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Review

Services publics et fractures de la ville. La « pensée publique » entre diversité, éclatement et souci du rapprochement

Public services and urban fractures: Conceptions between diversity, fragmentation and a concern for proximity
Thomas Kirszbaum
p. 224-260

Résumés

Cette review examine les liens entre les expertises scientifiques et les priorités publiques, à commencer par celles de l’État, à propos de la relation des services publics et de la ville. Leurs relations peuvent être appréhendées sous trois angles : l’offre territoriale des services, leurs rapports avec l’environnement et les normes permettant de penser et justifier les mutations à l’œuvre. Quelle que soit la dimension privilégiée, trois registres de discours sont identifiables autour des figures de la diversité, de l’éclatement et du rapprochement. Le corpus rassemblé, produit pour l’essentiel dans les années 1990, consiste en un entrelacs de travaux hétéroclites, plus ou moins soumis aux vicissitudes de la commande publique, laquelle porte avant tout témoignage des transformations et hésitations de l’État face aux mutations sociales et urbaines.

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Notes de l’auteur

Ce texte a fait l’objet d’une lecture attentive par Dominique Lorrain, remercié ici pour ses stimulantes observations.

Texte intégral

  • 1 Le Puca a repris, à partir de 1999, les missions du Plan urbain et du Plan construction et architec (...)
  • 2 De façon périodique, les administrations éprouvent le besoin de récapituler et synthétiser les acqu (...)

1Évoquer une « pensée publique » à propos des relations entre les services publics et la ville ne va pas de soi. D’abord parce que la sphère publique n’a pas un cerveau unique, mais dispose de multiples instances chargées, avec l’appui d’experts, de produire des analyses de nature à guider son action. Si « pensée » il y a, elle s’incarne dans un corpus hétérogène ; rapports officiels commandités à de hauts fonctionnaires, universitaires ou personnalités qualifiées ; recherches effectuées en réponse à des appels d’offres publics ; revues spécialisées, ouvrages collectifs, colloques et séminaires sponsorisés par des administrations ou des organismes au statut variable (Caisse des dépôts et consignations, Union nationale des fédérations HLM, Conseil national de la fonction publique territoriale, etc.). Parmi les acteurs publics les plus investis dans la réflexion sur les services publics et la ville, quatre jouent un rôle prépondérant : le Puca (Plan urbain construction architecture)1 et la Drast (Direction de la recherche et des affaires scientifiques et techniques), tous deux rattachés au ministère de l’Équipement ; la DIV (Délégation interministérielle à la ville) et la RATP2.

2Il peut sembler également excessif de parler d’une « pensée publique » à propos d’objets aussi hétérogènes que sont, respectivement, les services publics et l’urbain. Les premiers regroupent un ensemble d’activités et de modes de gestion disparates, selon qu’il s’agit d’entreprises nationales ou de services publics locaux organisés en réseaux, de services déconcentrés de l’État ou de services des collectivités locales, du secteur HLM ou d’associations exerçant de fait des missions de service public, selon aussi qu’ils délivrent des services aux personnes ou s’adressent à des entités collectives (administrations, collectivités, entreprises). L’urbain désigne quant à lui des modalités contrastées d’habiter la ville et la frontière avec le rural se fait de plus en plus poreuse. Les objets « services publics » et « ville » renvoient ainsi à des réalités multiformes, investies par des discours sectoriels qui se prêtent mal à la généralisation.

3Cette review examine les liens entre les expertises scientifiques et les priorités publiques, à commencer par celles de l’État. Le corpus étudié comprend une majorité de documents publiés entre 1990 et 2002, période durant laquelle le discours public semble se chercher face aux mutations simultanées des services publics et de la ville, voire leur crise. Cette délimitation temporelle n’interdit pas de faire retour sur des textes plus anciens dans la mesure où ils préfigurent des orientations futures ou s’ils témoignent d’une forme « d’amnésie » des productions contemporaines.

4L’exhaustivité étant hors d’atteinte, le corpus rassemblé met en relief des textes représentatifs d’une doctrine publique ou de positions scientifiques dominantes, les deux sphères étant loin d’être hermétiques l’une à l’autre. Ces textes ont été répertoriés selon leur caractère plus ou moins officiel ; la littérature grise, de type « rapport officiel », a directement vocation à fournir une doctrine aux pouvoirs publics ; le financement de recherches, séminaires et colloques par des administrations renseigne surtout sur la nature des préoccupations publiques à une période donnée ; enfin, les résultats des recherches, qu’ils soient publiés à l’initiative des chercheurs ou que ces derniers bénéficient d’une tribune publique (dans une revue, un séminaire, un colloque...), doivent être évoqués car ils font parfois l’objet d’une appropriation officielle, même tardive, par les pouvoirs publics. Sur des objets tels que les services publics et de la ville, le mouvement des idées est en partie stimulé par la commande publique et les décideurs s’approprient ces idées dès lors qu’elles s’accordent à leurs priorités du moment.

5Un second principe de classification du corpus a trait à son contenu. La relation des services publics et de la ville peut être appréhendée sous trois angles ; l’offre territoriale des services, leurs rapports avec l’environnement et les normes permettant de penser et justifier les mutations à l’œuvre. Quelle que soit la dimension privilégiée, trois registres de discours sont identifiables autour des figures suivantes ; la diversité, l’éclatement et le rapprochement. C’est sous le signe de la diversité que sont pensées, à la fois, l’adaptation de l’offre de services aux singularités des territoires et de leurs habitants, les formules de coordination entre les services et leur environnement, ainsi que les évolutions normatives conduisant à « territorialiser » l’intérêt général. Une autre lecture des évolutions en cours insiste davantage sur la crise des services publics dans un contexte de spécialisation sociale et ethnique des territoires, ce dont rend compte l’image de la « ville éclatée » (May et al., 1998). Plutôt qu’aux notions de choix, de coordination et d’intérêt général local, ce registre de discours se réfère aux thèmes de la ségrégation, du conflit et du déclin de la norme d’universalité des services publics. Face aux quartiers pauvres, et dans un contexte d’éclatement de la ville comme de l’action publique elle-même (Lefèvre, 1998), la priorité des pouvoirs publics est au « rapprochement ». Cette stratégie se décline comme une exigence de proximité ; elle prend corps dans des dispositifs de médiation appelés à résorber la conflictualité entre les services et les habitants des quartiers pauvres ; le rapprochement trouve enfin sa justification normative dans l’invocation d’un « droit commun ». Les pouvoirs publics semblent avoir pensé, depuis une dizaine d’années, la nécessité du rapprochement comme le remède à une « cohésion sociale et territoriale » menacée par l’éclatement de la ville et des services publics. Ce souci du rapprochement, qu’expriment notamment les objectifs de la politique de la ville, n’est pourtant pas sans équivoques.

1. Les services publics sous le signe de la diversité

1.1. L’ouverture des choix

6On qualifie parfois de « service public à la française », un modèle historiquement fondé sur la production monopolistique et standardisée de certains services organisés en réseaux (poste, chemin de fer, électricité...) que la puissance publique a pris en charge, afin de répondre aux besoins d’équipement nés de l’urbanisation du pays. Ce modèle est apparu menacé, à la fin des années 1980, par l’intégration européenne qui impose la mise en concurrence progressive des secteurs public et privé. Quand ce thème émerge sur l’agenda public français, la haute administration cherche à se forger une doctrine nouvelle, en appui sur des groupes de travail et publications où grands commis de l’État et chercheurs mêlent leurs réflexions (Annales des mines, réalités industrielles, 1991 ; Conseil d’État, 1994 ; Stoffaës, 1995 ; Denoix de Saint Marc, 1996 ; Bergougnoux, 2000). Ces travaux invitent les entreprises nationales à adopter une posture offensive pour s’adapter au nouveau contexte économique, technologique et sociétal dont l’Europe ne serait finalement que le révélateur. Les effets spatiaux de cette adaptation sous contrainte ont le plus souvent été débattus en comparant ses potentialités et périls pour un « modèle français » d’aménagement du territoire fondé, en principe, sur l’action redistributive des réseaux nationaux. Cette préoccupation, exprimée notamment par le groupe de travail du Commissariat général du plan dirigé par Christian Stoffaës (Stoffaës, 1995), n’a pas tardé à diffuser dans les sphères de réflexion du ministère de l’Équipement (Jeannot et Quin, 1997).

7Dans les deux cas, et pour dédramatiser les effets territoriaux de l’ouverture à la concurrence, la réflexion publique a semblé (re)découvrir l’existence d’un « second modèle » de service public « à la française », celui des services urbains (eau, transports, chauffage, traitement des déchets, etc.) développés de longue date par l’alliance entre municipalités et grands groupes privés. Des chercheurs avaient montré la capacité de cette offre non monopolistique à concilier impératifs de rentabilité et missions de service public (Auby, 1982 ; Lorrain, 1990). À l’instar des textes doctrinaux redéfinissant le « modèle français » de service public en y intégrant les services urbains, le ministère de l’Équipement en a fait l’un de ses thèmes de recherche privilégiés (Martinand, 1993 ; DAEI, 1994 ; Plan urbain, 1995). Les partenariats public–privé sont désormais affichés par le ministère comme un élément clé du développement des services collectifs (Chatelus et Perrot, 2000).

8Deux évolutions conjointes — l’ouverture à la concurrence des entreprises nationales et l’amplification, consécutive aux lois de décentralisation, des délégations municipales au secteur privé — dessinent le paysage plus diversifié d’une offre de services tenue de s’adapter aux spécificités locales et à celles des usagers. Les chercheurs sont néanmoins plus prompts que les rapports officiels à invoquer, pour caractériser ces évolutions, les concepts de marché (Chauvière et Godbout, 1992), de marketing (Hatchuel et al., 1993) ou de clientèle (Quatrebarbes, 1996). Jusqu’à quel point ces concepts pénètrent-ils la réflexion sur la ville ? En dehors du champ des services urbains où le processus de privatisation ne fait guère de doute (Lorrain et Stoker, 1995), les thèmes du partage public–privé et de l’élargissement de la gamme des choix offerts aux usagers–consommateurs s’imposent plus tardivement comme les éléments d’une nouvelle « théorisation » de la ville opérée par des chercheurs régulièrement associés au ministère de l’Équipement. Encore cette lecture de la diversification des services dans la ville n’est-elle pas l’apanage de ce ministère. On la trouve à l’œuvre, par exemple, dans les secteurs de l’éducation et de la sécurité, où la dialectique des discours savants et officiels suit sa dynamique propre. Depuis les travaux pionniers de René Ballion (Ballion, 1982) sur les « consommateurs d’école » et ceux de Gabriel Langouët et Alain Léger (Langouët et Léger, 1987) sur le « zapping d’école », de nombreuses recherches ont mis en évidence la tendance des usagers à jouer des complémentarités entre secteurs public et privé et à maximiser leurs choix au sein d’une offre publique différenciée. Ces travaux ont mis en lumière la rencontre entre la logique individualiste des usagers et la différenciation croissante de l’offre locale d’éducation, y compris celle des collectivités locales (cf. par exemple Thin et al., 1992 ; et, pour une synthèse des connaissances, Meuret et al., 2000). Pour décrire cette évolution, le rapport sur le collège de l’an 2000, confié à François Dubet (Dubet, 1999), s’est référé au concept de « marché scolaire », couramment avancé par les sociologues à partir des années 1990. Avec le rapport Hébrard sur la mixité scolaire (Hébrard, 2002), l’institution finit par faire sienne cette analyse, après avoir réalisé une enquête d’envergure pour prendre la mesure des phénomènes de « défection » hors sectorisation scolaire ou vers le privé (Chausseron, 2001).

9La lecture des Cahiers de la sécurité intérieure éclaire les préoccupations du ministère de l’Intérieur au cours des années 1990 ; les numéros de la revue intitulés « L’offre publique de sécurité » (1990, nº 2) « Le marché de la sécurité privée » (1991, nº 3), « Collectivités locales et sécurité » (1994, nº 16), « Les partages de la sécurité » (1998, nº 33), sont révélateurs de l’importance croissante du fait urbain qui apparaît comme l’aiguillon d’une recomposition de l’offre locale de sécurité. Entre-temps, les sociétés privées ont acquis le statut de « coproducteurs » (Loi d’orientation et de programmation sur la sécurité du 21 janvier 1995) et les contrats locaux de sécurité, annoncés en 1997, font des maires les acteurs à part entière des politiques locales de sécurité. Celles-ci obéiraient de plus en plus à une logique de la demande, les élus étant les principaux relais des habitants. La connaissance de la demande est d’ailleurs l’un des buts recherchés par les contrats locaux de sécurité (Ihesi, 1998).

