1La question de « l’évaluation de la performance policière » (Brodeur, 1998a) est à la fois scientifiquement délicate — du fait de l’existence d’une infinité d’indicateurs parfois contradictoires — et politiquement polémique. On essaie ici d’illustrer ces difficultés par une étude de cas : peut-on proposer une évaluation de l’action policière imputable au ministre de l’Intérieur, Nicolas Sarkozy, qui a occupé ce poste entre le 7 mai 2002 et le 30 mars 2004 ? Une introduction explique et justifie le choix de cet objet et de cette période. On examine ensuite les résultats obtenus, dans les termes et selon les critères proposés par le ministre lui-même, on tente ensuite de proposer d’autres éléments d’évaluation. En conclusion on s’interroge sur la pluralité des indicateurs de l’action policière et de ses résultats.
2Le scrutin qui assure la réélection de Jacques Chirac à la présidence de la République se déroule le 5 mai 2002. Le nouveau gouvernement est formé le 7 mai, le ministre de l’Intérieur est N. Sarkozy, qui conservera ce poste jusqu’au 30 mars 2004. Les questions qui relèvent du ministère de l’Intérieur, et avant tout la criminalité, la délinquance et l’insécurité, ont été au cœur de la campagne électorale. On en retrace ici rapidement les enjeux.
- 2 C’est-à-dire l’ensemble des vols, cambriolages et atteintes aux biens.
3Lorsqu’en 1997 la nouvelle majorité de gauche accède au pouvoir, la statistique de la criminalité, après un pic atteint en 1994 avec près de 4 millions de faits enregistrés, est sur une pente décroissante, qui combine deux mouvements distincts : une baisse importante de la délinquance d’appropriation2 (moins 330 000 faits depuis 1994), et une hausse rapide des crimes et délits contre la personne. Sans doute ceux-ci sont dix fois moins nombreux que ceux-là, mais leur impact sur l’opinion est sans doute plus important. Quoi qu’il en soit la majorité sortante en 1997 a fait valoir ses succès au regard de l’étiage global de la criminalité : celle-ci est en recul.
- 3 Patrice Bergougnoux, directeur général de la police nationale, Le Monde, 25 juin 2001 : « la mise e (...)
- 4 Site Internet, Présidence de la République : Interview télévisée […] à l’occasion de la Fête nation (...)
4Elle va rester à peu près stable pendant deux ans, puis amorcer une croissance très rapide en 2000 et 2001 (comme l’illustre le Tableau 1 ci-dessous). À la veille des échéances électorales de 2002 la statistique enregistre un demi million de faits supplémentaires par rapport à 1997, et cette fois l’augmentation touche toutes les catégories de délits. Les responsables socialistes ont à l’époque soutenu qu’elle traduisait d’abord un meilleur report des plaintes aux services de police, suscité par la mise en œuvre d’une nouvelle « police de proximité », supposée améliorer la prise en compte de la demande du public. L’argument était plausible3, sous condition que cette police de proximité ait été effectivement mise en œuvre, on a quelques raisons d’en douter (Monjardet, 2002 ; Roché, 2005). Soutenir que la criminalité apparente augmente parce que la police travaille mieux est cependant un argument électoralement inaudible, et qui n’a donc pas été entendu. Le candidat J. Chirac a initié dans son entretien télévisé le 14 juillet 2001 la charge qui sera au centre de toute la campagne : « il n’y a pas de fatalité de l’insécurité. Il n’y a qu’un manque de l’autorité de l’État et un manque de volonté politique […] la police est mal utilisée […] la justice n’a pas suffisamment de moyens […] nous ne pouvons pas laisser aller les choses comme on le fait depuis trop longtemps4 ». Jusqu’au printemps 2002 l’argumentation sera martelée : la gauche au pouvoir n’a pas pris la mesure d’une « réalité inacceptable », elle en est ainsi la première responsable. Deux éléments vont s’ajouter à l’argumentaire et le conforter.
Tableau 1. La criminalité en France 1990–2001
a Le libellé exact est « crimes et délits contre les personnes ».
Source : Aspects de la criminalité et de la délinquance constatées en France en 2001, La Documentation française, Paris, vol. 1, p. 17.
5En premier lieu, survient entre la mi-octobre 2001 et la fin novembre, une série noire « d’incidents de police » tragiques. Le 16 octobre, deux gardiens de la paix intervenant sur un cambriolage sont tués, le suspect est un multirécidiviste de l’attaque à main armée récemment libéré par la justice. Suivent une dizaine de faits qui voient des policiers pris à partie lors de contrôles ou interventions, et plusieurs blessés par balle. L’émotion policière est intense, et se traduit par une suite de manifestations de rue des policiers (puis gendarmes) qui n’a pas d’équivalent dans l’histoire de la ve République et ne prendra fin qu’à la mi-décembre 2001 (Monjardet et Gorgeon, 2002).
- 5 Le Monde, 24 octobre 2001.
6Ensuite, une confusion plus ou moins délibérée fait porter la responsabilité de l’événement initial (libération judiciaire d’un malfaiteur dangereux) sur la mise en œuvre, au 1er janvier 2001, d’une loi nouvelle renforçant la présomption d’innocence. Cette loi alourdit les tâches de procédure qui incombent aux policiers procédant à gardes à vue et déferrements. Elle a de ce fait été vivement combattue, lors de sa discussion, par tous les syndicats policiers, dont les arguments n’ont pas été entendus. Devant l’émotion populaire et policière, le Premier ministre confie à un député, en urgence, une « mission d’évaluation » sur la mise en œuvre de cette loi. Son rapport remis le 19 décembre propose une série d’aménagements procéduraux qui donneront satisfaction (prudente) aux syndicats policiers. Il en restera la dénonciation d’une « absurde loi qui organise la libération des voyous5 ».
7Cette conjoncture offre à l’opposition l’opportunité de développer une intense critique de l’action du gouvernement socialiste dans le champ de la sécurité, qui deviendra ainsi le terrain d’affrontement majeur des campagnes électorales du printemps 2002. Cette critique est largement relayée par les médias. Si on en croit les relevés de TNS Media Intelligence (groupe Sofres) « la présence de la délinquance dans les médias a crû de 126 % entre février et mars 2002, avant de chuter de 50 % après le premier tour de l’élection présidentielle […] du 1er janvier au 5 mai, l’insécurité a été médiatisée deux fois plus que l’emploi, huit fois plus que le chômage6 ».
8Pour mémoire, il faut rappeler que cette séquence — croissance de la délinquance, événements tragiques, malaise policier, polémiques électorales, saturation médiatique — s’inscrit sur fond des attentats terroristes de septembre 2001 aux États-Unis, dont le gouvernement sortant a prolongé l’écho en faisant voter en novembre des mesures législatives nouvelles (loi 2001‑1062 du 15/11/2001), dirigées contre la menace terroriste, qu’il a cru bon de présenter comme amendements à un projet de loi antérieur sur la petite délinquance et les incivilités. Cette procédure introduisait ainsi un lien nouveau entre les désordres dans les cages d’escalier et le terrorisme international… (Monjardet, 2004).
9Ce contexte explique que la sécurité figure au premier rang des priorités du nouveau gouvernement. Dans sa « déclaration de politique générale », le 3 juillet 2002, le Premier ministre y insiste : « le premier pilier sur lequel notre politique doit reposer, c’est donc un État qui veut restaurer l’autorité pour construire une France sûre […] je suis résolu à donner à l’État les moyens pour assurer avec efficacité la sécurité, la justice et la défense qu’attendent nos concitoyens […] nous voulons faire reculer l’insécurité en mobilisant tous les moyens de l’État… ».
