  • 39 Comme l’expliquait le directeur de Sustainability Northwest, dans le cadre de l’A21L « la priorité (...)

36La démonétisation des ressources — expertise technique, rapports avec la population, répertoire d’action militant — sur lesquelles s’appuyaient les associations de protection de l’environnement a ouvert les processus décisionnels autour des enjeux environnementaux à une nouvelle génération d’experts — composée de consultants, de promoteurs immobiliers ou de Quangos dans le cas britannique — plus professionnalisés. Dans les deux villes, ces experts disposent de caractéristiques communes qui s’avèrent radicalement différentes de celles des associations de protection de l’environnement. Le premier élément commun à toutes ces organisations est leur positionnement idéologique. Contrairement aux groupes militants des années 1980, ces organisations se caractérisent par un esprit très pragmatique39. L’écologie revêtait une dimension idéologique forte. Il s’agissait de récuser un certain modèle de développement, de militer pour la démocratisation des processus politiques bloqués par la technocratie et la raison scientiste. À l’inverse, avec le DD, la dimension idéologique de la protection de l’environnement est beaucoup moins présente, et ces groupes semblent plus succomber à l’idéologie dominante en fournissant des solutions environnementales susceptibles de renforcer la compétitivité des villes. Dans les deux cas, cette évolution est visible dans le souci de ces nouveaux experts de soigner la dimension marketing des politiques dans lesquelles ils sont impliqués. À Manchester par exemple, le consultant Creative Concern — spécialisé dans la communication environnementale — s’est vu confier la mission de développer une image environnementale pour la ville. Ainsi, contrairement à la phase antérieure où une expertise technique était recherchée pour pallier les faiblesses des bureaucraties municipales, l’émergence du DD a contribué à valoriser les organisations capables de fournir une expertise transversale. C’est ce qui ressort dans le cas de Saint-Étienne où l’institut Angenius lors de sa participation au projet de candidature pour le titre de Capitale européenne de la culture a proposé une stratégie alliant DD et attraction des « créatifs culturels » — nouvelle classe sociale imaginaire empruntée au travaux du géographe Richard Florida.

37Ce pragmatisme s’oppose à l’attitude de confrontation/coopération qui caractérisait les associations de protection de l’environnement. Les nouveaux experts environnementaux n’ont plus pour objectif de contester les politiques mises en place par les municipalités comme cela pouvaient être le cas dans les années 1980 et 1990. Cette attitude — très visible à Manchester — se rapproche de celle du radicalisme auto-limité identifiée par Andrew Arato et Jean Cohen dans leur analyse des projets de démocratisation de la société qui prirent forme dans les années 1980 dans les pays de l’Est de l’Europe (Arato et Cohen, 1992). Les militants environnementaux mancuniens se sont certes convertis au DD, à ses logiques, en raison des pressions de l’environnement dans lequel ils évoluent (mondialisation, succès médiatique du DD, nécessité de faire vivre leur organisation en la rendant attractive pour les acteurs publics, etc.), mais aussi et surtout car ils ont compris, des campagnes précédentes auxquelles ils ont participé, comme celle de l’extension de l’aéroport, que le répertoire de l’action directe et la contestation radicale s’avérait inefficace dans le contexte mancunien. Dès lors, pour retrouver une capacité d’influence, ces acteurs ont fait leurs les logiques dominantes dans le traitement des questions environnementales. Il s’agit donc davantage d’une limitation provenant d’un processus réflexif amenant à questionner la pertinence du radicalisme dans une stratégie d’influence sur le long terme. Lors d’un entretien, un membre fondateur de MERCi — organisation généraliste de promotion du DD — nous expliquait :

  • 40 Entretien réalisé le 1er décembre 2006.

« C’était très difficile d’avoir une influence sur le conseil municipal dans les années 1990. L’agenda était complètement bloqué. Tous nos arguments avaient été battus. Quand le Labour a été élu au niveau national, et que tous les programmes concernant les routes, les aéroports ont été maintenus, on a compris qu’il serait très difficile d’aller vers une forme plus éthique de politique, de faire comprendre que l’environnement devait être pris au sérieux. On avait le sentiment d’avoir contribué à structurer l’agenda, mais pour que les choses changent il fallait que l’on parvienne à mettre en œuvre nos propres solutions. [...] À la fin des années 1990 beaucoup d’entre nous sont passés de l’action directe à des formes plus positives de changement social. On faisait presque tous partie d’Earth First ! dans les années 1990, et puis on est passé du militantisme critique au militantisme pour changer les modes de vie. »40

38On voit clairement que ces groupes ont compris que le prix de leur intégration dans les processus d’action publique était celui de l’auto-limitation.