10Quelle place tiennent le marché et l’individu dans les réflexions du ministère de l’Équipement sur les services publics et la ville ? La dimension marchande a toujours existé dans le logement (Topalov, 1987) ou les transports (Lefèvre et Offner, 1990) qui comptent parmi ses principaux domaines de compétence. Depuis les années 1970, au moment où la crise des transports collectifs devient patente en milieu urbain et à partir de la réforme du financement du logement de 1977, l’enjeu central devient celui de la perte des parts de marché de l’offre publique — concédée ou non à des opérateurs privés — face à la montée en puissance de l’automobile et de l’accession à la propriété. D’innombrables études et séminaires établissent ces constats (cf. (Duhem et al., 1995) à propos des transports ; (Ascher, 1995) à propos du logement), en même temps qu’ils se penchent sur les déterminants individuels de la mobilité urbaine (Bieber et al., 1993 ; Wiel et al., 1997) ou résidentielle (Bonvalet et Fribourg, 1990). Dans ces deux secteurs, la réponse politique cherche de nouvelles lignes de partage entre offres publiques et privées, fondées sur leur complémentarité plutôt que leur opposition (cf. (Brun et Faivre d’Arcier, 1993) à propos des transports ; (Landrieu, 1997) à propos du logement).

  • 3 Cf. le rapport Hervé commandité par le ministère de l’Emploi et de la Solidarité (Hervé, 2001).
  • 4 Sur cette application aux services publics de la célèbre grille d’analyse d’Albert O. Hirschmann (H (...)

11Mais il faut attendre la seconde moitié de la décennie 1990 pour que ces diverses analyses sectorielles viennent étayer une reformulation des enjeux urbains, conduite par des chercheurs liés au ministère de l’Équipement, autour des figures du marché et de l’individu (Ascher, 1995 ; Ascher, 1998 ; Chalas et Dubois-Taine, 1997 ; May et al., 1998). L’évolution de la ville devient alors un argument pour la réforme des services publics. Conçue à l’origine pour traiter des cas standards selon une approche calquée sur l’organisation taylorienne du travail, ils devraient se faire à présent plus plastiques, proposer des prestations flexibles, à la carte, pour s’aligner sur les pratiques de plus en plus variées d’individus en quête d’une maîtrise de leur espace-temps (van Eeckhout, 1997 ; Baufils et al., 1999 ; Pény et Wachter, 1999). Nourrie des travaux de chercheurs (Lepetit et Pumain, 1993 ; Obadia, 1997 ; Annales de la recherche urbaine, 1997 ; Annales de la recherche urbaine, 2000), l’administration a ainsi amorcé une réflexion sur le « temps des villes »3. Tout ce champ de la littérature décrit la pression qui s’exercerait désormais sur les services publics pour qu’ils s’adaptent à la demande de citadins aisés, devenus plus exigeants. Ces textes contribuent à façonner l’image de consommateurs urbains de services publics et privés ayant la possibilité de « voter avec leurs pieds » en faisant défection lorsque l’offre locale ne satisfait pas et quand une alternative de qualité existe sur le marché privé4. Aucun discours ne se risque toutefois à réduire l’habitant–usager au rang de simple client des services publics. Plus conformes aux valeurs républicaines censées inspirer le « service public à la française », les logiques d’usage et de citoyenneté continueraient de prévaloir sur celle de l’utilité (Quin, 1995). Chercheurs et décideurs s’accordent généralement sur ce point : l’habitant des villes françaises n’a pas la connaissance du coût des services qui lui permettrait d’agir rationnellement, dans la logique du public choice (Barthélemy et Leflaive, 1996 ; Rousseau, 1998) ; il se ferait tour à tour usager, client et citoyen sans que l’une de ces figures annule les autres (Chauvière et Gotbout, 1992 ; Joye, 1999).

1.2. Coordonner par le territoire et l’usager

  • 5 Dans le domaine urbain, on fait ici référence aux programmes de modernisation et d’équipement, aux (...)
  • 6 Le concept d’administration de mission a été forgé par Edgar Pisani dans les années 1950. Il s’agis (...)

12Avec la montée en puissance des collectivités locales, la diversification de l’offre de services et leur ajustement à la diversité des demandes posent le problème théorique et pratique de l’intégration de l’action publique. Tel est du moins le problème qu’est amené à se poser l’État, dont les services sont déstabilisés par la remise en cause des méthodes de planification qui avaient connu leur point d’orgue dans les années 1960. Face au poids acquis par les villes, les chaînes de commandement verticales qui présidaient à la fourniture d’équipements et de services publics paraissent inadaptées. L’État d’avant la décentralisation n’était certes pas aussi jacobin que pourrait le laisser penser une partie de la littérature officielle des années 1990. Dès les années 1970, d’importants travaux du CSO (Centre de sociologie des organisations) montraient que les services extérieurs de l’État étaient loin d’être hermétiques à l’environnement local, qu’ils s’inscrivaient dans des « systèmes de régulation croisée » (Crozier et Thoenig, 1975) ou dans un « système politico-administratif local » (Grémion, 1976) autorisant bien des « arrangements » entre l’État et les élus locaux, surtout les notables ruraux. Après les réformes avortées des collectivités locales dans les années 1960, un courant moderniste, animé par des hauts fonctionnaires de l’État central (issus principalement de la Datar et du ministère de l’Équipement), a promu la méthode contractuelle comme outil d’une responsabilisation pragmatique des élus urbains et ruraux, en même temps que les grilles nationales d’équipement étaient progressivement abandonnées5. Emblème de la modernisation administrative (Thoenig, 1973), le ministère de l’Équipement va s’affirmer comme le principal interlocuteur des collectivités locales sur les questions d’équipement. Se comportant en « administrations de mission », ses services déconcentrés parviennent à contourner les préfets et contribuent à affaiblir la régulation croisée avec les notables6.

  • 7 Le rapport Guichard (Guichard, 1976), qui préfigurait à certains égards les réformes socialistes, p (...)
  • 8 Sur le phénomène « d’amnésie » dans l’administration, cf. (Gibert et Thoenig, 1993).

13Ces premières formules de contractualisation étaient expérimentales et l’esprit de tutelle n’en était guère absent (Nemery, 1981). Mais certains observateurs y ont vu la matrice discrète des partenariats découlant de la décentralisation de 1982–1983 (Gaudin, 1989 ; Lorrain, 1989)7. Le mouvement paraît désormais irréversible : au modèle rural de l’administration républicaine qui tend à devenir résiduel se serait substitué celui du gouvernement urbain, contractuel et décentralisé (Lorrain, 1991). Dans les années 1990, la science politique s’efforce de conceptualiser ce changement de paradigme. Qu’on l’appelle « système de gouvernement local » (Muller, 1992), « modèle polycentrique » (Gaudin, 1993a) ou « institutionnalisation de l’action collective » (Duran et Thoenig, 1996), il s’agit de décrire un mode de gestion publique fortement différencié selon la nature des enjeux territoriaux et des logiques d’acteurs. Créé en 1992 avec l’appui de différents ministères, le Programme interdisciplinaire de recherches sur les villes (PIR–Villes) du CNRS s’est intéressé aux négociations partenariales dans ce nouveau cadre urbain (Gaudin et Novarina, 1997 ; Verpraet, 1997). Le ministère de l’Équipement se saisira lui aussi de ces thèmes pour se poser cette question : « Qui fait la ville aujourd’hui ? » (Plan urbain, 1997). Ce texte est révélateur d’une orientation forte de la commande publique adressée aux chercheurs pour qu’ils aident l’État à redéfinir ses missions dans un contexte post-décentralisation. Mais, en quête de nouveaux modèles explicatifs, ce ministère ne semble pas se souvenir qu’il fut le fer de lance de la réforme dans le contexte politiquement conservateur des années 19708.

  • 9 Programme Le Garrec sous le gouvernement Fabius, promotion des « Cercles de qualité » sous le gouve (...)
  • 10 De la fin des années 1980 au début des années 2000, les outils mis en place au titre de la modernis (...)

14Ne pouvant plus prétendre au monopole dans l’exercice local de ses missions, l’État a mis sa propre réforme au premier plan de ses priorités et entreprend de responsabiliser ses services extérieurs comme de repenser leurs relations à l’environnement local. Il s’inspire pour cela des méthodes du management privé. Après les tentatives d’acculturation aux méthodes de la Rationalisation des choix budgétaire (RCB) dans les années 1968–1974, les années 1980 sont marquées par un renouveau du thème du « management public » qui acquiert ses lettres de noblesse théoriques (Burland et Laufer, 1980 ; Gibert, 1983) et fait l’objet de plans gouvernementaux réguliers, par-delà les alternances politiques9. Tous ces programmes poursuivent les mêmes finalités ; rationaliser l’emploi des deniers publics, approfondir la déconcentration administrative, renforcer la coordination interservices et susciter l’adhésion des agents par l’introduction de démarches participatives10. Dans un environnement local et international fortement évolutif, les services extérieurs de l’État apparaissaient relativement inertes (Grémion, 1992). Quand est lancé le chantier du Renouveau du service public (circulaire du 23 février 1989), les maires urbains s’étaient déjà affirmés comme de véritables entrepreneurs publics (Lorrain, 1989) et le management public local avait émergé comme thème de recherche à part entière (Cahiers du CNFPT, 1987). La figure du maire comptable de son action et soucieux de rationaliser les services publics locaux n’est pas propre à la France et des recherches s’étaient tournées vers les expériences étrangères, notamment anglo-saxonnes, pour étudier les innovations municipales dans un contexte de rareté financière (Clark et al., 1985) ou les conditions d’évaluation et d’amélioration de l’efficacité des services publics locaux (Allen et Conan, 1987 ; Conan, 1988). C’est aussi dans cette période que l’approche anglo-saxonne des public policies se trouve popularisée en France, invitant à regarder l’État comme un acteur parmi d’autres des politiques publiques (Thoenig, 1985 ; Jobert et Muller, 1987 ; Mény et Thoenig, 1989).

  • 11 La loi sur l’Administration territoriale de la République (6 février 1992) donne une assise législa (...)

15Face au développement spectaculaire des services des collectivités locales et alors que l’État n’a pas a priori de rôle moteur dans la gouvernance urbaine (Le Galès, 1995), la réforme de l’administration territoriale devient un impératif des pouvoirs nationaux. Comme le note Philippe Bézès (Bézès, 2002), confronté à la multiplication désordonnée des arrangements locaux, l’État est à la recherche d’une doctrine intégratrice redéfinissant les responsabilités et missions de chacun dans la gestion territoriale. C’est ainsi que des commissions du Plan prennent pour la première fois l’État lui-même pour objet (Closets, 1989 ; Blanc, 1993 ; Picq, 1994) et questionnent son rôle en regard de la mondialisation et de la décentralisation. Mais contrairement aux années 1970, le ministère de l’Équipement n’est pas en première ligne de cette réflexion, ni des réformes. C’est le ministère de l’Intérieur qui prend l’initiative d’une rationalisation des partenariats locaux à travers une succession de textes législatifs11. Ce ministère n’est pas le seul à faire preuve d’activisme : sous la direction de Dominique Voynet, celui de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement fait adopter la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT, 25 juin 1999) qui abandonne le « Schéma national d’aménagement du territoire » institué par la loi Pasqua de 1995, au profit de neuf « Schémas de services collectifs », une démarche qui se veut attentive à la diversité des besoins locaux. De son côté, le ministère de la Fonction publique, de la réforme de l’État et de la décentralisation introduit, à la suite des recommandations du rapport Santel (Santel, 1998), la notion de « Projet territorial de l’État » qui doit préciser, sur la base d’un diagnostic territorial, la place des services déconcentrés dans les politiques locales. En 2000, le ministère de l’Équipement apporte sa pierre à l’édifice avec la loi relative à la Solidarité et au renouvellement urbain (loi Gayssot du 13 décembre 2000) qui instaure notamment les « Schémas de cohérence territoriale », lesquels visent à harmoniser les politiques d’urbanisme, de déplacement et de logement, et peuvent définir les grands projets d’équipement et de services.

  • 12 Le thème de « l’optimum territorial » a suscité une littérature considérable. Cf. par exemple (Asch (...)
  • 13 Sur le concept de coordination dans les organisations décentralisées, publiques ou marchandes, cf. (...)
  • 14 À ce sujet, cf. notamment le rapport du Commissariat général du plan sous la direction de Jean-Pier (...)

