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Le crédit des gestionnaires. Les contrôleurs de gestion de Pôle emploi entre conviction et prescription

Management Accountants and their Persuasive Power in French Employment Services: Convince or Impose?
Jean-Marie Pillon
p. 32-56

Résumés

Bien que l’idée d’une mise en gestion de l’action publique soit aujourd’hui très répandue, le travail des contrôleurs de gestion des administrations publiques françaises est peu connu. Au sein de « Pôle emploi », ces contrôleurs ont pour mission de mesurer l’efficacité de l’établissement. Officiellement dénués d’autorité hiérarchique, ils construisent une description objectivante de l’environnement et du fonctionnement de Pôle emploi, qu’ils proposent aux managers sous la forme de tableaux de bord. En prenant pour objet le travail qu’imposent les recompositions gestionnaires des administrations, nous montrons que dans le cas de Pôle emploi, l’influence des contrôleurs de gestion dépend de la possibilité de mesurer les produits de l’établissement, qui dépend elle-même de leur capacité à légitimer une vision du monde gestionnaire auprès des acteurs qui ont effectivement le pouvoir de décider. S’appuyant sur la comparaison des résultats des différentes divisions qu’ils évaluent, ils participent à la constitution de hiérarchies entre des décisions concurrentes. Les contrôleurs de gestion cherchent en quelque sorte à instituer de « bons biais » dans les comportements qu’ils étudient, à améliorer les résultats de leurs études sans pour autant les falsifier. Ils en viennent ainsi à imposer certaines formes d’organisation du travail qui favorisent la mesure et réduisent les risques de manipulation des résultats, outrepassant ainsi leur supposée neutralité.

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Notes de la rédaction

Premier manuscrit reçu le 30 juillet 2015 ; article définitivement accepté le 30 novembre 2015

Notes de l’auteur

L’auteur remercie chaleureusement l’ensemble des personnes qui ont permis à ce texte d’arriver à publication : Aisling Healy, Harold Mazoyer, François Vatin, le jury du prix du jeune auteur 2014, Jeremy Vandenbunder, Olivier Quéré, Julien Barrier, Anne Bertrand ainsi que l’ensemble des évaluateurs anonymes de la revue Sociologie du travail.

Texte intégral

1Au cours des années 1990, les administrations publiques françaises se sont dotées d’indicateurs de gestion destinés à mesurer leur efficacité (Moisdon, 2000 ; Chatelain-Ponroy, 2008). De tels dispositifs sont révélateurs d’un mouvement plus global de recomposition de l’État et de ses administrations, qui a débuté dès les années 1960 (Bezes, 2009). Caractérisé par l’introduction dans les bureaucraties traditionnelles de techniques et de méthodes d’organisation privilégiant l’optimisation gestionnaire, ce processus a pu être qualifié de New public management (Hood, 1991) ou de Managerialism (Pollitt, 1990). Dans le cas français, la littérature a jusque-là privilégié une analyse des intentions de ces programmes de réforme (Ogien, 1995 ; Merrien, 1999 ; Bruno, 2010), de leur impulsion au plus haut sommet de l’État (Jobert, 1994), et de leurs conséquences immédiates pour les agents publics ou les citoyens usagers des services (Belorgey, 2010 ; Bruno et Didier, 2013). Centrés sur l’origine de telles évolutions, ces travaux peuvent donner le sentiment que ces dispositifs disposent en eux-mêmes de la faculté de transformer les administrations. L’analyse du phénomène a ainsi négligé une étude spécifique de la façon dont ces techniques et méthodes d’organisation trouvent leur place dans les organisations.

2Certes, différents travaux suggèrent que les modus operandi des indicateurs d’efficacité reposent sur des processus d’hybridation où se combinent les nouveaux impératifs gestionnaires et les pratiques traditionnelles ou professionnelles de gestion des cas ou des dossiers comme on peut l’observer, par exemple, à l’hôpital (Belorgey, 2009 ; Camus et Dodier, 1997), dans les préfectures (Spire, 2007), dans la police (Matelly et Mouhanna, 2007) ou dans la recherche (Barrier, 2011). Si ces différentes enquêtes étudient la manière dont ces dispositifs cherchent à raffermir les capacités de pilotage, de coordination et de contrôle à distance et à réduire les dépenses — ce qui peut conduire à intensifier les cadences —, elles laissent néanmoins de côté le travail d’implantation, d’entretien technique et de légitimation symbolique que supposent ces dispositifs métrologiques. Les sciences de gestion ont à cet égard apporté des éléments empiriques cruciaux, en constatant que ces dispositifs constituent avant tout des outils de justification externe, auprès des tutelles ministérielles et des bailleurs de fonds, dont l’influence reste faible au sein même des organisations (Chatelain-Ponroy, 2010). Mais ces travaux peuvent avoir tendance à interpréter leurs constats empiriques comme un simple effet de retard des institutions publiques sur les entreprises du secteur privé. L’activité d’interprétation des indicateurs, centrale si l’on fait l’hypothèse que de telles machineries transforment l’État de l’intérieur, a elle-même suscité peu d’intérêt dans le champ français. Différents travaux anglo-saxons suggèrent pourtant que les principes d’évitement du blâme structurent fortement l’appropriation des indicateurs de performance par l’encadrement. Il en résulte une tendance au conformisme qui peut conduire à manipuler la mise en forme et l’enregistrement des données pour éviter d’être sanctionné (Hood, 2010). Mais, en mettant l’accent sur l’imperfection et l’accumulation des biais qu’enregistrent les outils de mesure de la performance (Carter et al., 1995), de telles analyses peinent à saisir les raisons pour lesquelles ces dispositifs se maintiennent et les motifs pour lesquels certains acteurs persistent à s’y référer pour se coordonner.

Encadré 1 : méthodologie de l’enquête
Le présent article s’appuie sur une recherche doctorale menée de 2008 à 2014 et qui a permis de réaliser 66 entretiens semi-directifs, dont 57 avec des salariés de Pôle emploi. L’échantillon de l’enquête se distribue ainsi :
- 7 développeurs de logiciels de la Direction générale ;
- 15 contrôleurs de gestion ;
- 10 cadres intermédiaires non gestionnaires ;
- 10 directeurs d’agences ;
- 5 chefs d’équipe ;
- 10 conseillers ;
- 9 observateurs divers : consultants, acteurs municipaux, et un chargé d’études à la Direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES).
Cette recherche a également reposé sur l’observation du travail dans deux agences locales de Pôle emploi, visitées en 2011 (52 agents) et 2012 (38 agents), à chaque fois pendant deux mois.

3Dans la lignée des efforts actuels pour allier sociologie du travail, sociologie des organisations et sociologie de l’action publique (Bezes et al., 2011 ; Breton, 2014 ; Barrier et al., 2015), nous proposons d’étudier les transformations gestionnaires du secteur public sans accepter a priori le discours de la rupture (Alber, 2013 ; Bezes et Musselin, 2015). Il s’agit pour nous de suivre les acteurs qui portent ces dynamiques et d’examiner leurs pratiques de travail. Ce parti pris analytique nous semble justifié par différents travaux attestant que l’usage d’indicateurs d’efficacité dans les firmes suscite d’importantes négociations qui donnent toute leur place aux rapports de force, à la diplomatie et à la politique (Muhlmann, 2001 ; Puyou, 2009). Notre étude porte sur l’opérateur public de placement — l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE), devenue « Pôle emploi » en 2009 —, soumis de longue date à des indicateurs d’efficacité (Pillon, 2014a). En nous appuyant sur une enquête qualitative menée à différents échelons de Pôle emploi (voir l’encadré 1), nous interrogeons, dans le fonctionnement d’un établissement public, la place et le rôle des indicateurs d’efficacité qui définissent l’utilité de l’action et enregistrent ses résultats (Vatin, 2011). Nous assumons pour ce faire deux partis pris empiriques : suivre le travail des professionnels qui, à Pôle emploi du moins, ont la charge d’élaborer, de maintenir et d’interpréter ces indicateurs — les contrôleurs de gestion —, et chercher à comprendre à quelles conditions les dispositifs de gestion et leurs porteurs font agir les autres acteurs qui, dans l’organisation, sont exposés à ces outils. Plus précisément, nous réglons la focale sur les relations spécifiques que les contrôleurs de gestion entretiennent avec le management, c’est-à-dire, dans le cas de Pôle emploi, les personnes qui dirigent l’un des quatre échelons hiérarchiques de l’établissement : directeur général, directeur régional, directeur départemental, directeur d’agence locale (voir l’encadré 2). Il s’agit donc d’étudier la manière dont se construisent et s’entretiennent la capacité et la légitimité des contrôleurs de gestion de Pôle emploi à influencer la ligne managériale, en décortiquant les ressorts de leur crédit.