10Cette priorité va s’incarner sous divers aspects. En premier lieu une série de mesures législatives donne à la force publique (police et gendarmerie) des moyens humains, juridiques et matériels supplémentaires. En second lieu, le nouveau ministre de l’Intérieur mobilise ses services sur un argumentaire unique, qui fait la trame de ses deux discours programme aux « directeurs et responsables de la Police nationale » (le 26 juin 2002) et aux « responsables territoriaux de la gendarmerie » (le 5 juillet). Après avoir présenté les mesures envisagées, le ministre conclut : « je m’engage donc à ce que les moyens nécessaires vous soient donnés pour accomplir votre mission. Je vous soutiendrai parce que votre tâche n’a jamais été aussi difficile. […] De votre côté, je vous demande tout simplement un engagement total […] je veux que vous soyez tournés vers des objectifs et des résultats […] vous devez fixer chaque année des objectifs quantifiés d’amélioration de votre efficacité, en termes de réduction de la criminalité, d’augmentation du taux d’élucidation… » (NS, 26/06/02), et à l’appui de ces « objectifs quantifiés », le ministre décide la publication mensuelle des statistiques de la délinquance — qui jusqu’alors n’étaient publiées qu’annuellement : « Nous devons être jugés sur des résultats. C’est le sens des décisions que j’ai prises récemment sur les statistiques mensuelles. Nous devons entrer dans la culture du résultat avec tout ce que cela suppose de risque et d’inconfort » (NS, 05/07/02).
11Les mois qui suivent vont ainsi être ponctués par les communiqués de la police et de la gendarmerie faisant état, avec une belle régularité, dès le mois de mai 2002 pour la Police nationale, plus tardivement pour la Gendarmerie nationale (octobre 2002, puis après un ressaut, février 2003), d’une baisse continue de la (statistique de la) délinquance. Le Tableau 2 ci-après rassemble ces chiffres.
Tableau 2. Données statistiques disponibles sur l’évolution de la délinquance pendant le ministère Sarkozy (7 mai 2002–30 mars 2004)
NB : L’évolution mensuelle est calculée par rapport au même mois de l’année précédente. Sauf indication contraire, dans les notes du tableau, les chiffres rapportés sont issus des sources disponibles sur le site Internet du ministère.
a Source : DGPN–DCPJ : « Crimes et délits constatés en France en 2002 […] Chiffres définitifs », document du Service central d’étude de la délinquance, slnd, p. 14.
b Les chiffres pour la gendarmerie portent sur le premier (+11 %) puis le second (+6,5 %) semestre de l’année 2002. Source : Présentation à la presse des crimes et délits constatés en 2002 par la gendarmerie, Intervention de Pierre Mutz, p. 3. Par ailleurs la note du 13/06/2002 du ministère de l’Intérieur : « L’évolution de la délinquance en France en mai 2002 » inclut la mention suivante : « Sur les premiers mois de l’année 2002 (l’évolution de la délinquance dans les zones gendarmerie) a été successivement de (+) 3,87 %, 16,13 %, 8,88 % et 8,97 % avant d’atteindre 19,67 % en mai ».
c Le chiffre donné par la PPP (Préfecture de police de Paris) est de -0,3.
d Chiffre donné par le ministre, discours à la PPP le 4 juillet 2003.
12Leur collationnement s’est heurté à quelques obstacles qui témoignent que la culture du résultat, la transparence qu’elle suppose, ont encore des difficultés à faire leur chemin dans les services du ministère. Par ailleurs, l’Observatoire national de la délinquance a consacré, dans son premier rapport annuel (OND, 2005), une étude spéciale à ces données mensuelles, qui en montre la fragilité et conclut en proposant de publier plutôt un indicateur mensuel « glissant » (comparaison mensuelle des douze derniers mois et des douze mois précédents). Quoiqu'il en soit, l’objectif premier fixé par le ministre est atteint : la délinquance régresse continûment.
13Les communiqués du ministère de l’Intérieur soulignent cette évolution :
-
- 7 Crimes et délits constatés en France en 2002. Chiffres définitifs. Ministère de l’Intérieur, direct (...)
en 2002 : « L’année 2002 enregistre une variation de la criminalité et de la délinquance qui s’établit à +1,28 %, soit 52 090 faits supplémentaires par rapport à 2001. Ce résultat traduit une maîtrise de l’évolution de la délinquance après les fortes progressions enregistrées en 2000 […] et en 2001…7. »
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- 8 Conférence de presse annuelle sur la sécurité intérieure, 14 janvier 2004, p. 1.
en 2003 : « L’année 2003 marque un tournant dans l’évolution de la délinquance constatée en France métropolitaine en repassant sous le seuil des 4 millions de faits. Après cinq années consécutives de hausse, ce résultat traduit une inversion de tendance par rapport à l’année 2002 (+1,28 %) et après les fortes progressions enregistrées en 2000 […] et 2001…8. »
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- 9 « Vœux 2005 », présentation des résultats de la délinquance et de l’action des forces de sécurité i (...)
en 2004 : « la situation s’est dégradée en France à partir de 1999 pour atteindre et dépasser les 4 millions de faits de délinquance en 2001. Un coup d’arrêt a été donné à la hausse de la délinquance à partir du second semestre 2002 (-0,74 %), suivi d’une baisse significative au cours de l’année 2003 (-3,38 %). Avec […] une baisse de 3,76 %, l’année 2004 amplifie cette tendance. C’est le chiffre le plus bas de ces quatre dernières années et c’est la plus forte baisse enregistrée depuis 1995, en pourcentage, comme en valeur absolue (148 252 victimes en moins)9 »
14De surcroît, le ministre, très présent sur le front des médias, a donné à ces résultats une publicité considérable, servie par un art de la communication que tous les observateurs lui reconnaissent. Il quitte en mars 2004 le ministère de l’Intérieur pour celui des Finances avec un bilan présenté comme très positif.
15Comme il se doit dans le champ politique, ce bilan est contesté par l’opposition avec deux arguments majeurs qui portent tous deux sur la validité et la signification de l’indicateur de « résultats » utilisé.
16Tout d’abord la validité de l’instrument de mesure est contestée. Est ainsi réactivée une ancienne querelle sur la fiabilité de « l’état 4001 » qui enregistre les « faits constatés par les services de police et les unités de gendarmerie ». En substance, cet état statistique renseigné par chacune des unités territoriales puis collationné aux niveaux départemental et national présente deux traits qui ne permettent pas de le tenir comme une photographie exacte de la criminalité. Il recense d’une part les plaintes portées à la connaissance des services par le public, et enregistrées par ceux-ci. On a donc là deux premiers facteurs de variation, en amont selon que le comportement de plainte du public est encouragé ou découragé par le service, en aval selon que la plainte est effectivement enregistrée comme telle et transmise au parquet. On connaît pour chacune de ces étapes un éventail varié de mesures dont le cumul permet in fine une assez ample modulation du chiffre final arrêté par chaque unité.