16La multiplication des dispositifs législatifs, sous-tendue par des réflexions menées en ordre séparé, traduit en partie les rivalités entre ministères. Mais ces réformes sont animées par une intention commune : rationaliser et mettre en cohérence, à la « bonne échelle »12, les interventions territoriales de l’État et des collectivités locales dans le contexte de l’après décentralisation. Le territoire est devenu, pour l’État, le niveau privilégié de la coordination interne à ses services et avec leur environnement13. C’est ainsi qu’il faut comprendre la montée en puissance du thème de la « territorialisation » comme mot d’ordre pour la modernisation des services publics de l’État appelés à prendre en compte la diversité des situations locales pour y ajuster leurs prestations et nouer des partenariats14. Le processus de territorialisation concerne aujourd’hui la plupart des domaines de compétence de l’État et les chercheurs ont été sollicités pour en théoriser les enjeux (cf. Charlot, 1994 à propos de l’école ; Brouant et Jégouzo, 1998 à propos du logement ; Béhar, 1999 à propos des DDE et des politiques d’aménagement ; Commaille, 2000 à propos de la justice). Notons que le processus de territorialisation des services de l’État n’a pas empêché la prolifération de procédures contractuelles que les chercheurs ont regardées tout à la fois comme facteur d’instabilité dans la gestion des territoires et comme outil de coordination (Gaudin, 1996 ; Marcou et al., 1997). La territorialisation des services accélère le recours aux contrats, l’État restant l’instigateur principal de cette dynamique.

  • 15 Pour une riche synthèse de la littérature administrative et savante de cette période, cf. la thèse (...)
  • 16 L’intérêt de ceux que l’on désignait comme des « citoyens situés » par opposition aux « citoyens ab (...)
  • 17 Loi du 3 janvier 1973 instituant le Médiateur de la République, loi du 6 janvier 1978 sur l’informa (...)

17Dans cette recomposition des relations entre les services publics gérés par l’État et leur environnement local, le discours modernisateur fait grand cas des usagers. Mais son ambition est traversée par une ambiguïté de fond : s’agit-il d’améliorer l’efficacité des services en l’instrumentalisant à des fins de coordination, c’est-à-dire d’efficacité, ou bien de modifier l’équilibre des pouvoirs entre l’État et la société civile dans une perspective de démocratisation ? Luc Rouban distingue à ce propos un modèle managérial de la modernisation et un modèle sociétal, vecteur d’une « nouvelle citoyenneté » (Rouban, 1997). L’examen de la littérature consacrée au sujet, à partir des années 1980, suggère en fait un déplacement de l’enjeu. Jusqu’à la fin des années 1970, la mobilisation de la société civile n’était pas étrangère à la recherche d’une plus grande efficacité, mais cet objectif était indissociable d’une démocratisation de l’administration15. Il s’agissait, pour le courant modernisateur de l’État, de contourner les forces conservatrices que représentaient le préfet et ses notables (Worms, 1966) en instituant des corps intermédiaires capables d’incarner les « forces vives » de la société et notamment les nouvelles couches moyennes en pleine expansion dans les villes. C’était le thème de « l’administration consultative » (Weber, 1967), c’est-à-dire de la représentation des intérêts16 au sein d’instances techniques (Plan, aménagement du territoire, régionalisme fonctionnel) en charge de l’équipement du pays et, surtout, des territoires urbains. Mais c’est principalement à travers l’animation socioculturelle et les revendications qualitatives sur le cadre de vie, portées par les nouvelles couches urbaines (Gilbert et Saez, 1982), que la participation des usagers a trouvé à s’exprimer durant cette période, qui était aussi celle de la dénonciation par la sociologie critique des « appareils de normalisation » (Cerfi, 1973). La fin des années 1970 signalait également l’arrivée des représentants d’usagers dans les conseils d’administration des entreprises nationales opératrices de réseaux, alors que le mouvement des consommateurs était à son apogée (Jeannot, 1998). Une série de lois venait enfin renforcer le pouvoir des administrés face aux services publics17.

18À partir des années 1980, les usagers trouvent leur place dans une dynamique de modernisation sans doute moins démocratique que managériale. Dans un premier temps, les entreprises de service public opérant dans le secteur marchand sont les forces motrices de cette dynamique, calquant leurs modèles de management et de relations aux usagers — ici des clients — sur ceux qui ont cours dans les entreprises privées (Strobel, 1993). Alors que se profile la concurrence, l’agglomération des choix individuels a un impact plus certain sur les gestionnaires de ces entreprises que les pressions de groupes organisés ; la figure du citoyen associé à la délibération s’éloigne d’autant et la participation de l’usager ne revêt plus une signification politique, sauf à assimiler marché et démocratie comme le font les théories libérales dont l’influence est assez marginale en France (Jeannot, 1998).

  • 18 Le compte rendu du séminaire sur « La relation de service dans le secteur public », également soute (...)
  • 19 Le constat d’un déficit presque consubstantiel d’ouverture des services de l’État aux usagers a été (...)

19Jusqu’à quel point pousser le parallèle avec le marché s’agissant de la modernisation des services publics, notamment non commerciaux ? L’analyse des interactions entre agents et usagers dans les termes de la « relation de service » a permis d’établir des correspondances entre certaines innovations managériales (amélioration de l’accueil, réorganisation du travail des agents pour la délivrance de réponses plus immédiates, recours aux nouvelles technologies, chartes de qualité, etc.) et l’économie des services appréhendée, elle aussi, dans les termes de la relation de service (Gadrey, 1990 ; Bandt et Gadrey, 1994). Dès 1985, cette thématique a commencé de susciter une intense activité scientifique, épaulée par la commande publique et notamment le ministère de l’Équipement qui trouve dans la relation de service matière à une meilleure compréhension des interactions sociales à l’œuvre dans l’espace urbain (Plan urbain, 1991)18. Il ressort de cette littérature foisonnante que la coordination entre agents de base et usagers (appelée aussi « coopération » ou « coproduction ») est une dimension cruciale de l’efficacité des services, de nature à remédier aux « troubles de la communication » avec l’usager, selon l’expression de Jean-Marc Weller (Weller, 1993). Focalisée sur les micro-interactions, cette approche délaisse sciemment la dimension macrosociale des relations de pouvoir que continuent de privilégier les analyses centrées sur les institutions et les organisations. Cette dernière approche a d’ailleurs pointé les limites d’une modernisation s’accomplissant « par le bas », en montrant la permanence d’une tradition d’assujettissement de l’administré à la puissance publique (Chevallier, 1992 ; Jobert, 1992), d’une culture bureaucratique fondée sur des « normes descendantes » (Gibert et Thoenig, 1993), soulignant aussi le poids des corporatismes et la prégnance des objectifs internes aux organisations (Chaty, 1997 ; Warin, 1997), autant d’éléments qui maintiendraient l’usager dans une position subalterne19.

  • 20 Telle est du moins l’approche privilégiée par l’un des courants d’analyse de la relation de service (...)
  • 21 Cf. les recherches de P. Warin (Warin, 1995) et de C. Dourlens (Dourlens, 1996), ainsi que le sémin (...)
  • 22 De la loi du 12 juillet 1983, dite « loi Bouchardeau », relative à la démocratisation des enquêtes (...)
  • 23 De l’expression américaine « Not In My Backyard ».
  • 24 La place des usagers dans les services publics locaux organisés en réseaux suscite aussi des appréc (...)

20Pour autant, les travaux sur la relation de service se sont refusés à réduire le processus de modernisation à sa seule dimension gestionnaire, mettant en évidence l’existence de rapports de civilité entre agents et usagers. Dans le prolongement des travaux de Patrick Pharo sur le « civisme ordinaire », le guichet a ainsi pu être regardé comme un lieu du politique (Pharo, 1985)20. Mais sauf à considérer le politique comme la somme des interactions individuelles, on ne peut sans doute pas inférer de ces interactions une avancée dans la démocratisation du service public au sens de l’augmentation du pouvoir collectif des usagers que les anglo-saxons appellent « empowerment ». En comparaison de l’engouement suscité par les luttes urbaines des années 1970, le succès scientifique de la relation de service paraît consacrer un certain déclin de l’action collective des usagers. Mais on assiste plutôt à un déplacement de l’enjeu, des travaux récents dessinant l’image d’une « action collective individualisée », à durée limitée et sur des objectifs restreints, inscrite dans la logique des réseaux et reposant sur la valorisation des compétences personnelles plutôt que sur l’adhésion à l’idéologie d’un groupe (Ion, 1997 ; Neveu, 1999). Emblématique des mutations du militantisme, le cas des associations cherchant à négocier ou s’opposer aux projets d’aménagement, de transports ou d’équipements urbains a fait l’objet, ces dernières années, d’une attention soutenue, notamment par les services de recherche du ministère de l’Équipement21, cela dans une période où les textes régissant l’information des citoyens et le débat public se sont succédé à grand rythme22. À propos des conflits entre riverains et aménageurs, un nouveau champ de recherches s’est ainsi ouvert avec l’étude du phénomène « Nimby »23 (Dear, 1993). Le thème de la participation des habitants semble retrouver une actualité, mais contrairement aux luttes urbaines des années 1970 centrées sur la revendication de nouveaux équipements, le Nimby traduit précisément un refus de voir des équipements dégrader la qualité de vie recherchée dans les espaces périurbains. Les chercheurs proposent deux lectures opposées du phénomène, tantôt interprété comme un « geste de sécession », selon l’expression de Marie-Christine Jaillet (Jaillet, 1999 ; Trom, 1999 ; Lolive, 1999), tantôt appréhendé comme l’irruption de la société civile dans le débat public (Tapie-Grime, 1997 ; Jobert, 1998 ; Estèbe, 2002)24.

1.3. L’intérêt général de l’unité à la diversité ?

21Quelles sont les conséquences normatives des évolutions décrites (diversification de l’offre, adaptation territoriale et individualisation de la relation aux usagers) ? Les normes du service public seraient désormais écartelées entre unité et diversité (AJDA, 1997 ; DGAFP, 1998a). En suivant la doctrine officielle et de nombreux travaux d’experts, l’héritage des Trente Glorieuses paraît lointain qui faisait de l’État le seul dépositaire et énonciateur d’un intérêt général uniforme en tout point du territoire national. Les travaux de François Dupuy et Jean-Claude Thoenig sur « l’administration en miettes » (Dupuy et Thoenig, 1985) avaient cependant montré comment l’organisation verticale et la réglementation envahissante des services publics renforçaient paradoxalement leur fragmentation, en conférant au local une marge d’autonomie dans l’application des règles. Quelle est donc la spécificité de la période qui s’ouvre avec la décentralisation du point de vue de l’élaboration des normes du service public ? Patrice Duran et J.‑C. Thoenig (Duran et Thoenig, 1996) rappellent que la régulation croisée était un ajustement s’opérant en aval de l’action publique, tandis que le nouveau mode de gestion territoriale verrait cet ajustement se faire dès l’amont. La puissance publique ouvrirait aujourd’hui des « fenêtres d’opportunité » pour une action collective territoriale, sans en définir a priori la substance. Dans le même sens, Pierre Lascoumes et Jean-Pierre Le Bourhis (Lascoumes et Le Bourhis, 1998) distinguent l’intérêt général « substantiel » et les politiques « procédurales » opérant par la mise en place territoriale d’instruments de connaissance, de délibération et de décision peu finalisés a priori. D’autres chercheurs ont évoqué un « intérêt général local » (Gaudin, 1993b) ou « pluraliste » (Nemery et Wachter, 1994), voire une « territorialisation du droit » (Madiot, 1995). Ces thèses n’ont pas tardé à inspirer des rapports officiels (cf. en particulier le rapport Delevoye, déjà mentionné, et celui que le Conseil d’État a consacré à « l’intérêt général » en 1999).