4La question des mécanismes de légitimation des activités de contrôle de gestion pourrait passer pour évidente. D’un côté, celles-ci sont en effet décrites comme effectives et efficaces dans certains travaux de sciences de gestion. Fortement mathématisé et historiquement lié à la comptabilité, le contrôle de gestion est souvent défini fonctionnellement dans des manuels qui proposent une lecture centrée sur la rationalité économique (Lorino, 1992). D’un autre côté, des recherches de sociologie critique le décrivent également comme performatif et exerçant une domination sans faille sur les comportements. Pourtant, en contrepoint de ces visions positivistes ou critiques, les apports du néo-institutionnalisme invitent à s’interroger sur les dynamiques de l’essor du management en prenant en considération les « forces professionnelles, culturelles et politiques » (Shenhav, 1995, p. 557) qui permettent d’expliquer comment les dispositifs gestionnaires construisent leur place, leur influence et leur légitimité dans les organisations, en s’opposant aux explications trop directement fonctionnelles, techniques et économiques selon lesquelles les formes qui s’imposent disposeraient d’un primat d’efficacité (Meyer et Rowan, 1977). L’intérêt de telles approches est alors de dévoiler les soubassements sociaux de l’isomorphisme qui peut amener différentes organisations à se doter des mêmes outils (DiMaggio et Powell, 1983). De telles analyses invitent implicitement à regarder au sein des organisations les jeux d’acteurs au travers desquels de nouvelles normes d’organisation s’imposent, et c’est sur ce point que nous entendons ici contribuer aux réflexions sur le fonctionnement contemporain des administrations publiques. À la manière de Damian Hodgson (2002), dont les travaux sur le management par projet décrivent comment dispositifs techniques et procédés rhétoriques se renforcent mutuellement pour enrôler les acteurs dans un certain langage (terminology), nous analysons la façon dont un groupe de travailleurs, les contrôleurs de gestion, participe à structurer le fonctionnement de leur établissement et les représentations de ses membres.

5Cet article associe une étude des processus interactionnistes de légitimation des contrôleurs de gestion et une analyse de la portée des dispositifs techniques qu’utilisent les acteurs qui occupent cette fonction. La première partie revient sur les processus historiques et organisationnels qui tendent à accorder a priori une place centrale aux contrôleurs de gestion de l’ANPE puis de Pôle emploi dans les processus de décision. Dans un second temps, nous analysons plus précisément les relations entre management et contrôleurs de gestion pour saisir les procédés rhétoriques qui permettent aux seconds de donner force à leurs arguments. La troisième partie de l’article montre comment différentes caractéristiques de Pole emploi fragilisent les chiffres manipulés par les contrôleurs de gestion et, par suite, affaiblissent la légitimité de leurs énoncés. Nous verrons de quelle manière ils s’efforcent d’améliorer la fiabilité de leurs données pour maintenir leur crédit. Le quatrième et dernier volet interprète, à travers la notion de « travail politique discret », les stratégies que les contrôleurs déploient pour conserver la maîtrise des indicateurs de gestion.

Encadré 2 : organisation administrative de Pôle emploi
À Pôle emploi, chaque cadre responsable d’un échelon est désigné par le terme de manager. On dénombre quatre niveaux de management : le directeur général, les directeurs régionaux, les directeurs départementaux et les directeurs d’agences. Ceux-ci représentent 6 % des effectifs de Pôle emploi (Hespel et al., 2011). Les contrôleurs de gestion représentent 1,7 % des effectifs totaux de l’institution et ils se répartissent tout le long de la pyramide administrative de Pôle emploi. Chaque contrôleur de gestion est subordonné au manager de son échelon et a pour tâche d’évaluer les managers subordonnés à son manager. Une centaine de personnes s’acquittent de la mesure des résultats à la direction générale de l’établissement située à Paris. Au sein de chacune des vingt-six directions régionales, dont quatre ultramarines, opère un service du contrôle de gestion accueillant dix à vingt personnes. Dans les directions départementales, un ou deux chargés de missions effectuent le « pilotage de la performance » en alternance avec d’autres activités comme la gestion des ressources humaines ou le marketing. Dans chacune des agences, le suivi des chiffres est effectué par « l’équipe locale de direction », composée du directeur d’agence, de son adjoint et des différents chefs d’équipes, qui s’appuient sur des applications informatiques pour la constitution des chiffres. Ainsi, à tous les échelons hiérarchiques, les contrôleurs de gestion sont présents en personne aux côtés du manager ou représentés par un logiciel (voir la figure 1). En sus, chaque contrôleur est rattaché à un homologue de l’échelon supérieur, avec qui il entretient des liens privilégiés, en marge de la ligne managériale : c’est son « correspondant ».

Figure 1 : Les relations entre contrôleurs de gestion et directions à Pôle emploi

Figure 1 : Les relations entre contrôleurs de gestion et directions à Pôle emploi

L’infocentre opérationnel (IOP) est un logiciel mis à la disposition des conseillers pour gérer leur portefeuille de chômeurs et utilisé par leur encadrement pour répartir la charge de travail entre les agents. Il permet au niveau local de faire le lien entre les objectifs annuels de performance et les tâches quotidiennes à effectuer.

Le schéma est de l’auteur et a été publié une première fois dans Pillon, 2014b.

1. L’extension progressive d’une grammaire gestionnaire

6À l’ANPE puis au Pôle emploi, le service de contrôle de gestion a eu pour mission de mesurer l’efficacité de l’établissement en élaborant une mesure des dépenses et une mesure des résultats. Définie de façon particulièrement conforme aux préceptes des manuels de gestion — « un ensemble de techniques […] de contrôle à distance des comportements sur la base d’indicateurs quantifiés, dans une optique contractuelle » (Burlaud et Simon, 2012, p. 10) —, cette fonction s’est constituée au sein de la direction générale, avant d’être répliquée tout le long de la ligne de commandement. À première vue, les contrôleurs de gestion de Pôle emploi aménagent un dialogue entre les managers en mettant à leur disposition des arguments chiffrés et en permettant à chacun d’utiliser un même langage pour justifier son bilan ou pour demander des justifications à un subordonné. La légitimité dont ils bénéficient n’est pourtant pas inhérente à leur fonction. Elle résulte de l’accroissement des obligations comptables des opérateurs publics et, par suite, de la progressive reconnaissance de leur place et de leur langage au cours des négociations budgétaires internes.

1.1. L’émergence d’un contrôle de gestion à côté des managers

7Comme dans bien des administrations publiques, l’émergence du contrôle de gestion à l’ANPE peut être comprise comme une réaction de l’établissement à une perte de légitimité vis-à-vis de ses tutelles (Chatelain-Ponroy, 2010 ; Bruno et Didier, 2013). À partir de 1973, les soupçons d’inefficacité portés par l’État central, et notamment par le ministère du Budget, incitent les cadres de l’établissement à élaborer différents outils de contrôle interne (Pillon, 2014a). Mais à la différence d’autres administrations comme celles des musées (Chatelain-Ponroy, 2008) ou de la protection judiciaire de la jeunesse (Pillon et Sallée, 2014), ici ces instruments de contrôle ne restent pas à la surface de l’établissement et vont pénétrer, à partir des années 1980, ses différents échelons. Deux éléments peuvent expliquer cette spécificité. D’une part, au moment où les techniques de contrôle de gestion, tout comme la contractualisation, se développent dans l’État et les ministères (Berrivin et Musselin, 1996 ; Gallemand, 1996 ; Bezes, 2009), l’ANPE est dotée en personnel susceptible de produire une comptabilité de gestion. Depuis le début des années 1980, un petit groupe d’analystes hébergé par la direction des études et des statistiques a pour mission d’établir les meilleures façons de mesurer et d’optimiser l’efficacité de l’ANPE (Pillon, 2014b). D’autre part, pour des raisons à la fois politiques et techniques liées à la mesure du nombre de chômeurs inscrits sur les listes, l’ANPE est équipée d’outils organisationnels et informatiques capables de décompter des événements précis (Muller, 1991 ; Pillon, 2015a). Les chiffres du chômage ou « demandes d’emploi en fin de mois », tout comme le nombre d’offres d’emploi déposées, sont déjà des indicateurs de gestion qui découlent de formulaires administratifs que les agents ont l’habitude de transmettre à des services spécialisés pour saisie informatique à des fins de mesure. L’enjeu est alors plus statistique que gestionnaire — la mesure du chômage —, mais les procédures existent et sont relativement sécurisées.

  • 2 Les Associations pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Assedic) ont formé de 1958 à 2009 l (...)

8Ce terreau fertile ne rend pas pour autant la légitimation du contrôle de gestion automatique. Renforcés par la signature d’un contrat de service avec l’État en juillet 1990, les contrôleurs de gestion doivent néanmoins lutter au sein de la direction générale de l’ANPE pour faire accepter leurs arguments. Cela se traduit d’abord par une concurrence de plus en plus marquée avec les statisticiens. Ceux-ci seront supplantés quand, en 1994, une direction nationale du contrôle de gestion est instituée, réallouant effectifs et bases de données statistiques aux experts des données de gestion. Suite à cette reconnaissance au plus haut niveau de l’établissement, des correspondants régionaux puis départementaux du contrôle de gestion sont recrutés ou promus. Les contrôleurs du siège disposent alors d’un réseau d’experts fonctionnels dédiés à l’analyse des données de gestion. Il reste ensuite à convaincre les managers du bien-fondé de la notion de « pilotage ». La mise en place d’un système d’information pensé par les contrôleurs de gestion au début des années 2000 atteste de la relative réussite de cette stratégie (Pillon, 2015b). Après une période de flottement, durant laquelle la position des contrôleurs de gestion fut contestée (voir Pillon, 2015c), la réunion de l’ANPE et des Assedic2 au sein d’un « Pôle emploi » en 2009 n’a pas eu d’effet manifeste sur leur place au sein de l’établissement nouveau.

