Alexandre Siné, L’ordre budgétaire. L’économie politique des dépenses de l’État
Alexandre Siné, L’ordre budgétaire. L’économie politique des dépenses de l’État, Economica, Paris, 2006, 416 p.
Texte intégral
1L’ouvrage interroge la nature des relations entre « le budgétaire » et « le politique » ainsi que les lectures de leur « cohabitation » problématique qui en sont proposées et dont les limites doivent, selon l’auteur, être dépassées. Il est divisé en deux parties.
2La première partie « Contrainte budgétaire et financement des politiques publiques » comprend trois chapitres. Dans le premier, l’auteur s’attache à montrer, chiffres à l’appui, « la montée de l’inertie budgétaire depuis 1975 » associée à la réduction de l’État à un « employeur-débiteur ». Les raisons en seraient des « dépenses en hausse constante » et « aux variations annuelles de plus en plus étriquées », « l’explosion de la dette et des dépenses fiscales », le poids des ministères employeurs et le vieillissement du personnel, « le legs de l’État-providence », « des prélèvements sur recettes paralysants ».
3Le deuxième chapitre porte sur quatre types nouveaux de phénomènes pesant sur la dynamique budgétaire :
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le changement de paradigme que représente le passage à un référentiel néolibéral des politiques économiques et qui introduit trois nouvelles contraintes pour l’action publique — contrainte extérieure associée à la libéralisation des échanges commerciaux ; contrainte financière portée par la dérégulation des marchés financiers ; contrainte monétaire du fait de l’indépendance de la banque centrale ;
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l’entrée de nouveaux acteurs dans le jeu budgétaire, pour l’essentiel l’acteur européen ;
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un « déplacement des enjeux budgétaires » vers des politiques pluriannuelles et plus structurelles ;
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le « déclin du pilotage législatif de l’action budgétaire ».
- 1 The Politics of the Budgetary Process, Little Brown, Boston, 1979. Cette théorie veut que le budget (...)
4Dans le chapitre 3, l’auteur montre « comment et où s’exprime le politique dans le budgétaire » dans ce nouveau contexte. Il conclut à une « dépolitisation de la politique budgétaire » tout en considérant qu’un « nombre limité de budgets [...] bougent suffisamment pour tout à la fois exprimer une intention de changement, pour financer des priorités politiques et [...] avoir une signification politique ». Aussi, tout en faisant sienne la « théorie incrémentaliste » d’Aaron Wildavsky1, l’auteur lui ajoute une « théorie des budgets emblématiques » qui échappent à la dynamique incrémentale (ainsi le budget de l’éducation nationale serait emblématique pour la gauche ; celui de la défense pour la droite).
5Dans la seconde partie qui comprend aussi trois chapitres, l’auteur analyse le processus budgétaire en utilisant les concepts d’ordre budgétaire et d’économie politique des dépenses de l’État. L’ordre budgétaire est le produit de l’économie politique du budget de l’État selon un double mécanisme d’allocation de ressources et d’affirmation de valeurs. Ainsi l’ordre budgétaire serait non seulement institutionnel mais « aussi fondamentalement idéologique au sens où il exprime et impose des valeurs hiérarchisées entre elles ».
6Dans le chapitre 4, l’auteur propose une microanalyse du dispositif qui règle la négociation budgétaire. Il décrit d’abord le cadre temporel et les procédures des négociations entre le ministère des finances et les ministères dépensiers, puis s’interroge sur le rôle des nomenclatures dans la structuration des négociations et sur les limites de celles-ci dues à leur caractère bilatéral et non collégial.
7Le chapitre 5 est centré sur le fonctionnement de la direction du Budget. Y sont examinées ses modalités d’organisation, sa culture d’entreprise et l’étendue de son pouvoir. L’auteur en conclut que cette direction est « non plus seulement un élément central de la production d’un ordre institutionnel, l’ordre budgétaire », mais aussi un ordre (Stand) au sens de Max Weber, i.e. un groupe professionnel qui « partage des intérêts » et se distingue des autres par sa « forte intégration culturelle » et « un rapport spécifique au politique ». De là sa force et ses faiblesses que l’auteur met en évidence au chapitre 6.
8Dans ce chapitre en effet, il analyse les stratégies menées au sein de l’État autour de l’allocation des ressources budgétaires en décrivant les mécanismes d’ajustement mutuel entre les acteurs au niveau des conférences budgétaires et de l’examen parlementaire de la Loi de finances. L’auteur y renforce sa critique de l’approche de Wildavsky qui oublie de considérer que les budgets, par-delà l’allocation des ressources, servent à affirmer, voire à « produire » les « valeurs emblématiques de la politique du gouvernement ».
9Enfin en conclusion, il reprend son « constat de la perte de liberté d’action du politique » et propose des pistes de réforme visant à renouer avec un État moins contraint financièrement et plus actif politiquement. Considérant qu’il y a peu de choses à tirer de la fiscalité, de la croissance et de l’inflation, il se déclare partisan d’une amélioration de l’efficacité de la dépense publique passant par des réformes structurelles dont son analyse « d’économie politique du budget » serait susceptible de « faciliter l’adoption ».
