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Amérique latine. Dynamiques productives, syndicalisme, emploi

L’intergouvernementalité en reconstruction : le cas du Mexique

“Intergovernementality” reconstructed: the case of Mexico
Enrique Cabrero Mendoza
Traduction de Pierre Desmarez et Yvonne Pozzo
p. 85-98

Résumés

Depuis les années 1930, le Mexique vivait sous le régime d’un parti dominant, le Partido Revolucionario Institucional (PRI), et d’une centralisation des décisions qui laissait peu d’autonomie aux différents États de ce pays à la constitution fédérale. L’article examine les résultats des efforts récents de rupture avec cette tradition et de décentralisation des politiques d’éducation, de santé et d’aide sociale aux trois niveaux de l’État fédéral, des États fédérés et des grandes villes. Il conclut à l’existence d’au moins trois schémas distincts de dynamique évolutive : la mise en place d’une effective décentralisation polycentrique, une décentralisation de façade sans grand impact réel ou la fragmentation des politiques et de leurs résultats. L’article s’achève par une mise sous forme de tableau des conséquences prévisibles de ces différentes dynamiques. — Numéro spécial : Amérique latine.

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Notes de la rédaction

Article traduit de l’espagnol par Pierre Desmarez et Yvonne Pozzo.

Texte intégral

1Les relations à l’intérieur de l’appareil d’État sont des processus qui se construisent et se reconstruisent dans le temps. Dans de nombreux pays, ces relations ont pris, ces dernières décennies, un sens décentralisateur. De nouveaux équilibres ont été cherchés, qui donnent des espaces d’action et d’autonomie plus larges au niveau local. Cette situation serait due aux besoins nés de la nouvelle économie mondiale qui exige des gouvernements locaux plus entreprenants et souples dans la promotion du développement. Elle tient aussi au fait que l’action publique contemporaine et les nouvelles pratiques démocratiques seraient mieux conçues au niveau local.

2En Amérique latine, ces changements ont eu un impact plus important que ceux observés dans des pays ayant un niveau supérieur de développement, lesquels présentaient déjà, depuis plusieurs décennies, un certain équilibre entre les différents niveaux à l’intérieur de l’appareil d’État. Dans la plupart des pays latino-américains, la quasi-totalité des politiques publiques était exclusivement aux mains de l’État central. Après plusieurs décennies, l’efficacité de cette politique était loin de celle qu’on attendait, et les retards du point de vue de l’action sociale et du développement ont continué à s’accumuler. Le modèle d’un État omniprésent étant devenu insoutenable, il paraissait nécessaire d’aller vers un État plus modeste. Quand les programmes d’ajustement économique ont surgi dans toute la région, une partie des politiques publiques s’est décentralisée tantôt vers d’autres niveaux de l’appareil d’État, tantôt directement vers la société civile. On abandonna ainsi la vision totalisatrice de l’État interventionniste, en cherchant à aller vers une politique d’intervention sélective.

  • 1 Le cas du Mexique (4 % de dépenses publiques réalisées au niveau municipal) est loin de celui des p (...)

3Le Mexique, comme beaucoup d’autres pays, s’est essayé pendant plus d’une décennie à obéir à ce schéma, mettant en œuvre des politiques décentralisatrices dans son programme de gouvernement, et installant de nouveaux équilibres à l’intérieur de son appareil d’État. Cependant, dans ce pays, ce type d’initiatives a eu peu d’impact. C’est seulement récemment que l’on observe une avancée significative dans la décentralisation. Le contexte de modernisation politique et d’ouverture démocratique, dont la conséquence est l’apparition d’alternances politiques aussi bien au niveau fédéral que local (des États fédérés), a permis de transformer peu à peu le scénario des relations à l’intérieur de l’appareil d’État. À présent, les gouvernements des États fédérés et des municipalités peuvent avoir leur mot à dire, au moins de façon limitée, sur une partie de l’agenda des politiques publiques. Il est clair que les choses ont changé, même s’il faut signaler que le système fédéral fiscal du Mexique est un des plus centralisés en Amérique latine1. Il ne faut pas oublier que le centralisme dans un pays comme le Mexique est inscrit dans les racines mêmes du système social, dans l’imaginaire collectif qui donne vie à cette nation depuis l’époque préhispanique, en traversant la période de la conquête, de l’indépendance et de la révolution, jusqu’à aujourd’hui.

4Cet article propose une analyse des changements les plus significatifs dans la dynamique des relations à l’intérieur de l’appareil d’État du Mexique, et traite aussi bien des changements proposés par le gouvernement central que de ceux venant des niveaux locaux. Une première analyse décrit brièvement les politiques décentralisatrices issues du gouvernement central. Par la suite, le rôle des gouvernements locaux est étudié notamment au niveau municipal, lesquels étendent chaque jour davantage leurs politiques d’action sociale et assument les responsabilités que d’autres niveaux du gouvernement n’ont pas assurées ou ont simplement abandonnées suite au repli de l’État dans ce domaine. Enfin, un tableau synoptique nous montre les relations à l’intérieur de l’appareil d’État au Mexique et présente les défis qui peuvent en découler dans l’avenir proche. Le dilemme dans le cas mexicain, c’est qu’à l’élimination de l’inefficacité du centralisme succèdent des relations plus efficientes et équilibrées à l’intérieur de l’appareil d’État ou une nouvelle forme d’improductivité liée au caractère dispersé et peu coopératif des actions des différents niveaux de gouvernement.