9Ainsi, le processus d’émergence du contrôle de gestion à l’ANPE peut être décrit comme l’acquisition progressive par les contrôleurs d’une place et d’une légitimité dans l’organisation, en tant que producteurs de données chiffrées fiables, permettant aux managers de prendre leurs décisions. Cependant, la conservation de cette légitimité et du pouvoir d’influence qu’elle confère n’est pas garantie.

1.2. Une position pivot dans les négociations budgétaires

  • 3 Ils ont depuis lors reçu la responsabilité supplémentaire de mettre en œuvre une comptabilité analy (...)

10Le travail des contrôleurs de gestion consiste d’abord à décompter des événements survenus en dehors de leur présence. Lorsqu’un conseiller inscrit un chômeur, son ordinateur compte un chômeur de plus. Lorsqu’une offre d’emploi lui est remise, l’ordinateur compte une « mise en relation ». Lorsqu’une formation lui est proposée, une « proposition de formation » est comptabilisée ; puis, lorsqu’il assiste effectivement à la formation, une « entrée en formation » est dénombrée. Les contrôleurs utilisent ces données, agrégées chaque soir dans une base de données, pour fabriquer des tableaux de bord et des rapports d’activité qui décrivent ce qui se passe dans les agences. Ces tableaux et rapports sont transmis au manager de leur échelon et aux contrôleurs de l’échelon supérieur. C’est ce que l’on appelle communément le reporting. Pour s’acquitter de ces tâches, les contrôleurs de gestion de Pôle emploi sont officiellement installés dans une position de neutralité hiérarchique. L’organigramme officiel de Pôle emploi, en date du 6 novembre 2009, définit leur rôle en ces termes3 :

« Le contrôle de gestion :

  • Qualifie et valide les données issues du SI [système d’information] à des fins de pilotage ;

  • Définit et administre le référentiel des données et indicateurs d’activité ;

  • Élabore et met à disposition pour la ligne managériale des indicateurs et tableaux de bord, sur le suivi de l’activité et l’analyse de performance ;

    • 4 Dans le secteur du développement informatique, la maîtrise d’ouvrage est un service qui s’attache à (...)

    Exprime ses besoins au Département MOA [maîtrise d’ouvrage4] pour prise en compte dans les outils de pilotage ;

  • Élabore des analyses et des éléments d’aide à la décision sur la mesure de la performance ».

11Conformément à la théorie du contrôle de gestion, les contrôleurs de Pôle emploi doivent mesurer la réalisation d’objectifs précis fixés par des « décideurs » (Burlaud et Simon, 2012). Lorsqu’on les interroge, ils se montrent assez fiers de s’acquitter de cette mission. Ils aspirent à représenter la pierre angulaire d’un management fondé sur des faits impartiaux et ne souhaitent pas assumer les décisions qui sont prises. Ils se placent ainsi en marge du groupe des managers.

12La position institutionnelle spécifique des contrôleurs de gestion est renforcée par leur maîtrise du système d’information. Ce sont eux en effet qui assurent l’entretien de « l’architecture informatique » (Nonjon et Marrel, 2015) utilisée pour produire les indicateurs de résultat. En plus de leur accorder un pouvoir assez classique lié au rôle du dépanneur, cette fonction a des effets importants sur la cohérence interne du groupe : nombre de contrôleurs interrogés dispensent des formations à d’autres contrôleurs de gestion nouvellement recrutés ou promus. Comme nous l’a expliqué un directeur national du contrôle de gestion, le choix d’une formation par les pairs n’est pas fortuit : l’enjeu est de « professionnaliser la filière ». Les contrôleurs de gestion partagent donc un savoir exempt de relations hiérarchiques ou, du moins, distant des relations de pouvoir tissées entre managers. Mais cette neutralité théorique est déséquilibrée par la position qu’ils occupent dans les négociations budgétaires.

13L’influence des contrôleurs de gestion sur l’organisation de Pôle emploi se manifeste en effet au cours de la procédure annuelle de répartition des moyens et des objectifs : le « dialogue de performance ». Cette procédure, qui consiste à négocier le budget d’une année donnée entre les mois de juin et décembre de l’année précédente, relève de l’« agenda institutionnel », incontournable pour les acteurs (Siné, 2006). La négociation débouche sur un « contrat de performance », signé entre un manager supérieur et un manager subordonné. Cette contractualisation mobilise tous les échelons hiérarchiques et s’effectue en cascade depuis la direction générale jusqu’aux agences locales. Les contrôleurs de gestion jouent un rôle central dans cette procédure car, comme en témoignent les managers eux-mêmes, les indicateurs qui quantifient l’activité de l’institution servent de langage commun dans les négociations budgétaires qui se tiennent entre managers. Ils composent en quelque sorte une nouvelle figure de l’encadrement, assurant le déroulé des opérations à distance, sans lien hiérarchique formel (Dujarier, 2015 ; Dujarier et Wolff, 2015).

14Les négociations internes se déroulent à partir du mois de juin, après les conférences budgétaires et les premiers arbitrages du ministère du Budget sur les crédits. Juste avant l’été, le directeur général de l’établissement distribue aux contrôleurs de gestion régionaux une maquette à trous, appelée à servir de support aux négociations entre échelons hiérarchiques. Le directeur général y présente sa politique en quelques pages. Pour le budget 2011, négocié en 2010, le directeur général avait, par exemple, intitulé sa stratégie : « Démontrer une amélioration significative de la qualité de service au client ». Les indicateurs prioritaires attachés à cette politique étaient ainsi des indicateurs de qualité de service, comme les « délais de traitement des demandes d’allocation chômage » ou les « délais de satisfaction des offres d’emploi », mesurant la capacité de l’institution à répondre aux sollicitations du public, parfois même au sens littéral comme en atteste l’indicateur « taux de décroché téléphonique ». Les directeurs régionaux de Pôle emploi doivent inscrire dans cette maquette leur propre stratégie — avec des mots — et la décliner en différents « plans d’action ». Dans le langage gestionnaire, les « plans d’action » désignent des ensembles d’initiatives cohérentes dont les buts sont mesurables (Bruno, 2010). Les documents alors échangés attestent que les plans d’actions de chaque directeur régional sont eux-mêmes rattachés à des indicateurs existants et à des objectifs chiffrés qu’ils s’engagent à atteindre. D’après les données dont nous disposons, la traduction de la stratégie de chaque directeur en indicateurs et en objectifs est déléguée aux contrôleurs de gestion régionaux. De plus, la position de la direction générale sur chacun des dossiers régionaux est élaborée par des contrôleurs de gestion nationaux, qui équilibrent les propositions venant de toute la France. Telle la répartition d’un budget, l’attribution des objectifs globaux est conçue comme un jeu à somme nulle : pour chacun des indicateurs, l’objectif national est fixé à l’avance. Lorsqu’une direction régionale affiche un objectif inférieur à la cible nationale, une autre direction régionale doit compenser cet écart.

15Chaque été se joue un jeu complexe, à la fois remontant et descendant, dont les contrôleurs de gestion sont les pivots. Vers le haut, les contrôleurs régionaux proposent des objectifs potentiels aux contrôleurs de gestion du siège pour en évaluer la pertinence. En dehors des réseaux hiérarchiques formels, il semblerait que ces derniers les informent des écarts qui persistent entre les propositions émises et les « contributions » attendues. Vers le bas, les contrôleurs de gestion régionaux s’enquièrent auprès de leurs correspondants départementaux des résultats potentiels pour l’année à venir. Ces derniers interrogent à leur tour les directeurs d’agences pour jauger les marges de manœuvre du département en ce qui concerne les objectifs à fixer. À l’issue de cette phase de recensement, au début de l’automne, la maquette remplie remonte toute la pyramide administrative, depuis les agences jusqu’aux contrôleurs de gestion nationaux. La période qui court ensuite de l’automne jusqu’à la fin de l’année consiste à confronter les propositions des différents échelons pour les ajuster. À l’image des discussions observées entre les ministères « dépensiers » et le ministère du Budget (Siné, 2006), le responsable du contrôle de gestion de chaque région cherche à minorer les engagements de son directeur régional et à maximiser ses ressources. Toutefois, chacun d’eux est conscient qu’en cas de désaccord persistant, le siège pourrait imposer unilatéralement un contrat de performance dont il devrait malgré tout honorer les termes et faire accepter les conditions aux échelons subordonnés. Au cours de cette période d’ajustement, les contrôleurs de gestion régionaux cherchent ainsi à reporter sur les contrôleurs de gestion départementaux la pression qu’ils subissent :

« [Les directions départementales] ont un dialogue avec le directeur régional, et nous on est présents pour dire [au directeur régional] : “Non, non, [les gens de telle direction départementale] nous pipeautent, c’est bon, sur ce chiffre-là tu peux y aller”. […] C’est nous [le contrôle de gestion régional] qui fournissons [aux directions départementales] tous les éléments pour le faire. Donc, les trois quarts du temps, on leur donne les éléments, autant pour qu’ils se défendent [face au directeur régional] que pour prendre ou ne pas prendre. [Et] s’ils n’y vont pas parce qu’ils sont un peu trop frileux, eh bien, on le leur dit. […] Un territoire qui a une performance de dix points en-dessous des autres territoires, ce n’est pas logique. Soit il y a véritablement une typologie particulière [de chômeurs ou d’employeurs] et on la connaît, soit on lui demande de faire un effort. Il n’y a pas de raison qu’il reste en-dessous des autres » (Evelyne, responsable du contrôle de gestion d’une région, entretien, 2012).