17D’autre part l’état 4001 enregistre les faits délinquants qui ne donnent pas lieu à plainte mais sont découverts par les services sur leur initiative (par exemple les infractions à la législation sur les stupéfiants, ou à la législation sur le séjour des étrangers). Par définition, le quantum de ces faits varie sensiblement selon l’activité déployée par les troupes.
- 10 Par exemple, le Canard Enchaîné du 23 avril 2003 publie la note de service du chef de la circonscri (...)
18La combinaison de ces deux sources de variation peut rendre problématique une comparaison ponctuelle. La pression aux résultats énoncée par le ministre et relayée par la hiérarchie policière n’a pas manqué d’alimenter quelques dérives, dont la presse a rendu compte10. Leur part est impossible à mesurer. On peut certes s’étonner que la délinquance ait commencé de décroître (-0,69 %) dans les services de police dès le mois de mai 2002, alors que le ministre est à peine arrivé (il est nommé le 7 mai), qu’aucune des mesures qu’il annonce n’a encore pris effet, et que dans le même temps la délinquance continue à croître à très vive allure dans le ressort de la gendarmerie : +19,67 %. Ce cas illustre plus vraisemblablement le zèle des uns et le mécontentement des autres qu’il n’exprime les variations du social : la gendarmerie, arme militaire, vient en effet d’être placée sous l’autorité opérationnelle du ministère de l’Intérieur et — contre l’habitude — voit un préfet nommé à sa tête.
19En second lieu, l’opposition insiste sur le fait que la baisse affichée de la délinquance globale masquerait « la montée continue des violences contre les personnes : +7,3 % en 2003. On constate une permanence préoccupante de la criminalité structurée autour de l’économie souterraine et la violence à l’école est en augmentation : les signalements ont crû de 5 % d’avril 2003 à avril 2004. Comment parler de victoire dans la lutte contre la délinquance ? » (communiqué du parti socialiste).
20La querelle technique est complexe, la querelle politique inépuisable, l’une et l’autre s’alimentent indéfiniment. Il est certain qu’un index qui cumule 107 catégories de crimes et délits est susceptible de présenter des évolutions internes contrastées, de telle sorte qu’à l’évolution globale on peut toujours objecter l’évolution en sens inverse de quelques catégories. Et inversement.
21Le sociologue n’est pas nécessairement mieux armé que d’autres pour dire le vrai dans cette controverse. Il est cependant en position d’encadrer de quelques considérations objectives les termes du débat. La première étant le rappel — socialement inaudible — que la statistique de la délinquance est une construction sociale à trois étages. Exemple simple : le propriétaire d’une automobile vient en déclarer le vol, comme il lui faut adresser à son assurance un récépissé de dépôt de plainte, il veillera à ce que celle-ci soit effectivement enregistrée par le service policier saisi. S’il arrive qu’il retrouve 48 heures plus tard son véhicule, qu’il avait garé dans un endroit inhabituel, il y a quelque chance, surtout s’il n’a pas encore saisi l’assurance, qu’il ne retourne pas au commissariat retirer sa plainte, qui restera donc comptabilisée. On sait à l’inverse que des dépôts de plainte correspondent à des tentatives d’escroquerie à l’assurance (se faire indemniser un véhicule détruit). La statistique est donc construite sur une triple indétermination correspondant aux trois étapes du processus : la motivation (ou obligation) à s’adresser au service de police, le caractère délinquant de l’acte déclaré (qui varie non seulement selon la perception, ou la volonté des acteurs, mais aussi selon des définitions administratives fluctuantes), et la propension à l’enregistrement des préposés. Dans l’hypothèse où le ministre et à sa suite toute la hiérarchie policière se donnent explicitement comme objectif de « faire reculer la délinquance » (NS, 25/09/03), et donc de produire mensuellement un indicateur statistique en baisse, il est peu douteux qu’une forte pression s’exerce pour que, dans chacune de ces dimensions, le curseur stimule la baisse plutôt que la hausse :
-
Alors que le dispositif de la police de proximité était destiné, en multipliant les points d’accueil, à encourager le public à « retrouver le chemin du commissariat », et donc à accroître l’information de la police sur la délinquance jusqu’alors non déclarée, le processus inverse est enclenché : les conditions du dépôt de plainte (accessibilité, horaires, attente…) ne sont pas améliorées.
-
Nombre d’atteintes ressenties par le public, et dont il vient se plaindre au guichet de police, ne sont pas étiquetables pénalement de façon univoque : entre ce qui est de nature contraventionnel et ne figurera pas en statistique, et le délit enregistrable, il y a une large zone d’indétermination. On soupçonne que la pression au « résultat » joue en ce cas de façon univoque : pour le rejet ou l’inscription en main courante (qui n’est pas comptabilisée) plutôt que pour l’enregistrement de la plainte.
-
Enfin le processus d’enregistrement lui-même se prête à une série de « techniques » de reports, omissions, déclassements, qui permettent de minimiser les entrées et de lisser les courbes. La littérature syndicale policière est riche en détails sur ces ressources.
- 11 On sait que les taux d’élucidation sont très variables selon les délits : inférieurs par exemple à (...)
22Il n’y a donc pas de doute raisonnable sur le fait que dans chaque service isolément, et dans l’ensemble par conséquent, un effort a été fait pour « tenir les chiffres », et d’autant plus que — dans le même temps — la volonté d’améliorer certains autres indicateurs, comme le taux d’élucidation, avait un effet contraire11.
- 12 Les GIR — qui associent police, gendarmerie, agents des douanes et des impôts en visant notamment l (...)
23Il est donc difficile de trancher de façon rigoureuse sur la signification de la baisse de la délinquance survenue pendant le ministère Sarkozy. Comme le note Didier Peyrat (Peyrat, 2005, p. 56 qui renvoie à Sarkozy, 2001), la baisse cumulée obtenue en 2003 nous ramène un peu au-dessus du niveau enregistré en 2000 que toute la droite jugeait alors « catastrophique », et N. Sarkozy parlait en 1999 d’« explosion de la délinquance » quand il y avait 400 000 faits de moins qu’en 2003. Ajoutons que si on a des indications sur les grandes catégories de crimes qui baissent, et celles qui augmentent, on ne dispose pas d’études plus fines sur l’évolution des différents index (on en compte 107 dans l’état 4001) de la délinquance. Deux remarques illustrent l’absence à peu près complète de réflexivité de l’action policière : le ministère multiplie les communiqués de victoire sur l’action de tel ou tel service — par exemple les GIR (groupes d’action régionaux12) — mais l’effet le plus immédiat des exploits de ces unités étant de gonfler la statistique des faits constatés, on est peu éclairé sur les tactiques et stratégies policières supposées efficaces pour produire l’effet inverse.
24Quoiqu’il en soit, à supposer même que la baisse enregistrée doive beaucoup à la pression exercée par le politique sur le policier, il faut relever que cette pression a été efficace. Or il s’agit là, en soi, d’un résultat non négligeable, témoignant du fait que le ministre et son équipe ont imposé leur autorité au corps policier. Résultat loin d’être mineur, si on sait que cette autorité n’est pas donnée d’emblée, et que la profession policière a manifesté à diverses reprises qu’elle pouvait assez largement s’en affranchir. Les ressources qui permettent — toutes choses égales par ailleurs — d’obtenir une baisse de l’indicateur statistique peuvent être aussi bien mobilisées pour produire une hausse, cela s’est vu. Ainsi les critiques adressées au ministre et à la validité de ses chiffres véhiculent implicitement un hommage à l’autorité que celui-ci a su prendre sur une profession parfois rétive.