1. La décentralisation « de haut en bas » : beaucoup de bruit pour rien ?

5La Révolution mexicaine de la décade de 1910, bien qu’elle ait permis d’en finir avec une dictature vieille de trente ans, a créé un processus de dispersion de groupes dans le territoire national qui ont rendu difficile le contrôle et la consolidation d’un nouveau modèle se substituant à celui existant auparavant. Plusieurs décennies ont été nécessaires pour bâtir un État nation relativement stable ; ce but a été atteint grâce à une large concentration du pouvoir au centre du pays, à la répression contre les initiatives régionales et à la persécution exercée contre les chefs locaux. C’est dire que, pour mettre fin à l’épisode violent de la révolution, un régime centralisateur de facto a été instauré sous les apparences du fédéralisme, avec entière subordination des gouvernements locaux à l’État central.

6Les premiers gouvernements postérieurs à la révolution ne se sont pas préoccupés de ce centralisme excessif, ils ont au contraire renforcé l’État national afin de le consolider. Quelques très rares efforts de décentralisation ont été caractérisés par leur verticalité et leur force d’imposition du centre vers les régions. On peut parler d’un premier effort réel de décentralisation de l’activité nationale dans la période de Miguel de la Madrid (1982–1988). À cette époque se posait au niveau national la nécessité de redistribuer les compétences entre les trois niveaux de gouvernement et des réformes constitutionnelles furent adoptées. Bien que cette démarche ait été l’essai de décentralisation le plus poussé, sa portée et ses effets ne furent pas à la hauteur du projet (Cabrero, 1998), et les relations à l’intérieur de l’appareil d’État furent maintenues dans une logique de subordination de bas en haut presque inchangée.

7Pendant la période de Carlos Salinas de Gortari (1988–1994), la décentralisation en tant qu’initiative gouvernementale a pratiquement disparu, comme sujet spécifique, de l’agenda du gouvernement. Une des exceptions fut la politique éducative développée pleinement au cours de la période de gouvernement suivante. Une autre exception fut le Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) de lutte contre la pauvreté, envisageant quelques actions dirigées vers le développement régional avec une hypothétique intention décentralisatrice. Le paradoxe de ce programme est qu’il augmentait son efficacité à atteindre l’espace local dans la mesure où il cassait le caractère institutionnel déjà faible des gouvernements locaux. Il avançait en détruisant les maigres efforts antérieurs pour équilibrer les relations à l’intérieur de l’appareil d’État ; c’était une tentative de « décentralisation centralisée » (Cabrero, 1998).

8Le contexte politique explique clairement pourquoi les premières initiatives mentionnées jusqu’ici ont eu un impact peu significatif. Les conditions politiques prévalant dans les années 1980 étaient encore celles d’un système de parti unique. On ne doit pas oublier que le Partido Revolucionario Institucional (PRI) est resté au pouvoir pendant plus de soixante-dix ans. Dans ce schéma, la logique de subordination au pouvoir fédéral de la part des gouverneurs et des maires — afin d’obtenir de l’avancement dans leurs carrières politiques — était l’élément clé des règles du jeu.

9À partir des années 1990 — pendant la transition démocratique — le jeu se modifie peu à peu. Il s’agit de gouverneurs et/ou de maires qui arrivent au pouvoir par la volonté des citoyens, qui ne doivent rien (ou très peu) au pouvoir fédéral ou au gouverneur en poste. Ce changement des conditions politiques du système a favorisé les initiatives décentralisatrices plus récentes. Elles eurent une portée plus large et les relations évoluèrent à l’intérieur de l’appareil d’État.

10À partir de 1994, depuis le début de la période d’Ernesto Zedillo, l’initiative d’un « fédéralisme rénové » a été envisagée reconnaissant en principe des espaces d’autonomie et le respect des compétences de chaque niveau gouvernemental. Il fallut aussi reconnaître la nécessité d’en finir avec les compétences extraconstitutionnelles que le président et le gouvernement fédéral s’octroyaient. Dans le nouveau scénario, des initiatives de redistribution de fonctions entre les divers niveaux furent envisagées, la constitution fut reformée dans le même sens. Tout ceci a permis d’établir des articulations entre tous les niveaux du gouvernement, en exigeant la non-ingérence et/ou le respect de leurs droits constitutionnels respectifs. Cet ensemble de réformes renforçait sans doute la vie démocratique du pays et créait un contexte favorable à la recomposition des relations à l’intérieur de l’appareil d’État.

11Il faut ajouter que les avancées dans la décentralisation n’ont pas suivi une stratégie unique. Chaque secteur politique a adopté un rythme différent et une stratégie particulière. On observe un net contraste entre les secteurs tels que l’éducation, la santé et les programmes sociaux de développement régional et de lutte contre la pauvreté, secteurs dans lesquels la décentralisation a avancé le plus significativement dans les années 1990.