16Les indicateurs de résultats et les objectifs afférents sont l’objet d’âpres négociations car ils jouent le rôle de coefficients de péréquation du budget. Parallèlement à ces discussions internes se déroulent des négociations avec l’extérieur de l’établissement. De juin à septembre, les contrôleurs de gestion et le service du budget de la direction générale de Pôle emploi négocient le budget final de Pôle emploi avec un bureau spécifique du ministère du Budget dans le cadre de la préparation de la loi de finance. De ce fait, les prévisions annoncées en début de période peuvent évoluer. Une fois que le budget de Pôle emploi est voté à l’Assemblée, le dialogue de performance se déroule sur la base d’une enveloppe globale donnée, tandis que les objectifs de performance restent négociables. Comme le précise la maquette initiale du dialogue de performance de 2011 :

« L’équilibre budgétaire devra être obtenu par redéploiement de ressources et mise à profit des synergies liées à la fusion, permettant d’optimiser les ressources et de baisser les coûts de fonctionnement ».

17Des gains de productivité doivent permettre d’atteindre des objectifs plus ambitieux même en cas de baisse du budget, et ces gains de productivité sont mesurés au moyen d’indicateurs d’efficacité. Aussi, les réductions budgétaires renforcent la position des contrôleurs :

« On revient à un budget raisonnable, parce qu’au début [de la fusion] on n’a pas trop regardé à la dépense mais, maintenant, on nous a dit “moins 8 % en 2011”, “moins 8 % en 2012“ et maintenant, “moins 8 % en 2013”. Voilà. Donc maintenant on recommence à mesurer. Et c’est vrai que moi je suis bien contente parce que je me suis dit, deux années de débauche, ça va être dur derrière » (Evelyne, responsable du contrôle de gestion d’une région, entretien, 2012).

  • 5 En conséquence de la crise bancaire de l’automne 2008, différents États, dont la France, ont connu (...)
  • 6 Circulaire n° 5454/SG du Premier Ministre « relative au pilotage stratégique des opérateurs de l’Ét (...)

18Outre la contraction du budget de l’État qui a suivi la « crise de la dette »5, les reconfigurations des modalités d’attribution des finances publiques ont participé à l’évolution de la place des contrôleurs de gestion au sein de la direction générale de Pôle emploi. Déjà primordiaux dans les négociations internes, les indicateurs physiques de mesure de l’efficacité ont vu leur poids se renforcer avec la mise en œuvre, à compter de 2006, de la loi organique relative aux lois de finances. Celle-ci impose une discussion du budget sur la base de missions et d’actions, de résultats et d’objectifs chiffrés, et non plus sur la base des traditionnels titres et chapitres. Elle impose également, depuis 2010, un compte-rendu trimestriel sur différents thèmes tels que les effectifs ou la masse salariale6. Dans le cadre de la négociation du budget et de l’animation du dialogue de performance, les indicateurs physiques calculés par les contrôleurs de gestion jouent le rôle d’étalon de la répartition de ces ressources humaines et budgétaires.

  • 7 Bien qu’on ne trouve pas cette expression sous la plume d’Albert Ogien, c’est de ses travaux que ce (...)

19Responsables des outils de gestion qui décomptent l’activité présente, dans une organisation où le budget est réparti en fonction des objectifs à venir, les contrôleurs de gestion exercent de ce fait une forme de monopole sur le langage, dans lequel les choix managériaux peuvent être exprimés et justifiés à l’intérieur de l’établissement comme vis-à-vis de l’extérieur. Il s’agit là d’une grammaire gestionnaire, entendue comme l’ensemble des règles, des normes et des principes de représentation de l’organisation structurés par le souci d’optimiser les moyens et de le prouver7. Toutefois, cette grammaire ne s’impose pas seulement au cours des processus de négociation budgétaire et de décision stratégique. Les contrôleurs œuvrent tout au long de l’année pour faire accepter ces principes d’organisation et faire en sorte qu’ils structurent les orientations prises par les directeurs.

2. Une activité descriptive et « rhétorique » pour justifier la grammaire gestionnaire

20Malgré le caractère historique de leur émergence et la place occupée au cours des procédures de négociation budgétaire, les chiffres des contrôleurs de gestion ne parlent pas d’eux-mêmes. Pour imposer des conventions de mesure et d’interprétation permettant d’optimiser les ressources, les contrôleurs de gestion usent de procédés rhétoriques, c’est-à-dire de « techniques permettant de produire des arguments convaincants et persuasifs » (Carruthers et Espeland, 1991, p. 35). Vu sous cet angle, le travail des contrôleurs de gestion ressemble beaucoup à l’activité des statisticiens : la légitimité des contrôleurs de gestion repose davantage sur « leur capacité à s’insérer dans des projets socio-politiques plus vastes en s’y affirmant comme des points de passage obligés » (Desrosières, 2008, p. 44) que sur la qualité formelle de leurs abstractions mathématiques.

2.1. Suivi et prévision : deux fonctions indispensables pour les managers

21Le dialogue de performance constitue le point d’orgue de l’activité des contrôleurs de gestion et leur donne un rôle essentiel vis-à-vis de leurs supérieurs hiérarchiques. Mais le quotidien des contrôleurs consiste d’abord à produire des rapports d’activité à destination du manager de leur échelon en suivant les indicateurs enregistrés aux échelons subordonnés. Ils représentent le fonctionnement de Pôle emploi en mesurant le nombre de services rendus, les ressources budgétaires consommées à ce titre et le nombre d’heures travaillées. Ces données fournissent à la ligne de commandement une image synthétique de l’institution qui se trouve représentée dans des « tableaux de bord », accompagnés d’une notice explicative. Comme les chiffres foisonnent dans les tableaux, la valeur ajoutée des contrôleurs de gestion revient avant tout à sélectionner les chiffres significatifs et à les expliquer. Trois modes typiques de sélection des données se distinguent : les questionnements récurrents, les incohérences et les écarts à l’attendu (Puyou, 2009).

22Les « questionnements récurrents » consistent à regarder toujours le même chiffre, jugé central. On va trouver dans cette catégorie les indicateurs de base de l’établissement qui attirent l’œil des contrôleurs en dépit des variations dans le choix des indicateurs prioritaires. Un directeur d’agence locale explique :

« Alors bien sûr, l’indicateur “Mises en relation positives” [indicateur de placement des demandeurs d’emploi], il est censé ne plus être prioritaire depuis l’an passé. Mais il n’a pour l’instant pas été remplacé et, finalement, quand on discute des tableaux avec le contrôleur de gestion de la direction départementale, ben le réflexe il est là. L’indicateur est toujours dans le tableau, et ils le regardent quand même » (Alexandre, directeur d’agence locale, entretien, 2014).

23Les différents membres de l’organisation s’enquièrent par réflexe des données relatives à ces indicateurs, car ils savent d’expérience qu’il leur sera demandé de justifier ce ou ces chiffres.

  • 8 Voir la thèse, en cours de réalisation à l’Université d’Aix-Marseille, de Fanny Girin : « À la pour (...)

24L’examen des incohérences constitue un autre mode de sélection des chiffres significatifs. En manipulant des tableaux fournis par des homologues des échelons inférieur et supérieur, les contrôleurs de gestion constatent des différences entre des chiffres qui devraient être identiques. C’est pour eux l’occasion de s’enquérir du fonctionnement des outils de gestion et d’approfondir leur connaissance des modes de collecte et de retraitement des données. À travers la gestion quotidienne des dysfonctionnements, les contrôleurs acquièrent une maîtrise de l’infrastructure sur laquelle ils travaillent, à l’image des opérateurs de l’industrie pétrochimique qui s’approprient leurs installations en réglant les pannes8. Experts du système, les contrôleurs de gestion se positionnent en tant qu’interlocuteurs obligatoires pour les managers qui se rendraient compte de dysfonctionnements dans le calcul de leurs résultats.

  • 9 Oscar signifie « Outil de simulation de charge et d’affectation des ressources ».