22Un second champ de réflexions sur la production des normes du service public s’est ouvert avec l’ouverture à la concurrence des entreprises nationales opératrices de réseaux et le débat sur les délégations au secteur privé de la gestion des services publics locaux — ce dernier débat ayant pris de l’ampleur avec la médiatisation des « affaires ». Dans les deux cas, pouvoirs publics et chercheurs, se sont intéressés à l’invention de nouvelles « régulations », mais le concept de régulation n’y revêt pas le même sens. Dans le cas des entreprises autrefois monopolistiques, la régulation est à comprendre au sens anglo-saxon, comme la réglementation et le contrôle des opérateurs de services. Ici, les réflexions publiques se sont ouvertes aux exemples étrangers pour chercher les voies d’une conciliation entre services d’intérêt général et efficacité économique (Stoffaës, 1995 ; Stoffaës, 1997 ; Attias, 1997 ; Henry, 1999 ; Ministère de l’Équipement, 1999). À propos des services publics locaux, D. Lorrain (Lorrain, 1990) a souligné à quel point ce « second modèle » était éloigné de la conception régalienne d’un État situé au-dessus de la société et édictant des normes. Ce second modèle se caractériserait par une plasticité des formes juridiques où prédominent les formules contractuelles. Ici, l’enjeu de la régulation réside moins dans l’édiction de normes juridiques (hormis la question de la transparence des marchés soumis, elle aussi, au droit communautaire) que dans la nature du pilotage de l’action publique locale. Après avoir longtemps négligé cette dernière question, la réflexion publique et scientifique se tourne aujourd’hui vers les conditions d’une maîtrise, par les décideurs publics locaux, des services confiés aux opérateurs privés (Annales des mines, 1994 ; Drouet et al., 1996 ; Martinand, 2001). La structure de choix des collectivités est désormais plus ouverte, mais certains travaux ont pointé le danger d’une perte d’autonomie des décideurs publics (Davezies et Prud’homme, 1993 ; Plan urbain, 1997 ; Coing, 1998). D’autres ont souligné, au contraire, les capacités d’autorégulation du système (Lorrain, 1993), et ont vu dans l’extension du marché une opportunité offerte aux collectivités de conforter leurs positions (Offner, 1995 ; Cahiers du génie urbain, 1996).

23Une troisième manière, très différente, d’envisager la formation d’un intérêt général local renvoie au travail des agents. Dans leur ouvrage déjà mentionné, F. Dupuy et J.‑C. Thoenig évoquaient déjà une « pyramide inversée » au sein de laquelle les agents disposeraient d’une certaine liberté dans l’application de la loi. Mais la reconnaissance d’une production normative des agents reste l’un des acquis théoriques importants du courant d’étude de la relation de services. Qu’elles s’inspirent de l’école conventionnaliste (Boltanski, 1992) ou de l’interactionnisme goffmanien (Jeannot et Joseph, 1995), ces approches ont mis en évidence la pluralité des normes susceptibles d’être invoquées par les agents dans leur travail au contact des usagers. De nombreuses recherches ont été commanditées par les pouvoirs publics sur cette problématique. À propos de l’école, Jean-Louis Derouet (Derouet, 1992) a montré comment, en l’absence d’un référent national incontestable, les enseignants sont contraints de mettre en œuvre un important travail d’interprétation de la norme. Dans le cas des DDE, Philippe Corcuff et Claudette Lafaye (Corcuff et Lafaye, 1993) ont relaté la manière dont les agents sont amenés à définir eux-mêmes, au cas par cas, la conception du service public et de l’intérêt général. Une recherche de François Eymard-Duvernay et Emmanuel Marchal (Eymard-Duvernay et Marchal, 1996) a mis en évidence, à propos d’une innovation dans un office HLM, deux formes de coordination coexistant simultanément dans l’organisation, selon que les agents s’ajustent aux locataires en invoquant des règles générales définies à l’avance ou se réfèrent à la négociation en direct avec les habitants. La relation de service contribuerait ainsi à pluraliser et localiser les normes du service public, le territoire où se joue la relation avec l’usager se trouvant investi d’une fonction de création de normes, au lieu de n’être qu’un point d’application passif de celles-ci.

2. Les services publics face à l’éclatement de la ville

2.1. Ségrégation spatiale et inégalités devant le service public

24L’idée d’une distance sociale aux services publics, en particulier à l’école et aux équipements culturels, fut l’un des thèmes favoris de la sociologie critique des années 1960 et 1970, notamment celle de Pierre Bourdieu. Une recherche conduite par le CSU (Culture et sociétés urbaines) à partir de 1975, avec le soutien du Commissariat général du plan et du ministère de l’Équipement, s’est efforcée, pour la première fois, de combiner une analyse sociale et spatiale de l’usage des équipements et services par le croisement systématique d’indicateurs sur les classes sociales et la présence des équipements collectifs dans les communes de la région parisienne. L’étude concluait à l’existence d’une ségrégation qui réserve aux communes aisées l’usage des meilleurs équipements et repousse les classes dominées vers les zones de banlieue les moins bien dotées (Préteceille et al., 1986). Cette recherche ne spécifiait pas, cependant, la situation des territoires infracommunaux, en particulier celle des quartiers de grands ensembles en proie à une spécialisation sociale et ethnique croissante, et qui allaient devenir la figure emblématique de l’inégalité urbaine devant les services publics. La question avait commencé d’être officiellement posée par le groupe interministériel Habitat et vie sociale (1977), dont l’une des missions était de satisfaire les besoins en équipements et services collectifs dans la cinquantaine de quartiers retenus au titre de ce programme expérimental. Par la suite, les rapports fondateurs de la politique de la ville (Schwartz, 1981 ; Bonnemaison, 1982 ; Dubedout, 1983), puis les premiers bilans des opérations de Développement social des quartiers (Pesce, 1984 ; Lévy, 1988), ont formulé des diagnostics convergents sur les difficultés quotidiennes subies par les habitants de ces quartiers dans différents domaines (emploi, sécurité, école, santé, action sociale, transports, etc.) et sur l’inadaptation quantitative et qualitative des équipements et services, qu’ils soient gérés par l’État ou les collectivités locales. Mais les services publics de l’État n’étaient toujours pas constitués en objet propre de l’analyse, ni des réformes préconisées par ces commissions composées de techniciens de l’État et d’élus. Seuls les services des villes avaient fait l’objet d’une réelle attention (CNFPT et CNDSQ, 1987). De son côté, la doctrine du ministère de l’Équipement restait attachée à ses objets traditionnels (logement, aménagement, transports), envisagés sur un plan essentiellement technique.

  • 25 Le Pacte de relance faisait aussi le pari du développement économique avec la création des Zones fr (...)
  • 26 Une des rares études d’envergure sur le sujet, mais plus qualitative que quantitative, est celle d’ (...)

25Il faut attendre la création d’un ministère de la Ville, en 1990, pour que les services publics — de l’État comme des collectivités — soient traités, au plan national, comme une question à la fois globale et décisive pour l’avenir de ces quartiers (c’est ainsi que l’un des départements de la Délégation interministérielle à la ville prend en charge, en 1991, « les services au public »). À la suite du séminaire gouvernemental du 7 décembre 1990, le ministère de la Ville avait confié à trois inspecteurs de l’administration centrale une mission d’étude sur la présence des services publics dans les quartiers. Leur rapport dressait un état des lieux sévère (Langlais et al., 1991). Négociés en 1993, les contrats de ville devaient faire en conséquence de l’adaptation quantitative et qualitative des services leur thème d’action numéro un (DIV, 1993). Le gouvernement de droite revenu au pouvoir cherchera à systématiser cette approche, en dressant par exemple un état des lieux exhaustif de la présence des services publics dans les quartiers, avec l’espoir de définir une norme d’équipement. Mais la base de données centrale ne sera jamais alimentée. Les services publics ressortent alors comme une dimension essentielle de la stratégie de réduction des « handicaps territoriaux » dont la loi Pasqua sur l’aménagement du territoire (1995) a fait son mot d’ordre et que le Pacte de relance pour la ville, adopté sous le gouvernement Juppé (1996), se chargera de mettre en application dans les banlieues déshéritées25. De retour aux affaires en 1997, la gauche s’est démarquée de la méthode du zonage pour revenir à la logique contractuelle. Mais elle a confirmé la ligne « républicaine » faisant du déficit des services publics dans certains territoires un critère essentiel de l’inégalité entre citoyens. S’appuyant sur diverses études sectorielles produites par les administrations, la commission Sueur (Sueur, 1998) a ainsi méthodiquement recensé les inégalités d’implantation des services publics gérés par l’État (police, justice, éducation, poste, emploi...). Les perceptions locales du problème ne sont toutefois pas forcément les mêmes. Ainsi a-t-il été demandé aux préfets d’établir un diagnostic, duquel il ressort que la sous-administration des quartiers est un cas de figure assez minoritaire. Les déficits seraient désormais moins quantitatifs que qualitatifs (accueil, écoute, horaires, repérage...) (Bengaouer et Pestre-Mazières, 1999). Alors même que les services publics sont officiellement présentés comme la pierre angulaire d’un modèle républicain à préserver ou rétablir dans ces territoires « sensibles », on notera que bien peu de commandes ont été adressées aux chercheurs pour acquérir quelques certitudes sur l’offre réelle de ces services dans les quartiers pauvres26.

26L’une des questions centrales de la recherche, dans les années 1990, porte sur la contribution des services publics à la ségrégation des usagers habitant ces territoires et, plus précisément, sur l’impact ségrégatif des logiques marchandes et du « souci de la performance » qui accompagnent la diversification de l’offre de services (cf. supra, première partie). Depuis que la société est confrontée au chômage de masse et à la paupérisation d’une frange de la population, les services publics sont confrontés à un phénomène parfois qualifié de « débordement du social » (Informations sociales, 1999), dont l’intensité est maximale dans les quartiers d’habitat social. Les institutions réagiraient à cette nouvelle situation en combinant deux options : différencier toujours davantage leurs prestations pour continuer à servir des catégories d’usagers de moins en moins homogènes (Kaysergruber et Strobel, 1996) et/ou organiser un partage des tâches avec le secteur marchand voué à servir les seuls ménages solvables (Landrieu, 1998 ; Warin, 1999). Transposées à l’urbain, ces analyses suggèrent un rôle actif des services publics dans la ségrégation des quartiers pauvres auxquels serait réservée une offre de second choix, le marché ayant pour fonction de remplir des fonctions que ces habitants captifs ne peuvent s’offrir.

27Cette thèse a été développée principalement à propos du logement et de l’école, deux secteurs très sensibles aux effets de la « démocratisation », c’est-à-dire à la prise en charge de publics nouveaux, notamment d’origine immigrée. La réforme du logement de 1977 entendait « déspécialiser » l’offre destinée aux populations modestes et faciliter l’accès à la propriété. Son bilan montre pourtant une tendance à la fragmentation accrue de l’offre de logements sociaux, liée à la multiplication de « produits » ajustés à chaque type d’occupants (PLA, PLI, PLAI, habitat adapté, etc.). Or, les produits réservés aux ménages les plus modestes ont été concentrés dans les mêmes quartiers, contribuant à la ségrégation spatiale de ces ménages (Tanter et Toubon, 1995). Dans le même temps, la réforme de 1977 a eu pour effet de contracter la production aidée au profit du marché privé, lequel a fini par constituer le segment dominant de l’offre, notamment dans le tissu périurbain. L’accession à la propriété devenant moins sociale, plus dépendante des banques et des opportunités fiscales, les ménages les moins solvables sont de plus en plus captifs des segments les moins attractifs de l’offre sociale. Des chercheurs ont ainsi dénoncé la création d’un « duopole » (Coloos, 1995) ou « l’autonomisation » du volet social (Ballain et Béhar, 1998), fondée sur un « principe d’exclusion » mutuel avec le marché (Lapierre, 2000), une contradiction reconnue par certains responsables du ministère de l’Équipement (Landrieu, 1997).

  • 27 Cf. également le programme de recherches « mixité urbaine et ségrégation à l’école » engagé, en 200 (...)

28Les chercheurs ont abouti à des constats similaires concernant l’école. Éclatée entre quartiers riches et pauvres, une offre scolaire de plus en plus différenciée augmenterait les choix — au sein du secteur public ; entre écoles publiques et privées — de ceux qui habitent les premiers et contribuerait à la captivité des autres au sein des établissements publics les moins cotés (Husson et Klein, 1991 ; Champion et Tabard, 1996). Parce qu’elles sont insuffisamment compensées par l’État, les inégalités de richesses entre communes aggraveraient cette tendance, depuis que les municipalités sont devenues des acteurs importants des politiques scolaires (Thin et al., 1992). Cette offre scolaire différenciée contribuerait, dans une certaine mesure, à creuser les divisions sociales de l’espace au détriment surtout des quartiers à forte population immigrée (cf. van Zanten et al., 1991 ; Rhein et al., 1996) ; sur l’ethnicisation des politiques scolaires (cf. Payet, 1995). Comme pour le logement, la structure éclatée de l’offre scolaire ne serait pas le simple reflet de la ségrégation urbaine, mais contribuerait aussi à l’organiser. Cette idée est désormais admise dans des rapports officiels du ministère de l’Éducation nationale (Toulemonde, 1998) ou adressés à lui (Dubet, 1999)27.