12Le « fédéralisme éducatif », nom donné à la politique de décentralisation de l’éducation primaire, a été un des processus les plus complexes de la décentralisation à cause de la présence du Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, un des plus puissants syndicats d’Amérique latine, qui compte 1,5 million d’adhérents, opposé au processus. Cependant, en 1992, un accord a été obtenu et le processus a pu commencer en rompant avec la tradition centraliste mise en œuvre depuis la période post-révolutionnaire. Selon ce compromis, les fonctions régulatrices, normatives et d’attribution de ressources financières pour le système national d’éducation primaire sont restées entre les mains du gouvernement fédéral tandis que les fonctions opérationnelles et administratives ont été transférées aux gouvernements locaux (fédérés), et que les gouvernements municipaux ont hérité de la responsabilité de l’entretien des installations éducatives.

13La décentralisation dans l’éducation a été menée selon une stratégie radicale. Un processus décidé par le pouvoir central, sans qu’aucun gouvernement fédéré n’ait été consulté. Une « décentralisation imposée » par le pouvoir du président, où les gouvernements fédérés furent de simples « récepteurs » d’une politique décidée par le pouvoir central, qui ne répondait à aucune demande provenant des régions. Diverses études (Cabrero et al., 1997 ; Pardo, 1999 ; Ward et al., 1999) montrent que cette stratégie radicale, bien qu’on puisse la comprendre, étant donné la complexité politique du secteur éducatif — il s’agissait de profiter d’une « fenêtre d’opportunité politique » en faveur de la décentralisation — a créé un embouteillage dans les administrations des gouvernements fédérés en affaiblissant encore davantage leurs capacités institutionnelles, administratives et même de gouvernance.

14Ainsi, le processus décentralisateur dans le secteur éducatif a été paradoxal. Malgré la taille des fonctions et des ressources transférées, les gouvernements fédérés ont gagné des espaces très limités d’action et d’autonomie. Il s’agit d’un processus décentralisateur de première grandeur mais plus proche d’une simple déconcentration administrative.

15Le gouvernement de Vicente Fox n’a pas encore mené à bien des modifications substantielles dans ce processus ; en revanche, il en a subi les conséquences. Comme dans le cas où tels gouverneurs proposent et demandent au gouvernement fédéral de reprendre la gestion de l’administration du système éducatif face à l’impossibilité où sont des gouvernements fédérés de mener à bien cette tâche, étant donné le manque de ressources et leur forte dépendance du pouvoir central en matière de négociations avec les syndicats. Cependant, il faut signaler une importante initiative du gouvernement Fox orientée vers les « écoles de qualité », un programme qui transfère des ressources directement aux écoles à partir d’initiatives d’amélioration des systèmes d’enseignement, d’évaluation et de formation d’enseignants. Il est important de mentionner que ce programme, bien qu’ici une fois encore, conçu par le pouvoir central, a pour caractéristique de répondre à des initiatives provenant des mêmes écoles et communautés éducatives. Il est encore tôt pour évaluer les résultats de ce programme étant donné qu’il se trouve dans sa toute première phase.

16Dans le secteur de la santé, les choses ont été différentes. Dès 1983, les services de plusieurs États du pays ont commencé à être décentralisés. Plus tard, en 1996, pendant le gouvernement d’E. Zedillo — dans le cadre dit du « nouveau fédéralisme » — le processus reprend avec plus d’intensité. Comme dans le cas de l’éducation, le niveau fédéral demeure chargé de l’imposition de normes et de leur contrôle, et les États fédérés, de la mise en œuvre du système (Cabrero et al., 1997 ; Cardozo, 1998).

17Un des atouts les plus précieux de la politique décentralisatrice dans le secteur de la santé a sans doute été la longueur de la période durant laquelle elle a été menée, car le processus a commencé il y a deux décades. Cette durée a permis des négociations et des ajustements permanents entre le ministère fédéral de la santé et les gouvernements fédérés. Il s’agit, contrairement au cas de l’éducation, d’une stratégie d’élargissement qui a permis le mûrissement et la mise en condition des structures administratives fédérées, ainsi que le perfectionnement des fonctionnaires qui devaient prendre en charge leurs nouvelles responsabilités. Il faut signaler que la décentralisation dans ce secteur, à la différence du secteur éducatif, a incorporé une instance de délibération, de négociation et de suivi de la politique décentralisatrice entre le niveau fédéral et les différents gouvernements fédérés : le Consejo Nacional de Salud. Il s’agit donc d’une « décentralisation concertée ».

18Le gouvernement Fox a poursuivi la même stratégie, sans nouveautés importantes. Il faut peut-être mentionner que le programme « municipios saludables » (mairies et santé), ayant déjà débuté auparavant, a été approfondi et élargi. L’idée était que les gouvernements municipaux, en lien avec la société civile, s’engagent à mener diverses actions conseillées par le gouvernement fédéral et, de cette façon, aient accès à plus de ressources. Les effets positifs de la décentralisation en matière de santé ne sont pas encore tangibles. Malgré ses énormes insuffisances, il s’agit d’une des politiques décentralisatrices les plus réussies au Mexique : les gouvernements fédérés se renforcent et élargissent peu à peu leurs espaces d’action.