25La recherche des écarts à l’attendu, enfin, correspond à l’application quotidienne du contrat annuel de performance. Les données des tableaux de bord sont comparées aux objectifs fixés. Le Pôle emploi idéal est rapporté à ce que les indicateurs décrivent de sa réalité. De façon surprenante, les décalages recherchés ne portent pas uniquement sur le présent, les contrôleurs s’attachant également à formuler des énoncés prédictifs. Ils disposent pour cela de modèles économétriques visant à calculer les conséquences en cascade de l’évolution d’une variable sur les résultats de l’organisation. Un outil nommé Oscar9 permet, par exemple, de vérifier si les effectifs d’une division territoriale de Pôle emploi suffisent pour atteindre les objectifs du contrat de performance. L’outil évalue la productivité habituelle d’une division territoriale de Pôle emploi et la compare à la prévision de la charge que la division devrait subir — notamment, le nombre de demandeurs d’emploi. Le modèle permet de prévoir si, au cours de l’année à venir, les effectifs seront suffisants pour recevoir tous les chômeurs, pour traiter toutes les offres d’emploi déposées ou pour traiter tous les dossiers de demande d’allocation chômage. Utilisé à l’échelle d’un département, Oscar aide à la mutualisation des ressources entre les différentes agences locales, laquelle se traduit par le déplacement d’agents ou de dossiers ainsi que par le recrutement de personnels de renfort. Au prix d’hypothèses très fortes sur le fonctionnement de Pôle emploi — stabilité des effectifs, stabilité de la productivité, prévisibilité des variables exogènes —, le modèle fournit aux contrôleurs de gestion une représentation de l’avenir.

26Les contrôleurs de gestion de Pôle emploi sélectionnent des chiffres significatifs et leur attribuent une valeur, construisant ainsi de bons et de mauvais chiffres parmi la multitude de données présentes dans les tableaux. Cette activité de sélection et d’analyse contribue à légitimer leur langage vis-à-vis des équipes managériales. Ils endossent alors un rôle de signal d’alerte qui permet « aux managers de niveau supérieur de se concentrer sur les questions stratégiques […] tout en gardant l’œil sur les actions déléguées » (Bouquin, 2004, p. 22). Ils fournissent aux managers des états d’avancement de leur contrat d’objectif annuel, les informent sur leur avance ou leur retard quant aux objectifs du contrat. Au moyen de la modélisation, ils prévoient même les périodes difficiles. Dépourvus de pouvoir hiérarchique et conversant le plus souvent entre contrôleurs de gestion d’échelons hiérarchiques distincts, ils rendent possible la division du travail entre mesure de la « performance » et poursuite de la « performance ». En effet, ils formulent des énoncés sur les résultats dans un registre qui n’est pas celui de la sanction, et ces arguments sont présentés comme objectifs. À l’image des outils de gestion du temps dans le management par projet (Hodgson, 2002), l’aspect scientifique des énoncés défendus par les contrôleurs ne doit pas être considéré comme une caractéristique accessoire. La composante technique des constats formulés par les contrôleurs de gestion fait partie intégrante du processus de légitimation de leur langage auprès de leurs interlocuteurs. La réception de ces constats au sein de la ligne managériale n’en est pas rendue automatique pour autant. Le discours des contrôleurs de gestion est bien mieux entendu lorsque les managers prennent conscience qu’en dernier ressort, la grammaire des indicateurs structure les jugements portés sur leurs décisions et leurs actions. Au-delà de la technique, l’imposition d’une culture de gestion constitue, on va le voir à présent, une composante centrale de l’activité des contrôleurs.

2.2. Une activité rhétorique d’imposition des outils et de leurs relevés

27Contrairement à nos attentes, les managers rencontrés ne sont pas des fanatiques des chiffres. Ils rejettent les « tableaux de bord dignes d’un 747 », pour reprendre l’expression d’un directeur d’agence, et recherchent avant tout des critères de décision univoques. Pour eux, l’excès de raffinement empêche de trancher. Une partie importante du travail des contrôleurs de gestion consiste alors à légitimer, auprès de leur propre manager et des managers qu’ils observent, la pertinence de la mise en chiffres de l’activité de l’établissement.

28Pour comprendre l’activité réalisée par les conseillers à l’emploi et collectée par leurs ordinateurs, les contrôleurs de gestion utilisent de nombreux indicateurs statistiques, qu’ils jugent plus fins que les données agrégées destinées aux managers. En construisant les tableaux de bord et en les faisant circuler, ils résument donc une multiplicité de données au moyen d’un nombre limité de chiffres en inférant des liens de cause à effet entre indicateurs. Un contrôleur juge de la réussite de cette entreprise de conviction lorsqu’il voit que les managers qu’il observe s’approprient les synthèses qu’il met à leur disposition :

« Quand je suis aux réunions mensuelles [entre le directeur régional et les directeurs départementaux], ils ont les trois pages bleues et la page marron [un tableau affichant en bleu les indicateurs du dialogue de performance et en marron les indicateurs propres aux plans d’action régionaux]. S’ils ont ça sous le bras, ça suffit souvent. Et c’est d’une lecture relativement rapide » (Bernard, contrôleur de gestion régional, entretien, 2011).

29Les données quantifiées ont, le plus souvent, un destinataire qui n’est pas lui-même spécialiste de la quantification. L’utilité des chiffres se trouve de ce fait à mi-chemin entre la simplicité de leur lecture et le raffinement de leur élaboration (Desrosières, 2003). Pour pouvoir influencer la ligne de commandement, les contrôleurs de gestion adaptent leurs tableaux aux managers. Mais, en passant d’un support à un autre, les données évoluent. En l’occurrence, le passage par les mains des directeurs départementaux réduit le nombre d’indicateurs représentés et donc l’information disponible. Mais à travers cette réduction, le cadrage promu par le contrôle de gestion se trouve légitimé : les directeurs départementaux utilisent les tableaux pour se défendre face au directeur régional. Les managers de Pôle emploi se caractérisent ainsi par un intérêt bien compris pour le contrôle de gestion comme dispositif technique de contrôle des subordonnés et comme dispositif rhétorique de justification de sa propre action vis-à-vis du supérieur.

30On perçoit ici la double dimension rhétorique des outils de gestion (Carruthers et Espeland, 1991). D’une part, à la manière de la « raison graphique » (Goody, 1979), les outils gestionnaires modifient les représentations des acteurs. Les tableaux de bord mettent la réalité en problème en comparant des volumes de demande sociale et des effectifs disponibles. D’autre part, la performativité de l’outil de gestion repose sur un prosélytisme qui favorise l’usage de l’outil indépendamment de ses qualités intrinsèques. Les contrôleurs de gestion évaluent leur réussite au fait que les managers évalués et le manager conseillé utilisent leurs productions pour se justifier. Cette seconde composante des outils de gestion a un effet d’entraînement important : plus le nombre d’acteurs réfléchissant à partir des tableaux de bord est grand, plus la coordination et la communication entre les acteurs — même managériaux — s’en trouvent facilitées. Par ce travail — discret ou explicite — de conviction des managers, les contrôleurs de gestion tournent à leur avantage l’« investissement de forme » (Thévenot, 1986) que constituent les tableaux de bord. En imposant l’utilisation d’un outil et d’une grammaire aux managers, les contrôleurs de gestion sont mieux à même de quantifier les effets des décisions prises dans les tableaux de bord ultérieurs. Pour cette raison, ils attachent un grand soin à ce que ces décisions soient formulées dans la grammaire des indicateurs.

31Les contrôleurs de gestion auprès desquels nous avons mené notre enquête se donnent à voir comme des statisticiens publics. Mais il ne s’agit pas des statisticiens positivistes et comtiens que l’on peut trouver dans les manuels de statistique. Il s’agit plutôt de ceux que l’on croise dans les travaux d’Alain Desrosières (1993), de Paul-André Rosental (2003) ou d’Étienne Penissat (2009), c’est-à-dire des acteurs sociaux engagés dans des réseaux administratifs complexes au sein desquels ils doivent se faire une place et justifier de la pertinence des savoirs qu’ils mettent à disposition des hommes de pouvoir. On pourra objecter à cette analogie que les contrôleurs de gestion sont inscrits dans des rouages bureaucratiques éloignés de la science. Les travaux ethnographiques portant sur la production des statistiques ont néanmoins souligné que la bureaucratie constitue une caractéristique essentielle du processus de production des statistiques publiques (Thévenot, 1983 ; Penissat, 2012). Ainsi, les contrôleurs de gestion publics se distinguent de leurs cousins statisticiens, non pas tant par leur quotidien bureaucratique, mais plutôt par le fait que les rouages bureaucratiques dans lesquels ils sont pris sont les rouages mêmes dont ils sont censés décrire et améliorer le fonctionnement, et non des routines destinées à produire du chiffre. Les acteurs qu’ils côtoient quotidiennement sont les destinataires et les objets de leurs analyses. De ce fait, ils entretiennent avec leur sujet une proximité qui trouble les frontières entre description et prescription.

3. Le souci de fiabilité des données : des contrôleurs oscillant entre description et prescription

32Affirmer le caractère indiscutable des chiffres est une posture que prennent les contrôleurs de gestion vis-à-vis des managers pour renforcer le poids de leurs énoncés. Lorsqu’ils s’expriment sur leurs outils dans le cadre d’un entretien semi-directif, ils font preuve d’une réflexivité moins candide. Une inquiétude revient alors de façon récurrente dans leur discours : et si les chiffres étaient faux, quelle conséquence cela aurait-il pour la crédibilité de nos analyses ? Que cette crainte soit justifiée ou non, les contrôleurs de gestion cherchent à se prémunir contre la fragilité des données sur lesquelles leurs analyses reposent, afin de préserver leur influence. Ils utilisent alors les rouages de leur administration pour s’enquérir de la façon dont les données sont enregistrées. Pour reprendre la distinction latourienne, appliquée par Jean-Marc Weller à l’administration, entre bureaucratie froide et bureaucratie chaude, les enquêtes des contrôleurs de gestion consistent à « réchauffer » les rouages bureaucratiques dans le but de mettre en scène la froideur de leurs analyses (Weller, 2000). Pour s’assurer de la validité de leurs énoncés, les contrôleurs de gestion sont en quelque sorte amenés à traverser l’écran de leur ordinateur.