10Au total, il s’agit là d’un livre ambitieux. Même si le plan choisi pour l’exposé conduit à de fréquentes redites, ce qui, conjugué à un usage récurrent du franglais, n’en facilite pas la lecture, il apporte des analyses empiriques intéressantes et la notion d’ordre institutionnel appliquée à l’organisation des transactions budgétaires est fort pertinente. Son analyse de première main du processus de décision budgétaire est éclairante. Toutefois, l’ouvrage ne nourrit pas les attentes éveillées par les promesses de son titre. Au plan théorique, c’est une économie politique bien pauvre et qui appelle beaucoup de réserves qu’il propose.
11L’ouvrage manque d’abord de perspective historique. L’auteur décrit un processus linéaire de perte d’autonomie budgétaire associé principalement à une montée inexorable de la dette publique. C’est manquer la réapparition d’une temporalité cyclique de la conjoncture économique dans la période sous revue et le fait que les degrés de liberté de la politique budgétaire suivent aussi cette temporalité (cf. l’épisode de la « cagnotte »). Par ailleurs, il n’est pas établi que la « pétrification » des dépenses publiques depuis 1975 soit supérieure à celle des trente années précédentes. L’auteur note bien que la forme institutionnalisée de l’incrémentalisme qu’est la division budgétaire entre « services votés » et « mesures nouvelles » date de 1959, mais il n’en tire pas de conséquence. Pourtant la critique néolibérale porte sur la perte d’autonomie de l’État qu’entraînait alors non pas sa dette financière, mais sa transformation en un État-providence lié par des compromis sociaux réduisant sa capacité stratégique. Une mise en perspective historique conduit aussi à invalider l’affirmation selon laquelle le fait nouveau serait que la dette publique n’est plus associée à la guerre. Au xixe siècle, de longues périodes sans guerre perduraient avec une charge de la dette de l’État largement supérieure à 20 % du total de ses dépenses. Ce qui rappelle que la dette publique est moins un problème technique qu’une manière d’être de l’État qui fonde sa légitimité en renvoyant à l’économie politique d’une configuration particulière d’acteurs collectifs porteurs d’intérêts privés.
12L’auteur développe par ailleurs une conception fonctionnaliste de l’État propre à la science administrative et qui le réduit à une sphère de décision collective rationnelle, porteuse du bien commun et visant la régulation de la société. À ses yeux, le plus fondamental dans le politique, c’est « la définition de finalités communes, la production d’arrangements légitimes, l’activité de règlement des conflits, de régulation des conduites, de mise en cohérence des intérêts épars et de production d’une cohésion de l’agrégat politique qu’il soit communauté, cité, Empire ou État moderne ». C’est là un modèle de légitimité de l’État que le sociologue ne devrait pas confondre avec la réalité des États. La réalité est que les États sont (1) dirigés par des hommes pour lesquels compte l’esprit de domination et la jouissance du pouvoir, (2) membres d’une société internationale en proie à des luttes pour la puissance.
13L’auteur enfin extrapole la portée de ses analyses hors de leurs champs de validité. Ses objets — les dépenses de l’État et la direction du budget — sont étroitement situés et l’approche adoptée ne permet pas de mettre à distance les points de vue des acteurs politicoadministratifs observés. Tout à la recherche d’un compromis vertueux entre « le » politique et « le » budgétaire, pour parler son langage, l’auteur se laisse enfermer dans le jeu de ses acteurs et leur définition de l’État au lieu de les resituer dans une économie politique plus générale que celle strictement interne à son organisation. Comment parler d’une économie politique des dépenses de l’État en faisant abstraction de la politique fiscale, de la politique monétaire, de la politique macroéconomique et des politiques de décentralisation-dévolution territoriale et/ou d’étatisation de la Sécurité sociale, soit d’une série de variables qui bougent énormément sur la période étudiée et qui n’impliquent pas uniquement les acteurs présents dans l’État ?
Notes
1 The Politics of the Budgetary Process, Little Brown, Boston, 1979. Cette théorie veut que le budget « n’évolue qu’à la marge lentement et par petites touches » et en fait « ignore le politics ».
Haut de pagePour citer cet article
Référence papier
Bruno Théret, « Alexandre Siné, L’ordre budgétaire. L’économie politique des dépenses de l’État », Sociologie du travail, Vol. 50 - n° 1 | 2008, 102-105.
Référence électronique
Bruno Théret, « Alexandre Siné, L’ordre budgétaire. L’économie politique des dépenses de l’État », Sociologie du travail [En ligne], Vol. 50 - n° 1 | Janvier-Mars 2008, mis en ligne le 21 mars 2008, consulté le 24 janvier 2026. URL : http://journals.openedition.org/sdt/18715 ; DOI : https://doi.org/10.4000/sdt.18715
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