25Le fait se confirme à l’examen des statistiques plus directement liées à l’activité répressive des services : nombre de personnes mises en causes (et écrouées), mises en garde à vue, taux d’élucidation (Voir le Tableau 3 ci-après).
Tableau 3. Activité des services
|
Année
|
Total Crimes et Délits
|
Taux d’élucidation
|
Gardes à vue
|
Mis en cause
|
Écroués
|
|
1998
|
3 565 525
|
28,66 %
|
448 582
|
788 992
|
56 859
|
|
1999
|
3 567 864
|
27,63 %
|
426 851
|
798 973
|
50 462
|
|
2000
|
3 771 849
|
26,75 %
|
364 535
|
834 549
|
53 806
|
|
2001
|
4 061 792
|
24,92 %
|
336 718
|
835 839
|
50 546
|
|
2002
|
4 113 882
|
26,27 %
|
381 342
|
906 969
|
60 998
|
|
2003
|
3 974 694
|
28,83 %
|
426 671
|
956 423
|
63 672
|
|
2004
|
3 825 442
|
31,82 %
|
472 064
|
1 017 940
|
66 898
|
Source : Aspects de la criminalité et de la délinquance constatées en France en 2004.
- 13 Ce texte propose 38 mesures simplifiant la mise en œuvre de la loi.
26Sous cet aspect aussi, le bilan ministériel est positif : entre 2001 et 2004 le nombre des « mis en cause » augmente de 22 %, celui des gardes à vue de 29 %, et le taux d’élucidation de 7 points. Si 2001 est l’année de référence, les progrès sont spectaculaires et la mobilisation policière remarquable. Cependant, si on décale le point de vue pour prendre plus de recul, le jugement se nuance. En matière de gardes à vue et de taux d’élucidation, les chiffres 2003 rejoignent tout juste l’activité enregistrée en 1998, alors qu’entre ces deux dates les effectifs policiers ont augmenté. Il faut ainsi référer les hausses spectaculaires d’aujourd’hui aux baisses conséquentes d’hier. Celles-ci ont une double explication : une fronde larvée contre le projet de police de proximité à partir de 1998, une grève perlée contre la loi Guigou en 2000 et 2001. On rappelle que les syndicats policiers s’étaient vivement opposés à celle-ci, au motif que les nouvelles contraintes de procédure entraîneraient le blocage de la machine policière. On a ici un exemple de prophétie autoréalisatrice et un cas d’école de freinage policier. Les aménagements apportés à la mise en œuvre de la loi, à la suite du rapport Dray (Dray, 2001)13, et plus sûrement le changement de majorité politique, puis de direction policière, ont mis fin à cette autolimitation de l’activité répressive, les chiffres ont peu à peu rejoint leur étiage initial.
27C’est un succès, mais qui témoigne plus sûrement d’une remobilisation des troupes que d’une nouvelle efficacité policière.
- 14 Création d’un « service régional de la police des transports », compétent sur tout le réseau ferré (...)
28Le bilan du ministère comporte en second lieu une série de rubriques qui ressortent des moyens de l’action policière plus que des résultats. On ne les détaillera pas ici, sauf à signaler que certaines de ces réalisations confirment les observations précédentes quant à la prise d’autorité sur la profession et la remobilisation des troupes. C’est ainsi par exemple qu’a été entrepris le délicat chantier du redéploiement géographique entre police et gendarmerie, bloqué depuis des décennies par les syndicats policiers et les élus locaux. Dans le même sens, le placement de la gendarmerie sous contrôle opérationnel du ministère de l’Intérieur a certes soulevé chez celle-ci nombre d’inquiétudes (et on peut voir dans le retard avec lequel les statistiques mensuelles de la délinquance compilées par la gendarmerie ont amorcé leur reflux un effet de ces inquiétudes), il s’est finalement réalisé sans grande difficulté. De même encore, des « irritants » sempiternels de l’action policière, comme les ruptures de compétence territoriale le long des lignes de transport de la région parisienne, qui interdisaient à un même service de police de patrouiller au-delà des limites de son département, ont enfin été réglés14.
- 15 Son directeur de cabinet a été directeur général de la police nationale (1994–1998). Le DGPN est l’ (...)
29Tous ces éléments confirment un aspect majeur du bilan du ministère Sarkozy. Appuyé sur une équipe de direction aguerrie dans le champ policier15, le ministre a imposé son autorité à la profession, remis celle-ci au travail, imposé une « culture du résultat » servie d’une part par la mise en œuvre de moyens nouveaux conséquents (Monjardet, 2004), d’autre part par une focalisation exclusive sur la statistique de la délinquance et quelques indicateurs d’activité. On ne saurait sous-estimer cet acquis. On en a de multiples exemples : le phénomène d’inversion hiérarchique observable au bas de l’échelle hiérarchique policière remonte de fait toute la pyramide, et souvent jusqu’au niveau ministériel inclus. Nombre de ministres de l’Intérieur, entrés en fonction avec le projet de réformer la police, et à tout le moins de la commander, se sont rapidement mués en porte-parole des intérêts et des tropismes de leurs troupes. Le ministère Sarkozy témoigne de la capacité du politique d’orienter significativement l’action policière, et ce témoignage n’est ni mineur ni banal.
30Pour autant, le bilan pour être complet comporte des points faibles. Ils sont énoncés par les acteurs eux-mêmes, puis par ceux qui prennent les affaires en main au départ de l’équipe Sarkozy, et enfin par l’observateur extérieur.
- 16 « Bilan 2003 et objectifs 2004 en matière de sécurité intérieure », circulaire du 28 janvier 2004, (...)
31En premier lieu, les acteurs le disent eux-mêmes : « ce bilan accuse quelques faiblesses16 » : « de fortes disparités de résultat sont constatées entre les départements […] certaines formes de délinquance fléchissent moins que d’autres (c’est notamment le cas des infractions économiques et financières…) voire poursuivent la progression déjà enregistrée les années précédentes (crimes et délits contre les personnes +7,3 % en 2003, +8,6 % en 2002, +9,9 % en 2001) […] de grands progrès restent à accomplir dans [le domaine de la tranquillité et la qualité de la vie quotidienne] […] ces progrès vont de pair avec un comportement de la police et de la gendarmerie qui doit évoluer vers une relation plus facile, plus accueillante, plus courtoise avec la population ». On reviendra sur cette autocritique. On peut y ajouter deux considérations de plus grande ampleur.
32Le ministre l’avait affirmé à plusieurs reprises : son action devait s’inscrire dans le long terme : « s’il n’y a pas de recul durable de la délinquance, j’en tirerai toutes les conséquences » (NS, 25/09/03). Plus précis encore : interrogé par Le Figaro le 18/09/03 sur ses ambitions électorales, N. Sarkozy répond : « …la question pour moi n’est pas de savoir ce que je veux faire mais ce que je dois faire. Ai-je le droit d’abandonner à mi-chemin des chantiers de cette ampleur ? Pour être jugée, une action a besoin de temps. Je me suis engagé sur des résultats, je veux les obtenir… ». Il quittera cependant le ministère de l’Intérieur cinq mois plus tard, après moins de deux années de présence.