3.1. Les contrôleurs de gestion au cœur des imperfections du système : la naissance du doute

33Les contrôleurs de gestion produisent et analysent des tableaux de bord qui résument sous forme de chiffres et de mots les échecs et les réussites des managers qu’ils conseillent. Un décalage demeure pourtant entre l’image proposée par les indicateurs et la réalité dont ils rendent compte. La mesure du travail des conseillers se fonde en règle générale sur les normes du travail prescrit et, de manière assez classique, la réalité diverge du modèle. De plus, l’existence d’un contrat d’objectif annuel conduit à des « effets de rétroaction » (Desrosières, 2012), les conseillers ajustant leurs pratiques de travail pour faire face à la pression managériale. Au cours de notre enquête, nous avons été surpris de la lucidité des contrôleurs quant aux effets pervers de la mesure sur le travail.

34La pression du flux des demandeurs d’emploi est la première cause d’imprécision des données. Légalement, toute personne souhaitant s’inscrire à Pôle emploi doit pouvoir le faire. Les demandeurs d’emploi font de plus l’objet d’un suivi régulier dont la fréquence est fixée par décret. Il existe donc un volume de chômeurs qui doivent bénéficier d’une plage de rendez-vous, quels que soient les effectifs disponibles (Pillon et Quéré, 2014). Pour absorber le flux, les conseillers ont pour habitude de « régulariser » les dossiers : ils renseignent le dossier d’une personne « comme si » elle avait été reçue dans le respect des procédures, quand bien même aucun service ne lui a été délivré. En situation de « rush comptoir », comme on peut en trouver dans la restauration rapide (Weber, 2005), les conseillers de Pôle emploi arbitrent entre différents impératifs concurrents : l’absorption du flux et la satisfaction des requêtes de leur public.

35D’autres facteurs peuvent creuser le fossé entre pratiques professionnelles et représentations chiffrées. C’est le cas des propriétés matérielles de certains indicateurs. De façon significative, la « mise en relation positive » (MER+), indicateur central de Pôle emploi (Pillon, 2014a), souffre de biais que les contrôleurs connaissent bien. Destiné à mesurer la contribution de l’établissement public au retour à l’emploi des chômeurs, il est défini comme suit :

« [L’indicateur MER+] mesure le nombre de placements réalisés par Pôle Emploi à partir des propositions faites aux Demandeurs sur des offres confiées par les entreprises à Pôle Emploi. […] Sont mesurées, en volume, les MER [mises en relation] qui ont abouti à un recrutement déclaré par l’entreprise ».

36Le décompte d’une mise en relation est automatique lors de l’impression d’une offre d’emploi ; mais en soumettant le passage d’une MER à une MER+ aux déclarations de l’employeur, la définition des indicateurs implique l’employeur dans la procédure et modélise une « bonne » façon de travailler :

« Normalement, [l’employeur] doit trier tous les CV qu’il reçoit, les archiver entre les candidatures directes, les candidatures spontanées, l’offre qu’il a passée à l’APEC, machin, et puis celles de Pôle emploi. […] Aujourd’hui, enfin même depuis que je connais l’Agence, tu es vraiment heureux quand l’employeur est capable de te dire : “Untel, il est dans la liste et je l’ai rencontré” » (Christophe, chef d’équipe, entretien, 2011).

37Le conseiller à l’emploi dépend de la mémoire de ses interlocuteurs pour faire reconnaître son travail. Les contrôleurs de gestion voient alors s’ouvrir un hiatus entre les résultats affichés dans les tableaux et les pratiques effectives. Lorsque les chiffres s’avèrent insuffisants, les conseillers s’acquittent d’un travail administratif, également qualifié de « régularisation », qui consiste à saisir des opérations de recrutement auxquelles ils ont peu participé. De même que certaines pratiques policières garantissent un taux d’élucidation maximal des délits (Matelly et Mouhanna, 2007), la régularisation permet de maximiser la productivité des agents en réponse à de fortes pressions sur les résultats ou au manque d’effectifs. Les contrôleurs de gestion ne sont pas dupes de ces pratiques :

« Bien sûr il y a de la petite délinquance et c’est normal. Le conseiller, ça lui tombe dessus… Il sait bien que ce n’est pas ça qui sert. Le politique demande parfois de courir le cent mètres en cinq secondes… On n’est pas dans le pilotage mais dans le “reporting conforme”. Tout ça pour ne pas se faire emmerder » (Quentin, ancien contrôleur de gestion national, entretien, 2012).

38Analogues aux statisticiens publics par bien des aspects — notamment la défense d’une description objective du réel —, les contrôleurs de gestion d’une grande administration comme Pôle emploi s’en distinguent du point de vue de la méthodologie. Ils sont confrontés à des modalités de collecte des données qui les éloignent d’un travail d’objectivation scientifiquement satisfaisant. Hébergés dans les mêmes locaux que le manager qu’ils conseillent, ils assistent quotidiennement à la pression exercée par la ligne de commandement sur les échelons subordonnés. Ils sont également aux premières loges pour mesurer le décalage entre les missions de Pôle emploi — le retour à l’emploi des chômeurs — et le faible nombre d’offres d’emploi disponibles sur le marché du travail. Les contrôleurs de gestion ont ainsi un rapport intime avec les faux-semblants de la mesure de la performance. Depuis leur bureau, ils sont en mesure d’émettre des doutes sur certains chiffres qu’ils ont pourtant la charge de mettre en forme et d’analyser, voyant ainsi leur crédibilité menacée.

3.2. Des enquêtes pour contourner les difficultés d’interprétation

39Pour renforcer la pertinence et la qualité de leurs analyses, les contrôleurs de gestion ne se contentent pas des données du système d’information. Ceux que nous avons rencontrés se disent curieux de connaître les conditions concrètes dans lesquelles les données ont été enregistrées. Parmi nos enquêtés, les méthodes visant à se rapprocher de la réalité du terrain divergent en fonction des personnes, de leur parcours ou de leur échelon hiérarchique. Mais quelles que soient leurs caractéristiques sociales et démographiques, on retrouve presque toujours la trace d’une telle démarche.

40Pour obtenir des informations sur le quotidien du traitement du chômage, les contrôleurs pratiquent d’abord une gymnastique complexe visant à recueillir les confidences des personnes qu’ils évaluent. La théorie du contrôle de gestion repose sur l’hypothèse selon laquelle une organisation adéquate doit permettre de maximiser les résultats quantitatifs. Dans cette perspective, de mauvais résultats peuvent s’expliquer par des difficultés liées aux ressources humaines — des absences imprévues par exemple — ou par la mise en place d’une nouvelle organisation du travail qui tarde à porter ses fruits. Le cours normal de la vie de l’établissement éclaire ainsi les contrôleurs sur le contenu des tableaux de bord. Les contrôleurs sont friands d’informations sur « ce qui se passe vraiment en agence ». Ils incitent ainsi les directeurs de l’échelon d’en dessous à être honnêtes en ce qui concerne les mauvaises nouvelles. Un contrôleur de gestion départemental évoque les risques d’une trop grande distance :

« Si on veut vraiment piloter les choses […] il faut qu’il y ait une confiance, une maturité, entre les différents niveaux hiérarchiques. […] Effectivement, [le contrôleur de gestion] peut être l’œil de Moscou, mais que vaut l’œil de Moscou quand il est déconnecté de la réalité ? Il va piloter de l’illusion et vous ne savez pas ce qui se passe sur le terrain » (David, ancien responsable départemental du contrôle de gestion, entretien, 2011).

41Le rapport de ce contrôleur de gestion à la notion de confiance peut être qualifié de « constructivisme ». Pour lui, « le statut de réalité des données n’est pas garanti » (Desrosières, 2003, p. 54). Tous les contrôleurs de gestion ne partagent pas cette approche. Tous en revanche se confrontent à un même type d’épreuve : ils sont mandatés pour tirer la sonnette d’alarme lorsque les chiffres ne sont pas bons. On trouve alors des contrôleurs très à l’aise pour demander des comptes aux subordonnés de leur manager, légitimant l’abandon de leur neutralité en ces termes : « à un moment donné, on a un rôle d’alerte à jouer ». Mais au-delà du signal d’alarme, ils cherchent surtout à identifier les processus ayant mené à ces mauvais résultats. Après avoir concédé jouer parfois un rôle de « mouchard » à l’égard des échelons subordonnés, un contrôleur de gestion régional nuance :

« Si on apprend [qu’en dessous] il y a des plans d’action qui sont en train d’être mis en place, ça permet d’atténuer un petit peu l’alerte, de dire [à son manager] : “Il y a des choses qui sont en train de se mettre en place, il va y avoir un certain temps avant que ça porte ses fruits” » (Franck, contrôleur de gestion régional, entretien, 2012).

