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AccueilNumérosVol. 46 - n° 1Comptes rendusBruno Palier, Gouverner la Sécuri...

Comptes rendus

Bruno Palier, Gouverner la Sécurité sociale. Les réformes du système français de protection sociale depuis 1945

Presses universitaires de France, coll. « Le lien social », Paris, 2002, 488 p.
Daniel Benamouzig
p. 143-145
Référence(s) :

Bruno Palier, Gouverner la Sécurité sociale. Les réformes du système français de protection sociale depuis 1945, Presses universitaires de France, coll. « Le lien social », Paris, 2002, 488 p.

Texte intégral

1Le ralentissement de la croissance précipite de nouveau dans le rouge les comptes de la Sécurité sociale. Confrontés au sempiternel « trou de la Sécu », responsables politiques et administratifs doivent combler les déficits en recourant aux recettes traditionnelles : réduction des prestations et augmentation des prélèvements. Tant de fois répétée, la démarche inspire une impression d’inertie. La Sécu paraît échapper au contrôle politique. Le constat du citoyen rejoint celui de l’analyste, qui souligne depuis longtemps que les États providence résistent, en France comme ailleurs, aux assauts répétés de la crise et des politiques libérales. Mais à y regarder de plus près, ce constat mérite d’être nuancé. Dans Gouverner la Sécurité sociale, Bruno Palier montre comment l’édifice conçu à la Libération a été récemment transformé, de manière aussi profonde que discrète.

2Privilégiant une perspective institutionnelle, l’auteur met en perspective une série de réformes traduisant des orientations politiques cohérentes, mais déclinées sur un registre essentiellement technique. Comme il le formule, « une analyse plus fine des évolutions récentes montre que d’importantes réformes de la protection sociale ont pu être préparées au cours des années 1980 et mises en œuvre au cours des années 1990 en France » (p. 5). Et de préciser que ces évolutions traduisent une « emprise croissante des mécanismes de marché dans la protection sociale », ou plus précisément « un processus de dualisation du système », caractérisé par une présence plus forte de l’État dans certains secteurs, comme la santé, la famille ou la lutte contre la pauvreté, et une logique parallèle de privatisation des risques « marquée par une dynamique libérale de transformation du système de protection sociale » (p. 11). L’inertie apparente dissimule en fait un travail de gouvernement, dont les termes exigent une analyse attentive, permettant de déceler le projet politique au-delà des décisions ponctuelles.

3Pour ce faire, B. Palier inscrit son travail dans un courant de recherches aujourd’hui bien connu en France. Les analyses néo-institutionnalistes, développées par des auteurs comme Paul Pierson ou Peter Hall notamment, insistent non seulement sur le rôle des acteurs, des stratégies et des intérêts, mais aussi sur l’importance des idées et des institutions. Cette orientation théorique a donné lieu à d’importantes comparaisons internationales des systèmes de protection sociale, dont les travaux de Gosta Esping-Andersen constituent une référence obligée. B. Palier tire avantageusement parti de cette littérature. Déplorant le peu d’analyses internationales incluant le cas français, il entreprend de « rendre la France comparable » et décortique à cet effet la Sécurité sociale à l’aune de raisonnements habituellement utilisés pour comparer les systèmes nationaux. Cherchant à « saisir les évolutions d’un système de protection sociale dans son ensemble » (p. 16), il offre une brillante synthèse des évolutions de la Sécurité sociale depuis un demi-siècle. Ce panorama comble un manque, dans la mesure où la plupart des études françaises sur la protection sociale reproduisent habituellement les découpages institutionnels, en analysant des secteurs particuliers comme la santé, la vieillesse ou la lutte contre l’exclusion. La démarche offre au lecteur la possibilité d’accéder à un haut niveau de généralité et d’embrasser rapidement le paysage complexe de la protection sociale.

4Après une partie méthodologique faisant état de travaux nationaux ou internationaux sur la question, l’ouvrage comprend trois parties. Elles caractérisent autant de « répertoires de protection sociale ». Reprenant une division classique, B. Palier distingue différentes périodes. On notera surtout l’inflexion qui se manifeste dans les années 1990. La mise en place de nouveaux dispositifs d’insertion, de financement ou de décision traduisent alors un changement significatif. Ces réformes entament les principes traditionnels de la protection sociale à la française, car elles visent moins à « sauver la Sécu » qu’à tirer les conséquences de critiques fondamentales apparues avec la crise. Comme l’auteur souligne, « la nouveauté des analyses des années 1990 tient au fait que ce sont les caractéristiques mêmes du système d’assurances sociales français qui sont perçues comme les principaux facteurs de difficultés. Ces analyses remettent en cause le système lui-même » (p. 395). Elles soulignent l’inaptitude de la Sécu à protéger les exclus, qui en ont le plus besoin, et mettent l’accent sur le fardeau que représente la protection sociale pour l’économie. Elles stigmatisent enfin le déficit de contrôle démocratique du paritarisme. Après la création du RMI, les politiques d’insertion prennent acte de l’incapacité d’une protection sociale rivée au travail à couvrir ceux qui en sont éloignés. La création de la CSG traduit une fiscalisation croissante du financement, visant à alléger des cotisations jugées pénalisantes pour l’emploi. Le vote annuel d’une loi de financement de la Sécurité sociale devant le Parlement renforce enfin la légitimité de l’État, aux dépens d’une démocratie sociale moribonde. Bien que la cohérence de ces mesures ne soit pas revendiquée, elles traduisent selon l’auteur un nouveau répertoire, caractérisé par le recentrage de l’intervention de l’État et par un redéploiement de la protection sociale auprès d’acteurs privés.