33Enfin, le ministre a sans cesse annoncé — dès son arrivée — que la mobilisation répressive nécessaire devait s’accompagner d’une relance parallèle de la politique de prévention : celle-ci doit faire l’objet d’une « grande loi » dont on rappelle périodiquement qu’elle est préparée par les services. Lorsque le ministre s’en va, la prévention est toujours à l’état de projet [et en décembre 2005 c’est toujours le cas]. De ce fait, l’équilibre dit recherché entre prévention, dissuasion, répression, ne sera jamais qu’une figure de rhétorique.
34Ces deux éléments sont congruents : autant le primat de la répression peut produire des résultats immédiats, autant, on s’en doute, une politique de prévention demande du temps pour faire effet. Mais c’est dire que démonstration n’a pas été faite que les résultats obtenus, aussi spectaculaires soient-ils, s’inscrivent dans la durée.
35À ces ébauches d’autocritique s’ajoute la critique implicite du successeur. Sans doute l’exercice est obligé, et nul ne s’installe dans un fauteuil ministériel en déclarant que le prédécesseur a entièrement fait la besogne. Mais la continuité politique entre Dominique de Villepin et N. Sarkozy impose au premier de reconnaître l’action du second. C’est donc en creux, dans l’énoncé de ses priorités d’action, que va s’esquisser une modération de l’autosatisfaction du sortant.
- 17 D. de Villepin, « Vœux à la presse », 14/01/05 (site ministère de l’Intérieur).
36Et d’abord sur ces mêmes critères, où le propos est net : « des statistiques n’ont jamais fait une politique », et « j’ai voulu ancrer l’effort de Nicolas Sarkozy dans la durée17 ».
- 18 D. de Villepin, 17/03/05, séminaire des directeurs départementaux de la sécurité publique.
37Le propos se précise lorsqu’aux bilans en termes de flux, le ministre ajoute la considération des stocks. Sans doute « en fin d’année 2004 nous avons stabilisé les violences aux personnes après cinq années de hausse consécutive. Depuis le début de l’année [2005], elles baissent même de 2 % » mais « en 2004, plus de 670 000 personnes vulnérables ont été victimes de violences : 71 000 mineurs, 95 000 personnes âgées de plus de 70 ans, mais aussi 500 000 femmes. Ces chiffres ne sont pas acceptables18 ». Le ministre rejoint ainsi le constat précédent de D. Peyrat : les variations en pourcentage vont dans le bon sens, elles n’impliquent ni une pacification décisive de l’espace public, ni une réduction très significative de la conflictualité et de la criminalité, comme en témoigne le Tableau 4.
Tableau 4.
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Année
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Taux de criminalité par habitant (‰)
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1999
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60,97
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2000
|
64,21
|
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2001
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68,80
|
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2002
|
69,32
|
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2003
|
66,66
|
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2004
|
63,86
|
Source : Rapports annuels DGPN.
38Le ministre reviendra également à plusieurs reprises sur la nécessité de mettre en œuvre une politique de prévention. Dans une allocution consacrée à cet objet un an après sa prise de fonction (24/03/05, « Conclusions du séminaire 25 quartiers »), la prévention est encore à l’état de projet : il y a donc à cette date trois ans que la nouvelle majorité est aux affaires et annonce une politique de prévention…
39À ces éléments qui viennent nuancer le bilan de « la politique Sarkozy », et que l’on a emprunté à ses acteurs ou à ses collègues, l’observateur extérieur est tenté d’adjoindre trois observations.
40a. La combinaison des communiqués de victoire et de l’incapacité à afficher (et a fortiori mettre en œuvre) une politique de prévention est peut-être fortuite, mais elle a pour effet de conforter une partie significative du corps policier dans sa double conviction que la seule prévention qui vaille est l’incarcération des « voyous » et conséquemment, que la sécurité est l’affaire des policiers, et d’eux seuls.
- 19 Colloque gouvernemental organisé à Villepinte, les 24 et 25 octobre 1997, et lançant les politiques (...)
- 20 Dans le discours officiel, il n’est question que de « corriger ses excès » ; en privé, un des princ (...)
- 21 Voir le dossier « Les dilemmes de la proximité », Les cahiers de la sécurité intérieure, 39, 1er tr (...)
41Se trouve ainsi directement contredit l’effort constant pour faire reconnaître et mettre en œuvre deux principes diamétralement opposés. À savoir qu’une régression durable de la délinquance et de la conflictualité supposent que répression et dissuasion soient greffées sur une politique ambitieuse et durable de prévention, et qu’en conséquence, tous les acteurs sociaux devaient être mobilisés dans cette voie par des politiques partenariales. Ces thèmes sont présents dès le rapport Peyrefitte de 1977, et imprègnent peu à peu toutes les politiques publiques depuis lors jusqu’au colloque de Villepinte19 en 1997. Par rapport à cette continuité sur un quart de siècle, la politique Sarkozy constitue un revirement, dont les effets sur la culture professionnelle policière peuvent être durables. On notera que le symbole le plus manifeste de ce retournement doctrinal, l’abandon de la police de proximité20 (et la mise en sommeil des contrats locaux de sécurité) met la France à contre-courant de tous les développements des polices urbaines dans l’Occident observé depuis une quinzaine d’années et marqués (quelles que soient les majorités politiques) par l’essor des stratégies de « police communautaire21 ».
Tableau 5. Progression statistique de la somme des index 72 et 73 de l’état 4001.
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Année
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1996
|
1997
|
1998
|
1999
|
2000
|
2001
|
2002
|
2003
|
2004
|
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Total
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29 100
|
31 506
|
33 938
|
36 258
|
39 265
|
43 937
|
49 264
|
49 141
|
52 398
|
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Indice
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100
|
108
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117
|
125
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135
|
151
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169
|
169
|
180
|
Index 72 : outrages à agents dépositaires de l’autorité. Index 73 : violences à dépositaires de l’autorité. Source : Adapté du tableau 1 de l’article de Frédéric Ocqueteau (Ocqueteau, 2006). Voir aussi Fabien Jobard (Jobard, 2005).
42b. La pression au chiffre exercée par tous les échelons hiérarchiques du ministre au chef de circonscription ne peut manquer d’avoir une incidence sur les rapports entre police et population, notamment dans les « zones sensibles » où sont multipliées les opérations de police ponctuelles en grands déploiements de force. La part est ici très délicate à faire, pour les acteurs aussi bien que pour les observateurs, entre une présence visible de la police dans l’espace public — notamment la patrouille pédestre, qui fait l’objet d’une demande constante — et le quadrillage policier doublé de harcèlement à l’égard des minorités visibles. On dispose cependant d’une série d’indicateurs qui laissent supposer une détérioration continue des rapports entre police et population dans ces espaces. En témoigne en premier lieu la fréquence des rappels à la discipline et à la déontologie de la part des autorités : « le nombre de révocations a ainsi été multiplié par deux cette année dans la Police nationale » énonce D. de Villepin (« vœux à la presse », op. cit.). On assiste en outre à une croissance continue des procédures d’« outrages, rébellions et violences aux agents dépositaires de l’autorité », dont le Tableau 5 ci-dessus donne un résumé.
43Cette progression traduit sans doute une hausse des réactions de rejet de la police par des groupes rétifs à tout contrôle social, mais tout autant la difficulté croissante dont témoignent des policiers de plus en plus jeunes pour affirmer leur autorité dans leurs interactions avec les jeunes. Il semble que l’adage traditionnel des brigadiers confirmés : « ne me ramenez pas d’outrages. Les outrages sont un aveu de faiblesse, c’est le signe que vous ne savez pas vous faire respecter… » soit de moins en moins opératoire (et atteste aussi de la disparition progressive des brigadiers qui maîtrisaient et diffusaient les savoir-faire requis).