  • 28 Cf. les conclusions de l’ouvrage sur la « ville éclatée », par Josée Landrieu, chargée de mission a (...)
  • 29 La notion de « service universel » a été introduite par Bruxelles pour compenser les effets sociaux (...)
  • 30 Ces risques d’insolvabilité ont été soulignés, sous la précédente législature, par des rapports de (...)
  • 31 À l’exception du cas de La Poste dont les établissements, contrairement à EDF, GDF ou au téléphone, (...)

29Des résultats de ces recherches sectorielles, les responsables nationaux ont parfois tendance à s’emparer pour généraliser l’idée « d’un service public » contribuant à produire l’exclusion dans les villes en raison de sa soumission aux impératifs de performance et de rentabilité (Brévan-Picard, 2000). Cette généralisation va jusqu’à englober les entreprises nationales opératrices de réseaux, au risque de négliger leurs propriétés spécifiques28. Posé à partir de la question du « service universel »29, le débat européen sur le « service public à deux vitesses » ne peut être transposé sans précaution aux quartiers urbains défavorisés. La remise en cause des péréquations tarifaires peut certes renforcer les inégalités d’accès, mais le risque de « débranchement » paraît davantage lié aux ressources financières des ménages30 qu’à leur lieu de résidence, étant donnée la couverture territoriale des réseaux. Les chercheurs ne se risquent généralement pas à établir une corrélation entre l’ouverture à la concurrence des entreprises nationales et les processus de ségrégation des quartiers d’habitat social31. La dimension proprement spatiale de cette question renvoie en fait aux équilibres entre territoires ruraux et urbains. Face au calendrier imposé par Bruxelles, les responsables des entreprises concernées sont demandeurs d’un débat public sur le maintien de péréquations géographiques qui continuent d’avantager le monde rural (Stoffaës, 1995 ; Flux, 1995).

30En dehors du cas particulier des entreprises opératrices de réseaux, cette dernière question est souvent abordée sous l’angle du redéploiement des effectifs vers les zones urbaines, la situation des communes pauvres de banlieue étant souvent invoquée comme une justification à ces redéploiements (Verdeil, 1998 ; Bodiguel, 1999). Il s’agit là d’un enjeu politique où des nuances sont sensibles entre la droite et la gauche : le thème du maintien des services publics en milieu rural était au cœur de la loi Pasqua sur l’aménagement du territoire (1995), tandis que l’administration Voynet est apparue d’inspiration plus urbaine, faisant de la lutte contre les effets de la périurbanisation l’un des axes forts de sa politique d’aménagement. Un rapport sur la « ville durable » commandité par ce ministère estimait ainsi que la demande d’équipements et d’infrastructures des périurbains, surtout aisés, absorbait une part croissante d’une richesse collective qu’il serait plus juste de consacrer aux quartiers urbains dégradés (Sauvez, 2001).

2.2. Les « quartiers sensibles » ou les apories de la coordination dans la ville éclatée

31Les premières années de la politique des quartiers ont été marquées par une floraison de dispositifs transversaux (opérations de DSQ, conseils de prévention de la délinquance, missions locales, Banlieues 89...) et d’actions éparses conduites par les administrations. La création de la DIV (Délégation interministérielle à la ville), en 1988, fut la première tentative significative de coordination de ces interventions dispersées qui constituaient autant de « guichets » pour les municipalités (Donzelot et Estèbe, 1992). Au début des années 1990, le thème du « retour de l’État » sur la scène des quartiers faisait son entrée en force. Il s’agissait de rééquilibrer les relations avec les collectivités locales et d’assurer une mobilisation des services de l’État à hauteur de l’enjeu (à ce sujet, cf. le rapport Delarue, 1991). Au plan national, la création d’un ministère de la Ville (1990) devait assurer une fonction de coordination centrale et, localement, l’administration préfectorale devait être le lieu de la coordination interministérielle grâce à l’engagement du préfet, secondé par un « sous-préfet à la ville » auquel était transféré une enveloppe financière (le Fonds d’intervention pour la ville) ponctionnée sur les budgets de plusieurs ministères. L’institution des délégués de l’État (1996), interlocuteurs uniques de l’État dans les quartiers, parachevait cette stratégie de coordination interministérielle. Vis-à-vis des collectivités locales, la procédure « Contrat de ville » devait fédérer l’ensemble des contractualisations liées à la politique de la ville et clarifier les relations de l’État avec ses partenaires au niveau intercommunal (Geindre, 1993).

  • 32 Pour une synthèse de ces évaluations, cf. (Kirszbaum, 1998 ; Epstein, 1999).
  • 33 Sur l’illisibilité de la politique de la ville, déjà dénoncée par le rapport Delarue, cf. la critiq (...)
  • 34 Pour une vision peu critique du rôle des associations dans la politique de la ville, cf. le rapport (...)

32Sur tous ces plans, les bilans officiels comme les évaluations confiées à des chercheurs ou des cabinets de consultants durant le xie Plan (1994–1999) ont été décevants32. Très vite, Dominique Damamme et Bruno Jobert (Damamme et Jobert, 1995) ont souligné les écueils de la coordination interministérielle nationale, la DIV se confrontant à la résistance de puissantes administrations centrales (Équipement, Affaires sociales, Éducation nationale). Localement, la mobilisation des services déconcentrés de l’État s’est avérée fort inégale d’un département à l’autre. Ni le préfet, ni le sous-préfet à la ville ne se sont affirmés comme les orchestrateurs d’une véritable interministérialité (Grémion et Mouhanna, 1995 ; Bachelet et Rangeon, 1996).À la fin du xe Plan (1989–1993), les évaluateurs nationaux de la politique de la ville avaient cru voir dans la formule du contrat de ville, alors expérimentée dans treize sites intercommunaux, l’avènement d’une scène locale permettant un questionnement mutuel de l’État et des collectivités sur l’action des services publics en direction des quartiers pauvres (Donzelot et Estèbe, 1994). Quelques années plus tard, les mêmes chercheurs « réévaluent la politique de la ville », reconnaissant que l’État n’a pu s’affirmer comme le garant des solidarités locales (Donzelot et Estèbe, 1998). L’émergence d’un « État animateur » n’a jamais été qu’embryonnaire en raison d’une intercommunalité de façade — on ne peut qu’être frappé de ce point de vue par la similitude des constats établis par les rapports Geindre en 1993 et Sueur en 1998 — et de la fragmentation des acteurs comme des dispositifs33. Largement municipalisée, cette politique s’est cantonnée en grande partie au rôle de guichet pour le milieu associatif34.

33Nonobstant d’inévitables rivalités, le processus de territorialisation des services publics amène les institutions à coopérer entre elles. Mais on s’en tient largement à un partenariat entre spécialistes et les quartiers relégués seraient la « part maudite de la gouvernance urbaine », selon l’expression d’Anne Querrien (Querrien, 1999). Sur ces territoires, ce n’est pas la coopération mais le conflit qui paraît régir la relation des services publics aux populations marginalisées. S’érigeraient entre ces deux mondes des frontières symboliques sur fond d’ethnicisation des rapports sociaux (Moulin, 1997). Il s’agit là d’une situation que l’approche de la modernisation par la relation de service n’a pas toujours bien prise en compte, les institutions étant tentées d’attribuer l’échec de cette relation au déficit de compétences des usagers, lié à leur trop grande distance sociale et culturelle (Macé, 1997a). Les recherches conduites sur cette question, avec des financements publics, ont souligné la « spécificité » du travail des agents en poste dans ces quartiers (Bautier et al., 1995 ; Maguer et Berthet, 1997). Ils y vivraient leur nomination comme un déclassement professionnel, la spécificité de leur travail étant insuffisamment reconnue par les règles de gestion du personnel. Les travaux de Suzanne Rosenberg (Rosenberg, 1995), qui avait joué un rôle éminent dans l’élaboration du rapport Picard (Picard, 1991) consacré à cette question, ont souligné également l’absence de valorisation par l’encadrement du savoir des agents terrain.

34L’année 1991 fut marquée par une avalanche de rapports officiels qui multipliaient les propositions visant à atténuer la souffrance des agents dans ces quartiers (outre le rapport Picard, il s’agissait des rapports Langlais et al., Pêcheur et Delarue, déjà cités, ainsi que du rapport Carrère (Carrère, 1991). Ces textes formulaient les mêmes constats négatifs concernant les conditions de nomination, de cadres d’emploi ou de définition des fonctions de ces agents. Faisant suite aux recommandations du rapport Pêcheur (Pêcheur, 1991), divers avantages (valorisation de carrière, nouvelle bonification indiciaire, priorité de mutation, développement de formations spécifiques) ont été finalement accordés aux fonctionnaires de l’État. Mais faute de réelle prise en compte de leur expérience dans la définition des orientations de la politique de la ville, ils éprouveraient peu de gratitude envers celle-ci pour les mesures préférentielles qu’elle a suscitées (Crif et Prif, 1999).

  • 35 Ce travail avait bénéficié de financements de la Caisse des dépôts et consignations.
  • 36 Dans le même sens, cf. les travaux déjà cités de Suzanne Rosenberg, Annie Maguer et Jean-Marc Berth (...)
  • 37 Le courant tourainien est loin d’être le seul à s’être penché sur ces questions et notamment sur l’ (...)
  • 38 Cf. aussi le rapport de Christian Mouhanna, commandité par la DIV, sur « les services publics et la (...)

35Frustrant dans les rapports avec la hiérarchie, le travail des agents de terrain ne le serait pas moins avec les habitants. Cette question a fait toutefois l’objet de deux lectures contrastées. Les enquêtes coordonnées par P. Bourdieu sur « la misère du monde » (Bourdieu, 1993)35 suggéraient une similitude de condition entre agents et usagers dans ces quartiers, les deux parties étant pareillement victimes de la conversion de la « noblesse d’État » au néolibéralisme36. À l’inverse, les chercheurs de l’école tourainienne, affiliés au Cadis (Centre d’analyse et d’interventions sociologiques), ont avancé l’hypothèse d’un « colonialisme interne », repérable dans la surreprésentation, au sein des services publics, de fonctionnaires issus des classes moyennes venues du dehors et engagés dans une entreprise « civilisatrice » (Dubet et Martuccelli, 1998). Les violences urbaines les visent directement, car ces agents sont culturellement coupés du « contre-monde » des « cités » (Lapeyronnie, 1999). Ces chercheurs n’interprètent pas la crise des services publics comme la conséquence d’une pénalisation de l’État social, à la manière des épigones de P. Bourdieu (ARSS, 1998), mais comme le signe d’une perte de légitimité des institutions incarnant l’idée républicaine. Les discours institutionnels pétris de références aux valeurs de la République apparaîtraient trop décalés en regard des réalités quotidiennes des habitants pour ne pas être ressentis comme une duperie, puisque ces services ne leur donnent pas accès aux ressources sociales et culturelles nécessaires à la construction de parcours personnels (Wieviorka, 1992 ; Wieviorka, 1999). Dans cette perspective, la violence est un phénomène co-construit avec des institutions qui excluent, et dont les agents cultiveraient des comportements hostiles aux habitants. Répondant à des commandes publiques, des travaux concernant la police (Wieviorka, 1991), l’école (Dubet, 1994) ou les transports publics (Macé, 1997b) sont venus soutenir cette thèse37. L’existence d’une « violence institutionnelle », sur fond de représentation insuffisante des populations d’origine immigrée dans les services publics, a bénéficié d’une tribune dans certains textes officiels (DIV, 1999 ; Brévan-Picard, 2000)38.

2.3. Le spectre du renoncement à la norme d’universalité

  • 39 Michel Rocard avait été la figure de proue de la deuxième gauche.
  • 40 Pour cette mise en perspective historique des ZEP, cf. (Bouveau, 1997).