  • 41 En 1998, l’organisation obtient £ 115 000 du FEDER pour la rénovation écologique de plusieurs bâtim (...)

39Enfin, ces nouveaux experts se différencient de leurs prédécesseurs par une aptitude à offrir aux élus locaux des ressources utilisables dans la dimension « policies » du travail politique, aptitude qui semble déterminante pour leur implication dans la production des politiques urbaines d’environnement. À Manchester, MERCi fait figure d’exemple paradigmatique de cette évolution. Cette organisation fut créée en 1996 par des eco-warriors ayant participé aux différentes contestations à l’encontre des politiques menées par le conseil municipal, notamment celle contre l’extension de l’aéroport. Sa sélection en tant qu’« acteur pertinent » des politiques d’environnement à Manchester n’allait donc pas de soi. Pendant cinq ans, cette organisation a développé des projets auprès des communautés, du secteur privé. Elle ne participait pas aux politiques urbaines d’environnement. L’arrivée du New Labour au pouvoir et le tournant communautaire des politiques urbaines, lui a permis de trouver des sources de financement. Au départ, ces financements restaient modestes, mais très vite les deux groupes se sont fait les spécialistes de l’attraction de fonds provenant des échelles nationales et européennes41. Comme le mentionne l’un des membres du service environnement, cette capacité n’a pas échappé au conseil municipal :

  • 42 Entretien réalisé le 5 décembre 2006.

« On a été invité au lancement de Bridge-5 Mill en 2001. On a été impressionné par le travail qui avait été réalisé et par les contacts qu’ils avaient noués. [...] Il a été très difficile de travailler avec eux au début. Il restait des traces des conflits des années 1990. [...] Je pense que leur dynamisme, leur volonté d’aller chercher des subventions a aidé à montrer que les choses avaient changé, que leur travail était sérieux. »42

  • 43 Réseau dans lequel Angenius joue un rôle clé et dont l’objectif est de développer des pratiques per (...)

40À Manchester, c’est donc cette aptitude à lever des fonds, à élaborer et à mettre en œuvre des projets qui semble déterminante. La situation est légèrement différente à Saint-Étienne où la sélection des acteurs pertinents est certes due à leur capacité à retraduire le traitement des enjeux environnementaux en termes entrepreneuriaux, c’est-à-dire, à retraduire ces enjeux environnementaux en fonction de la stratégie globale définie par le maire et ses plus proches suiveurs, mais aussi et surtout à leur capacité à faciliter l’intégration des élus et techniciens de la ville et de l’agglomération dans des réseaux à la fois d’acteurs économiques et de « bonnes pratiques ». Ces réseaux sont très clairement tournés vers la dimension « policies » de l’action. Ils permettent aux acteurs des politiques urbaines de trouver des solutions, des recettes dans un contexte où les problèmes se sont complexifiés et où l’État central n’est plus en mesure de fournir un cadre clair pour la production des politiques urbaines. Le CIRIDD et Angenius ont été déterminants dans l’inscription de Saint-Étienne dans des réseaux de villes et de bonnes pratiques autour des questions environnementales. Le premier en permettant à la ville de nouer des contacts avec les acteurs privés de la région, et le second en organisant des voyages d’étude à l’étranger et en faisant de Saint-Étienne l’une des villes pilotes du Réseau des villes apprenantes43.

41Cette évolution est révélatrice de la transformation des ressources des experts environnementaux qui ont glissé tout au long des années 2000 vers la dimension « policies » de l’action publique. Si le rôle des experts des politiques d’environnement et de DD consiste toujours à répondre aux attentes des élus, ce n’est plus tant pour légitimer démocratiquement certaines décisions ou pour permettre à la municipalité d’entretenir des soutiens au sein de la société urbaine, mais plutôt pour répondre à la nécessité croissante pour les élus de fonder leur légitimité sur la production de politiques urbaines (Tableau 1).

Tableau 1. Récapitulatif des configurations d’acteurs et de leurs principales caractéristiques autour des politiques urbaines d’environnement et de DD.