19Finalement, on peut aussi signaler la décentralisation dans le secteur de programmes de lutte contre la pauvreté et la création d’infrastructures pour le développement social (Cabrero et al., 1997). Durant la décentralisation de ces programmes, le niveau fédéral a conservé la fonction normative pour les postes budgétaires et pour les critères de distribution des fonds. De leur côté, les gouvernements municipaux devaient promouvoir la création d’une commission municipale, composée par divers agents, et, avec cette commission, décider de l’attribution des fonds, désigner les investissements prioritaires et contrôler l’utilisation des ressources. Le type d’ouvrages d’infrastructure envisagés dans ce programme sont : le plan urbain municipal, la mise en place d’égouts, le drainage des terres, la distribution d’eau potable, les infrastructures rurales, l’amélioration de l’habitat, l’infrastructure éducative, l’électrification rurale et, notamment, des quartiers pauvres. Le gouvernement Fox a maintenu ces postes et a augmenté la masse des fonds disponibles.

20L’impact de ce processus décentralisateur, bien qu’important, n’a pas été sans problèmes. À la différence des autres secteurs cités, une stratégie de décentralisation a été adoptée sans contrôle strict ; autrement dit, les limites de l’autonomie de décision transférées aux États fédérés et aux municipalités ont été élargies. Certains problèmes sont apparus : les objectifs du programme peuvent être détournés. Dans plusieurs cas, les groupes politiquement plus visibles au niveau local (les notables) ont été substitués aux groupes cibles les plus défavorisés de la population. L’efficacité a été sacrifiée au clientélisme politique. Cependant, les possibilités offertes par ces ressources pour la régénération de la capacité d’entreprendre et d’innover des gouvernements municipaux sont considérables. Comme on le verra ci-dessous, l’innovation au niveau local de gouvernement s’étend rapidement dans le cas mexicain.

21Quel a été alors le changement au sein des relations à l’intérieur de l’appareil d’État, suite à la délégation de compétences vers les gouvernements régionaux et locaux ? La réalité est, qu’au Mexique, au cours des dernières décennies, il n’y a pas eu une stratégie globale ou d’intégration — à moyen ou long terme — en matière de décentralisation. Il y a plutôt eu des initiatives différentes dans leur vocation et leur intention, sans suite ni enchaînement entre elles. Elles se sont fait concurrence, détruisant par là le court chemin accompli à chaque période afin d’imposer une logique et une orientation nouvelles. En outre, aucune n’a atteint ses objectifs. Ni congruence ni continuité, plutôt des contradictions et des ruptures, voilà ce qu’on peut dire pour caractériser la brève histoire de décentralisation au Mexique. Dans ce pays, les politiques ont été peu claires et tardives. Ces initiatives ont commencé presque une décade plus tard et ont eu moins de succès que dans des pays comme le Brésil, la Colombie et la Bolivie (Franco, 2003).

2. Le réveil des gouvernements locaux : une nouvelle forme de relation à l’intérieur de l’appareil d’État qui se construit d’en bas ?

22Les relations dans l’appareil d’État au Mexique, dans les années récentes, ont connu un aspect intéressant dans la dynamique de réajustement : le rythme du processus ne dépend plus seulement de la logique du pouvoir central. Les gouvernements locaux s’agitent et se mobilisent en faisant bouger la tradition centraliste. Les gouvernements fédérés — dans un contexte de fédéralisme réel — prennent quelques initiatives propres qui élargissent de fait leur espace d’action. De leur côté, les gouvernements municipaux, pressés par les citoyens qui participent et exigent de l’efficacité dans leurs actions, ont été obligés de développer une capacité innovatrice dans leurs propositions et d’imaginer des stratégies alternatives de gestion publique locale. On pourrait dire que les gouvernements locaux créent et occupent des espaces dans l’agenda des politiques publiques et, dans ce processus, imposent un « nouveau rythme aux relations à l’intérieur de l’appareil d’État ».

  • 2 Quelques études sur des expériences spécifiques d’innovation municipale : (Merino, 1994 ; Ziccardi, (...)

23Au niveau des gouvernements fédérés, on observe la mise à profit des « espaces indéfinis » dans l’attribution des tâches par le pouvoir central. En ce qui concerne le niveau municipal, les avancées sont encore plus significatives. À ce niveau, on trouve un puissant processus d’expansion des politiques menées. On observe de plus en plus fréquemment de nouveaux styles de direction, de nouveaux schémas de cogestion gouvernement–citoyens de programmes et de politiques locaux. De même, on trouve des cas où l’incorporation de nouveaux systèmes de gestion a permis d’améliorer l’action de certains gouvernements municipaux sans attendre le soutien des gouvernements fédérés ou du pouvoir central2.

24La fonction traditionnelle des gouvernements municipaux a été celle de la prestation de services publics (ramassage des ordures, eau potable, équipement urbain, éclairage public, marchés, transport et voies publics, etc.). Curieusement, même si la constitution n’octroie au niveau municipal presque aucune responsabilité en matière de développement et de politique sociale, un nombre toujours plus élevé de mairies mexicaines sont en train d’élargir leur action vers ce type de politiques en proposant des programmes très variés de développement et de bien-être social.

  • 3 Cet ensemble de programmes provient du concours Gobierno y Gestión Local (Gouvernement et Gestion l (...)