42Ce contrôleur attend de l’échelon subordonné des informations pour expliquer les mauvais chiffres. Pour un directeur subordonné, le fait de relayer une mauvaise nouvelle au contrôleur de gestion du niveau supérieur ne change rien aux difficultés qu’il connaît pour atteindre ses objectifs. Néanmoins, la confidence fournit au contrôleur des éléments pour expliquer l’évolution de la courbe et pour rapporter des tentatives d’amélioration de la situation, lui permettant de jouer ainsi les tampons entre son propre manager et le manager incriminé.

43Ces confidences ont l’inconvénient d’être toujours entrelacées avec des considérations hiérarchiques : les contrôleurs cherchent à obtenir des informations de la part de personnes subordonnées au manager qu’ils conseillent. Ils parviennent à obtenir des informations, certes, mais celles-ci leur sont fournies pour éteindre l’incendie plutôt que pour éclairer la situation. Un ancien directeur d’agence nous confiera ainsi : « [un contrôleur de la direction départementale] c’est un peu comme un banquier : il vaut mieux l’appeler avant qu’il ne t’appelle ». Dès lors, le moyen le plus sûr d’acquérir des éléments d’explication sur le fonctionnement de l’organisation est de se reposer sur des interactions moins formelles. Les contrôleurs de gestion ayant atteint leur position à la suite d’une mobilité ascendante au sein de l’institution, par exemple, peuvent s’appuyer sur les relations qu’ils ont tissées tout au long de la chaîne hiérarchique. L’un de nos enquêtés appelle ces relais des « antennes », qui lui permettent de contourner l’opacité des tableaux de bord :

« Je connais tous les processus de production, je suis à l’aise, j’ai mon propre réseau qui me parle, je sais comment ça se passe, c’est les antennes » (David, ancien contrôleur de gestion départemental, entretien, 2011).

44Comme le rappelle Michel Gollac, l’interprétation des statistiques « est possible parce que les réponses se réfèrent à des schèmes de pensée généraux ou à des conventions » (Gollac, 1997, p. 5). Les contrôleurs de gestion de Pôle emploi objectivent le travail des conseillers en développant des relations informelles qui leur donnent accès aux conventions utilisées pour alimenter les indicateurs d’efficacité. Ces enquêtes informelles leur permettent de comprendre à la fois la réalité que le chiffre est censé décrire — la norme — et le processus qui lui donne effectivement sa forme — la pratique. Les contrôleurs rencontrés accordent une grande importance aux notions de confiance et de confidence, car les pratiques dérogatoires auxquelles ils ne parviennent pas à accéder remettent en cause leur position d’interprètes légitimes des données de gestion.

3.3. Le revers de la médaille : la légitimité des chiffres menace-t-elle leur solidité ?

45Comme l’ont souligné les travaux menés sur des réformes administratives d’envergure, la question de l’adhésion des maîtres d’œuvre à leurs propres maximes se pose (Bezes, 2000). Mandatés pour transformer les administrations et bénéficiant d’une place construite dans ce but, ils restent néanmoins susceptibles de conserver un quant à soi critique à l’égard des changements qu’ils suscitent (Barrier et Musselin, 2015). On peut alors s’interroger sur le degré de distanciation des contrôleurs de gestion par rapport aux chiffres qu’ils produisent et, le cas échéant, sur les effets de cette prise de recul sur leur activité rhétorique de conviction.

46À l’image de nombre d’analystes, les contrôleurs de gestion ne sont pas dupes des effets pervers de la quantification (Dujarier, 2015). Ils ont bien conscience que les indicateurs de productivité qu’ils produisent ne restent pas inertes entre le moment de leur élaboration et celui de leur appropriation. Les outils portent la trace des enjeux de légitimation qu’enclenche une mesure de la productivité explicitement affichée comme une mesure de la « performance ». Les contrôleurs craignent que l’intervention des managers ne biaise les données, empêchant leur analyse et réduisant leur capacité à s’imposer auprès des mêmes managers. Des outils de mesure sont ainsi maintenus dans une certaine confidentialité de peur qu’ils « ne tombent entre de mauvaises mains » (Bernard, contrôleur de gestion régional, entretien, 2011). Au nom d’une gestion scientifique de l’administration, ils remettent en cause certains comportements de la ligne managériale, notamment la pression qui peut conduire à des manipulations pures et simples des indicateurs.

« Le fait de mettre en alerte, auprès d’un directeur régional ou départemental, sur des pratiques… [il souligne] des mauvaises pratiques, qui sortent d’une norme… Si derrière, il y a la maturité d’une ligne managériale qui dit : “Oui, il y a un problème, il faut s’en emparer” […]. Mais non. Vous avez des comportements où ça va empirer les choses. Imaginons que je sois directeur d’agence […] ; si j’apprends qu’ils trichent, je leur tape dessus ! C’est pour ça que quand on alerte, il faut trouver le bon niveau de maille auquel s’adresser pour alerter. Sinon, c’est encore pire ! » (David, ancien contrôleur de gestion départemental, entretien, 2011).

47Au-delà de la critique de l’immaturité des managers, un tel discours permet de spécifier un peu plus les ressorts de la légitimité des contrôleurs de gestion à Pôle emploi. Si ces derniers parviennent à rendre les données de gestion primordiales dans le processus de décision stratégique, les conventions professionnelles quant aux soubassements techniques, théoriques et organisationnels d’une mesure rigoureuse de l’efficacité ne semblent pas bénéficier de la même audience. Les contrôleurs de gestion sont ainsi contraints de considérer leur action comme partie prenante de la pyramide administrative qu’ils sont censés objectiver : repérer des pratiques jugées déviantes peut conduire à stigmatiser les auteurs de la triche plutôt qu’à repenser les mécanismes d’ensemble ayant conduit à des manipulations. La confrontation avec ce processus désarçonne les contrôleurs de gestion. Comment parvenir à conserver une position de métrologue légitime lorsque tirer le signal d’alarme renforce la pression managériale ? Un ancien contrôleur de gestion national nous fait part de son amertume :

« J’ai fait une note d’alerte un jour, en soulignant en rouge. J’ai eu zéro réaction ! […] Le pilotage, ça devient de la communication, du politique, du coup. On dit qu’on a fait, même si on n’a pas fait. […] Dans ce cas, ça crée des conflits politiques : répondre au téléphone, le “taux de décrochés”, là, ils s’en foutent les gens dans le fond qu’on leur réponde, si c’est pour rien leur dire. Alors l’arbitrage, il se fait entre ma mission et mon devoir d’affichage » (Quentin, ancien contrôleur de gestion national, entretien, 2012).

48Dans cette perspective, deux glissements simultanés réduisent la portée des arguments des contrôleurs de gestion, du fait même de la légitimité qui est la leur. Il y a d’abord une confusion entre le rôle de la tutelle et le rôle du haut management. Le même enquêté formulait plus tôt dans l’entretien un regret qui semblait résumer son propos :

« Quand le président de la République se présente aux réunions de direction de Pôle emploi, on ne peut pas attendre de la part de l’encadrement qu’il ait un rapport sain avec ses résultats ».

49Il y a ensuite une confusion entre le management et le suivi des indicateurs. La pression émise sur la ligne de commandement engendrerait le trucage des résultats qui réduirait d’autant la capacité des contrôleurs de gestion à fournir des chiffres robustes à cette même ligne de commandement. La pratique quotidienne de mise en forme des données est mise en difficulté par le crédit que les managers accordent aux chiffres des contrôleurs de gestion.

50Différents travaux menés sur les contrôleurs de gestion d’autres établissements publics comme les musées ou les universités avancent que les réformes de modernisation du service public se seraient concentrées sur « le stade d’adoption » des outils de gestion, « en négligeant leur appropriation » (Chatelain-Ponroy, 2010). Notre enquête suggère que dans le cas spécifique de Pôle emploi, où leur présence est ancienne et reconnue, les contrôleurs de gestion ont au contraire acquis une large audience. Leur travail consiste alors pour partie à conformer les mécanismes de l’organisation au souci d’optimisation des ressources grâce à des outils techniques et des productions chiffrées. Mais une autre part de leur travail consiste à inculquer ce souci de l’optimisation et de la prévision à leurs interlocuteurs directs ou indirects. Dans le cadre de cette seconde composante de leur activité, ils sont invités à la réflexivité puisqu’ils doivent prendre en compte non pas la solidité de leurs descriptions, mais la performativité de leurs préceptes. Le décalage alors constaté entre la crédibilité des chiffres et le respect des normes méthodologiques les amène parfois à user de la première pour imposer les secondes.

