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AccueilNumérosVol. 51 - n° 3Prix du jeune auteurUn atelier d’écriture internation...

Prix du jeune auteur

Un atelier d’écriture internationale : l’OCDE au travail. Éléments de sociologie de la forme « rapport »

Workshop on international writing: The OECD at work. Elements for a sociology of drafting reports
Vincent Gayon
p. 324-342

Résumés

Cet article propose d’examiner l’écriture d’un rapport « transversal » sur l’emploi à l’OCDE. Le regard porte non sur le produit fini, mais sur le rapport en train de s’écrire. Cette voie d’entrée permet d’interroger les dynamiques de pouvoir à l’œuvre au sein de l’OCDE et ouvre une réflexion plus générale sur la manière dont ce type d’organisation internationale produit de la connaissance économique et tisse un certain nombre de relations avec ses mandants tout au long de l’écriture du rapport. Les développements analysent les voies d’assemblage des problématiques économiques qui passent par la succession des études intermédiaires et sont travaillées par la concurrence asymétrique entre services. En rendant visible le processus à l’issue duquel affleure « l’auteur institutionnel », l’analyse repositionne sur de nouvelles bases la problématique de « l’influence » généralement associée à ce type d’organisation.

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Texte intégral

  • 1 Stephen Marris a passé près de trois décennies à l’OECE-OCDE, notamment comme directeur du départem (...)

« Anyone who is not prepared to spend a good deal of their working life drafting, redrafting, and re-redrafting — and then trying to sell the product to national officials — should not make a career in an international organization » (Marris, 1986, p. 1031).

  • 2 Des ouvrages contribuent à définir une position ou un point de vue « expert » et « international » (...)
  • 3 Le niveau de systématicité et de normativité « réformatrices » y apparaît relativement inédit, puis (...)
  • 4 Pour une insistance analogue sur la temporalité d’une dynamique endogène : (Barthe, 2003).
  • 5 Ce schème d’analyse encore présent dans de nombreux travaux de policy transfer néglige donc « l’int (...)
  • 6 Selon l’expression suggérée par Michel Dobry. Le modèle de mise en œuvre d’un tel programme de rech (...)
  • 7 Sur la base des archives conservées sous la côte « EUS » au siège de l’OCDE (château de la Muette, (...)

1Tenir le rang d’un « expert » international sur le chômage au début des années 1990 peut passer par la fabrication d’un objet particulier : le rapport2. Parfois interrogé, critiqué ou relayé dans son contenu, c’est-à-dire une fois finalisé, le « rapport » comme produit social en train de s’écrire attire peu à peu les regards (Bourdieu et Christin, 1990 ; Bezes, 2002 ; Charvolin, 2003 ; Fournel, 2007 ; Leclerc, 2009). La présente contribution entend précisément s’intéresser à la dynamique d’élaboration d’un rapport dont la commande a été adressée en 1992 à l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Ce rapport, connu sous le nom de Jobs study ou Étude sur l’emploi, commence à paraître en 1994 et demeure l’une des productions océdéennes les plus illustres de la décennie 19903. L’approche retenue permet d’apprécier la structuration du rapport et ses temporalités de production : suivre l’Étude dans les différents circuits de décoction institutionnels dans lesquels elle transite donne à comprendre comment elle prend sa coloration, son univocité, sa pesanteur. La progression dans le temps réduit de façon linéaire l’espace des possibles et du pensable sur l’emploi et le chômage en stabilisant hypothèses et cadres explicatifs. L’irréversibilité relative du processus rédactionnel s’analyse comme étant le produit de l’(in)action plus ou moins incrémentale d’agents « autorisés » à arrêter les discussions sur telles approches techniques, économiques et politiques de la question4. C’est bien ainsi la dynamique sociale et institutionnelle — qui s’invisibilise dans le rendu final —qui est interrogée, autrement dit, le modus operandi de cette formalisation particulière qui se donne comme de la « coopération économique internationale ». À cette problématique processuelle — la « carrière » du rapport avant publication — retenue sur une organisation internationale relativement méconnue dans ses rouages, vient s’intégrer une interrogation sur la porosité de l’institution elle-même : la « coproduction » du rapport avec les délégations. L’entrée par la coécriture cherche ainsi à appréhender comment un texte négocié, reformulé au cours de négociations et d’affrontements, devient le texte d’une institution, l’OCDE. Le déplacement du regard que cette stratégie de recherche invite à opérer permet de repositionner sur des bases plus solides la problématique de l’« influence » portée à ce type d’organisation. Au long de l’analyse se dessine un nouveau visage, éloigné de celui d’une institution close sur elle-même — l’image du think tank — qui agit sur des institutions gouvernementales plus perméables selon un schéma émetteur–récepteur5. À rebours de cette figure, on montre que le rapport est tout autant écrit et négocié par les institutions gouvernementales et qu’il est perçu, après coup, comme susceptible de les influencer. Autrement dit, les supposés « récepteurs » politiques ou technocratiques du message océdéen participent déjà de son émission. Sous ces divers aspects, la problématique développée tente donc d’opérer une « normalisation méthodologique » de cet objet d’étude fléché « international » et considère qu’il n’est soumis sur les plans épistémologique, méthodologique et ontologique à aucune « extraterritorialité6 ». À cet égard, ce « rapport transversal » peut constituer un bon analyseur d’une forme typiquement bureaucratique de recours à « l’expertise » pour outiller l’action publique : comme le roi a besoin de son historiographe dans le récit de son pouvoir (Marin, 1979), il semble bien ici que les gouvernements recherchent l’appui d’un « expert » pour officialiser l’existence d’une « vérité » (internationale) sur le chômage7 (Fournel, 2007).

1. La gestation : « feuille de route » contre études analytiques

  • 8 « J’ai demandé, enfin j’envisage que cette étude soit une étude assez ambitieuse, c’est-à-dire qu’e (...)
  • 9 L’OCDE est composé d’un secrétariat général permanent supervisant l’activité d’une quinzaine de dép (...)
  • 10 Dans ce document de huit pages, l’intention est de mettre à plat l’ensemble des « facteurs » du chô (...)
  • 11 P. Schwanse, 7/92 ; soit 44 pages d’inventaire des études et des statistiques du travail de l’OCDE (...)

2La fin de l’année 1990 est marquée par un ralentissement économique brutal aux États-Unis qui s’étend aux autres économies de l’OCDE. Face à un niveau de chômage déjà élevé, les gouvernements sont mis en demeure de produire un discours de « crise » et saisissent l’organisation pour réarmer leur offre politique. Le mandat tel qu’il est défini au Conseil réuni de l’OCDE, au niveau des ministres (25 pays représentés) invite alors à bousculer la routine de la publication annuelle des Études économiques ou des Perspectives de l’emploi. Il s’agit de démontrer « l’excellence » et la « transversalité » de l’analyse et des préconisations de l’OCDE et, à cette fin, de faire collaborer différents départements suivant la « méthode horizontale » développée de longue date dans l’institution. Cette lettre de mission obtenue par le secrétaire général (SG – Jean-Claude Paye) et son directeur de cabinet (John Llewellyn) est ensuite portée par eux dans de nombreux courriers adressés aux chefs de départements et de division et lors d’une réunion avec les chefs des différentes délégations permanentes de l’OCDE8. Pour rendre la perspective opérationnelle, le cabinet du SG décide promptement de la création d’un Comité de pilotage de l’Étude et de la nomination de son responsable Peter Schwanse (chef de division au département emploi) qui travaillera à son organisation générale. Puis, le cabinet distribue les tâches dans deux autres directions : le groupe de travail nº 1 du Comité de politique économique (CPE) relevant du département économique (ECO) devra préparer l’essentiel de la documentation, quand le groupe de travail nº 4 du Comité des affaires sociales et de l’emploi (ELSAC) relevant du département emploi, éducation, travail et affaires sociales (DEELSA) se chargera comme à l’accoutumée du prochain Perspectives de l’emploi9. Cette tripartition des missions va structurer l’espace de rédaction de l’Étude : si l’impulsion est donnée par le coordinateur qui établit une première « feuille de route10 » et un» inventaire des données nécessaires à l’analyse11 » (et invite les différents services à se positionner à son égard), c’est bien le CPE qui est le premier et le seul à être invité à fournir des explications soutenues sur le chômage. Les études de ce comité mettent à l’épreuve la « feuille de route » proposée par le coordinateur et consacrent l’importance d’une « approche structurelle » du marché du travail. La « synthèse » proposée par le cabinet du SG viendra conclure cette séquence d’écriture inaugurale et arbitrer les différends. Avant cela, le SG insiste dès les commencements pour organiser une réunion de « brainstorming » composée « d’experts extérieurs ».

1.1. L’ouverture contrôlée

  • 12 T. J. Alexander, 7/92.

3Ce « brainstorming » doit permettre à l’Organisation, selon les mots du directeur du département emploi « d’assurer avant tout que le travail de recherche indiqué dans la feuille de route n’omette pas d’aspects importants et secondairement d’étudier les quelques questions qui émergeront des réactions des experts à la feuille de route. Nous en ferons état oralement au comité12 ».