25L’analyse d’un ensemble de 840 programmes municipaux considérés comme réussis3 permet de dégager des tendances intéressantes dans l’expansion des politiques publiques au niveau de l’espace local. Trente-cinq pour cent des programmes analysés concerne des programmes de bien-être social ; 25 %, des programmes de conception, d’infrastructure et d’actions de développement économique, social et d’environnement ; 17 %, des programmes de modernisation de la gestion administrative et financière ; 14 %, des programmes de participation des citoyens et de lutte contre la corruption ; 9 %, des programmes d’amélioration des services municipaux et de la sécurité publique.

26Par ailleurs, on observe qu’une majorité de programmes est née d’une convergence d’intérêts entre le gouvernement local et les citoyens ou tels groupes sociaux particuliers. De fait, il est difficile d’identifier l’origine des actions étant donné qu’elles se construisent de façon entremêlée, entre gouvernement et citoyens. Il s’agit de politiques dont la conception a été menée en cogestion. Il est remarquable que la plus grande partie de l’intervention du gouvernement local en matière de politique publique ait été réalisée de façon « déconnectée » des autres niveaux du gouvernement.

  • 4 Sur le concept d’« acción pública de alta intensidad », on peut voir (Cabrero, 2001), de même que d (...)
  • 5 Du total des 2427 mairies du pays, environ 150 sont gouvernées par le système de « Usos y costumbre (...)

27Ce type de programme, bien que modeste, a un impact important sur les espaces locaux. Sans parler du fait que, dans certaines régions, ils tranchent sur la culture de passivité et de dépendance des communautés et réveillent en elles un esprit entreprenant et de solidarité locale. En outre, ce type de programmes — en particulier ceux qui s’orientent vers le développement local — exige en général une forte dose de coopération sociale et de capacité d’organisation communautaire, en augmentant l’accumulation de capital social et en générant une « action publique de grande intensité »4. Il est intéressant aussi de noter que des programmes de ce type apparaissent dans toutes sortes de régions du pays, aussi bien au nord et au centre industriel qu’au sud. En outre, on observe des exemples de succès de ces initiatives, aussi bien dans de grandes mairies urbaines que dans de petites mairies rurales ou gouvernées par les systèmes coutumiers5.

28Donc, le schéma des relations à l’intérieur de l’appareil d’État change au fur et à mesure que les gouvernements locaux développent des actions propres, ce qui arrive de plus en plus fréquemment et avec plus d’amplitude. Il est clair que les actions de ce type provenant du gouvernement municipal sont modestes quant au montant des ressources impliquées et ne peuvent se comparer en rien aux actions réalisées par le niveau fédéral ou, dans certains cas, par les gouvernements fédérés. Cependant, il est intéressant de noter leur grand impact, lié au caractère de proximité des actions publiques locales. Les citoyens perçoivent ce type de programmes comme fiables, souples, au plus près des attentes des citoyens ; on y rend des comptes d’une façon plus directe et efficace. Il amène à s’interroger sur la façon dont se dessine le nouveau tableau des relations à l’intérieur de l’appareil d’État dans le Mexique contemporain.

3. Les nouvelles relations à l’intérieur de l’appareil d’État au Mexique : deux pas en avant et un pas en arrière ?

29Comme on l’a vu, l’évolution récente des relations à l’intérieur de l’appareil d’État dans un pays comme le Mexique génère un tableau de plus en plus divers et complexe. On y trouve un mélange d’initiatives provenant de la tradition décentralisatrice du gouvernement central fédéral vers les gouvernements fédérés et municipaux ; on y trouve aussi des initiatives provenant d’espaces locaux ayant une vision différente, plus soucieuses de certaines nécessités sociales. En outre, au sein de chaque niveau de gouvernement, on trouve aussi une grande variété d’initiatives et de mécanismes politiques différenciés. Autrement dit, à l’intérieur de l’appareil d’État, de façon verticale et horizontale, on multiplie les options et les stratégies d’action des politiques publiques. On ouvre ainsi un éventail élargi à l’action publique même si ce vaste répertoire ne constitue pas nécessairement une stratégie complémentaire et cohérente ; il s’agit plutôt d’actions parallèles qui sont fréquemment en concurrence ou en contradiction ouverte.

  • 6 Comme on le sait, le modèle théorique originel d’analyse des relations à l’intérieur de l’appareil (...)

30En principe, dans les systèmes fédéraux, des relations équilibrées à l’intérieur de l’appareil d’État signifient une plus grande capacité de promotion du développement et de croissance économique. Elles indiquent aussi une démocratie plus solide et un système plus efficace de poids et contrepoids6. Cependant, la transition vers cet idéal-type est un processus complexe non exempt d’accidents. Ici on pourrait identifier au moins trois formes possibles de changement : un « centralisme de délégation », un « centralisme multiplié » et une « dispersion des politiques publiques ».

3.1. Recomposition des relations à l’intérieur de l’appareil d’État ou simple délégation de fonctions ?

31Cette délégation est le cas le plus fréquent en Amérique latine, notamment au Mexique. Tel qu’on l’a vu clairement dans le cas de l’éducation et en bonne partie dans celui de la politique de santé, le gouvernement central garde « sous contrôle » les normes, la conception et les modalités d’implémentation de la politique en assignant aux gouvernements fédérés et municipaux quelques fonctions d’exécution et de mise en œuvre d’actions définies par le centre. Les limites de l’action autonome locale sont donc très étroites. Les espaces de délibération sur les politiques, à l’intérieur de l’appareil d’État, sont absents. Dans ce cas, les changements sont très marginaux et les projets peuvent rester immobiles pendant longtemps à moins que les gouvernements locaux ne mènent une action très entreprenante et innovatrice et que celle-ci génère une concurrence avec le centre, l’obligeant à recomposer les mécanismes de conception des politiques et à ouvrir des espaces plus grands en faveur des gouvernements locaux.