Politiques d’environnement

Politiques de développement durable

Période

Saint-Étienne : 1994–2001
Manchester : 1983–1995

Saint-Étienne : 2001–2008
Manchester : 1995–2008

Acteurs politico-administratifs

Adjoint et service

« Grands élus » et administration de mission

Registres de légitimation

Input-oriented

Output-oriented

Ressources mobilisées par les élus




Ressources « politics » :
- Contacts avec la population
- Mobilisation de soutiens politiques
- Financement de groupes provenant de la société civile (clientélisme)

Ressources « policies » :
- Capacité à créer des coalitions
- Capacité à énoncer des stratégies
- Capacité à marginaliser les sources de contestation

Idéaux-types d’experts




Associations de défense de l’environnement :
- Saint-Étienne : FRAPNA-Loire
- Manchester : Manchester
Friends of the Earth

Consultants :
- Saint-Étienne : Angenius
- Manchester : MERCi



Type d’expertise

Sectorielle et technique

Transversale et stratégique

Ressources mobilisées par les experts

Ressources « politics » :
- Contacts avec la population
- Influence sur l’opinion publique

Ressources « polices » :
- Capacité à lever des fonds
- Capacité à énoncer des stratégies (communication)

Positionnement

Coopératif et conflictuel

Coopératif, consensuel et parfois auto-limité

Idéologie



Écologie politique (militantisme)


Modernisation écologique (lecture de l’environnement au prisme de l’économie et de la compétition)

Liens


Services déconcentrés (en France), réseaux militants, etc.

Réseaux internationaux de villes (« best practices ( »), entreprises, etc.

4. Conclusion

42L’évolution qui s’est produite autour des politiques urbaines d’environnement a eu un impact sur les acteurs considérés comme légitimes et pertinents pour agir. Dans les deux villes étudiées la transformation du rôle des élites politiques, plus impliquées dans la production des politiques urbaines que dans l’entretien de leurs réseaux de soutiens et de sociabilité, a eu pour effet de marginaliser les associations de protection de l’environnement. Ces dernières ont vu leurs ressources — contacts avec la population, expertise technique, etc. — se déprécier. Elles ont fait les frais de la nouvelle vision de la protection de l’environnement promue par le DD. L’éthique de la responsabilité, la nécessité d’être pragmatique, l’obligation faite de proposer des alternatives « crédibles » et « audibles » au regard de la nouvelle culture entrepreneuriale qui caractérise les élus urbains, la nécessité de contenir les conflits et oppositions et de les enfermer dans un cadre préétabli, etc., ont rendu difficile le maintien de liens forts entre les élus et les groupes militants. À l’inverse, de nouveaux experts sont apparus. Leur attitude pro-active, leur capacité à lier environnement et économie, à insérer les villes dans des réseaux d’action publique ou encore à lever des fonds leur assurent désormais une place de choix auprès des élus.

43Cette évolution que nous avons essayé de décrypter semble pouvoir être expliquée par la montée de l’importance relative des formes de légitimation par les outputs en comparaison des formes de légitimation par les inputs. C’est selon nous cette transformation des registres de légitimation et des ressources mobilisées qui est déterminante dans les processus de filtrage à l’œuvre dans la gouvernance urbaine. Dans les deux cas, on voit très clairement que les pouvoirs publics ont hiérarchisé les experts en fonction de leur capacité à construire des projets, à structurer un discours audible par les institutions — leur caractère représentatif ou leur expertise ne suffit plus. Cette évolution correspond à une demande de professionnalisation avec une mise à l’écart de la dimension politique de leur activité au profit d’une dimension technique et gestionnaire. L’apparition de ce type d’expert, qui se retrouve malgré quelques différences dans les deux villes étudiées, est au centre du processus de dépolitisation/technicisation du traitement des enjeux environnementaux à l’échelle urbaine (Swyngedouw, 2009). D’une manière plus générale, la transformation des porteurs d’expertise autour du passage de la « protection de l’environnement » au « DD » semble être le signe d’une moindre implication des élus dans des logiques politics de mobilisation de soutiens, de compétition électorale autour du traitement de problèmes environnementaux, et d’une implication nouvelle dans des logiques policies de production de politiques publiques. Elle montre également toutes les limites démocratiques des nouvelles formes prises par le gouvernement des villes (Davies, 2007) qui s’apparente de plus en plus à ce que Guy Hermet qualifie de « régime à pluralisme limité » (Hermet, 2004).