- 22 « Si nous avions usé de violences, nous nous serions couverts par une procédure pour rébellion » dé (...)
44Enfin, si la croissance continue des procédures traduit effectivement une croissance parallèle des faits d’outrages et violences à agents dépositaires de l’autorité (et non une sensibilité, ou intolérance croissante des mêmes agents), il est difficile de supposer que la rédaction de procédures à destination de la justice épuise le registre des réponses policières à cette prise à partie croissante. On le sait, il arrive que la procédure d’outrage soit dressée ex post, pour contrebalancer une plainte visant la police22. Il est ainsi tout à fait vraisemblable que cette croissance des procédures soit le versant visible d’un durcissement croisé des rapports. Autrement dit, l’évolution de la statistique est cohérente avec la croissance parallèle des saisines de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS, 2005). À ce point, il est possible que se fassent jour les effets pervers d’une pression aux résultats trop insistante s’agissant d’activités qui sont encadrées par une stricte obligation de moyens (quant aux contraintes juridiques à respecter, et à la déontologie à mettre en œuvre) : lorsque la sanction sur les résultats est certaine et rapide, tandis que le contrôle de l’obligation de moyens est diffus et incertain, le choix des agents est peu douteux, non moins que la contradiction entre le profit à court terme et les dommages à plus longue échéance.
45Dans cette voie s’ouvre un questionnement sur la nature des « résultats » attendus de l’action policière et leurs indicateurs mesurables, ou non.
- 23 N. Sarkozy aux policiers du commissariat de Bagatelle (Toulouse), Le Monde, 4 février 2003.
46Dans le credo ministériel, qui reprend en cela la vulgate d’une partie de la profession policière, la question ne souffre pas discussion : « la première mission des forces de sécurité intérieure est d’appréhender les délinquants pour les remettre à la justice » (NS, 26/02/03), et l’action sera guidée par ce seul principe. C’est ainsi que les policiers qui tentaient difficilement, en encadrant des activités de jeunes, de reprendre pied dans le quartier du Mirail à Toulouse, ravagé par des émeutes antipolicières en décembre 1999, ont été désavoués par le ministre en personne (le 3 février 2003), et leur chef limogé, au motif que ce n’était pas là action policière et que le taux d’élucidation du service était trop faible. Avec ce coup d’éclat signant le glas de la police de proximité, N. Sarkozy adressait un message clair à ses troupes : le seul résultat attendu est l’intensité de l’action répressive, d’où tout le reste (baisse de la délinquance puis du sentiment d’insécurité) doit mécaniquement procéder : « la meilleure prévention, c’est la sanction23 ».
47Tant la prémisse que la conclusion de cette théorie policière, traditionnelle dans les segments les plus conservateurs du corps, sont sujettes à discussion. L’idée que la mission essentielle de la police est « d’appréhender les délinquants » est une idée relativement récente et c’est une idée courte, qui traduit mal la pratique policière effective, et ne répond que très partiellement à la demande sociale adressée au service public policier.
48En premier lieu, ce n’est guère que depuis à peine un siècle en France — beaucoup moins en Amérique du Nord (Monkkonen, 1992) — que les polices ont une action significative de police criminelle. Cette tâche était jusqu’alors assurée directement par la justice et/ou par ses auxiliaires, y compris privés. La police : gardiens de la paix, sergents de ville, guet, avait alors (et conserve toujours) une fonction essentielle d’ordre public et police administrative dominée par la notion de prévention. L’intérêt croissant porté par la profession policière à cette nouvelle fonction judiciaire, jugée plus prestigieuse, ne fait disparaître ni le poids relatif très supérieur ni l’enjeu décisif de cette police d’ordre et de paix publique. Ni le poids relatif : toutes les mesures du temps de travail policier le montrent : l’activité directement répressive (« appréhender les délinquants et les remettre à la justice »), entendue au sens le plus large ne consomme qu’une faible minorité du temps policier. Ni l’enjeu : dans la doctrine ministérielle se loge en effet le malentendu constant entre la profession policière et la population destinataire du service public policier. La première se félicite de la croissance du taux d’élucidation, et estime avoir accompli sa tâche lorsque le cambrioleur est arrêté ; la seconde s’en réjouit sans doute mais aurait souhaité avant tout ne pas avoir été cambriolée… Le lancinant conflit à propos de la patrouille pédestre exprime parfaitement ce malentendu : la population souhaite une présence visible de la force publique dans l’espace public, dont elle attend prévention, dissuasion et sentiment de sécurité. La profession objecte (outre la pénibilité de l’exercice, comparé à la déambulation automobile) le faible rendement répressif de cette « servitude » — assurément, elle n’est pas faite pour cela.
49Ce primat quasi exclusif donné par N. Sarkozy et son équipe à la seule dimension répressive empreint toute son action. On en trouve deux autres témoignages.
- 24 En 2004 la délinquance « dite révélée » (par l’action des services) augmente de 8,61 % : 299 708 fa (...)
50Dans les communiqués mensuels qui commentent la statistique de la délinquance et l’activité des services, et où la DGPN se félicite de voir monter le quantum des procédures correspondant aux nouvelles infractions créées par les lois Sarkozy et Perben (attroupement dans les halls d’immeubles, racolage…24). Ce qui témoigne au premier chef soit que ces infractions augmentent soit que ces mêmes incriminations n’ont pas l’effet dissuasif supposé.
- 25 Le Figaro (25 avril 2005) a présenté ce projet sous trois titres : « Un crédit d’impôt pour les dép (...)
- 26 Une autre illustration se trouve sous la plume d’un sénateur étudiant la mise en œuvre des indicate (...)
51De façon plus singulière encore, dans le contenu récemment annoncé du projet de « grande loi sur la prévention », tel qu’élaboré par les services de la DGPN, et dont l’essentiel semble consister dans le renforcement des pouvoirs de police et la création d’une dizaine d’incriminations nouvelles25. La doctrine est ici sous sa forme dogmatique pure : la seule prévention qui vaille est la fréquence et l’exemplarité de la sanction26. On notera incidemment que, contrairement à un contresens répandu en France sur la signification du paradigme « broken windows », cette posture est exactement l’inverse de celle suggérée par J.Q. Wilson et G. Kelling (Wilson et Kelling, 1982). Ceux-ci montrent en effet que c’est par l’attention prêtée à la préservation de la qualité de l’espace public, et de l’ordre public local, qu’est prévenu le passage à l’acte délictueux et évité l’abandon du territoire aux bandes délinquantes : il s’agit de fait d’un plaidoyer pour la police administrative.
- 27 Baisse et hausse en pourcentages, ce qui vaudra au préfet de la Lozère de faire partie de la premiè (...)
- 28 « Ce ne sont pas des réunions destinées à dénoncer ou à féliciter. Ce sont des réunions destinées à (...)