  • 13 Des noms circulent : Richard Freeman, Jacques Freyssinet, Richard Layard, Edmond Malinvaud, John Ta (...)
  • 14 Elle « constitue en quelque sorte notre plan de travail [qui] devra être revu, enrichi et adapté à (...)
  • 15 J.‑C. Paye, SG, extraits de l’intervention du SG..., 17/7/92.

4Chaque directeur de département est invité à soumettre une liste de personnes pressenties13 et la « feuille de route » est placée en pièce jointe des courriers d’invitation14. Parmi les participants aux profils variés (universitaires, syndicalistes, chefs d’entreprise), s’observe une certaine ouverture à l’« hétérodoxie » économique. Ce qui frappe, néanmoins, est l’absence quasi totale de comptes-rendus (seul un résumé de deux pages très allusif fait état de la réunion) ou d’extraits d’intervention (à notre connaissance, la seule en circulation est celle du directeur de la société néerlandaise Philips) qui contraste avec la mobilisation des plus hauts gradés de l’Organisation (le SG, son directeur de cabinet, les directeurs des principaux départements de l’OCDE et le coordinateur général participent aux échanges). Comme le laissait entendre le SG dès le mois de juin, il s’agit surtout et seulement « de ne rien oublier par inadvertance15 ». Tout se passe donc comme s’il ne fallait s’abstenir d’une consultation a minima de certaines voix originales et comme si l’Organisation s’assignait classiquement comme tâche de « transcender temporairement ses propres limites, d’entrer apparemment en discussion avec l’extérieur, sans cesser de poursuivre ses propres fins [...] [ni de conserver le monopole des] lois de construction de l’espace de production du discours. » (Bourdieu et Christin, 1990, p. 83, 79).

1.2. Remontées critiques

  • 16 Jean-Pierre Pellegrin (DEELSA), 28/8/92.
  • 17 Gregory Wurzburg (DEELSA), 28/8/92.
  • 18 JPM/LL (92) 141.
  • 19 Même si l’on se heurte à une difficulté d’ordre empirique dans la restitution systématique des parc (...)

5Les « remontées » des services sur la « feuille de route » ne tardent pas, insistant chacun sur une dimension de l’emploi et du chômage éclairée par leur spécialité. La section des études rurales invite à ne pas sous-estimer les dimensions régionales ou locales et à traiter ces questions à des niveaux désagrégés, quand la section sur les firmes et la globalisation veut déterminer si la capacité des multinationales à se délocaliser a réduit les effets des politiques du marché du travail et des politiques industrielles. D’autres entendent « savoir si les gouvernements sont disposés à infléchir leurs politiques macroéconomiques restrictives et à accepter des formes sélectives de relance de la croissance et de l’emploi ; quels sont alors les coûts, les risques et les marges de manœuvre d’un tel “compromis16 ? ». D’autres encore questionnent frontalement la problématique générale de l’Étude : « Si un travail offre de nos jours (ou plus tard) une moindre garantie de revenus, une moindre garantie dans l’accès aux soins, l’emploi ne peut être en lui-même la solution convaincante. Inversement, les coûts du chômage ont prétendument dépassé des sommets dans les pays de l’OCDE. Si c’est le cas, quels en sont les symptômes (les émeutes de Los Angeles ou de Rostock) ? Est-ce que le rapport examinera comment le fardeau du chômage a été distribué ? Si et où les coûts du chômage n’ont pas explosé, pourquoi ? Le filet social européen, si vilipendé (par l’administration Reagan), n’est-il pas utile17 ? ». Le commentaire critique se poursuit avec John Martin (chef de division au DEELSA) surpris par le manque d’attention portée aux dimensions sociales du chômage18. Ces remarques apparaissent dans des « memorandum » d’une ou deux pages et font figure de réelles mises en débat. Elles remontent en particulier à certains cadres macroéconomiques jugés déterminants dans l’explication causale du chômage : politiques budgétaire et monétaire restrictives/politiques de relance, politiques de l’offre/politiques de la demande, politiques structurelles/politiques macroéconomiques. Sont aussi pointés la qualité de l’emploi (lien entre emploi et niveau de vie décent, travailleurs pauvres et présence d’un salaire minimum), le coût social du chômage et certaines lacunes statistiques. Les membres du département emploi se signalent comme les participants aux débats les plus actifs. À l’opposé, aucun membre du département économique ne prend la plume à titre personnel19.

1.3. La capacité rédactionnelle du Comité de politique économique

  • 20 WP1-CPE, Outline of WP1 Project on Reducing High and Persistent Unemployment, 28/9/92.
  • 21 Le statut d’économiste en chef de l’OCDE est traditionnellement occupé par le chef du département é (...)
  • 22 ECO/CPE (92) 13.
  • 23 À l’instar du concept de « politiques actives de l’emploi » hérité de la social-démocratie suédoise (...)
  • 24 « On notera cependant qu’une grande partie des travaux publiés portent sur les États-Unis ou le Roy (...)

6Or coup sur coup, c’est précisément le groupe du Comité de politique économique (où l’on trouve des membres de l’ECO et des délégués) qui édite plusieurs brochures opérant comme points de fixation du cadre analytique. Après le document intitulé « Projet sur la réduction d’un haut et persistant chômage20 » que fait circuler K. Shigehara — directeur de l’ECO et à ce titre économiste en chef de l’OCDE21 — c’est un mois plus tard la brochure d’une dizaine de pages intitulée « Chômage, activité et garantie de revenus22 » qui focalise l’attention sur « les remèdes structurels » à porter aux marchés du travail. Elle adosse déjà à ses « grandes conclusions » des graphiques et un appareil bibliographique important. Tout en multipliant les précautions oratoires pour ne pas évincer d’autres approches et marquer la pleine intégration du CPE aux travaux menés par le Comité de pilotage et le Comité de l’emploi, le document consacre l’importance d’une approche « structurelle » du marché du travail dans l’évaluation causale du chômage, ainsi que l’opposition entre « mesures passives/mesures actives sur le chômage23 ». Le système d’indemnisation du chômage y est donc décrit comme le contributeur des « trappes à pauvreté » dans une « rhétorique de l’effet pervers » (Hirschman, 1991). Si la relativité des résultats est évoquée en note comme leur « fragilité24 », la circonspection affichée n’empêche pas la brochure de s’imposer comme point de passage obligé et de provoquer un effet cliquet dans les débats. Mieux, elle pousse les esprits à s’interroger : quels sont les coûts de la « désincitation au travail » induits par l’assurance chômage ? Jusqu’où explique-t-elle « un haut et persistant niveau de chômage » ? Peut-on faire baisser ce « chômage structurel » ? Le cadrage réalisé par le CPE oriente donc principalement l’analyse sur le marché du travail et ses acteurs (au premier rang desquels les chômeurs) séparément d’une réflexion sur la politique macroéconomique dont les grandes orientations (que l’on résume commodément sous le vocable de « désinflation compétitive ») demeurent indiscutées et entièrement livrées à son monopole.

1.4. Rapport d’étape (1) : un niveau élevé de discutabilité

  • 25 Cette domination structurelle du CPE et de ECO apparaît tout à fait naturalisée dans les entretiens (...)
  • 26 Note du SG, Étude emploi/chômage. Rapport sur l’état d’avancement des travaux, 13/01/93. Cette « no (...)

7La phase de gestation du rapport manifeste une première fixation des problématiques et des hiérarchies. Si l’on donne à P. Schwanse et, à travers lui, au département emploi une sorte de primauté institutionnelle dans la coordination générale de l’Étude, la répartition des tâches opérée initialement par le SG offre surtout au département économique (et à son comité le plus central, le CPE) la charge d’en établir l’infrastructure par la production d’études. Ce sont l’opposition relative des approches et l’asymétrie structurelle entre département emploi et département économique qui s’objectivent alors : DEELSA n’est pas autorisé à produire de réelle contre-expertise sur les orientations macroéconomiques alors même qu’ECO intervient sur le terrain de la régulation du marché du travail25. Des tentatives de reproblématisation par des membres du DEELSA percent bien ici et là, mais elles font face aux productions plus consistantes du CPE investi de cette tâche par le SG. Si le niveau de « discutabilité » (Desrosières, 1992) du problème emploi/chômage dans cette séquence d’action « confidentielle » s’avère donc initialement élevé, les approches adverses ne peuvent néanmoins prendre dans l’enceinte un poids comparable. La « synthèse » dressée en janvier 1993 par le cabinet du SG entérine bien l’existence de deux « courants d’opinion » s’inscrivant institutionnellement sur le clivage ECO/DEELSA. Ce dissensus ne porte guère sur le terrain macroéconomique, qui reste bien trop faiblement attaqué, mais sur celui de la soutenabilité sociale d’une dérégulation du marché du travail26. À cette « gestation » du rapport qui minore par définition l’ouverture à l’extérieur s’enchaîne une séquence d’écriture dans laquelle le rôle des représentations permanentes se trouve nettement réévalué.

2. Le ballon d’essai : l’apport des délégations

  • 27 L’une d’entre elles intitulée Chômage et force de travail : tendances et cycles est par exemple pré (...)