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Notes

1 La distinction entre « politics » et« policies » renvoie généralement à une distinction entre la sphère de compétition pour la détention du pouvoir politique et la sphère de production des politiques publiques. Dans cet article, nous appliquerons cette distinction à l’activité des élus locaux. La dimension « politics » correspond à l’implication des élus dans la vie partisane locale, dans la compétition électorale, dans la mobilisation de soutiens pour cette compétition, etc. La dimension « policies » renvoie, quant à elle, à l’implication des élus dans la production de politiques urbaines et dans la recherche de ressources à cette fin (Borraz et Négrier, 2007). Cette distinction idéal-typique correspond à deux formes de légitimité différentes : l’une par les inputs et l’autre par les outputs.

2 Dans ce travail, nous nous focaliserons sur l’environnement urbain compris dans sa dimension stratégique — processus de mise à l’agenda, documents stratégiques (chartes, agendas 21 locaux [A21L, voir supra], etc.), programmes englobant de mise en cohérence et en visibilité des actions, etc. — et non pas dans sa dimension technique — réseaux de services urbains, gestion de l’eau et des énergies, etc. Cette seconde dimension, qui évolue suivant des temporalités propres et de manière beaucoup plus incrémentale, aurait sans doute été moins propice pour analyser les processus de changement dans l’action publique urbaine.

3 Bien qu’appartenant à deux contextes nationaux très différents (signification de l’« environnement » et du « DD », politiques nationales, degré d’autonomie des villes, etc.) et ayant des caractéristiques différentes (taille des deux villes, composition sociale, orientation politique du conseil municipal, densité des réseaux militants, etc.) l’étude de ces deux villes permet de mettre au jour certaines tendances lourdes de la production des politiques d’environnement à l’échelle urbaine. Ces similitudes relatives à la manière d’appréhender et de traiter les questions environnementales ne doivent toutefois pas masquer certaines différences entre les deux villes. Ainsi, comme les deux études de cas le montreront, le développement de politiques d’environnement et de DD fut plus précoce (Tableau 1) et plus intense à Manchester.

4 Ce terme, très général, reflète mal à la réalité de la « nébuleuse » environnementale. Il est également assez spécifique au contexte français. À l’inverse, les associations de protection de l’environnement n’ont pas véritablement d’équivalent dans le contexte britannique où ce sont plus des associations communautaires, des sociétés savantes et des sections locales d’ONG internationales qui occupaient ce rôle de partenaire privilégié des acteurs publics à l’échelle urbaine. Toutefois, par commodité et par souci de généralisation, nous utiliserons tout au long de ce texte le qualificatif « association de protection de l’environnement » pour évoquer les groupes organisés issus de la société civile, travaillant dans le champ de l’environnement et caractérisés par une logique militante.

5 Pour Fritz Scharpf la légitimité démocratique comprend deux dimensions principales : une légitimité par les inputs dans laquelle les gouvernants puisent leur légitimité dans leur capacité à représenter des intérêts, à mobiliser des groupes sociaux et à construire des identités collectives et une légitimité par les outputs dans laquelle les gouvernants s’attachent à montrer leur capacité à se saisir de problèmes, à mettre en place des politiques et à obtenir des résultats (Scharpf, 2000). Si ces deux registres de légitimation ont toujours co-existé, leur importance respective a pu varier suivant les époques. Ainsi, il est généralement admis que jusqu’aux années 1970–1980, les formes de légitimation par les inputs dominaient dans un contexte de clôture des espaces publics nationaux, de stabilité des identités collectives et d’alignement entre groupes sociaux et partis politiques. À l’inverse, à partir des années 1980, une montée en puissance des logiques de légitimation par les outputs se serait produite. La remise en cause du compromis keynésiano-fordiste, l’effritement des identités collectives et des logiques de classes, l’apparition de nouveaux enjeux et de nouvelles échelles de gouvernements, etc., auraient constitué un terreau favorable à l’avènement d’un ordre post-démocratique (Crouch, 2004) dans lequel les formes de légitimation par les outputs seraient déterminantes (Duran, 1999).

6 G. Stringer devint leader du conseil municipal à partir 1984. Issu de la classe ouvrière, la parcours de G. Stringer n’était pas le même que celui des élites traditionnelles du parti travailliste mancunien. Ingénieur en chimie, il avait effectué sa socialisation politique au sein des mouvements étudiants lors de son passage à l’université. Dès lors, sa conception du rôle de leader, ses modes d’action, ses réseaux et son attachement aux symboles du travaillisme étaient très différents de ceux de ses prédécesseurs.