5L’analyse de B. Palier ne se limite pas à une mise en perspective de ces évolutions. Informé des apports théoriques de la science politique, ce panorama s’attarde sur le rôle des coalitions d’intérêt, des processus d’apprentissage permettant aux décideurs de réviser leurs stratégies, ou sur les processus de « dépendance au sentier », chers à l’analyse institutionnelle des politiques publiques. Bien qu’elle s’intéresse au seul cas français, le travail se veut en outre « comparatif » : chaque séquence est analysée à l’aune d’une grille conceptuelle permettant un agencement original de données historiques par ailleurs connues. Cette lecture ne va pas jusqu’à comparer les configurations françaises à d’autres systèmes de protection sociale, mais elle en offre la possibilité. C’est un apport par rapport à d’autres synthèses récentes sur le sujet, comme celle de Jacques Bichot (Bichot, 1997).

6Si les références issues des sciences politiques permettent à l’auteur d’élaborer un cadre d’analyse ambitieux, on s’interrogera sur l’usage de certains travaux sociologiques. Privilégiant l’intelligibilité globale des phénomènes, l’auteur est souvent en retrait quant à l’apport conceptuel et empirique de recherches auxquelles il fait pourtant référence. Pour ne prendre qu’un exemple, les travaux souvent cités de Robert Castel ne font pas l’objet de véritables analyses, l’auteur se contentant de situer ce travail dans une littérature plus générale, relative aux liens entre protection sociale et salariat, ou de lui emprunter ponctuellement tel ou tel développement. En évitant par ailleurs de s’attarder sur le détail des logiques d’action à l’œuvre dans différents domaines de la protection sociale, B. Palier donne le sentiment d’un manque d’intimité avec les objets étudiés, ce qui gênera le sociologue soucieux d’une connaissance empirique des dispositifs de protection sociale. L’identification des grandes séquences historiques donne ainsi l’impression d’être plus commandée par les exigences d’une lecture rétrospective, que par une attention portée aux faits ou aux logiques d’action. On ne s’étonnera pas que l’auteur recoure davantage aux travaux néo-institutionnalistes d’inspiration politique, qu’au néo-institutionnalisme d’inspiration sociologique, dont l’usage eût exigé d’autres méthodes, plus en prise avec les faits, avec la circulation empirique des idées ou avec les acteurs de cette histoire, singulièrement absents du travail. De ce fait, certains points essentiels à la démonstration peuvent être contestés. Le tournant que le RMI est supposé représenter pour la protection sociale est ainsi discutable : la logique d’insertion qu’il traduit n’est nullement inédite, puisqu’elle est déjà présente dans les lois sur le handicap de 1975. En outre, le RMI ne renonce pas à toute référence au travail, qui demeure la perspective du législateur. Dans bien des cas, la réalité est ainsi plus nuancée que les recompositions rétrospectives de l’auteur ne le laissent penser. Même s’il affirme que « comprendre comment se transforme ou non un système de protection sociale passe par une analyse des représentations et des comportements de ces différents acteurs, de leurs interactions, conflits, négociations » (p. 56), on regrettera certaines facilités, comme un recours aux trop fameuses « résistances au changement » (p. 17). L’ouvrage de B. Palier n’en demeure pas moins bien informé. Il balaye l’essentiel de la littérature et tient compte de travaux généralistes aussi bien que de recherches plus spécialisées. Il exploite notamment de nombreux rapports administratifs, dont la fréquentation est habituellement aride. L’ouvrage s’accompagne enfin d’un utile jeu d’annexes, qui présentent les plans de sauvetage de la Sécurité sociale ou les caractéristiques institutionnelles de la Sécurité sociale. Au total, même si les analyses proposées se satisfont d’un haut degré de généralité, les qualités de synthèse de l’ouvrage en font d’ores et déjà un ouvrage de référence sur le sujet.

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Bibliographie

Bichot, J., 1997. Les politiques sociales en France au xxe siècle. Armand Colin, Paris.

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Pour citer cet article

Référence papier

Daniel Benamouzig, « Bruno Palier, Gouverner la Sécurité sociale. Les réformes du système français de protection sociale depuis 1945 », Sociologie du travail, Vol. 46 - n° 1 | 2004, 143-145.

Référence électronique

Daniel Benamouzig, « Bruno Palier, Gouverner la Sécurité sociale. Les réformes du système français de protection sociale depuis 1945 », Sociologie du travail [En ligne], Vol. 46 - n° 1 | Janvier-Mars 2004, mis en ligne le 26 mars 2004, consulté le 01 décembre 2020. URL : http://journals.openedition.org/sdt/28217 ; DOI : https://doi.org/10.4000/sdt.28217

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Auteur

Daniel Benamouzig

Centre de recherche médecine, sciences, santé et société, CNRS, 7, rue Guy-Môquet, 94801 Villejuif cedex, France
benamouz[at]vjf.cnrs.fr

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