8Le « rapport sur l’état d’avancement des travaux » présenté par le SG se voit rapidement enrichi de plusieurs études d’une cinquantaine de pages éditées en quelques semaines par le CPE27. Ces travaux sont soumis aux différentes délégations qui en endossent ou en amendent certaines orientations. L’Organisation ouvre ici le processus d’écriture à un jugement extérieur qu’elle ne peut escamoter sans risquer de voir contester son rapport de mi-parcours présenté aux ministres en juin 1993. Les propositions de récriture des délégations laissent percer — spécialement ici dans le cas français — le poids des ministères des Finances en leur sein et l’accord de fond les liant au CPE.

2.1. Hypothèses, plan et concepts toujours déjà là

  • 28 Souligné dans le texte, WP1 COM/ECO/CPE/DEELSA/ELSA (93) 30.
  • 29 SG, 20/4/93.
  • 30 CES (93) 21.
  • 31 Abréviation de Non Accelerating Inflation Rate of Unemployment qui signifie : taux de chômage pour (...)
  • 32 Le « partage du temps de travail est une solution invraisemblable dans la réduction du non-emploi à (...)

9Depuis son premier projet, le groupe de travail du CPE développe une approche ternaire du problème emploi/chômage éloignée du plan de travail du Comité de pilotage : « 1- les éléments clés dans l’évolution du chômage, ses causes apparentes et le caractère très sérieux du problème ; 2- identifier les causes profondes et spécialement la contribution des politiques macroéconomiques dans la réduction du chômage ; 3- apporter des réponses politiques en insistant sur le rôle des remèdes structurels28 ». On trouve là un triptyque classique en action publique : produire un discours de crise sur le problème, opérer le diagnostic, administrer le remède. Ce plan organisera le rapport intérimaire présenté aux ministres et, plus largement, les relations de l’OCDE aux gouvernements : à l’expert d’émettre un avis diagnostiquant la pathologie, puis de préparer le terrain à la décision et enfin aux gouvernements d’opérer. Dans la même période, le cabinet du SG impose également sa vision de la « transversalité » et clive ainsi l’espace de la dispute entre Comité économique et Comité de l’emploi : « il doit être mis en avant que la politique structurelle ne peut pas porter ou traiter des problèmes d’origine macroéconomique29 ». Il s’agit là d’ériger ou de revivifier une frontière cognitive et institutionnelle — une délimitation des juridictions — pour ceux qui seraient tentés de la franchir. Le projet de rapport intérimaire impulsé par ECO peut alors, sans contredit majeur, dresser le bilan des erreurs passées et engager l’avenir : « la croissance du chômage dans les années récentes a résulté dans une large mesure de l’échec des politiques macroéconomiques à réagir à la croissance excessive du crédit bancaire, de l’endettement privé et du niveau des prix. Une implication importante est que les déficits budgétaires doivent être réduits pour augmenter l’épargne nationale, réduire les taux d’intérêt et ainsi créer les conditions conduisant à un plus haut niveau d’investissements privés et publics30 ». Une telle politique économique fait office de boîte noire que le CPE et le cabinet du SG s’emploient à consolider et refermer, à l’aide des concepts jugés non problématiques de « chômage structurel », « d’effet d’éviction » ou de « NAIRU31 ». Une fois avancé le système d’hypothèses sur les « causes » du chômage, des solutions jugées « invraisemblables » ou « irréalistes » peuvent alors être rapidement évacuées : comme « remède » éventuel au chômage la réduction du temps de travail est ainsi bannie par simple incise32.

2.2. L’expertise instituée par la chaîne de délégués

  • 33 P. R. Wall à T. J. Alexander, 29/1/93.
  • 34 Il renvoie ce faisant à un courant de microéconomie du marché du travail en plein essor dans la déc (...)
  • 35 Les éléments concernant une telle « absence de consensus » ne nous sont pas précisément connus, res (...)
  • 36 CES (93) 12/ADD1.
  • 37 Sous-directeur de la Prévision, Contribution aux débats de la réunion conjointe du groupe de travai (...)
  • 38 En gras dans le texte.
  • 39 Né en 1957, fils d’hôteliers-restaurateurs, scolarisé dans le privé huppé (École Sainte-Geneviève d (...)
  • 40 Au regard des commentaires des délégations espagnoles ou japonaises qui figurent sur le même docume (...)

10Plusieurs délégués réagissent au projet de rapport intérimaire. La délégation états-unienne recommande de tenir compte de la prise de fonction de Bill Clinton et d’éviter toute décision trop finalisée : la nouvelle administration devant pouvoir « exprimer ses vues sur le processus de développement politique33 ». Concernant les « causes profondes du chômage », le délégué suggère que les discussions doivent s’intensifier sur les modèles du « salaire d’efficience » et du « Job search » expliquant la croissance du chômage y compris dans des conditions de flexibilité des salaires et des prix34. Ce délégué conseille, en outre, de se concentrer sur les « opérations » à mener sur le seul marché du travail et de peu s’intéresser aux politiques macroéconomiques du fait d’une « absence de consensus » entre délégations35. Pour éviter les affrontements et aboutir à un projet lisible, on cherche explicitement à ne plus évoquer cette dimension, laissant donc inattaqué le cadrage du CPE. Autre manière de consolider ce dernier, la délégation canadienne avertit quant à elle explicitement ses interlocuteurs des précautions à prendre sur les « conclusions et [les] recommandations politiques, particulièrement si elles indiquent un changement majeur du paradigme actuel de l’OCDE36 ». Les échanges de coups entre délégations participent de cette façon à une stabilisation des points de vue et au balisage d’une voie moyenne dont il est coûteux de s’écarter. Les manières de faire et de voir, les attentes « nationales » à l’égard de l’OCDE apparaissent dans ces interactions et président aux destinées du rapport. Il en est ainsi très nettement du représentant français, sous-directeur de la direction de la Prévision (DP) du ministère de l’Économie, qui vient apporter une « contribution aux débats37 ». Outre les remerciements d’usage « pour ce document de qualité, que [le secrétariat] soumet aujourd’hui à notre critique », l’auteur fait état d’un certain nombre de réserves. En pointant d’abord les limites de l’exercice de discussion et d’écriture dans l’entre soi du château de la Muette (« le relatif consensus autour de cette table est loin de refléter la situation réelle au sein de nos pays respectifs38 »), l’auteur réintroduit de l’extériorité dans le cénacle en mobilisant l’écho de « la situation réelle » : c’est « là une des raisons pour lesquelles nous n’avons pas été plus loin dans les réformes structurelles ». Dans ce programme « réformateur », l’OCDE se voit assigner un rôle d’« appui » et de» conseil » pour les ministres : « il faut être moins vague et plus direct en questionnant les gouvernements [...] on ne peut se contenter d’un discours par trop général et souvent incertain : d’une part, il y va d’une certaine façon de notre crédibilité collective et pas seulement de celle du secrétariat et de sa capacité de conseil ; d’autre part, les ministres ont besoin de l’appui des travaux du secrétariat de l’OCDE ». En harmonie avec les « réformes structurelles » à mener, c’est plutôt sur le tempo et la forme qu’insiste Jean-Philippe Cotis39 : un message « incisif et opérationnel » qui donnerait l’impulsion, puis serait suivi d’une spécification par pays. Ce type d’intervention — comme celle des autres délégués — est donc porteuse d’une ligne d’action plus directement politique, qui dispose d’une aura particulière par la proximité de son auteur avec le point de vue ministériel au moment où l’organisation joue sa crédibilité sur la présentation du rapport de mi-parcours40. Au titre du plus éminent représentant de la délégation française, en communion d’idées avec l’approche « orthodoxe » du CPE, J.‑P. Cotis apparaît bien comme l’une des personnes investies côté français du pouvoir de dire ou de corriger le « consensus » océdéen tout en impulsant ou performant une part du nouveau : en l’occurrence, une forme de policy-mix politiquement défendable sur le terrain français.

2.3. Rapport d’étape (2) : consolidation du consensus

  • 41 C/MIN (93) 4.

11À l’issue de ces va-et-vient entre les groupes de travail et les délégations, une synthèse de mi-parcours est soumise au Conseil des ministres41. L’ouverture aux délégations a permis d’asseoir les lignes de conduite économique et d’affirmer certains soutiens horizontaux comme ici entre la DP et le CPE. Dans cet atelier d’écriture collective où s’usine le projet, les acteurs dominants partagent le même langage macroéconomique et les positions ne diffèrent que marginalement par rapport à la phase antérieure de gestation. L’espace de discussion s’est ainsi rétréci et tout se passe comme si l’échéance de la réunion du Conseil avait arrêté la discussion et forcé le « consensus » : le jeu institutionnel et les échéances qu’il ordonne de respecter dans la rédaction du rapport, tout comme la primauté opérationnelle du CPE et les appuis trouvés, ont temporairement imposé un contournement des débats intra-océdéens pour former un chemin cognitif balisé. C’est dans la mise en avant des avis « autorisés » et dans l’anticipation des sujets trop massifs pour être soulevés, bref dans ce qui forme par une série structurée d’échanges le « consensus », que les acteurs trouvent les moyens d’agir dans ce jeu (Dobry, 1986). Et pour jouer l’accord ou le désaccord, les délégués disposent d’atouts spécifiques : comme celui de faire parler (explicitement ou non) par leur titre, ministres et gouvernements, c’est-à-dire des autorités reconnues — quoique inégalement — notamment comme bailleurs de fonds. Ces transactions agissent alors comme réducteurs d’incertitude et comme opérateurs de synchronisation de l’approche océdéenne aux pratiques gouvernementales. Véritable ballon d’essai, ce projet de mi-parcours soumis à leur examen préventif permet d’en évaluer les attentes avant la réunion arbitrale qui peut décider plus ou moins de la vie de l’Étude, de la crédibilité de l’OCDE et du prolongement de son mandat.