7 Lancé en 1977 par les travaillistes, l’Urban Programme — avec son sein l’Inner Area Policy — s’avéra être un outil puissant de financement et d’intégration des groupes appartenant au secteur volontaire dans les politiques urbaines. La version remaniée par les Tories de l’Urban Programme fut épurée de sa dimension sociale au profit de ses dimensions environnementales et surtout économiques. En ce qui concerne le volet environnemental, le Derelict Land Grant Schemes — qui permettait de financer des actions de dépollution de grande ampleur et ainsi offrir la possibilité à certaines zones marquées par l’épopée industrielle de revenir sur le marché et d’intéresser les investisseurs — était particulièrement important.

8 Dans les années 1970 et 1980, le système de planification britannique était considéré comme le moteur du développement des mouvements liés à la « société des aménités » (Lowe et Goyder, 1983, p. 87). Ce système permettait aux groupes environnementaux locaux de répondre aux consultations concernant l’utilisation des sols, le logement, ou encore les activités de conservation et de récréation.

9 Le SERA est un think tank environnemental affilié au parti travailliste. Il existe trois sections locales (Écosse, Bristol, Manchester). Marginalisé au niveau national avec la montée en puissance du New Labour, il semble avoir retrouvé une capacité d’influence depuis la récente nomination de David Miliband à sa tête.

10 Dans les années 1970, l’environnement était considéré comme un enjeu marginal au sein des agendas urbains. Si quelques villes pionnières comme Toulouse ou Grenoble avaient déjà mis en place des politiques environnementales, les enjeux environnementaux apparaissaient encore secondaires en comparaison de ceux liés à l’interventionnisme économique des villes. Cependant, l’environnement bénéficia de la montée en puissance des thématiques liées à l’urbanisme, au cadre de vie et à la participation, etc., qui incita, dans certains cas, les élites municipales issues de la « vague rose » à mettre en place des politiques d’environnement ne se limitant pas aux « espaces verts ». Il fallu toutefois attendre les élections municipales de 1989 pour qu’un tel mouvement se généralise à la majeure partie des villes françaises.

11 Comme le montre Olivier Borraz, le gouvernement municipal dans les villes françaises s’est caractérisé à partir de la fin des années 1970 par une « ouverture sur la ville ». La montée en puissance des élus-militants a eu pour effet de renforcer les liens entre la dimension politique de ce gouvernement municipal et la société urbaine. Cette ouverture sur la ville prit fin au milieu des années 1980 quand les élus décidèrent de renforcer leur bureaucratie pour se démarquer des demandes de la société urbaine (Borraz, 2000).

12 Une des conséquences de l’omniprésence de l’État, et notamment de ces échelons déconcentrés, dans la production des politiques urbaines stéphanoises réside dans le renforcement tardif de la technostructure municipale avec, par exemple, la création d’un service de développement économique à la toute fin des années 1980. Ainsi, Saint-Étienne ne fit pas véritablement partie du mouvement de montée en puissance des gouvernements urbains qui caractérisa les villes françaises au cours des décennies 1970 et 1980 (Lorrain, 1989).

13 Adjoint à l’urbanisme depuis 1983, M. Thiollière devint maire en 1994 au moment où son prédécesseur François Dubanchet est poussé vers la sortie en raison du scandale qui éclate autour de la privatisation de la régie des eaux. Membre du parti radical, M. Thiollière avait été mis sur orbite par sa participation à plusieurs groupes de réflexion — la « Maison des Stéphanois » à la fin des années 1970, « Nouveaux Horizons » dans les années 1980 — composés de personnalités appartenant aux milieux associatifs et politiques, et fonctionnant comme des boîtes à idées autour des enjeux post-matérialistes pour la droite locale. Dès son arrivée à la tête de la mairie, M. Thiollière va développer une conception de son rôle de maire très différente de son prédécesseur. Alors que F. Dubanchet, dont le profil s’apparentait plus à celui du notable, ne parvint jamais à sortir de son rôle d’intercesseur entre la société locale et les acteurs étatiques, M. Thiollière entreprit très vite la mise en place de politiques urbaines pensées localement, notamment autour des thématiques de l’urbanisme qu’il affectionnait.