3.2. Décentralisation ou centralisme multiplié ?

32Dans un pays à tradition jacobine, le réajustement des relations à l’intérieur de l’appareil d’État peut mener à un renforcement du centre à chaque niveau du gouvernement. Ainsi en va-t-il d’un président tout-puissant accompagné de gouverneurs qui contrôlent chacun leur territoire dans une vision autoritaire et pyramidale, ainsi que des responsables de mairies exerçant leur pouvoir d’une manière hiérarchique sur leurs espaces d’action. Autrement dit, la recherche de l’équilibre entre les niveaux de gouvernement ne produit pas nécessairement un système horizontal et des pratiques démocratiques plus étendues ; cela peut aussi générer une reproduction du centralisme de façon multipliée à moindre échelle. Cependant, il n’est pas évident qu’un tel schéma est présent au Mexique, car la transition démocratique se met en place de plus en plus largement dans les espaces de la vie publique. Les trois niveaux de gouvernement sont contraints d’abandonner progressivement la conception d’actions exclusivement gouvernementales pour aller vers des politiques effectivement publiques. Cependant, certains faits tels que la création récente de la Confederación Nacional de Gobernadores suggèrent une puissance croissante de ceux-ci, qui négocieraient de plus en plus directement avec le président, ce qui ne permettrait pas un équilibre réel des relations à l’intérieur de l’appareil d’État, mais plutôt la création d’espaces favorisant les accords entre clans. Voilà l’un des dilemmes auxquels le fédéralisme mexicain sera confronté dans les prochaines années.

3.3. Vers une conception des politiques à l’intérieur de l’appareil d’État ou vers une fragmentation gouvernementale des politiques ?

33Il est évident que les initiatives décentralisatrices instruites par le centre vers les gouvernements locaux ne se trouvent pas « en harmonie » avec les initiatives générées sur place. Les rythmes sont différents : le centre prétend moduler le rythme et en contrôler l’avancée ; les gouvernements locaux répondent au rythme des demandes des citoyens et du développement de leurs propres capacités d’action gouvernementale. Ce décalage donne lieu à des situations variées. Dans la mesure où le centre fédéral tarde à ordonner la décentralisation et à générer de nouveaux mécanismes de coordination et de régulation de ce type de politiques, les acteurs locaux adoptent leur propre orientation et leur rythme, en négociant une voie alternative. Ils n’articulent pas nécessairement ces initiatives avec d’autres efforts. Voilà pourquoi, plutôt qu’une action provenant de différents niveaux de l’intérieur de l’appareil d’État, on trouve parfois une action désarticulée entre les divers niveaux du gouvernement.

  • 7 On trouve peu de données sur les niveaux de formation et l’expérience accumulée par les fonctionnai (...)

34C’est ainsi que des politiques publiques diverses coexistent dans un même espace territorial. Les programmes provenant du centre se caractérisent par leur vision à long terme, une conception techniquement soignée, et par leur exécution par des fonctionnaires ayant une grande expérience, un bon niveau professionnel, et disposant de budgets considérables et récurrents. Cependant, il s’agit là de politiques ayant de fortes inerties bureaucratiques qui n’enthousiasment guère les citoyens et qui provoquent fréquemment la défiance, sans parler de leur rigidité sclérosante. On trouve en revanche des programmes provenant de mairies, ayant une vision à court terme, voire sans vision temporelle. Ils sont fréquemment improvisés dans leur conception technique, en général exécutés par des fonctionnaires locaux ayant peu d’expérience dans le secteur public et souvent un bas niveau de formation7. Leur budget est faible, voire éphémère. Cependant, il s’agit d’actions spontanées qui génèrent une grande légitimité, de la crédibilité et de la confiance parmi les citoyens et qui s’adaptent mieux à leurs préférences par leur souplesse et leur proximité.

35Le paradoxe se trouve dans le fait que les vertus de certaines de ces actions deviennent les défauts des autres et vice-versa. Une complémentarité et une articulation des deux optiques seraient donc souhaitables, mais jusqu’ici, c’est davantage l’exception que la règle. La synergie des relations à l’intérieur de l’appareil d’État est encore faible au Mexique, ce qui conduit à s’interroger sur le type de pratique fédéraliste qui pourrait s’imposer dans ce pays.

  • 8 Concernant ces deux modèles, voir (Giugale et Webb, 2000).

36L’examen au niveau international des pratiques fédéralistes montre deux cas paradigmatiques : le canadien et l’allemand8. Le modèle fédéral canadien est un fédéralisme de pratique législative, c’est-à-dire, tourné par principe vers une autonomie maximale des différents niveaux gouvernementaux. C’est un modèle rigide étant donné qu’aucun niveau de gouvernement ne peut interférer avec la sphère d’action d’un autre niveau et les conflits sont résolus devant les tribunaux par des controverses constitutionnelles. Les avantages d’une telle pratique sont la facilitation d’une plus grande concurrence entre les régions et le renforcement de l’autonomie de chaque niveau, ce qui renforce l’ensemble fédéral. Les relations à l’intérieur de l’appareil d’État sont claires, formelles, et il y a peu de confusion ; elles sont cependant rigides et la coopération au jour le jour est rare.