3. La cristallisation du rapport

12La tenue du Conseil au niveau des ministres enclenche un retour relatif des débats. Certains mécontentements ministériels servent en effet de ressources pour des acteurs dominés dans le processus d’écriture, de même que certains avis critiques d’universitaires renommés à qui est présentée ce que l’on commence à appeler la Jobs study. La promotion du rapport dans l’espace de l’expertise internationale sur l’emploi offre aussi l’opportunité aux responsables océdéens de s’informer de première main d’initiatives à visée transnationale comme le G7 et de confirmer les tensions gouvernementales susceptibles de structurer la « réception » future du rapport ; au moment même où la gestion des priorités s’explicite ouvertement autour de la lecture ministérielle finale. Le dernier tour de table avec les délégués doit alors parachever le produit Jobs study estampillé OCDE.

3.1. Le « consensus » résiste aux détractions savantes

  • 42 L’absence de considération pour cette dimension du problème fait dire à Olivier Blanchard que le se (...)
  • 43 Né en 1944, fils d’un chercheur et président d’université britannique, J. Llewellyn est formé au sé (...)
  • 44 P. Scherer, Preliminary draft outline, 21/7/93.
  • 45 Formé en Australie (Monash et université nationale d’Australie) et aux États-Unis (Cornell), P. Sch (...)
  • 46 Les prestations de protection sociale ont par exemple augmenté en volume (« plus de gens les utilis (...)
  • 47 Seule l’intervention (qui restera sans effet) de B.‑Å. Lundvall, nouvel arrivant à l’OCDE comme dir (...)

13Dans le compte-rendu de sa participation à un colloque international en Italie, le directeur de cabinet du SG va rouvrir le cénacle océdéen à un point de vue économique critique incarné par des universitaires de renommée mondiale en économie du travail. Les concepts tenus pour acquis et développés à l’OCDE tels que le « NAIRU » et le « chômage structurel » sont frontalement remis en cause. Ce dernier étant « un terme que beaucoup n’apprécient guère, du moins dans le contexte du chômage » rapporte-t-il. Il est aussi fait grief d’une trop faible attention à la « demande42 ». Les patronymes illustres de Phelps, Blanchard, Minford, Nordhaus, Fitoussi conduisent à faire au moins état de la critique. Le « consensus » océdéen est ainsi objectivé de l’extérieur par l’entremise du directeur de cabinet, faisant figure d’agent de liaison entre ces arènes. Mais si J. Llewellyn43 fait part de sa surprise à ses collègues de l’OCDE, il s’excuse surtout de n’avoir pu présenter à ces détracteurs un papier récent du CPE qui les aurait selon lui contredits. Peter Scherer, chef de division au département emploi, va alors opportunément prendre appui sur ces appréciations émises en Italie et sur celles de ministres pour affronter la doxa économique façonnant la Jobs study. Il lie « l’insatisfaction » des ministres à la manière dont « l’analyse se concentre sur une mesure (le NAIRU) dont la validité est récusée (comme M. Llewellyn l’a rapporté) par la plupart des penseurs-économistes et qui est, dans de nombreux cas, un symptôme des phénomènes plutôt qu’une variable en elle-même44 ». Sur sa lancée, P. Scherer45 remet en débat trois éléments jugés a priori délétères pour l’emploi : la présence de syndicats, les cotisations sociales et la protection sociale. Ces questions devraient selon lui être discutées plus en détail dans des chapitres analytiques. Le propos devrait aussi s’élargir à d’autres questions jusque-là « esquivées » comme la qualité de l’emploi et le lien entre progrès social et emploi : « on ne peut plus réduire le chômage par l’expulsion d’émigrés dans leur pays d’origine comme en Suisse, ou renvoyer les femmes à la maison comme on le fait encore au Japon46 ». Ces questions nécessiteraient d’être intégrées à l’argument principal « si leur présentation compartimentée n’apparaissait pas comme une piètre excuse pour ne pas les aborder ». Un membre du DEELSA fait donc une nouvelle fois entendre une voix critique, en particulier sur la sectorisation des tâches entre départements qui redouble une sectorisation cognitive nuisible à la compréhension du chômage. Mais aussitôt formulée, l’intervention tombe dans l’oubli : personne ne l’alimente, même pour la réfuter47. Elle meurt par « négligence stratégique », comme si la meilleure façon d’amortir ce qui est ainsi réduit à un « bruit », restait encore le silence des sommets stratégiques de l’Organisation.

3.2. Un véhicule international

  • 48 J. Martin à T. J. Alexander, CEPS business Policy seminar on “Towards a European strategy for emplo (...)
  • 49 C. W. Brooks à T. J. Alexander, Employment summit, 28/7/93.
  • 50 J. Evans, Meeting with Robert Reich (5/10/93) on Jobs study & Jobs summit, 13/10/93. Le directeur d (...)
  • 51 Déclaration du secrétaire d’État L. Bentsen pour le compte du G7 Emploi de Détroit, Michigan, 15/3/ (...)

14La promotion de la Jobs study dans d’autres colloques favorise les rencontres avec des responsables nationaux et européens et la compréhension de visu des rapports de force ou des initiatives sur l’emploi dans ces institutions. Un chef de division du DEELSA fait, par exemple, état de sa participation à un séminaire bruxellois où il a présenté le rapport intérimaire aux côtés de différents membres de la Commission dans le contexte de publication du Livre blanc sur la croissance, la compétitivité et l’emploi porté par Jacques Delors : « il est clair qu’il y a une bagarre en cours au sein de la Commission en ce moment sur les principales lignes du Livre blanc [...]. De vieilles batailles concernant flexibilité du marché du travail contre protection sociale se mènent de nouveau48 ». De même, des discussions de couloir viennent confirmer le conflit opposant le département du Travail états-unien au cercle des conseillers économiques du président Clinton. L’interlocutrice, chef d’équipe de Robert Reich alors secrétaire d’État au Travail, suggère que l’OCDE pourrait fournir une ressource utile dans ces débats internes49. Quelques semaines plus tard, c’est au secrétaire général de la représentation syndicale à l’OCDE (John Evans, TUAC) de rendre compte de son entrevue avec R. Reich lors de la convention de la confédération syndicale AFL-CIO à San Francisco. Comme il le souligne d’emblée, R. Reich « semblait seulement vaguement au courant de l’Étude de l’OCDE50 ». Et ce dernier précise au permanent syndical qu’en matière de politique économique « les ministres du Travail ne font pas le poids face aux ministres des Finances ». Il se montre par ailleurs intéressé au thème du « security in change » développé au TUAC (forme de sécurisation des parcours professionnels). D’autres confidences font connaître à l’OCDE l’intention de Bill Clinton d’organiser un sommet du G7 sur l’Emploi. L’OCDE pourrait y jouer — et y jouera effectivement — son exposition internationale la plus haute. En mars 1994 — quelques mois avant la remise finale de la Jobs study — la déclaration du secrétaire d’État au Trésor (Lloyd Bentsen) pour la clôture de ce sommet ne détrompe pas les attendus sur l’emploi présents dans le rapport intérimaire. Elle les étaye au contraire franchement en stigmatisant, dans le sillage des administrations précédentes, les débats académiques et les politiques budgétaires et monétaires de relance : « It wasn’t a group of academics debating in some sterile setting. It wasn’t like some G-7 meetings in the past where we talked about interest rates, and stimulating economies and the like. It was the people responsible for the policies, and the politics, of jobs creation51 ». Ce communiqué sonne le glas des initiatives de R. Reich face au Trésor et, pour l’OCDE, stabilise définitivement les options prises dans le rapport. Reste alors à rendre ce dernier le plus lisible possible pour les ministres et à ménager des susceptibilités nationales persistantes.

3.3. Finaliser le rapport : lisibilité, imperméabilité, compatibilité

  • 52 J. Llewellyn, 21/10/93. Le SG insistera aussi sur la nécessité d’être « bref et concis » pour les m (...)
  • 53 « 1. Élaborer une politique macroéconomique qui favorise la croissance et qui, conjuguée à des poli (...)
  • 54 TUAC, Réunion ad hoc à haut niveau sur le projet de rapport d’étude sur l’emploi et le chômage, 17/ (...)
  • 55 BIAC, Réunion ad hoc à haut niveau sur le rapport provisoire de l’étude sur l’emploi/chômage, 18/2/ (...)