14 La FRAPNA-Loire est une section locale de la Fédération régionale de la protection de la nature (FRAPNA). Créée au début des années 1980, son influence ne va cesser de grandir notamment du fait de sa position centrale au sein du réseau des associations environnementales de la Loire.

15 Le Community Initiative Fund fut créé grâce aux crédits de l’Inner Area Programme. Ce programme qui avait pour but de financer des projets communautaires laissait une grande marge de manœuvre aux élus locaux dans l’utilisation des fonds. Ce mode de fonctionnement a contribué à en faire un vecteur de clientélisme de certains groupes cibles par les élus locaux (Sills et al., 1988).

16 Entretien réalisé le 9 novembre 2006.

17 Les A21L sont les instruments les plus répandus dans l’élaboration des politiques de DD à l’échelle urbaine. Définis à l’occasion du Sommet de Rio, ils se sont propagés très rapidement au Royaume-Uni. En France, leur diffusion fut plus tardive et limitée, puisque c’est seulement au début des années 2000 qu’ils apparaissent sur les agendas urbains. De manière sommaire, on peut les définir comme des documents de planification très généralistes visant à penser le DD d’un territoire pour le moyen terme.

18 L’année 1987 fait figure de tournant, en ce sens qu’elle symbolise la fin de la stratégie d’opposition radicale du conseil municipal vis-à-vis du gouvernement Thatcher. Les élus mancuniens, déstabilisés par la défaite de Neil Kinnock aux élections générales et par la troisième victoire consécutive des Tories, adoptent une position plus modérée d’acceptation des règles édictées au niveau central. Ils commencent également à collaborer avec les agences étatiques locales — notamment avec l’Urban Development Corporation — et les acteurs privés.

19 La capacité à mettre en œuvre des politiques urbaines et à transformer « physiquement » la ville permet au leader d’apaiser certaines tensions au sein de sa propre majorité. Comme nous le confiait un élu mancunien : « Beaucoup de conseillers municipaux se sentent exclus des décisions les plus importantes et sont mécontents. Certains ne se retrouvent pas dans les décisions prises, ils pensent que le Labour a trahi ses idéaux. D’autres, comme moi, pensent que le système n’est pas assez transparent et démocratique. On est assez nombreux à raisonner de cette manière, mais personne ne réagit vraiment. Vous savez, on est quand même assez fiers de faire partie de cette administration qui a transformé la ville aussi rapidement. On a le sentiment d’avoir écrit une page importante de l’histoire de la ville » (Entretien, 13 novembre 2006).

20 Cette nécessité était d’autant plus forte qu’en 1992, lors du Sommet de Rio, la ville organisatrice avait fait l’objet de nombreuses critiques quant à la faiblesse de sa politique d’environnement.

21 « Choker ! Traffic Fumes turn Manchester into the blackest spot of Britain », Manchester Evening News, January 18, 1995.

22 Entretien réalisé le 9 novembre 2006.

23 La nomination récente d’Howard Bernstein — le puissant Chief Executive de la ville — à la tête de l’Environmental Strategy Programme Board est un autre indice de cette évolution.

24 Il s’agit, dans un premier temps, du groupement d’intérêt public créé autour de la mise en œuvre du programme Grand Projet de Ville et l’Établissement public foncier, puis, à partir de 2005, de l’Établissement public d’aménagement dont la mission est d’accélérer le renouvellement urbain de la ville.

25 Le DD fait son apparition lors de la campagne électorale de 2002. Il sera par la suite régulièrement mobilisé dans le discours du maire avec, entre autres, la publication d’un numéro du journal municipal dédié à cette notion en 2005. Parmi les autres exemples, on pourrait citer l’ouvrage Quelles villes voulons-nous ?, publié aux éditions Autrement par M. Thiollière quelques mois avant les élections municipales de 2008, dans lequel le DD occupe une place de choix puisque un chapitre entier (« Villes respectueuses ») lui est consacré.

26 À titre d’exemple, un parti politique local — le Fresh Air Now — fut créé par certains militants impliqués dans les campagnes autour de la qualité de l’air du centre-ville et de la construction d’une seconde piste d’atterrissage.

27 Entretien réalisé le 2 octobre 2006.

28 Cette entreprise de neutralisation s’avère différente de celle décrite pour les adjoints et les associations dans le cas stéphanois. Alors qu’à Saint-Étienne cette stratégie prenait sens dans une logique de compétition politique, la neutralisation décrite ici prend plus sens au regard de la nécessité d’imposer un consensus sur la stratégie d’ensemble inventée pour le redéveloppement de la ville.