36Avec l’exacerbation des disparités sociospatiales, la norme d’égalité de tous devant et par le service public court le risque d’apparaître comme une pétition de principe. La critique de cette conception formelle de l’égalité a été élaborée dans le creuset de la « deuxième gauche », à partir de la fin des années 1980, à travers les essais « grand public » d’Alain Minc qui fustigeaient la « machine égalitaire » (Minc, 1987) et vulgarisaient des concepts anglo-saxons tels que la discrimination positive, ou dans les cercles d’experts liés au Plan (Affichard et Foucauld, 1992) qui se référaient aux philosophies américaines de la justice sociale, tout particulièrement à celle de John Rawls. C’est dans ce contexte intellectuel que la circulaire Rocard sur le renouveau du service public (1989) a placé l’équité au cœur de la démarche de modernisation pour signifier la nécessité d’un compromis entre les exigences d’efficacité et de justice sociale39. Peu à peu, les concepts d’équité et de discrimination positive vont envahir les débats français sur la justice sociale, la discrimination positive prolongeant l’équité en lui assignant une finalité explicite de réduction des inégalités (Affichard, 1995). Cette notion avait été officiellement mise en avant par le rapport Schwartz (Schwartz, 1981) sur l’insertion des jeunes. L’idée n’était pas entièrement inconnue ; elle avait été empruntée, par la Sgen–CFDT, à l’expérience britannique des ZEP (zones d’éducation prioritaire). L’instauration d’un tel programme en France, à partir de 1981, avait été comprise comme l’introduction d’une logique de discrimination positive, sans toutefois que l’expression figure officiellement dans les textes40.

37Il faut attendre le début des années 1990 pour que ce concept émerge véritablement dans le discours des pouvoirs publics, à propos notamment de la politique de la ville. La référence à la discrimination positive revenait alors à formuler une exigence en direction des services publics pour qu’ils se renforcent dans les quartiers, en quantité comme en qualité (en ce sens, cf. les rapports Picard et Delarue). Les contrats de ville devaient fournir un cadre, celui de la « géographie prioritaire » de la politique de la ville, où se formaliserait l’engagement des services publics à accomplir cet effort prioritaire. Leur bilan a été généralement jugé décevant sous cet aspect, notamment parce que les crédits « spécifiques » de la politique de la ville se seraient substitués aux financements de « droit commun » des administrations. Mais peu d’études ont permis de mesurer avec précision la réalité la discrimination positive territoriale. Le seul travail d’évaluation de quelque envergure (plus qualitatif que quantitatif, il est vrai) a été conduit dans la région Île-de-France au cours du xie Plan. Il montre que la géographie prioritaire de la politique de la ville n’a pas été plébiscitée par les services publics, ni comme espace d’analyse, ni comme espace pour une action préférentielle (Crif et Prif, 1999).

38Un autre usage officiel a été fait de la discrimination positive territoriale, entendue cette fois comme un ensemble de mesures dérogatoires réservées à des « zones », selon le degré de gravité de leurs handicaps. Cette approche était celle de la loi Pasqua sur l’aménagement du territoire qui posait le principe de « politiques renforcées et différenciées » dans les « zones caractérisées par des handicaps ». Le Pacte de relance pour la ville (1996) a été chargé de traduire ces principes dans des zones cartographiées par la DIV et l’Insee. À la différence des contrats de ville, le principe de la dérogation était inscrit dans le droit et ne relevait plus d’un simple message volontariste à l’intention des administrations. Dans sa réflexion sur le principe d’égalité, le Conseil d’État (Conseil d’État, 1997) a validé la méthode : « L’intégration civique, culturelle et économique des personnes vivant dans les zones urbaines en difficulté relève d’une cause d’intérêt général et justifie des mesures spécifiques que notre droit accepte désormais. » Prenant soin de souligner la différence avec les politiques d’affırmative action, le Conseil d’État évoquait le traitement différencié du territoire comme l’une des formes les plus actuelles d’une discrimination positive» à la française ». Cette démarche revêt ainsi une signification implicite, celle de surmonter l’hiatus né de l’impossible spécification de bénéficiaires « ethniques » dans le modèle universaliste français alors même que ces populations regroupées dans certains quartiers subissent une situation inégalitaire.

  • 41 Cf. les violentes polémiques qui ont suivi la publication du rapport Minc sur « la France de l’an 2 (...)
  • 42 De ce point de vue, les experts les plus influents ont été Daniel Béhar et Philippe Estèbe. Cf. leu (...)

39Associée à une philosophie politique « de droite » à partir de l’alternance de 199341, et compte tenu de son cousinage américain, la discrimination positive est passée à la trappe du discours officiel sous le gouvernement Jospin. Rapidement, une série de rapports officiels a cherché la caution d’experts42 pour porter le fer contre cette conception de l’action publique dont divers inconvénients ont été pointés ; catégorisation arbitraire aboutissant à une inflation des « ayants droit » territoriaux, conception réparatrice d’une action publique focalisée sur les symptômes au lieu de traiter leurs causes situées dans les évolutions structurelles de la ville, effets de frontière attisant le ressentiment des populations limitrophes, stigmatisation préjudiciable aux bénéficiaires, etc. (Delevoye, 1997 ; CNV, 1998 ; Sueur, 1998 ; Bravo, 1999).

40À cette critique de la discrimination positive territoriale comme méthode d’allocation des ressources publiques, des chercheurs ont ajouté celle du « traitement différencié » des usagers comme nouvelle figure normative de l’action des services publics. Le processus de modernisation entendait confier aux agents de base une plus grande autonomie dans la conception de l’offre de services, mais elle les aurait laissés seuls pour résoudre les contradictions nées de la multiplication de registres de référence incompatibles (rentabilité contre insertion sociale, égalité contre efficacité, qualité contre quantité) (Rouban, 1994). Des recherches insistent sur les conflits de légitimité d’agents soumis aux impératifs de rentabilité de leur organisation, et ne sachant plus s’ils doivent appliquer une norme marchande ou de solidarité, par exemple dans les CAF (Gautrat, 1996) ou à La Poste (Rosenberg, 2000). Il en résulterait un brouillage du sens de la mission de service public, glissant d’une conception civique et unitaire vers une conception marchande porteuse d’une segmentation du public en diverses catégories de clients (Corcuff et Lafaye, 1996).

3. Le souci du rapprochement

3.1. Les services publics entre proximité et accessibilité

41Le thème de la proximité des services publics dans les quartiers en difficulté, comme modalité d’une territorialisation de l’action publique, est pratiquement aussi ancien que la politique de la ville elle-même. Déjà, le rapport Dubedout (Dubedout, 1983), fondateur de la démarche de Développement social des quartiers, posait le principe ; « rapprocher les services du terrain et des populations », afin de résorber « l’éloignement spatial conjugué à l’éloignement social ». Par la suite, cette orientation a été systématisée, surtout après les assises de Bron, organisées par Banlieues 89 en décembre 1990, au cours desquelles François Mitterrand évoqua la « remise à niveau » du service public dans les « quartiers dégradés ». Le premier des ministres de la Ville, Michel Delebarre, en a fait une priorité majeure de son action, ce dont témoignent les quatre rapports commandés sur le sujet en 1991 (cf. supra). Cette orientation s’est concrétisée dans une stratégie de rapprochement physique conçue pour restaurer les conditions d’un traitement plus égalitaire des quartiers prioritaires (DIV, 1995). Mais il s’est agi aussi d’une exigence qualitative, celle d’un ajustement du service rendu à l’environnement particulier que sont ces quartiers, afin d’améliorer les conditions d’accueil, simplifier les démarches administratives, modifier les heures d’ouverture ou former les agents (CGP, 1993 ; Cahiers du CR–DSU, 1997), avec une importance particulière accordée à l’accueil des populations d’origine étrangères (Barou et al., 1994 ; Fourier et al., 1996).

42Les services publics municipaux avaient certainement joué un rôle pilote dans le processus de rapprochement avec les populations (CNFPT et CNDSQ, 1987 ; CNFPT et DIV, 1992). Mais le thème de la proximité finit par s’imposer comme mot d’ordre national en direction des services de l’État. À tel point que plusieurs administrations régaliennes ont entrepris de se réformer sous le sceau de la proximité. Ainsi, après avoir mis en place, en 1990, les premières « maisons de la justice et du droit » dans les quartiers « sensibles » (Ministère de la Justice, DIV, 1992), l’expérience a été consacrée par la loi du 18 décembre 1998 (sur le thème de la « justice de proximité », cf. Wyvekens, 1998 ; pour une synthèse des connaissances, cf. Peyrat, 2002). Précédées par d’infructueuses tentatives de développer l’îlotage (Monjardet, 1991 ; CNV, 1992), les réflexions sur la « police de proximité » ont été amorcées à l’aube des années 1990 (Jankowski, 1992), avant que le concept reçoive une consécration officielle sous le ministère Chevènement (Ferret et Ocqueteau, 1998 ; ENA, 2000).

  • 43 Outre celui de l’Aménagement du territoire, le ministère de la Fonction publique s’est également sa (...)

43L’une des principales innovations portée par la politique de la ville, dans les années 1990, est sans doute le développement de la « polyvalence » entendue comme la mise en commun de moyens et la coopération entre divers services. La polyvalence n’est pas spécifique aux quartiers urbains ; les expérimentations en milieu rural les avaient devancés (des expériences de polyvalence postale ont été menées dès les années 1960 et la polyvalence est au cœur de la politique d’aménagement du territoire à partir du début des années 1990). Vis-à-vis des zones urbaines défavorisées, la démarche ne prend réellement son essor qu’à la suite d’un appel national à projets lancé en 1996, dans le cadre du Pacte de relance pour la ville, pour promouvoir les « plates-formes de services publics ». L’État s’efforcera par la suite de rationaliser les diverses expériences de polyvalence, rurales et urbaines, autour du concept fédérateur de « maisons des services publics », auxquelles la loi Voynet sur l’aménagement du territoire (1999) a fourni une assise législative43.

44Si la proximité revient toujours à agir « au plus près de l’usager » en se rapprochant physiquement de lui, sa visée demeure équivoque dans les discours et la stratégie de la politique de la ville. Dans une première orientation, la proximité est pensée comme un recentrage sur le « service rendu » ou le « service du public » (CNPFT et DIV, 1992 ; DIV, 1995 ; DGAFP, 1998b). Elle trouve alors son fondement théorique dans un changement de paradigme qui verrait le passage d’une « logique d’équipement » à une « logique de services », où l’enjeu serait moins l’affirmation de la puissance publique que la facilitation de la vie des habitants affectés par l’exclusion (Béhar et Estèbe, 1995). Mais une seconde orientation semble plus soucieuse de restaurer les symboles de la puissance publique. Elle a été officiellement formulée en ces termes : « les services publics remplissent une fonction symbolique ; ils témoignent du pacte républicain qui lie les individus, les groupes sociaux et la communauté nationale » (DIV, 1995). Là où les décideurs ne voient pas de contradiction (ce dernier document de la DIV développe en fait les deux orientations), certains chercheurs estiment que cette fonction symbolique ne s’accompagne pas toujours, en pratique, d’une réelle amélioration du service rendu aux habitants (Bonetti, 1995 ; Béhar et Gorgeon, 1998).

45La logique de proximité se trouve également prise en tension avec l’objectif d’accessibilité. Des chercheurs ont pointé les possibles écueils d’une stratégie qui ferait de la proximité une fin en soi (Ghorra-Gobin et Kirszbaum, 2001). Le rapprochement des services avec le terrain serait sous-tendu par l’hypothèse contestable d’une proximité physique garante d’une meilleure accessibilité (Béhar, 1995a), une offre de services trop abondante dans les quartiers risquant au contraire d’accentuer le sentiment de captivité des habitants (Bavoux, 1997). Ces interrogations ont commencé de transparaître quand l’enjeu de la politique de la ville a été défini comme celui du désenclavement des quartiers et de leurs liaisons avec le reste de la ville. Mais le discours officiel a constamment oscillé, depuis lors, entre l’affirmation d’un objectif « d’accessibilité à la ville » et une finalité concurrente, résumée dans cette formule : créer « des quartiers comme les autres », c’est-à-dire équipés comme les autres. Ce n’est qu’à la fin des années 1990 que des voix officielles ont commencé à pointer les limites de la proximité, pour poser cette question : « Enfermement ou tremplin ? » (DIV, 2000). Mais le centre de gravité des réflexions sur l’accessibilité à la ville se situe dans les administrations proprement « urbaines » (ministère de l’Équipement et RATP) qui ont soutenu d’innombrables recherches sur ce thème, en particulier dans le domaine des transports, plutôt qu’au sein de la Délégation interministérielle à la ville qui pense davantage la question des services publics dans une perspective sociale et citoyenne.

3.2. Les médiations entre fonctions d’urbanité et d’ordre public

  • 44 Pour une tentative de clarification conceptuelle, cf. (Briant et Palau, 1999 ; Bonafé-Schmitt et al (...)

46Le développement de fonctions de médiation, à l’interface des services publics et des usagers urbains, constitue le volet « relationnel » de la logique de proximité et incarne, à ce titre, une autre facette du débat sur la territorialisation de l’action publique. Autant le rapprochement physique des équipements peut se comprendre comme une tentative d’abolir les distances spatiales, autant les médiations s’efforcent de résorber la distance sociale entre habitants des quartiers « sensibles » et institutions, afin de mieux coordonner leurs relations. Mais le concept de médiation est très peu homogène dans ses constructions doctrinales comme dans ses dispositifs pratiques44.