15Différents courriers du directeur de cabinet et du coordinateur dégagent les lignes d’action prioritaires. C’est la partie III concernant les préconisations qui est « pour nombre de lecteurs la “chose qui compte”. Certains auront tendance à la lire isolément. En conséquence, la partie III est en train d’être préparée au brouillon en usant d’un style direct, avec un tiret par politique, et un sous-tiret par sous-politique, avec juste assez d’explication (en italiques au début de chaque groupe de politiques) pour faciliter sa lecture seule si les lecteurs insistent à le faire52 ». Cette anticipation de la réception donne lieu à une liste rassemblant les neuf commandements océdéens53. Elle hiérarchise surtout l’importance des parties et la division terminale du travail : P. Schwanse et son groupe de travail s’attache à la partie I, la partie II est calquée sur le rapport intérimaire, mais reste à élargir et enfin la partie III nécessitant « de considérables améliorations » se trouve placée sous l’autorité exclusive du cabinet du SG et du CPE. Ce plan de travail final soutenu par le SG consacre la partition cognitive et institutionnelle entre ECO et DEELSA et finit d’en objectiver l’asymétrie. C’est dans ce cadre que l’espace de discussion s’ouvre aux « partenaires sociaux » : si les critiques abondent et suivent cette tripartition hiérarchisée, elles demeurent impuissantes à intégrer la forme terminale du rapport comme si leurs auteurs restaient cantonnés à une position de lecteur. La représentation des syndicats concentre l’essentiel de ses observations sur les recommandations politiques : celles-ci « auraient pu être écrites dans les années 1980 avant que les gouvernements soient embarqués dans leurs politiques de flexibilité [...] [et] rien n’a été entrepris pour établir les raisons pour lesquelles les politiques prônant la flexibilité ont échoué à créer des emplois une fois mises en œuvre54 ». Il est également souligné que la régulation des marchés financiers est encore absente du rapport. Les commentaires de la représentation du patronat (BIAC), nettement plus courts (6 pages contre 19), apportent quant à eux, un soutien sans faille à l’approche retenue en demandant de durcir et symétriser certaines recommandations : une des causes majeures du chômage est la croissance du secteur public, les lois sur la limitation du travail ne sont pas bonnes il faut l’exprimer plus clairement, l’OCDE en évoquant le rôle crucial des petites entreprises dans la création d’emplois néglige le rôle des grandes, il faut rétablir l’équilibre, etc.55.

16Les ultimes transactions avec les délégations nationales se concentrent sur la récriture de passages jugés indélicats, imprécis, inopportuns pour leur gouvernement. Les corrections se jouent à tous les sens du terme à la marge : la délégation norvégienne demande de ne pas considérer le secteur public seulement comme « un employeur en dernier ressort », la délégation belge que le libre-échange soit questionné dans ses effets positifs et négatifs, la délégation nippone que le « travail accumulé » (labour hoarding) ne soit pas considéré comme du « chômage dissimulé » (« unemployment hidden »), etc. Le passage par les délégations et l’interface qu’elles représentent, produit encore une dilution et un partage des responsabilités avant la présentation aux ministres. Si elles ont fait office de courtier et plus précisément de convertisseur du programme océdéen au format national au cours de l’écriture, elles endossent en dernier lieu le rôle de correcteur d’épreuve ou de débuggeur. Grâce à elles, la chaîne des responsabilités partagées s’étend et consolide l’expertise finale. Il semble ainsi que « nul groupe [...], ne disposerait seul de compétence parfaitement légitime pour élaborer du prescriptif. [...] Tout se passe comme si les experts [océdéens et les délégués] savaient qu’en se renvoyant simplement la balle, elle prend sans cesse de l’épaisseur normative, à la façon, en quelque sorte, dont se confectionne une barbe à papa [...]. C’est par circulation et agglutinement qu’elle prend consistance » (Memmi, 1989, p. 102–103). Et c’est ici, par la centralisation ramifiée des différents avis nationaux, c’est-à-dire leur sélection et leur intégration au rapport par le secrétariat au sens large (directeur de cabinet, responsable des groupes de travail voire groupe de pilotage) en fonction du poids de la délégation, du coût de la récriture c’est-à-dire de sa convergence avec les routines et conflits intra-océdéens, que l’expertise finale s’assure de sa légitimité.

4. Questionner la chaîne de montage océdéenne : « méthode » et légitimation horizontales

  • 56 L’écriture collective est sans doute la règle dans nombre d’institutions plutôt que l’exception : p (...)

17Le rapport finalisé fera silence sur les débats et les récritures successives. Il se présente comme l’œuvre cohérente du secrétariat de l’OCDE qui endosse la responsabilité de sa publication et peut ainsi se produire comme « auteur » institutionnel. Finalement, l’Étude comme « texte de la synthèse se déroule comme l’expression d’un être collectif qui non seulement a un avis sur tout [...], mais présente la particularité d’avoir un avis multiforme, faits de nuances, voire d’oppositions, qui sont dans la réalité le fait d’individus [et de services] différents » (Suaud, 1984, p. 72–73). Au risque de crédibiliser certaines controverses en les intégrant au propos final et de lézarder la « façade » institutionnelle experte qu’un tel rapport permet donc de ravaler et de mettre en scène, le travail de coproduction et de synthèse est mis sous le boisseau et l’écrivain public — en l’occurrence épistémocrate international — réifié. Le « consensus » entre experts et « lindépendance de la maison » sont des atouts trop précieux dans le débat public pour que les récritures des responsables gouvernementaux et les quelques débats internes soient mises en avant. Or, cette coproduction explique le succès et l’écho de cette étude dans les cercles gouvernementaux sans recourir aux conjectures sur la « conversion » idéologique ou le « pouvoir évangélique » des idées d’un point A sur un point B. La force sociale du rapport doit bien plutôt s’analyser comme le produit de ces « transactions collusives » (Dobry, 2002) : ce niveau d’examen retient en effet solidement les maillons de la même chaîne d’écriture instituante et leur dynamique de structuration ou d’assemblage. L’horizontalité revendiquée par l’OCDE dans son mode de production interne trouve donc une extension (aux délégations) peu questionnée sociologiquement, qui permet de saisir plus généralement comment certaines institutions internationales peuvent imposer un agenda, obliger à une reformulation des problèmes, définir des solutions et des lignes d’action (il)légitimes, marginaliser ou ignorer certains acteurs, certains arguments, bref faire de la politique par leur capacité à réunir et à faire tenir différents groupes d’« experts » et de délégués dans un processus d’écriture particulier56.

  • 57 L’analyse des « avant-textes » — drafts, épreuves, journaux de recherche, croquis, rushes, etc. — o (...)
  • 58 Le concept de « conductivité structurelle » est librement emprunté à Neil J. Smelser dont l’approch (...)
  • 59 Sur la politique engagée dans les instruments d’action publique, cf. récemment : Lemoine, 2008 ; Pi (...)

18La sociologie des brouillons mise en œuvre — ou devrait-on parler comme Charles Suaud de « sociologie de la synthèse » — se justifie pleinement puisqu’elle met en évidence, au plus près du travail de coécriture, les rapports de force et les points d’accord, entre services et délégations57. Or, cette organisation du travail d’écriture comprise comme « mode de structuration des communautés [internationales d’experts] constitue par [elle]-même un enjeu » (Dezalay, 1993, p. 8). L’économie générale des relations est structurée tout au long du processus selon des antagonismes et asymétries homologues entre « économique » et « social » : Comité de politique économique/Comité de l’emploi, ECO/DEELSA, ministères économiques/ministères sociaux. Cette emprise clivée, assurant une forme de « conductivité structurelle58 » entre des arènes sectorielles nationalement structurées, construit l’espace de production du discours au profit d’une position « orthodoxe » et, simultanément, l’espace autorisé des silences et des cécités. De façon plus élémentaire, la structuration de ce rapport international entretient une correspondance étroite avec ceux rendus par des commissions interministérielles puisqu’il s’y fabrique au même titre de la « transversalité » et que s’y joue la légitimité d’une position de courtier qui doit « à la fois construire son autonomie par la qualité de son expertise (souci de rigueur de raisonnement), [...] et s’inscrire, à plus ou moins court terme, dans un processus de décision politique en recevant l’approbation de l’autorité de commande (souci de légitimation par le politique) » (Bezes, 2002, p. 146). Sans rien hypothéquer des conditions de « mise en œuvre » des prescriptions, le rapport agit déjà comme technique typique d’instrumentation de l’action publique59.

19Qu’il soit qualifié d’intérimaire, de provisoire, de final, le rapport comme forme sociale balise donc l’espace d’intéressement et d’antagonisme. Comme outil de coordination bureaucratique, il fait aussi vivre l’institution qui le fait vivre. Mais celle-ci ne le fait vivre hors les murs que si elle trouve des relais puissants qui sont les agents qui l’ont coproduit. La chaîne d’interdépendances fondée sur ce signifié en définit la force sociale. Quand bien même les gouvernements disent souvent « trouver » à l’OCDE l’expertise indépendante et internationale (justifiant des mesures impopulaires), il faut convenir qu’ils l’érigent de fait par la négociation. La forme rapport, ici véhicule international d’homologation et de contrôle du « diagnostic » et des « remèdes » au chômage, est donc autant support de savoirs et opérateur d’institutionnalisation pour l’Organisation qu’instrument de légitimation pour les gouvernements qui s’en prévalent. En définitive, le « circuit de légitimation » (Bourdieu, 1997, p. 123–127) fondé sur la récriture collusive donne l’occasion de réévaluer le pouvoir de l’OCDE à l’aune des logiques sociales (nationales, scientifiques, politiques, bureaucratiques, intellectuelles) qui la traversent et que tout invite à rendre peu visibles. Cette ligne analytique empiriquement renseignée s’écarte donc à bon droit d’une causalité diffusionniste et mécaniste qui, en présentant volontiers cette organisation comme « l’un des bras armés de la mondialisation », laisse paradoxalement planer un certain voile d’ignorance sur les réels opérateurs de son « influence ».