52La référence aux États-Unis mérite d’être prolongée car elle a été explicitement mobilisée par N. Sarkozy. C’est à l’exemple du New York Police Department qu’il annonce la mise en œuvre d’une procédure inspirée de compstat : dorénavant, seront convoqués mensuellement au ministère les préfets des cinq départements dans lesquels la délinquance aura le plus diminué, et les cinq préfets des départements qui auront au contraire enregistré la plus forte hausse27. Il est précisé qu’il ne s’agit pas de sanctionner les uns et les autres, mais de permettre aux seconds de s’instruire par l’exemple des premiers28… Ce qui a fait l’efficacité des réunions compstat à New York tient à deux traits essentiels : tous les commandants de precincts étaient concernés, et convoqués par roulement toutes les six à huit semaines. Cette périodicité permettait un suivi exact des décisions prises et de leurs effets. Sous ces deux conditions, non seulement les participants de l’exercice ont pu progressivement affiner les analyses, les tactiques et stratégies mises en œuvre, leur efficacité relative à court et à plus long terme, bref développer des compétences et savoir-faire collectifs qui n’étaient pas donnés d’emblée, mais encore, ceux qui n’ont pas su ou pu effectuer les apprentissages conséquents (ou s’étaient essayés à manipuler les indicateurs) ont été remerciés. La transposition française manque de tous les ressorts qui ont fait l’efficacité de compstat. Le mode de sélection des participants a pour effet d’accroître démesurément la pression sur les services qui produisent les statistiques, la nature des participants (préfets et directeurs départementaux, et non les responsables des circonscriptions de police et de gendarmerie) ne permet pas de mettre en jeu les tactiques et ressources opérationnelles, la discontinuité de la participation exclut un suivi réel, enfin la taille et l’hétérogénéité de l’unité d’observation retenue (le département, alors que compstat s’applique à des micro-quartiers de New York) laisse sceptique quant à la comparabilité des résultats enregistrés par les uns et les autres. Le dispositif Compstat inventé par le NYPD est une technique policière, sa transposition française — le sarkomètre en langage policier — le décompose en outil de pression administrative (tenir les chiffres pour éviter de passer au tourniquet) et en instrument médiatique, empruntant le prestige attribué au NYPD pour signifier que le ministère met tout en œuvre pour assurer la sécurité des Français.
53Ce souci médiatique permanent, nourri par la focalisation sur les seuls résultats répressifs produit enfin le paradoxe majeur de la politique Sarkozy, qui est d’occulter le critère le plus assuré, le moins discutable de sa réussite.
- 29 Sur la liaison causale entre action policière et baisse de la délinquance enregistrée dans les anné (...)
54Si on résume la discussion précédente en effet, sur ses propres critères (recul de la délinquance globale, augmentation des indicateurs d’activité) la réussite est modérée. Les chiffres vont dans le bon sens, mais la période d’observation est courte et les variations enregistrées sont modestes : elles ne font pour l’essentiel que ramener à la situation de la fin des années 1990. Le résultat le plus clair est d’avoir remis la police au travail et d’effacer par là le creux des années 2000–2001. Que le trend baissier de la délinquance globale soit directement attribuable à la politique menée est au moins questionnable29 et demandera à être confirmé dans la durée.
55Par contre, le succès est indéniable sur un critère essentiel, et parfaitement mesurable : le retournement de l’opinion publique, et plus directement, la place relative consacrée dans l’opinion publique à la question de la sécurité/insécurité au regard de la délinquance. Sur ce terrain, politiquement crucial dans le champ politique français, la réussite est manifeste et d’une ampleur remarquable.
- 30 Auprès d’un « échantillon national de 1000 personnes représentatif de l’ensemble de la population â (...)
56Tous les indicateurs disponibles en témoignent. Soit par exemple le baromètre politique Sofres Figaro qui a l’avantage de poser chaque mois la même question depuis octobre 200030. La question qui nous intéresse est la première posée dans le sondage, sous le chapeau « Les priorités actuelles et l’action du gouvernement ». Elle est ainsi libellée :
Question : Parmi les choses suivantes, quelle est celle dont le gouvernement doit, selon vous, s’occuper en priorité à l’heure actuelle ?
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Rappel avril 2005
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mai-05
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Lutter contre la hausse des prix
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17
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18
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Lutter contre le chômage
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47
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55
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Lutter contre la violence et la criminalité
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15
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10
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Maintenir le pouvoir d’achat
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13
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10
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Maintenir la paix sociale
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8
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6
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Sans opinion
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0
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1
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Enquête réalisée les 27 et 28 avril 2005.
57En se limitant à la réponse « lutter contre la violence et la criminalité », on a reproduit dans le Tableau 6 ci-après la suite des scores réalisées par cet item depuis octobre 2000 : pourcentage obtenu et rang dans les cinq réponses possibles.
Tableau 6. Baromètre Sofres : réponse « lutter contre la violence et la criminalité »
Les dates en gras (mai 2002–mars 2004) correspondent au ministère Sarkozy.
* En juin 2005 la réponse est au second rang ex aequo avec « lutter contre la hausse des prix ».
58L’évolution des scores est spectaculaire : la montée commence en novembre 2000, en janvier 2001 cette « priorité » passe au premier rang, et elle va s’accroître continûment jusqu’en avril 2002, où son niveau a pratiquement triplé, et où avec un score de 60 %, elle sature les préoccupations de l’opinion publique. Dès l’arrivée aux affaires d’un nouveau gouvernement un décrochage net se produit (baisse de 15 % entre avril et mai 2002, c’est le plus grand écart mensuel observé). Ensuite la baisse est continue, régulière, jusqu’en février–mars 2004, où est atteint un plateau qui va rester stable pendant un an. La préoccupation de la violence et de la criminalité va repasser au second rang en septembre 2002 puis janvier 2003 et s’y fixer.
59D’autres sondages confirment ces données, tels les deux suivants réalisés par l’Institut CSA :
1. « Vous sentez-vous souvent, de temps en temps, rarement ou jamais en insécurité ? » Ensemble des Français (18 ans et plus) :
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Se sent en insécurité
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Nov. 2001
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Sept. 2002
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Janv. 2003
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Souvent + de temps en temps
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54 %
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49 %
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38 %
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2. « Pouvez-vous me dire si vous êtes très satisfait […] ou pas du tout satisfait de la sécurité dans votre département ? » (Île-de-France) :
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Sécurité dans votre département
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Mai 1999
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Janv. 2002
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Sept. 2002
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Juin 2003
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Très + assez satisfait
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53 %
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54 %
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64 %
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68 %
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60Qu’ils soient présentés en clé positive ou négative (se sent en insécurité ou est satisfait de la sécurité), les enseignements sont convergents et attestent un ample retournement de l’opinion publique.
61Or il est difficile de croire que les 60 % de Français qui, en avril 2002, plaçaient au premier rang des priorités gouvernementales la lutte contre la violence et la criminalité, ne sont plus que 17 % deux ans plus tard à juger cette lutte prioritaire par le seul fait que la criminalité globale aurait baissé pendant cette période de 7 à 8 %, et alors même que la criminalité avec violence — la plus spectaculaire — continuait de progresser.
- 31 Intervention à TF1 le 3 mars 2002 : « j’ai péché un peu par naïveté, je me suis dit […] si on fait (...)