29 Cet « éco-marketing » s’apparente à la production d’un policy discourse sur la « révolution verte » qui, à l’instar de la révolution industrielle 200 ans plus tôt, devrait, pour les acteurs mancuniens, avoir pour point de départ la ville de Manchester. Ce discours est porteur à la fois d’une dimension mobilisatrice visant à susciter l’implication de certains acteurs influents autour des politiques urbaines de DD, et également d’une dimension performative permettant de communiquer très intensément sur les avancées environnementales de la ville.

30 L’élaboration de l’A21L de Saint-Étienne fit l’objet d’un conflit entre la ville et le bureau d’étude recruté à cette occasion. Les élus souhaitant réaliser un A21L dans un laps de temps inférieur à six mois, alors que la démarche « habituelle », portée par le bureau d’étude, prévoyait une élaboration en trois ans.

31 Angenius est un institut de recherche appliquée créé par Thanh Nghiem en 2002 avec l’aide de dirigeants d’entreprises et d’experts. L’objectif de cet institut est de fournir des ressources aux collectivités territoriales et aux entreprises dans la mise en œuvre du DD. Très proche du World Wildlife Fund et de BioRegional, Angenius sert de promoteur à la démarche One Planet Living — créée autour du projet Bedzed — en France.

32 Entretien réalisé le 2 avril 2005.

33 Bedzed est un quartier « durable » du Sud de Londres. Il figure en tête des « bonnes pratiques » de l’urbanisme durable au point d’être considéré par de nombreux experts et praticiens comme « la Mecque du DD ».

34 Nous reprenons ici le qualificatif employé par Colin Crouch dans son ouvrage sur l’évolution de la démocratie dans les sociétés occidentales (Crouch, 2004).

35 La Co-operative Bank — dont le siège social se situe à Manchester — fut particulièrement impliquée dans les politiques de DD de la ville à la fin des années 1990. Cette banque est considérée comme l’« environmental champion » de la région Nord-Ouest. Née historiquement du mouvement coopératif britannique, elle fonde encore aujourd’hui sa spécificité sur des placements éthiques.

36 Le Centre international de ressources et d’innovation pour le développement durable (CIRIDD) est une structure, créée en 2002, fournissant une expertise sur la mise en œuvre des démarches de DD des entreprises et des collectivités territoriales.

37 Entretien réalisé le 2 octobre 2006.

38 Entretien réalisé le 23 mai 2005.

39 Comme l’expliquait le directeur de Sustainability Northwest, dans le cadre de l’A21L « la priorité est de mettre en place des actions concrètes plutôt que d’écrire des stratégies » (Entretien, 18 octobre 2006).

40 Entretien réalisé le 1er décembre 2006.

41 En 1998, l’organisation obtient £ 115 000 du FEDER pour la rénovation écologique de plusieurs bâtiments dans l’est de Manchester. La même année, l’organisation réussie à obtenir £ 70 000 de la part d’organismes de financement privés. En 2001, c’est au travers du Lottery Fund (£ 370 000) et l’Esmee Fairbairn Trust (£ 100 000) que MERCi démontre son habileté à attirer de l’argent.

42 Entretien réalisé le 5 décembre 2006.

43 Réseau dans lequel Angenius joue un rôle clé et dont l’objectif est de développer des pratiques permettant de transposer plus facilement, d’une ville à une autre, les démarches innovantes de DD.

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Pour citer cet article

Référence papier

Vincent Béal, « Gouverner l’environnement dans les villes européennes : des configurations d’acteurs restructurées pour la production des politiques urbaines », Sociologie du travail, Vol. 52 - n° 4 | 2010, 538-560.

Référence électronique

Vincent Béal, « Gouverner l’environnement dans les villes européennes : des configurations d’acteurs restructurées pour la production des politiques urbaines », Sociologie du travail [En ligne], Vol. 52 - n° 4 | Octobre-Décembre 2010, mis en ligne le 23 novembre 2010, consulté le 21 septembre 2019. URL : http://journals.openedition.org/sdt/15451 ; DOI : 10.4000/sdt.15451

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Auteur

Vincent Béal

CERAPSE-TemiS, université Jean-Monnet Saint-Étienne, bâtiment D, 6, rue Basse-des-Rives, 42023 Saint-Étienne, France
vincent.beal[at]univ-st-etienne.fr

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