37Le modèle allemand présente une pratique fédéraliste de type administratif qui, tout en permettant une autonomie des différents niveaux de gouvernement, autorise un nombre illimité de transferts fiscaux à l’intérieur de l’appareil d’État. Il suscite aussi des espaces permanents de négociation et de passation d’accords entre différents niveaux de gouvernement. Il s’agit là d’une pratique fédérale souple en état de réajustement permanent. Ces réajustements et la délibération sur les politiques publiques font partie du fonctionnement quotidien du système. Les conflits se traduisent par des négociations et, en dernier recours, une confrontation entre les parties. Ce fédéralisme suppose d’intenses relations à l’intérieur de l’appareil d’État. Ce modèle cherche à promouvoir davantage la coopération entre les régions et les niveaux de gouvernement que la concurrence entre eux. En contrepartie, il n’y a pas assez de clarté dans les domaines de l’exclusivité et de la conception des politiques publiques, cette clarté se construisant au jour le jour.

38Il est difficile de penser qu’au Mexique, les conditions existent pour une évolution rapide vers l’une ou l’autre de ces pratiques fédéralistes. Le décalage est encore important. Le premier cas demande des institutions très solides, des règles du jeu très claires et une distribution de ressources fiscales très équilibrée. Aucun de ces traits n’est présent aujourd’hui dans le cas mexicain : les institutions sont en pleine reconstruction, les règles du jeu, dans le contexte de la transition démocratique, ne sont pas claires. En outre, la redistribution fiscale est très centralisée. Il ne paraîtrait donc pas judicieux de se presser vers sa décentralisation. Le deuxième type de fédéralisme demande des gouvernants et un corps professionnel ayant une tradition de grande ouverture à la négociation et à l’accord entre les niveaux, à l’intérieur de l’appareil d’État. Or, au Mexique les gouvernants et les cadres publics sont à peine en train d’apprendre la négociation dans la conception des politiques publiques et, faute d’une fonction publique de carrière, il n’y a pas de réseaux professionnels à l’intérieur de l’appareil d’État. Sans parler du fait que les partis politiques sont entrés dans ce nouveau scénario politique en intervenant dans l’agenda des politiques publiques, en ajoutant une logique de parti à l’action propre de l’appareil de gouvernement. Ainsi, la conception de politiques publiques au Mexique hésite entre la logique du centralisme délégué, celle du centralisme multiplié et le manque de coordination à l’intérieur de l’appareil d’État, alors même que le nouveau modèle des relations à l’intérieur de l’appareil d’État n’est pas clair. Il est évident qu’il y a beaucoup de « fenêtres d’opportunité » pour transiter vers un modèle avec plus d’équilibre entre les niveaux de gouvernement, mais il est aussi évident que de nombreux décalages et déviations sont possibles. Il serait regrettable de passer d’un modèle hautement centralisé et de plus en plus inefficace, à un modèle dispersé, rigide, peu coopérant et également sans efficacité. Les tableaux suivants présentent les scénarios possibles et l’éventail actuel de quelques politiques publiques, issus de la pratique de coopération à l’intérieur de l’appareil d’État, encore peu fréquente ou à l’œuvre dans des programmes de moindre portée.

Tableau 1. Scénarios possibles dans la pratique des relations à l’intérieur de l’appareil d’État mexicain

Niveau de centralisation dans la création des politiques publiques

Haut

Bas

Niveau de coordination dans les relations à l’intérieur de l’appareil d’État

Bas

Fédéralisme centralisé

Fédéralisme dispensé

Haut

Fédéralisme  de délégation

Fédéralisme coopératif

­

Tableau 2. Tendances actuelles dans la pratique des relations à l’intérieur de l’appareil d’État mexicain dans quelques programmes en cours.

Niveau de centralisation dans la création des politiques publiques

Haut

Bas

Niveau de coordination dans les relations à l’intérieur de l’appareil d’État

Bas





– Éducation primaire

– Pauvreté (en augmentation)
– Ouverture commerciale


– Crédits pour les infrastructures sociales
– Entreprises sociales
– Prévention sanitaire locale
– Amélioration de l’instruction publique

Haut


– Santé de la population
– Environnement
– Habitat

– Mairies et santé
– Écoles de qualité

4. Derniers commentaires

39Que le système fédéral mexicain soit en train de réajuster la pratique et la structure des relations à l’intérieur de l’appareil d’État est sans doute une bonne nouvelle. Cependant, il est évident que ce processus n’est pas libre de défis et de dilemmes. D’une part, la décentralisation du gouvernement central fédéral vers les gouvernements régionaux et locaux n’a pas nécessairement eu la forme et le rythme qui convenaient aux gouvernements locaux. D’autre part, ces gouvernements développent un agenda de politiques publiques peu soucieux de la coordination à l’intérieur de l’appareil d’État.