  • 45 Pour une présentation des principales recherches conduites sur ce thème, cf. (Plan urbain, 1994).

47Si l’on met de côté la dimension proprement juridique de la médiation, comprise comme un mode de résolution des litiges, cette pratique renvoie à deux logiques très différentes dans les territoires urbains : elle peut recouvrir des initiatives de la société civile appelées à former des corps intermédiaires entre les habitants et institutions, ou se voir au contraire instrumentée par ces dernières dans un but de reconquête des territoires sensibles. Le premier sens a longtemps prévalu dans la politique de la ville quand les associations d’habitants, prenant appui sur des chefs de projets immergés dans la communauté du quartier ou sur des universitaires investis dans des recherches–actions, ont pu apparaître comme les fers de lance de l’innovation urbaine dans les domaines de l’école (APU, 1983), du logement (Anselme et al., 1987), de la justice (Dourlens et Vidal-Naquet, 1993) ou de l’insertion économique (Jaillet, 1993). Ces pratiques n’ont pas manqué de théoriciens, du Cerfi au Cerfise, du CSTB aux tenants de « l’économie solidaire », tous ayant bénéficié des commandes du ministère de l’Équipement. Parmi ces pratiques urbaines qui en appellent à l’implication active des usagers, les « régies de quartier » sont celles qui ont fait l’objet de l’attention la plus soutenue45.

48Ce n’est pourtant pas dans cette production « communautaire » des services que les médiations ont connu leur essor le plus spectaculaire, mais dans la nébuleuse des « métiers de la ville » qui ont fortement inspiré la mise en place du dispositif national des « emplois jeunes » à partir de 1998. Si, à l’inverse des initiatives de la société civile, ces fonctions de médiation sont des créations institutionnelles, leur officialisation procède d’une capitalisation des expérimentations antérieures. Avant la mise en place des emplois jeunes, des chercheurs avaient ainsi commencé d’étudier ces nouveaux métiers, qu’il s’agisse des « grands frères » (Duret, 1995), des « femmes relais » (Delcroix et al., 1996), des « correspondants de nuit » (Dartignenave et Réto, 1998), ou des « agents d’ambiance » (Bourgeois et Paquiet, 1999).

49Le programme emplois jeunes a suscité une abondante littérature, où se mêlent les points de vue de responsables publics et de chercheurs sollicités pour théoriser leurs fonctions (Heurgon et Stathopoulos, 1999 ; Brévan-Picard, 2000, tome 2). Un premier registre d’analyse a vu dans les médiateurs des « agents d’urbanité » (Heurgon, 2001) susceptibles d’inverser la logique rationalisatrice des services publics, qui avait abouti à supprimer nombre de fonctions « relationnelles », par exemple les receveurs des bus (Godard, 1999). Ces agents permettraient aux services de reprendre pied sur des territoires délaissés où ils créeraient une interface, ouvriraient un espace de partenariat avec les usagers selon une logique du « coproduire » nécessaire à la fabrication du lien social et de l’urbanité (Jacquier, 1999). Dans cette optique, la médiation est regardée comme un « laboratoire social » et une « opportunité de modernisation du service public », pour reprendre certaines expressions du rapport Brévan-Picard. L’enjeu d’avenir serait celui de la consolidation, ce qu’expriment certains termes récurrents : « professionnalisation », « qualification », « pérennisation »...

  • 46 Cf. (Gorgeon, 2000) à propos des ADS (adjoints de sécurité) dans la police nationale, et (Faget, 20 (...)

50Des chercheurs portent un regard beaucoup plus critique sur ces métiers. Ils s’interrogent tout d’abord sur la nature et la qualité des recrutements, la proximité des médiateurs avec la population des « quartiers » faisant jouer des critères ethniques que le modèle républicain réprouve officiellement (Joseph, 1998). La position de ces auxiliaires du service public vis-à-vis d’institutions, dont ils prolongent et adaptent l’activité sur des territoires identifiés comme problématiques, est à la source d’autres interrogations. Les médiations se feraient à sens unique, sans toucher au cœur du fonctionnement institutionnel46. Une occasion aurait ainsi été manquée de « qualifier mutuellement » les exclus et les institutions (Rosenberg, 1998). Différentes études soulignent aussi l’ambivalence de ces nouvelles fonctions, partagées entre utilité sociale et instrumentalisation à des fins de pacification des territoires « sensibles » (Ocqueteau, 1999). À propos des aides éducateurs, l’objectif de « surveillance communautaire immédiate » et « ethnique » aurait prévalu sur celui de citoyenneté (Charlot et al., 2000). Il faudrait ainsi reconnaître l’avènement de dispositifs de « traitement para-institutionnel du désordre » (Macé, 1997a) ou de « professionnels de l’ordre en public » (Roché, 1999).

3.3. Le traitement des quartiers pauvres entre « spécificité » et « droit commun »

  • 47 Sur cette tension entre « exception » et « droit commun » dans la politique de la ville, cf. (Profe (...)

51À quelle norme d’administration les pouvoirs publics se réfèrent-ils quand ils affirment vouloir rapprocher la condition des quartiers pauvres de celle des autres quartiers ? La politique de la ville est traversée par une ambiguïté constitutive, entre le besoin de spécifier des normes d’intervention pour tenir compte de la situation particulière de ces quartiers, et la volonté d’y appliquer un traitement de « droit commun », afin d’éviter de les particulariser davantage47.

  • 48 La Commission Cavallier était chargée de formuler des recommandations pour la négociation des contr (...)

52Dans ses premiers développements, cette politique a privilégié l’invention de normes nouvelles et spécifiques de délivrance des services, en appui sur la participation des habitants. Cette approche a trouvé ses justifications sociologiques dans l’éloge des « quartiers populaires » (Laé, 1991) ou de « l’intégration communautaire » (Genestier, 1991). Le début des années 1990 signale toutefois un déplacement des priorités de la politique de la ville qui, entrée en « maturité », renonce à la tentation de l’expérimentalisme permanent pour en appeler à la mobilisation des politiques sectorielles dites de « droit commun ». Dès lors, le débat se recentre sur le degré admissible d’adaptation de ces normes du droit commun. Ce débat s’est cristallisé dans l’opposition entre deux logiques, celle des contrats de ville, chargés d’infléchir les normes de l’action publique, non seulement dans les quartiers « prioritaires », mais à l’échelle des agglomérations, afin de renforcer leur intégration urbaine, et celle du Pacte de relance pour la ville instituant le principe d’un traitement dérogatoire réservé à ces seuls quartiers. Face à la difficulté de promouvoir des normes spécifiques sans trop les éloigner du droit commun, la suppression de la politique de la ville fut un temps envisagée par le ministère Aubry (1997). Mais cette solution fut abandonnée au profit d’une refondation de la doctrine d’intervention des services publics en direction de ces quartiers. Dans l’esprit de la loi de lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998, la commission Cavallier s’est attelée à cette tâche48. La loi contre les exclusions, explique son rapport (Cavallier, 1999), vise « un objectif général de retour au droit commun » et ne construit pas de « systèmes spécifiques de prise en charge » des pauvres ; elle s’attache au contraire à « préciser les modalités d’accès à des droits déjà reconnus de façon à les rendre effectifs ». Les contrats de ville, ajoute le rapport, sont les vecteurs privilégiés de la mise en œuvre des dispositions de la loi contre les exclusions, et devront à l’avenir interroger ce qui, dans le fonctionnement ordinaire des prestations de droit commun, provoque des évictions et mises à l’écart, pour « dépasser la logique de fourniture de prestations spécifiques au profit de véritables fonctions collectives d’intérêt public », garants de la qualité du service rendu.

53Cette « réinvention d’un droit commun » qui « exige d’avancer sur deux fronts, celui de la singularité et celui de l’universalité », selon l’expression de Daniel Béhar (Béhar, 1995b), l’un des principaux inspirateurs de cette reformulation normative, laisse toutefois en suspens la question du devenir des quartiers populaires. Car un autre courant d’inspiration de la politique de la ville a fini par acquérir une influence prépondérante. Ce courant prend naissance dans les années 1980 avec le dispositif « Banlieues 89 », puis s’incarne dans différents dispositifs : la Loi d’orientation pour la ville dite LOV (1991), les Grands projets urbains (1992), les Grands projets de ville (1999) et, récemment, la loi sur la Rénovation urbaine (2003). Faisant une large place aux démolitions, ces dispositifs affichent parfois explicitement le but « d’en finir avec les grands ensembles » (Banlieues 89, 1991) ou de « casser les ghettos » (Bartolone, 1999). Leur ambition tient moins dans le « retour du droit commun » que dans la réintégration de ces quartiers et de leurs habitants dans « le droit commun ». Il s’agit de banaliser ces territoires, conçus selon une logique de monofonctionnalité résidentielle, en les dotant de l’ensemble des attributs constitutifs d’un mode de vie urbain « normal », à commencer par un niveau d’équipements et services que l’on devrait trouver dans tout quartier « normal ». En filigrane de cet idéal normatif d’une ville homogène, une intention est perceptible, celle de restaurer le « pacte républicain » mis en péril par la concentration spatiale de populations d’origine immigrée. Peu de chercheurs soutiennent cette orientation. Elle fut même très contestée lors d’un séminaire « chercheurs–décideurs » organisé parallèlement à l’élaboration de la Loi d’orientation pour la ville (Rudder et Garin-Ferraz, 1991).

4. Conclusion

54Peut-on parler d’une « pensée publique » au terme de cette revue de la littérature sur les services publics et la ville ? Sur cet objet très peu monolithique, les réflexions qui ont été présentées procèdent d’un entrelacs de travaux hétéroclites, plus ou moins soumis aux vicissitudes de la commande publique, laquelle porte avant tout témoignage des transformations et des hésitations de l’État face aux mutations sociales et urbaines. S’ajoutent des effets de mode et emprunts internationaux qui rendaient nécessaire une mise en perspective de la production des années 1990.

55Aussi divers soit-il, le corpus rassemblé suggère néanmoins un enchaînement causal entre les trois figures identifiées : la diversité accrue des conditions territoriales de production des services aurait non seulement conduit à l’éclatement du modèle unitaire du « service public à la française », mais renforcé les tendances à l’éclatement de la ville ; les services publics subiraient ainsi les conséquences de phénomènes qu’ils ont contribué à aggraver par leur soumission à des principes — le marché, le local — vecteurs de dissociation entre territoires et de ségrégation entre populations ; les services publics sont dès lors invités à se rapprocher des quartiers en difficulté et à établir un compromis entre les exigences de compétitivité et de justice sociale. Cette thèse paraît cependant trop généralisante, car elle repose sur une idéalisation rétrospective du modèle ancien et ne prend pas toujours en compte le caractère profondément hétérogène du « service public à la française ». Surtout, selon le diagnostic qu’elles formulent, les réponses à la crise simultanée des services publics et de la ville oscillent entre deux solutions difficilement conciliables : le souci « républicain » de restaurer l’ordre ancien et la recherche d’un ajustement pragmatique au nouvel ordre social et urbain.

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Notes

1 Le Puca a repris, à partir de 1999, les missions du Plan urbain et du Plan construction et architecture.

2 De façon périodique, les administrations éprouvent le besoin de récapituler et synthétiser les acquis du champ d’expertises qu’elles contribuent à produire. Cet article prend justement appui, pour partie, sur des matériaux rassemblés à l’occasion d’une synthèse bibliographique de ce type, commanditée par le Puca (Kirszbaum, 2001).

3 Cf. le rapport Hervé commandité par le ministère de l’Emploi et de la Solidarité (Hervé, 2001).

4 Sur cette application aux services publics de la célèbre grille d’analyse d’Albert O. Hirschmann (Hirschmann, 1972), qui montre comment la défection (exit) peut être moins coûteuse que l’engagement dans une action collective (voice), cf. (Jobert, 1992).

5 Dans le domaine urbain, on fait ici référence aux programmes de modernisation et d’équipement, aux contrats de plan avec les communautés urbaines, à la politique des centres anciens, au programme des villes moyennes, au rôle des agences d’urbanisme, aux procédures Habitat et vie sociale, etc.

6 Le concept d’administration de mission a été forgé par Edgar Pisani dans les années 1950. Il s’agissait de dépasser le formalisme de l’administration classique pour conférer aux administrations un rôle d’impulsion et de coordination plutôt que de gestion (Pisani, 1956).