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Notes

1 Stephen Marris a passé près de trois décennies à l’OECE-OCDE, notamment comme directeur du département des affaires économiques.

2 Des ouvrages contribuent à définir une position ou un point de vue « expert » et « international » sur la question sans prendre la forme du rapport : Layard et al., 1991 ; Reich, 1991 ; Rifkin, 1994.

3 Le niveau de systématicité et de normativité « réformatrices » y apparaît relativement inédit, puisque l’OCDE offre un quasi-décalogue de préconisations universelles. Celles-ci s’inscrivent dans un cadre intellectuel résolument néoclassique et souvent décrit et revendiqué comme le paradigme de « l’activation du marché du travail » ou des « politiques structurelles de l’emploi ». Il se caractérise sur son pan macroéconomique par une lutte contre l’inflation et les déficits publics. Le rapport de l’OCDE dit « McCracken » de 1977 qui visait le « plein emploi » dans une optique de relance contracyclique semble donc renvoyé à la préhistoire. Ce travail de prescription et de normalisation se déclinera nationalement dans la Stratégie pour l’emploi de l’OCDE (depuis 1995) et simultanément à la Stratégie européenne pour l’emploi (depuis 1997), qui cristallisent toutes deux les nouvelles manières de produire du consensus et de la coordination par le benchmarking (Bruno, 2006 ; Gayon, 2009). L’Étude sur l’emploi revêt enfin le caractère d’un rapport transversal relativement exceptionnel dans son mode d’élaboration et d’exposition, l’ordinaire des rapports océdéens offrant un moindre degré de visibilité et de coproduction (entre services et entre délégations).

4 Pour une insistance analogue sur la temporalité d’une dynamique endogène : (Barthe, 2003).

5 Ce schème d’analyse encore présent dans de nombreux travaux de policy transfer néglige donc « l’intergouvernementalité » de ce type d’organisation. On le retrouve sur le cas de l’OCDE, dans l’ouvrage dirigé par Klaus Armingeon et Michelle Beyeler (2004) ou dans les lectures tendancieuses de l’ouvrage de Serge Halimi (Halimi, 2004). L’image du think tank garde néanmoins un intérêt, si l’on considère que l’OCDE à la différence du Fond monétaire international (FMI) ou de la Banque mondiale ne dispose d’aucun crédit à allouer, excepté précisément en matière de recherches.

6 Selon l’expression suggérée par Michel Dobry. Le modèle de mise en œuvre d’un tel programme de recherche « normalisateur » ou « déflationniste », sur un terrain qui prêtait précisément à tous les « exceptionnalismes », reste sans doute l’ouvrage de Graham T. Allison (1971).

7 Sur la base des archives conservées sous la côte « EUS » au siège de l’OCDE (château de la Muette, Paris 16e ; mes remerciements chaleureux à l’équipe d’archivistes) ont été reconstitués les échanges successifs entre services. S’est adjointe une série d’entretiens avec des membres de l’OCDE et de délégations. La plupart des « mémos » ont été traduits par l’auteur de l’anglais au français. Pour alléger l’appareil de notes, les références administratives ne sont, sauf exception, pas précisées. Deux niveaux épistémiques sont distingués dans les citations : pour les discours indigènes, les guillemets et l’italique, pour les citations de travaux endossés, seulement les guillemets.

8 « J’ai demandé, enfin j’envisage que cette étude soit une étude assez ambitieuse, c’est-à-dire qu’elle ira nettement plus loin et balaiera beaucoup plus large que les approches qui ont été jusqu’ici relativement distinctes du Comité de politique économique et du Comité des affaires sociales et de l’emploi. » (J.‑C. Paye, extraits de l’intervention du SG lors de la réunion des chefs de délégation du 9 juillet 1992, 17/7/92).

9 L’OCDE est composé d’un secrétariat général permanent supervisant l’activité d’une quinzaine de départements ou directions, soit en 1994 environ 1800 agents, dont 800 experts recrutés pour leur « compétence » (à la même époque on compte environ 18 000 agents à la CEE). Dans chacun d’eux se trouvent des Comités de travail mettant en présence des membres de l’OCDE (généralement investis des rôles de président de séance et de rapporteur) et des délégués nationaux (membres des représentations permanentes de l’OCDE ou envoyés des administrations nationales). Ces comités sont eux-mêmes composés de (sous-)groupes de travail (Working Party) dont le fonctionnement se fonde sur le « consensus » (le silence gardé vaut acceptation ; pas de vote) et la composition sur la libre participation (200 groupes de ce type ; soit selon l’organisation environ, 40 000 experts par an). Ce sont ici deux groupes de travail issus du Comité de politique économique et du Comité de l’emploi qui participent le plus activement à la formalisation de l’étude.

10 Dans ce document de huit pages, l’intention est de mettre à plat l’ensemble des « facteurs » du chômage (pas moins d’une centaine). Une attention est portée à l’évolution historique de l’emploi et du chômage en distinguant le « très long terme », « depuis 1945 », « depuis la fin de la reconstruction » et « depuis 1973 ». Contrairement à cette approche, le directeur de cabinet fait prévaloir une chronologie courte dans l’Étude. Stephen McBride et Russell A. Williams considéreront cette délimitation comme un biais explicatif important dans l’appréciation des « causes » du chômage (McBride et Williams, 2001).

11 P. Schwanse, 7/92 ; soit 44 pages d’inventaire des études et des statistiques du travail de l’OCDE et la liste des personnes-ressources affectées à la production d’un ou plusieurs indicateurs sur l’emploi au sein de l’OCDE, à l’Organisation internationale du travail (OIT), à Eurostat et dans les administrations nationales.

12 T. J. Alexander, 7/92.

13 Des noms circulent : Richard Freeman, Jacques Freyssinet, Richard Layard, Edmond Malinvaud, John Taylor, Jean-Paul Fitoussi, etc. On laisse alors le soin à P. Schwanse d’arbitrer : « John Philpolt seulement si Richard Layard ne peut pas », « Rasmussen seulement si Alan Larsson ne peut pas », etc. Il semble falloir constituer parmi une liste « d’autorités » sur la question un échantillon mêlant diversité des nationalités et des orientations. Chaque expert a reçu une lettre d’invitation plus ou moins personnalisée du SG. La veille de la rencontre, ce dernier les reçoit à dîner « en sa résidence » de l’avenue Henri-Martin à quelques pas du siège de l’Organisation.

14 Elle « constitue en quelque sorte notre plan de travail [qui] devra être revu, enrichi et adapté à mesure que les travaux avanceront. Cependant, nous aimerions savoir dès ce stade de l’étude si, selon vous, nous avons couvert les domaines et les aspects les plus intéressants à prendre en compte ou si nous avons négligé certaines dimensions du problème. » (J.‑C. Paye à Edgar Morin, 16/9/92).

15 J.‑C. Paye, SG, extraits de l’intervention du SG..., 17/7/92.

16 Jean-Pierre Pellegrin (DEELSA), 28/8/92.

17 Gregory Wurzburg (DEELSA), 28/8/92.

18 JPM/LL (92) 141.

19 Même si l’on se heurte à une difficulté d’ordre empirique dans la restitution systématique des parcours, divers témoignages indiquent que depuis le milieu des années 1980 le recrutement à ECO se réalise principalement sur détachement des ministères des Finances, des directions du Trésor ou des banques centrales pour des « missions » de trois ou quatre années, et non plus sur poste de haut fonctionnaire international à durée indéterminée, comme à DEELSA. Ces nouveaux arrivants apporteraient ainsi avec eux la technicité, la certitude et la discrétion propres à leurs institutions d’origine : on ne parle ni de trop, ni de soi, on ne livre pas de réflexions à titre personnel par écrit et on exécute plutôt sa « mission », son « projet », en demeurant détaché des enjeux et de la « culture » bureaucratique de l’OCDE. Ce mode de recrutement, qui s’étend à tous les départements dans les années 1990, tend par lui-même à la transformer de l’intérieur.

20 WP1-CPE, Outline of WP1 Project on Reducing High and Persistent Unemployment, 28/9/92.

21 Le statut d’économiste en chef de l’OCDE est traditionnellement occupé par le chef du département économique. Après le SG et les SG adjoints, il est le plus haut responsable océdéen, même si son grade reste celui d’un directeur de département. ECO est le seul département à en superviser cinq autres.

22 ECO/CPE (92) 13.

23 À l’instar du concept de « politiques actives de l’emploi » hérité de la social-démocratie suédoise des années 1960, le label « structurel » appliqué aux politiques de l’emploi a subi à l’OCDE une redéfinition substantielle. Dans la période keynésienne, il faisait référence aux approches essayant d’approfondir les mécanismes de l’accumulation, la substitution capital-travail, la rentabilité du capital, la restructuration industrielle, en s’opposant à la seule vision macroéconomique. Dans les années 1980, l’appellation « politique structurelle de l’emploi » change de sens : elle est utilisée pour écarter les leviers macroéconomiques keynésiens (« mesures passives ») et insister de façon quasi-exclusive sur les « imperfections » ou les « rigidités » du seul « marché du travail » en cherchant à rétablir sur celui-ci « concurrence », « compétitivité », « flexibilité ». La paternité de cette formulation théorique revient sans doute à Jacques Rueff (1925) qui considère par exemple que l’indemnisation du chômage constitue une entrave à la libre flexibilité du salaire à la baisse et entraîne donc un chômage « volontaire » ou« structurel ».