62Il est plus vraisemblable que ce qui a changé, et provoqué le retournement de l’opinion publique n’est pas le quantum de la délinquance et il faut prendre la question du baromètre Sofres au pied de la lettre : les sondés ont cessé de mettre au premier rang des priorités gouvernementales la lutte contre la violence et la criminalité parce qu’ils ont eu le sentiment que c’était fait : que la lutte contre la violence et la criminalité était bien devenue — incarnée par l’action exubérante du ministre de l’Intérieur — la première priorité du gouvernement. Ils confortent ainsi de la façon la plus nette une proposition jusqu’alors hypothétique : la population n’attend pas du pouvoir politique une impossible éradication de la délinquance, elle exige que le pouvoir politique s’en préoccupe, et témoigne ostensiblement de l’intérêt et de l’attention qu’il consacre à ce domaine (Monjardet, 2002). Lorsque le DGPN tente d’expliquer que si la statistique de la délinquance augmente, c’est parce que la police travaille mieux (P. Bergougnoux, art. cit.), lorsque le Premier ministre confesse qu’il attendait « naïvement » de la baisse du chômage une baisse de la délinquance (Lionel Jospin31), le message reçu est d’abord et avant tout que « la lutte contre la violence et la criminalité » n’est pas leur souci premier.
- 32 C’est à nouveau une différence notable avec la politique menée par W. Bratton à New York. On sait q (...)
63N. Sarkozy et son équipe ont pris le contre-pied exact de cette posture : ils n’ont pas tenté d’expliquer les statistiques incertaines, complexes, parfois contradictoires de l’état 4001. Ils ont utilisé toutes les ressources policières disponibles — y compris le cas échéant de moins avouables que d’autres32 — pour les faire baisser. Ils y sont parvenus, et ils l’ont fait savoir. Plus simplement dit, après l’avoir affolée pendant la campagne électorale, ils ont rassuré l’opinion : la criminalité ne disparaît pas, mais on s’en occupe, et aux discours lénifiants des uns succède le discours guerrier des autres. Dès lors, les préoccupations sociales, déliées du crime, vont se déplacer sur d’autres objets : « le plombier polonais », la mondialisation, les délocalisations, le chômage, et la campagne référendaire du printemps 2005 sur le projet de traité constitutionnel européen ont témoigné de ce déplacement.
- 33 Ainsi les contrats locaux de sécurité sont laissés en déshérence depuis 2002 alors que sont réactiv (...)
64Cette réussite fait voir que, conformément à l’intuition qui anime l’ouvrage de Jean-Paul Brodeur (Brodeur, 2003), l’image de la police — puissance tutélaire et protectrice du plus grand nombre — est une ressource essentielle de son action, et qu’elle dépend assez peu et de l’ampleur des résultats policiers réels et de la qualité des micro-interactions concrètes qui se déroulent entre policiers et citoyens. Si en effet le ministère n’a cessé de rappeler à ses troupes qu’elles devaient entretenir « une relation plus facile, plus accueillante, plus courtoise avec la population » (bilan 2003, cité supra), il faut le comprendre comme un impératif de civilité, et non comme la condition d’une coopération, ou d’un partenariat. La police doit avoir bonne presse et bonne réputation, c’est une tout autre affaire de nouer avec la population une relation de confiance et d’échange, et de concevoir l’action policière comme segment spécialisé d’une politique de sécurité spatialement définie et prise en charge par l’ensemble des acteurs locaux. Cette perspective, qui animait le couple « contrats locaux de sécurité — police de proximité », est entièrement étrangère à l’équipe qui dirige la force publique depuis 2002, profondément convaincue que seule l’action répressive — définie comme prérogative régalienne exclusive — est efficace à l’égard de la criminalité33. Sous cette direction — law and order et « tolérance zéro » — l’action policière s’est retranchée à nouveau derrière les murs de la forteresse.
- 34 Il y a eu des événements tragiques, par exemple le 17 mars 2003, trois policiers sont tués à Clichy (...)
- 35 « J’attache également la plus grande importance au respect de la déontologie […] soyez intransigean (...)
65Ce qui peut forcer les murs de celle-ci, rétablir une correspondance entre l’image de la police dans l’opinion publique au sens le plus général, et les interactions concrètes entre policiers et citoyens, c’est — dans cette perspective — l’incident de police tragique, l’émeute urbaine ou la « bavure » scandaleuse. Or dans le processus de transfert des peurs et insécurités le (premier) ministère N. Sarkozy a été servi par la chance. Alors que l’automne 2001 avait connu une « série noire » de crimes sanglants, supports d’une médiatisation extrême de la délinquance, la période étudiée a été indemne de grand crime atroce, de « serial killer » pisté par les médias, de prise d’otages spectaculaire, d’incident de police tragique34 et de « bavure » injustifiable. Le ministre a servi sa chance en faisant clairement savoir, dès ses premiers discours aux cadres policiers, que — contrairement à tel de ses prédécesseurs — il ne couvrirait pas les excès de zèle35. Mais nul à ce poste ne peut se garantir des effets erratiques d’un événement tragique. Il est de fait que la période a été de ce point de vue bienveillante [les émeutes du mois de novembre 2005 sont venues depuis rappeler l’imprévisibilité du social].
66C’est pointer en même temps les limites des résultats engrangés. Fondés très largement sur la reconnaissance dont témoigne l’opinion publique, ils sont sujets à sa versatilité. Mais plus encore : rien n’est fait pour ancrer cette « opinion publique » dans une relation substantielle entre la police et les populations. En effet, dans la criminologie spontanée de cette fraction de la profession policière (et préfectorale) la compétence policière est exclusive, et exclusivement efficace. Il n’est donc pas requis de mobiliser les acteurs sociaux à l’appui d’une requalification des espaces, d’une remobilisation des solidarités et contrôles sociaux : si les désordres gagnent l’école, on y postera un policier. Plus généralement, les compétences mobilisées sont celles-là seules que détient cette police d’État centralisée : police judiciaire et maintien de l’ordre, qui se déploient pour placer les quartiers difficiles sous le contrôle combiné des CRS et des GIR. Encore une fois est évacuée par les corporations policière et préfectorale la question des voies et moyens d’une police urbaine de sécurité publique, fondée sur l’autorité que ses agents acquièrent dans leur relation avec la population (et non sur la seule détention des pouvoirs de contrainte), et qu’explorent ailleurs depuis trois lustres les stratégies de community policing et de « police de quartier » (SPCUM, 1996 ; Monjardet, 1999 ; Donzelot et al., 2003). Il est peu vraisemblable que, seule de son espèce, la police française puisse différer indéfiniment ce questionnement.
67C’est enfin observer la pluralité des dimensions où s’inscrivent les indicateurs du succès policier. Dimension sociale d’une part, où se déploie toute une gamme d’indicateurs qui s’échelonnent depuis le plus spécifique (taux d’élucidation de telle catégorie de délit, ampleur des variations de telle autre) jusqu’au plus diffus (peur du crime ou crime concern). Dimension temporelle d’autre part, puisque, on l’a vu, la signification d’une courbe varie singulièrement selon l’intervalle de temps pris en compte, et puisque — et surtout — la disjonction opérée entre prévention et répression de la délinquance leste les résultats affichés d’une incertitude entière quant à leur pérennité. Par là toute politique policière est susceptible, dans le débat public, des appréciations les plus contradictoires, selon les indicateurs que chacun choisit de privilégier. Il est ainsi vraisemblable que l’évaluation future du deuxième séjour de N. Sarkozy au ministère de l’Intérieur mobilisera, chez les mêmes acteurs que ceux ici présentés (le ministre et son entourage, son successeur, l’opposition politique, le sociologue), et selon la place qui sera accordée aux événements de novembre 2005, d’autres références.