7 Le rapport Guichard (Guichard, 1976), qui préfigurait à certains égards les réformes socialistes, préconisait déjà de décentraliser le plus possible ces procédures contractuelles.

8 Sur le phénomène « d’amnésie » dans l’administration, cf. (Gibert et Thoenig, 1993).

9 Programme Le Garrec sous le gouvernement Fabius, promotion des « Cercles de qualité » sous le gouvernement Chirac, politique de « Renouveau du service public » sous le gouvernement Rocard, « Réforme de l’État » sous le gouvernement Juppé. Pour une mise en perspective historique de la modernisation du service public, cf. (Chaty, 1997 ; Bézès, 2002). Ce dernier montre comment les initiatives politiques des années 1980 seront suivies, dans les années 1990, par une véritable institutionnalisation des programmes de réforme administrative, avec notamment la création en 1995 du Commissariat à la réforme de l’État, remplacé en 1998 par la Délégation interministérielle à la réforme de l’État.

10 De la fin des années 1980 au début des années 2000, les outils mis en place au titre de la modernisation administrative sont pléthoriques ; pôles de compétences, projets de service, centres de responsabilité, contrats de service, programmes pluriannuels de modernisation, formules de contractualisation entre administrations centrales et locales, etc. Appuyé sur des enquêtes de chercheurs (il s’agissait de Luc Rouban, Lionel Chaty et Ehrard Friedberg), le premier bilan officiel de ces démarches était mitigé, tant en ce qui concerne la mobilisation des différents secteurs administratifs que la conduite managériale ou la participation des agents (Fraisse et Serieyx, 1994).

11 La loi sur l’Administration territoriale de la République (6 février 1992) donne une assise législative à la déconcentration, avec l’adoption d’une Charte de la déconcentration, tout en consacrant les collectivités locales comme autorités de plein exercice des politiques publiques ; la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (loi Pasqua du 4 février 1995) institue un Schéma national d’aménagement et de développement des territoires appelé à préciser les orientations de l’État en matière de développement des services collectifs ; enfin, la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (loi Chevènement du 12 juillet 1999) créé les communautés d’agglomérations.

12 Le thème de « l’optimum territorial » a suscité une littérature considérable. Cf. par exemple (Ascher, 1995 ; Ascher, 1998 ; Jouve et Lefèvre, 1999). Dans un contexte urbain qui annonce la « fin du jardin à la française » (Faure, 1999), le « mythe » de l’optimum territorial a souvent été dénoncé par les chercheurs (cf. par exemple Ortiz, 1994). Pour une revue de la littérature consacrée au sujet, cf. (Estèbe et Kirszbaum, 1996).

13 Sur le concept de coordination dans les organisations décentralisées, publiques ou marchandes, cf. le colloque « Décentralisation et coordination » (Affichard, 1994).

14 À ce sujet, cf. notamment le rapport du Commissariat général du plan sous la direction de Jean-Pierre Delevoye (Delevoye, 1997) ; cf. également le point de vue de Michèle Cascalès (Cascalès, 1997), universitaire alors chargée de mission au Plan.

15 Pour une riche synthèse de la littérature administrative et savante de cette période, cf. la thèse de Thierry Oblet (Oblet, 1997).

16 L’intérêt de ceux que l’on désignait comme des « citoyens situés » par opposition aux « citoyens abstraits » de la tradition de 1789. Sur cette conception de la modernisation administrative, cf. (Donzelot, 1986).

17 Loi du 3 janvier 1973 instituant le Médiateur de la République, loi du 6 janvier 1978 sur l’informatique, les fichiers et les libertés, loi du 17 juillet 1978 sur la liberté d’accès aux documents administratifs et loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs. Pour une vue d’ensemble de l’évolution des textes, cf. (Delaunay, 1993).

18 Le compte rendu du séminaire sur « La relation de service dans le secteur public », également soutenu par la DRI et la RATP, a permis de familiariser les lecteurs français avec des travaux de la sociologie anglo-saxonne, notamment ceux de Michael Lipsky sur la « Street level bureeaucracy » (Lipsky, 1980). Pour une revue très complète de la littérature consacrée à la relation de service, cf. (Weller, 1998) qui a recensé les nombreux séminaires, appels d’offres et ouvrages collectifs centrés sur cette question et soutenus, pour la plupart, par des financements publics.

19 Le constat d’un déficit presque consubstantiel d’ouverture des services de l’État aux usagers a été étayé par des études sectorielles sur la police, qualifiée de « boîte noire » juxtaposant des « micro-féodalités » (Monjardet, 1996 ; Monjardet, 1999), ou l’école, dont l’absence de dialogue serait la forme standard de sa relation aux familles (Derouet et Dutercq, 1990 ; Lorcerie, 1998), notamment celles issues des milieux populaires (Dubet, 1997). Cela dans le même temps où ces institutions affirment placer la « demande sociale de sécurité » et « l’élève » au centre de leur action.

20 Telle est du moins l’approche privilégiée par l’un des courants d’analyse de la relation de service distingués par J.‑M. Weller (Weller, 1998).

21 Cf. les recherches de P. Warin (Warin, 1995) et de C. Dourlens (Dourlens, 1996), ainsi que le séminaire de recherche du Plan urbain (Gillio et Ion, 1996) à propos des relations entre les associations et l’administration de l’Équipement ; cf. également le colloque organisé par le Certu (Certu, 2000) et la recherche de C. Atger et al. (Atger et al., 2002) soutenue par le Certu à propos de la participation des usagers à l’élaboration des PDU.

22 De la loi du 12 juillet 1983, dite « loi Bouchardeau », relative à la démocratisation des enquêtes publiques jusqu’aux dispositions de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité concernant la participation du public à l’élaboration des grands projets, en passant par la circulaire Bianco (15 février 1992) faisant suite à l’affaire du TGV Méditerranée, la « loi Barnier » du 4 février 1995 créant la Commission nationale du débat public et la relance des Plans de déplacements urbains par la loi de l’Air du 30 décembre 1996.

23 De l’expression américaine « Not In My Backyard ».

24 La place des usagers dans les services publics locaux organisés en réseaux suscite aussi des appréciations divergentes, selon que l’on y voit un pouvoir confisqué par les décideurs politico-économiques locaux (Berland et al., 1995) ou l’expression d’une démocratie spontanée « de processus » nourrie des relations quotidiennes entre usagers, opérateurs et élus (Lorrain, 1996).

25 Le Pacte de relance faisait aussi le pari du développement économique avec la création des Zones franches urbaines.

26 Une des rares études d’envergure sur le sujet, mais plus qualitative que quantitative, est celle d’Annie Maguer et Jean-Marc Berthet (Maguer et Berthet, 1997) initiée par le ministère de la Fonction publique.

27 Cf. également le programme de recherches « mixité urbaine et ségrégation à l’école » engagé, en 2000, par le ministère de l’Éducation nationale, le Puca, le FAS et la DIV.

28 Cf. les conclusions de l’ouvrage sur la « ville éclatée », par Josée Landrieu, chargée de mission au ministère de l’Équipement, qui a coordonné le séminaire organisé sur ce thème par le ministère (Landrieu, 1998).

29 La notion de « service universel » a été introduite par Bruxelles pour compenser les effets sociaux de l’application du prix du marché dans les services en réseaux. Le service universel est défini comme « le service de base offert à tous, dans l’ensemble de la Communauté, à des conditions tarifaires abordables et avec un niveau de qualité standard » (Livre vert sur les services postaux, 1992). Les entreprises de réseaux françaises ont commencé d’intégrer cette logique avec la signature, en 1996, d’une charte « solidarité » dans les domaines de la fourniture d’eau et d’énergie. Puis la loi sur les télécommunications a inscrit le principe d’un abonnement social et l’on retrouve semblable préoccupation à La Poste avec la notion « d’accès minimal au secteur bancaire ».

30 Ces risques d’insolvabilité ont été soulignés, sous la précédente législature, par des rapports de parlementaires socialistes concernant, par exemple, l’électricité (Bataille, 1999) ou le gaz (Bricq, 1999).

31 À l’exception du cas de La Poste dont les établissements, contrairement à EDF, GDF ou au téléphone, jouent un rôle de premier plan dans le lien quotidien avec les habitants. Sur La Poste et les quartiers de la politique de la ville, cf. (Rosenberg, 1997). Pour une analyse plus générale des « prestations de cohésion sociale » de cette entreprise, cf. (Gadrey, 1997).

32 Pour une synthèse de ces évaluations, cf. (Kirszbaum, 1998 ; Epstein, 1999).

33 Sur l’illisibilité de la politique de la ville, déjà dénoncée par le rapport Delarue, cf. la critique de la Cour des comptes dans son rapport consacré à cette politique en 2002 (Cour des comptes, 2002).

34 Pour une vision peu critique du rôle des associations dans la politique de la ville, cf. le rapport Sandrier (Sandrier, 2001).

35 Ce travail avait bénéficié de financements de la Caisse des dépôts et consignations.

36 Dans le même sens, cf. les travaux déjà cités de Suzanne Rosenberg, Annie Maguer et Jean-Marc Berthet.

37 Le courant tourainien est loin d’être le seul à s’être penché sur ces questions et notamment sur l’école qui, placée au cœur des contradictions du modèle républicain, a suscité la littérature la plus dense sur les relations avec le public des quartiers en difficulté, souvent en réponse à des commandes de l’Éducation nationale ou de l’Institut des hautes études sur la sécurité intérieure (Charlot et Emin, 1997 ; Debarbieux, 1996 ; Pain et al., 1997 ; Dossiers d’éducation et formations, 1997). La dimension proprement ethnique de ces tensions a fait l’objet de plusieurs numéros de la revue Ville–école–intégration (VEI, 2000 ; VEI, 2002).

38 Cf. aussi le rapport de Christian Mouhanna, commandité par la DIV, sur « les services publics et la question jeune » (Mouhanna, 1999).

39 Michel Rocard avait été la figure de proue de la deuxième gauche.

40 Pour cette mise en perspective historique des ZEP, cf. (Bouveau, 1997).

41 Cf. les violentes polémiques qui ont suivi la publication du rapport Minc sur « la France de l’an 2000 » pour le Commissariat général du plan (Minc, 1994). Ce rapport qui devait servir de plate-forme au candidat Balladur semblait opposer l’équité à l’aspiration même à l’égalité.

42 De ce point de vue, les experts les plus influents ont été Daniel Béhar et Philippe Estèbe. Cf. leur commentaire critique du Pacte de relance pour la ville dans la revue Esprit (Béhar et Estèbe, 1996).

43 Outre celui de l’Aménagement du territoire, le ministère de la Fonction publique s’est également saisi de ces questions. Cf. (Leroy, 1998 ; Dire, 1999).

44 Pour une tentative de clarification conceptuelle, cf. (Briant et Palau, 1999 ; Bonafé-Schmitt et al., 1999) ; pour une mise en perspective européenne, cf. (Wieviorka, 2002), qui rend compte d’un séminaire international organisé sur ce sujet par le ministère de la Ville.

45 Pour une présentation des principales recherches conduites sur ce thème, cf. (Plan urbain, 1994).

46 Cf. (Gorgeon, 2000) à propos des ADS (adjoints de sécurité) dans la police nationale, et (Faget, 2001) à propos des ALMS (agents locaux de médiation sociale).

47 Sur cette tension entre « exception » et « droit commun » dans la politique de la ville, cf. (Profession banlieue, 1998).

48 La Commission Cavallier était chargée de formuler des recommandations pour la négociation des contrats de ville du xiie Plan (2000–2006).

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Pour citer cet article

Référence papier

Thomas Kirszbaum, « Services publics et fractures de la ville. La « pensée publique » entre diversité, éclatement et souci du rapprochement »Sociologie du travail, Vol. 46 - n° 2 | 2004, 224-260.

Référence électronique

Thomas Kirszbaum, « Services publics et fractures de la ville. La « pensée publique » entre diversité, éclatement et souci du rapprochement »Sociologie du travail [En ligne], Vol. 46 - n° 2 | Avril-Juin 2004, mis en ligne le 01 juillet 2004, consulté le 05 décembre 2025. URL : http://journals.openedition.org/sdt/28996 ; DOI : https://doi.org/10.4000/sdt.28996

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Auteur

Thomas Kirszbaum

Centre d’analyse et de recherches sur l’agir social (Caras), université d’Évry-Val d’Essonne, 2, rue du Facteur Cheval, 91000 Évry, France
tkirszbaum[at]yahoo.fr

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