24 « On notera cependant qu’une grande partie des travaux publiés portent sur les États-Unis ou le Royaume-Uni [...]. Les observations [...] sur l’interaction entre la générosité des prestations et le chômage semblent particulièrement fragiles, peut-être parce que les pays qui s’avèrent les plus généreux sont aussi ceux qui imposent les conditions les plus strictes en matière de formation et de recherche d’emploi. » (ECO/CPE[92]13).

25 Cette domination structurelle du CPE et de ECO apparaît tout à fait naturalisée dans les entretiens. Dans le même sens : (Noaksson et Jacobsson, 2003 ; Marcussen, 2004). Il faut compter sur la taille d’ECO (le premier département en effectifs) et sur les propriétés socioprofessionnelles de ses membres (experts océdéens et délégués) issus des ministères financiers ou des banques centrales. Dans le cadre de l’Union européenne, l’asymétrie homologue entre « économique » et « social » est sanctionnée juridiquement dans les traités d’Amsterdam et de Nice : les Grandes orientations de politiques économiques (GOPE) adoptées par le Conseil de l’union en sa formation ECOFIN disposent d’une valeur juridique supérieure aux initiatives de politiques sociales : pour êtres adoptées, ces dernières doivent s’aligner sur les GOPE et non l’inverse.

26 Note du SG, Étude emploi/chômage. Rapport sur l’état d’avancement des travaux, 13/01/93. Cette « note » avertit de la fort probable incompatibilité d’intérêts des « réformes du marché du travail » à mener, sans préciser toutefois quels intérêts catégoriels seront les plus touchés par la « réduction d’une certaine forme de “rente” [et] de droits acquis ».

27 L’une d’entre elles intitulée Chômage et force de travail : tendances et cycles est par exemple préparée par Jørgen Elmeskov (ECO) et le professeur Karl Pichelmann du ministère des Finances autrichien au titre de consultant du SG.

28 Souligné dans le texte, WP1 COM/ECO/CPE/DEELSA/ELSA (93) 30.

29 SG, 20/4/93.

30 CES (93) 21.

31 Abréviation de Non Accelerating Inflation Rate of Unemployment qui signifie : taux de chômage pour lequel il n’y a pas accélération de l’inflation. Ce concept d’équilibre, souvent assimilé au « taux de chômage naturel » — expression de Milton Friedman (1968) — intervient dès les années 1970 dans le débat sur la courbe de Phillips et l’arbitrage emploi-inflation : la politique monétaire vient « perturber » l’économie « réelle » et risque de « relancer l’inflation ».

32 Le « partage du temps de travail est une solution invraisemblable dans la réduction du non-emploi à court terme et servirait à réduire l’offre et la production, ce qui n’est pas souhaitable dans la perspective du vieillissement de la population de l’OCDE sur la longue durée » (Rapport intérimaire). Sans que l’on ait pu trouver sur ce point la moindre discussion étayée, l’énoncé reste le même dans le rapport final où il figure dans un encadré intitulé « Ce qu’il ne faut pas faire » (OCDE, 1994, p. 29). Il faudra attendre la deuxième moitié des années 1990 et les expériences françaises et danoises pour que des études soient lancées à ce sujet.

33 P. R. Wall à T. J. Alexander, 29/1/93.

34 Il renvoie ce faisant à un courant de microéconomie du marché du travail en plein essor dans la décennie 1980 aux États-Unis, qui prend appui sur une « théorie des incitations », intègre l’équilibre partiel et la concurrence imparfaite et théorise le coût et l’asymétrie d’information qui sont autant d’« imperfections du marché ». Ce courant, porté par des économistes parfois labellisés « néo-keynésiens » (Akerlof et Yellen, Shapiro et Stiglitz, Weiss), s’épanouit donc au sein du paradigme macroéconomique standard : (Perrot, 1997 ; Cordonnier, 2000).

35 Les éléments concernant une telle « absence de consensus » ne nous sont pas précisément connus, reste que dans une réunion de préparation entre CPE et ELSAC, des membres de l’OCDE s’enquièrent de l’avis des délégués sur le NAIRU (WP1 COM/ECO/CPE/DEELSA/ELSA[93]30).

36 CES (93) 12/ADD1.

37 Sous-directeur de la Prévision, Contribution aux débats de la réunion conjointe du groupe de travail nº 1 du CPE et du groupe de travail sur l’emploi du Comité ELSA de l’OCDE – Projet de rapport intérimaire, 9/4/93.

38 En gras dans le texte.

39 Né en 1957, fils d’hôteliers-restaurateurs, scolarisé dans le privé huppé (École Sainte-Geneviève de Versailles, puis ESSEC 1976–1979) avant d’intégrer l’ENA (1980–1982), J.‑P. Cotis commence sa carrière comme administrateur civil au ministère des Finances (1982–1986), part au FMI (1986–1988), revient à la DP comme chef de bureau de la politique économique (1988–1990), puis des projections économiques d’ensemble (1990–1992). Il devient conseiller technique chargé des affaires macroéconomiques et des finances publiques auprès du ministre de l’Économie Edmond Alphandéry (1993–1994), puis sous-directeur pour les synthèses macroéconomiques et financières (1994–1997) et enfin directeur de la DP (1997–2002). Sa carrière rectiligne constitue aussi un remarquable exemple de va-et-vient entre Bercy et certaines organisations économiques internationales : il sera nommé président du Comité de politique économique de l’Union européenne (2001–2002), puis économiste en chef de l’OCDE (2002–2007). Il a, par ailleurs, contribué comme « sherpa » à organiser pour le compte du gouvernement français le G7-Emploi de Lille (1995) et a présidé le Centre d’études de l’emploi (1994–2002). À l’instar d’Edmond Malinvaud et de Paul Champsaur ses prédécesseurs à la DP, J.‑P. Cotis — sans être passé par l’ENSAE — devient directeur de l’INSEE (depuis octobre 2007). Il est le représentant typique d’une génération de conjoncturiste formée à la maîtrise des modèles économétriques supplantant les modèles macroéconomiques keynésiens. Il a lui-même enseigné à l’ENA, à la Sorbonne, à l’École des mines, à Sciences Po et à la Kennedy School of Government de Harvard.

40 Au regard des commentaires des délégations espagnoles ou japonaises qui figurent sur le même document, des indices attestent de la position bureaucratiquement élevée de l’énonciateur français : comme le ton (très direct et assez peu diplomatique), la présence de l’auteur comme décideur (ici mis en avant par des « je », « ce qui ne m’y plaît pas »), le travail de récriture du projet assez prononcé (avançant paragraphe par paragraphe avec des critiques serrées et sûres de leur fait), la mise en forme (presque bâclée au vu du nombre de coquilles), les nombreux signes d’une disposition à parler pour un collectif (« nous n’avons pas été plus loin dans les réformes structurelles », « on ne peut se contenter »).

41 C/MIN (93) 4.

42 L’absence de considération pour cette dimension du problème fait dire à Olivier Blanchard que le secrétariat mène « la mauvaise (ce qui signifie la précédente) guerre » (J. Llewellyn, “Villa Mondragone V”, 29/6/93). J. Llewellyn rapporte la qualité de la rhétorique de cet économiste en débat: « Blanchard, after reading the Interim Report and hearing the summary, abandoned his prepared paper, and spoke to the report instead. The thrust of his improvises and fluent talk was that [...] the secretariat was fighting the wrong (which is to say the previous) war ». Ce qui rejoint les remarques de nature ethnographique livrées par Joseph Stiglitz (2002) sur cette façon d’emporter les discussions dans les comités d’experts internationaux. O. Blanchard est, en l’occurrence, d’autant plus crédible qu’il enseigne au MIT depuis une décennie, en étant passé par Harvard, qu’il ne craint pas d’arrêter sa communication et d’improviser en réaction à la présentation de J. Llewellyn, et qu’il a pu aussi publier quelques années plus tôt une étude dans la Revue économique de l’OCDE.

43 Né en 1944, fils d’un chercheur et président d’université britannique, J. Llewellyn est formé au sélect Scots’ college et à l’université Victoria (B.A., 1966) de Wellington. Il obtient son doctorat en économie au Trinity College d’Oxford (1970), puis un poste de chercheur (1970–1974) et d’assistant auprès du directeur du département d’économie (1974–1977). Il est simultanément chercheur invité au Saint John’s College de Cambridge (1972–1977), puis entre à l’OCDE comme chef de la division des prospectives économiques (1978–1986). J.‑C. Paye (SG) l’invite ensuite à devenir directeur du DEELSA (1986–1989) et enfin son directeur de cabinet (1989–1994). Il quitte l’OCDE pour la banque d’affaires Lehnman Brothers où il y est nommé économiste en chef pour l’Europe (1995–1996) et pour le Monde (1996–2006), puis conseiller senior en matière de politique économique (2006–2008) jusqu’à sa faillite en 2008. Ces mêmes années, il est président du groupe d’analyse économique (2000–2004), puis du groupe d’analyse politique (depuis 2005) de la Communauté européenne.