40Il est urgent que des pays comme le Mexique et d’autres en Amérique latine avancent dans la construction d’une structure institutionnelle plus claire et solide entre les différents niveaux de gouvernement, concernant les politiques publiques. Pour cela, il faut générer des espaces de dialogue et de réajustement, dans l’appareil d’État, en fonction d’une vision plus horizontale et plus coopérative. La nouvelle pratique fédérale doit être consolidée et faire l’objet d’accords et de négociations entre les niveaux de gouvernement. Il s’agit de générer une nouvelle tradition dans la conception des politiques : un processus d’« apprentissage croisé » entre différents niveaux de gouvernement, entre départements à l’intérieur de chaque niveau de gouvernement, entre professionnels des communautés politiques ainsi qu’entre citoyens et groupes sociaux.

41Le réajustement des relations dans l’appareil d’État doit être vu comme une opportunité pour améliorer l’action de l’ensemble gouvernemental (gouvernement fédéral et gouvernements fédérés et municipaux) et comme la création d’un nouvel espace dédié à la participation des citoyens. Faute d’attention à ce processus, on risque de déboucher sur la confusion et l’inefficacité ou simplement la reproduction — cette fois amplifiée — des problèmes traditionnels de la conception des politiques publiques au Mexique.

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Bibliographie

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Notes

1 Le cas du Mexique (4 % de dépenses publiques réalisées au niveau municipal) est loin de celui des pays industrialisés dans lesquels le niveau local de gouvernement atteint une participation dans les dépenses publiques de 19 % (France), 24 % (États-Unis) ou même 54 % (Danemark). Il se différencie également de pays similaires par rapport au niveau de développement : 10 % (Brésil), 12 % (Chili) ou 17 % (Colombie). Concernant la participation au niveau de l’État, bien que les écarts soient moindres, les chiffres sont toujours significatifs : 23 % (Mexique), 41 % (Canada), 46 % (Argentine) et 26 % (Brésil). Voir (Castells, 1999).

2 Quelques études sur des expériences spécifiques d’innovation municipale : (Merino, 1994 ; Ziccardi, 1995 ; Cabrero, 1995 ; Cabrero, 2001 ; Guillén, 1996).

3 Cet ensemble de programmes provient du concours Gobierno y Gestión Local (Gouvernement et Gestion locale) organisé par le Cide et la Fondation Ford sur les modèles de gouvernement les plus remarqués dans le contexte national. Voir (Cide, 2001 ; Cide, 2002).

4 Sur le concept d’« acción pública de alta intensidad », on peut voir (Cabrero, 2001), de même que des travaux comme ceux de Jean-Claude Thoenig (Thoenig, 1997) et Claude Duran (Duran, 1999).

5 Du total des 2427 mairies du pays, environ 150 sont gouvernées par le système de « Usos y costumbres », c’est-à-dire, par un système traditionnel de gouvernement étroitement lié à la population indigène. On trouve ce modèle particulièrement à Oaxaca.

6 Comme on le sait, le modèle théorique originel d’analyse des relations à l’intérieur de l’appareil d’État est né de l’étude de la réalité fédérale aux États-Unis. Voir (Wright, 1978).

7 On trouve peu de données sur les niveaux de formation et l’expérience accumulée par les fonctionnaires (cadres publics) dans le cas mexicain. Cependant, à partir de l’analyse de quelques cas, on peut voir que les cadres moyens et supérieurs ont un niveau de scolarité plus élevé au niveau fédéral (la grande majorité ayant une licence, un nombre croissant ayant des diplômes supérieurs), ainsi qu’une expérience moyenne importante dans le secteur public (plus de six ans d’expérience) ; tandis que dans les gouvernements fédérés et municipaux urbains, le niveau de scolarité est moindre (la grande majorité ayant une licence mais peu ayant des diplômes supérieurs), l’expérience dans le secteur public est plus basse (quatre ans d’expérience). Enfin dans les gouvernements municipaux moyens et petits, un peu plus de la moitié a une licence et moins de trois ans d’expérience dans le secteur public. Sauf quelques exceptions (service extérieur, service électoral), le Mexique n’a pas eu une fonction publique de carrière, même si récemment au niveau fédéral la première loi du service civil de carrière (Ley de Servicio Civil de Carrera) a été adoptée, et quelques États discutent aussi des initiatives similaires.

8 Concernant ces deux modèles, voir (Giugale et Webb, 2000).

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Pour citer cet article

Référence papier

Enrique Cabrero Mendoza, « L’intergouvernementalité en reconstruction : le cas du Mexique »Sociologie du travail, Vol. 46 - n° 1 | 2004, 85-98.

Référence électronique

Enrique Cabrero Mendoza, « L’intergouvernementalité en reconstruction : le cas du Mexique »Sociologie du travail [En ligne], Vol. 46 - n° 1 | Janvier-Mars 2004, mis en ligne le 26 mars 2004, consulté le 05 décembre 2025. URL : http://journals.openedition.org/sdt/28000 ; DOI : https://doi.org/10.4000/sdt.28000

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Auteur

Enrique Cabrero Mendoza

Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), Carretera México-Toluca 3655, Del. Alvaro Obregón, 01210 México, Mexico
enrique.cabrero[at]cide.edu

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Droits d’auteur

CC-BY-NC-ND-4.0

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