44 P. Scherer, Preliminary draft outline, 21/7/93.

45 Formé en Australie (Monash et université nationale d’Australie) et aux États-Unis (Cornell), P. Scherer arrive à l’OCDE en 1986 après avoir été enseignant à Sydney et chercheur à Canberra, fonctionnaire dans divers départements ministériels et enfin directeur du bureau de la recherche sur le marché du travail. À son entrée à l’OCDE, il s’occupe de la publication des Perspectives de l’emploi et demeure chef de la division des politiques sociales pendant une décennie (1991–2002) avant d’être directeur de la division santé au DEELSA. Il a publié dans le domaine de l’économie du travail et des relations industrielles, de la comparaison des politiques et des dépenses sociales. Son profil est donc marqué par une approche des problèmes d’emploi manifestement très éloignée de celle qui a cours dans les ministères financiers dans la période considérée.

46 Les prestations de protection sociale ont par exemple augmenté en volume (« plus de gens les utilisent »), mais P. Scherer assure qu’elles n’ont « depuis 1981 en France, [...] nulle part pris une direction plus généreuse ». Sa conclusion est sans appel : « nous en savons déjà suffisamment pour dire que les changements dans ces prestations n’ont pas été les causes de cette augmentation séculaire [du chômage] ».

47 Seule l’intervention (qui restera sans effet) de B.‑Å. Lundvall, nouvel arrivant à l’OCDE comme directeur adjoint du département science et technologie, vient en partie soutenir celle de P. Scherer, DSTI/DD/93.143.

48 J. Martin à T. J. Alexander, CEPS business Policy seminar on “Towards a European strategy for employment”, 13/9/93.

49 C. W. Brooks à T. J. Alexander, Employment summit, 28/7/93.

50 J. Evans, Meeting with Robert Reich (5/10/93) on Jobs study & Jobs summit, 13/10/93. Le directeur du département emploi annotera le document d’un point d’exclamation.

51 Déclaration du secrétaire d’État L. Bentsen pour le compte du G7 Emploi de Détroit, Michigan, 15/3/94.

52 J. Llewellyn, 21/10/93. Le SG insistera aussi sur la nécessité d’être « bref et concis » pour les ministres et répondra aux « orateurs [qui] ont exprimé le souhait que les recommandations tiennent davantage compte des spécificités des pays membres » en réclamant la prolongation du mandat de l’OCDE : la future Jobs strategy (J.‑C. Paye, Remarques de conclusion, 8/3/94).

53 « 1. Élaborer une politique macroéconomique qui favorise la croissance et qui, conjuguée à des politiques structurelles bien conçues, la rende durable [c’est-à-dire non inflationniste (rajouté en 1995)]. 2. Améliorer le cadre dans lequel s’inscrivent la création et la diffusion du savoir-faire technologique. 3. Accroître la flexibilité du temps de travail (aussi bien à court terme que sur la durée de la vie active) dans le cadre de contrats conclus de gré à gré entre travailleurs et employeurs. 4. Créer un climat favorable à l’esprit d’entreprise en éliminant les obstacles et les entraves à la création et au développement des entreprises. 5. Accroître la flexibilité des coûts salariaux et de main d’œuvre en supprimant les contraintes qui empêchent les salaires de refléter les conditions locales et le niveau de qualification de chacun, en particulier les jeunes travailleurs. 6. Revoir les dispositions relatives à la sécurité de l’emploi qui freinent son expansion dans le secteur privé. 7. Mettre davantage l’accent sur les politiques actives du marché du travail et les rendre plus efficaces. 8. Améliorer les qualifications et les compétences de la main d’œuvre en modifiant profondément les systèmes d’enseignement et de formation. 9. Revoir les systèmes d’indemnisation du chômage et de prestations connexes — et leurs interactions avec le système fiscal — afin que la collectivité atteigne ses objectifs fondamentaux en matière d’équité d’une manière beaucoup moins dommageable pour le bon fonctionnement des marchés du travail ». (OCDE, 1994, p. 45). Et une dixième recommandation en 1997 : « 10. Développer la concurrence sur les marchés de produits de manière à réduire les tendances monopolistiques et à atténuer l’opposition entre travailleurs intégrés et exclus, tout en contribuant à rendre l’économie plus novatrice et plus dynamique ».

54 TUAC, Réunion ad hoc à haut niveau sur le projet de rapport d’étude sur l’emploi et le chômage, 17/2/94.

55 BIAC, Réunion ad hoc à haut niveau sur le rapport provisoire de l’étude sur l’emploi/chômage, 18/2/94. Une autre réunion aura lieu avec les « partenaires sociaux » à quelques semaines de la présentation finale : les débats y furent assez vifs côté syndical en y évoquant notamment la « clause sociale » dans les échanges internationaux.

56 L’écriture collective est sans doute la règle dans nombre d’institutions plutôt que l’exception : pensons aux États généraux, aux assemblées révolutionnaires et parlementaires (rôle déterminant des rapporteurs et de la sténographie des débats), aux Conseils de l’État, aux cabinets d’avocats et de conseil, aux rédactions de presse, etc.

57 L’analyse des « avant-textes » — drafts, épreuves, journaux de recherche, croquis, rushes, etc. — ont progressé depuis la sociologie du travail scientifique (Grmek, 1973 ; Holmes, 1974 ; Gilbert et Mulkay, 1984) et la sociolinguistique de l’écriture éditoriale et littéraire (Scattolin, 2005 ; Lebrave et Grésillon, 2009). En pointant le rôle de la matérialité des supports écrits, la « sociologie des textes » (McKenzie, 1991 ; Chartier, 2005) et de « l’écriture » (Goody, 1979 ; Gardey, 2007) doit se montrer vigilante quant à la fascination pour une sémiotique des « inscriptions » : ce travers a pu être illustré en relations internationales (Der Derian et Shapiro, 1989). L’importation de la démarche en sociologie politique consiste comme ici à tenter de reconstruire « la logique du travail d’écriture entendu comme recherche accomplie sous la contrainte structurale du champ et de l’espace des possibles qu’il propose » (Bourdieu, 1998, p. 325), à reconstituer « les systèmes d’enveloppement du discours » qui déterminent « ces principes d’ordonnancement, d’exclusion, de rareté » et à le saisir dans son « pouvoir de constituer des domaines d’objets, à propos desquels on pourra affirmer ou nier des propositions vraies ou fausses » (Foucault, 1971, p. 71–72). Il y a donc tout lieu de (se) jouer des oppositions structure/processus, discursif/non discursif, pour travailler ici la structure du champ et des énoncés par et dans la dynamique d’écriture et ainsi avancer dans une pragmatique sociologique.

58 Le concept de « conductivité structurelle » est librement emprunté à Neil J. Smelser dont l’approche est discutée par M. Dobry (1980). Les questions de la circulation internationale des économistes, de leur multipositionalité (Coats, 1993 ; Dezalay et Garth, 2002 ; Fourcade, 2006) et de la formation de leurs dispositions politiques, éthiques et pragmatiques (Lebaron, 2000) sont décisives pour appréhender les situations de félicité — comme ici entre ministères des Finances et ECO — et de domination entre acteurs. Dans les cas où l’enquête sur les propriétés sociales s’avère, comme ici, délicate du fait d’une information lacunaire sur le nombre et la qualité des participants, suivre les agents sociaux au travail ne constitue pas seulement un pis-aller. Cette ligne d’analyse permet au contraire de saisir pour certains d’entre eux — retenus parce qu’ils incarnent pour l’enquêteur, et souvent pour les enquêtés eux-mêmes, des tensions structurales —l’actualisation de leurs dispositions et de leur(s) position(s) en situation, c’est-à-dire au long d’une dynamique (inter)organisationnelle ayant aussi une force propre. Par ailleurs et plus largement, les effets, sur les termes des débats d’une alternance politique dans un pays pivot ou d’une évolution de la situation économique, constituent d’autres éléments à retenir pour construire une économie politique élargie des soutiens et des repositionnements de l’OCDE dans cette période : (Gayon, 2009).

59 Sur la politique engagée dans les instruments d’action publique, cf. récemment : Lemoine, 2008 ; Pierru, 2009. Pour se garder de voir dans la forme rapport en matière économique et sociale une parfaite nouveauté, cf. : Chatriot, 2002 ; Lemercier, 2003.

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Pour citer cet article

Référence papier

Vincent Gayon, « Un atelier d’écriture internationale : l’OCDE au travail. Éléments de sociologie de la forme « rapport » »Sociologie du travail, Vol. 51 - n° 3 | 2009, 324-342.

Référence électronique

Vincent Gayon, « Un atelier d’écriture internationale : l’OCDE au travail. Éléments de sociologie de la forme « rapport » »Sociologie du travail [En ligne], Vol. 51 - n° 3 | Juillet-Septembre 2009, mis en ligne le 27 août 2009, consulté le 12 février 2026. URL : http://journals.openedition.org/sdt/16732 ; DOI : https://doi.org/10.4000/sdt.16732

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Auteur

Vincent Gayon

Irisso – CNRS université Paris-Dauphine, place du Maréchal-de-Lattre-de-Tassigny, 75775 Paris cedex 16, France
vincent.gayon[at]dauphine.fr

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