4. En quête d’influence sur l’organisation : un travail politique discret

51L’étude des grandes organisations publiques aboutit régulièrement à la mise en évidence d’un paradoxe : le décalage entre les fins annoncées et la mise en œuvre quotidienne de l’action publique. Pour expliquer ce phénomène, des auteurs ont pu parler de « ruse » de la mise en œuvre, soulignant qu’au moyen de décisions voilées, dissimulées au cœur des organisations, les établissements publics pouvaient aisément mettre en œuvre des politiques difficiles à assumer publiquement, comme la sélection des publics (Dubois, 2010). Notre enquête permet de spécifier ce lien « ambigu » qui demeure entre les intentions attachées à une politique publique et sa mise en œuvre effective (Mahoney et Thelen, 2009). En prenant pour objet l’ensemble des médiations qui président à la politique de l’emploi, on peut montrer comment des acteurs tels que les contrôleurs de gestion acquièrent assez de crédit pour imprimer leur marque à l’activité de Pôle emploi. Ils structurent la représentation de la réalité à laquelle les managers peuvent accéder. Ils réduisent les possibles afin de mettre à la disposition de la ligne de commandement un panel de choix raisonnables (Chiapello, 1996). Ils s’acquittent en cela d’un travail politique, au sens où ils structurent des choix, mais cette participation reste discrète, au sens où ils n’entendent pas l’assumer.

4.1. Faire en sorte que les managers prennent les bonnes décisions

52Une tension parcourt les récits des contrôleurs de gestion : ils oscillent entre une curiosité pour le quotidien des conseillers et la défense d’une normalisation du travail susceptible de sécuriser la saisie des données. Cette tentation de la standardisation repose sur le doute qui s’empare d’eux lorsqu’ils prennent conscience de la latitude avec laquelle les données sont enregistrées. Ils sortent alors de leur rôle de superviseurs neutres pour intervenir sur la marche ordinaire de leur administration. Si l’objectif de ces interventions reste une plus grande solidité des données, le procédé conduit à changer le travail des agents, en réduisant leurs marges de manœuvre. La prescription du travail se concrétise par l’édiction de procédures qui peuvent être appréhendées comme de véritables protocoles, au sens d’instruments de formalisation des tâches garantissant la stabilité et la qualité du produit.

53Les contrôleurs cherchent à imposer des normes d’organisation du travail qui garantissent la possibilité de compter. Un enquêté, contrôleur de gestion régional, réunit régulièrement les directeurs d’agences de sa région pour évoquer les questions de pilotage.

« On a créé ce que l’on appelle une “cellule de veille indicateurs”. […] J’insistais pour qu’on fasse le lien entre nos chiffres à nous et les actes métiers, et qu’eux également, au niveau des managers [d’agences], fassent le lien, voient l’influence de l’un et de l’autre. Et ce que je voulais c’était surtout qu’on voie les structures qui avaient les meilleurs résultats, […] que des échanges s’instaurent entre les managers sur ces actions qui avaient été mises en place, afin de voir s’il y avait des choses […] qui pouvaient être mises en place dans d’autres agences qui n’avaient pas les mêmes résultats » (Fabrice, contrôleur de gestion régional, entretien, 2012).

54Le contrôleur attend de ces rencontres que les managers les plus en difficulté adoptent les formes d’organisation qui donnent les meilleurs résultats. Qualifiées le plus souvent d’« échanges de bonnes pratiques », et adossées à des dispositifs de benchmarking, de telles procédures se développent dans de multiples champs avec l’ambition d’identifier une meilleure façon de procéder (one best way) (Bouquin, 2006). Dans notre cas, le procédé articule finement des modalités de connaissance du travail, qui correspondent au mandat des contrôleurs de gestion, et des modalités d’organisation du travail, officiellement réservées au management. Le principe du groupe d’échange permet ici au contrôleur d’atténuer le caractère hiérarchique de l’injonction aux résultats en laissant les directeurs de l’échelon subordonné s’inspirer les uns des autres. La responsabilité de la prise de décision est déléguée à la ligne managériale, tandis que les gains repérés en termes de normalisation et de productivité sont généralisés. Les contrôleurs de gestion incorporent dans leur travail de supervision des incitations à privilégier les modes d’organisation du travail qui facilitent l’évaluation. En promouvant l’« auditabilité » des décisions (Power, 1996), les contrôleurs s’investissent dans un « travail constituant » (Bezes et Join-Lambert, 2010) de formalisation et de normalisation des rouages de l’organisation. Ils glissent ainsi discrètement d’une fonction d’observateurs objectifs de l’établissement à une fonction politique de prise de décision.

4.2. Verrouiller les scénarios alternatifs

55Les contrôleurs de gestion de Pôle emploi maîtrisent le langage dans lequel les managers sont évalués. Ils disposent des « savoirs coupables » (Hughes, 1997) confessés par ces derniers quant à la pression exercée et à la manipulation des données. Ils sont enfin en position d’orienter les choix de l’institution en soumettant aux managers différents scenarios entre lesquels ils doivent trancher. À travers ces glissements successifs depuis la neutralité jusqu’à l’amélioration de la productivité, ils sont enrôlés de facto dans la définition de la stratégie de Pôle emploi. Sans coup férir, la politique se retrouve au cœur de leurs pratiques. Penchés sur leurs tableaux de bord, les contrôleurs de gestion usent de leur légitimité pour amener les managers à prendre les « bonnes » décisions. Une contrôleuse de gestion régionale explique comment elle a milité auprès du directeur régional pour faire accélérer un plan de recrutement :

« Dès aujourd’hui je leur dis : “Il y a le potentiel de recruter treize [conseillers]”. Il y en a un qui dit : “Il ne faut pas tous les recruter en même temps, on va faire plusieurs vagues à partir du mois de juin”. Moi j’ai répondu : “Attendez, mais la charge elle est au mois de juin. Le temps de les former, ils ne seront pas opérationnels avant septembre. On les recrute en avril, on les forme un mois, ils sont opérationnels en mai, période où tout le monde solde des congés. Ils sont opérationnels au mois de juin pour la sortie des étudiants et ils sont prêts pour l’été quand les autres vont être en vacances”. Voilà. Décision : “Vous le faites de suite !” [Rire] » (Evelyne, contrôleuse de gestion régionale, entretien, 2012).

56Ainsi, ce n’est pas parce qu’ils n’ont pas accès au commandement officiel que les contrôleurs de gestion s’interdisent d’être autoritaires. En l’occurrence, notre enquêtée intervient auprès de son directeur régional pour réduire l’éventail de ses choix en déroulant un argumentaire fondé sur les données de gestion :

  • L’été, la productivité baisse du fait de la multiplication des congés.

  • Le nombre d’inscriptions augmente aux mois de juin et de septembre, quand s’inscrivent les jeunes diplômés et les saisonniers. Si le ratio charge/effectif est trop élevé, les indicateurs « délai d’inscription » et « délai de paiement » peuvent dépasser les objectifs contractualisés.

  • Le contrat de performance arrivant à échéance fin décembre, les conseillers des agences seront assurément mobilisés au cours de l’automne pour ajuster les résultats aux objectifs convenus.

57Pour toutes ces raisons, formulées dans le langage des indicateurs de productivité, la réalisation du contrat de performance est menacée dès le mois de juin. C’est en ce sens que l’on peut lire la recommandation de la contrôleuse de gestion de recruter au plus tôt, contre l’avis des autres services de la direction régionale. Les contrôleurs de gestion maîtrisent les séries temporelles passées et en tirent des jugements quant à l’avenir, ce qui leur confère un ascendant sur leurs interlocuteurs.

58Activant leurs dispositions à légitimer la grammaire gestionnaire et à quantifier l’activité de l’établissement, les contrôleurs de gestion cherchent à « être écoutés de plus en plus en amont », comme l’exprime une contrôleuse de gestion régionale. Ils veillent à ce que le versant métrologique du suivi des décisions soit pris en compte dès l’élaboration des scenarios alternatifs. En imposant le réalisme des chiffres aux managers, ils acquièrent une marge de manœuvre suffisante pour reformuler la stratégie de l’établissement. Un contrôleur de gestion nous explique ainsi comment il s’est approprié la feuille de route du nouveau directeur général de Pôle emploi nommé en 2012. Intitulée « faire plus pour ceux qui en ont le plus besoin », la note stratégique entendait mettre fin au suivi mensuel des inscrits, qui avait cours depuis 2005, pour instaurer une tripartition du suivi des chômeurs. Demandeurs d’emploi autonomes, en légère difficulté ou en grande détresse ne bénéficieraient plus du même service. Jugeant ces nouvelles dispositions difficiles à mettre en gestion dans le cadre organisationnel donné — égalité des conseillers en terme de nombre de dossiers à suivre —, notre enquêté défend une réinterprétation de la politique de la direction générale :

« Nous, on ne souhaitait pas que tous les conseillers aient le même nombre de demandeurs d’emploi. On ne veut pas que les conseillers aient une partie de leur portefeuille à suivre toutes les deux semaines et une autre tous les trois mois, parce que ça complique la gestion de portefeuille. [Et on] a remarqué qu’un dispositif était d’autant plus efficace que l’on spécifiait les choses. Si on ventile ces accompagnements renforcés dans les autres portefeuilles, on n’aura pas les retours d’investissement autant que si on y consacre un temps vraiment dédié à des conseillers ».

59Le contrôleur de gestion se retrouve pris entre une réorientation politique forte et les difficultés gestionnaires qu’elle pose : sans spécialisation des conseillers, la gestion des plannings deviendrait dantesque. Au surplus, on lit en filigrane du reste de l’entretien que l’abandon d’un suivi équitable pose des problèmes de mesure. Comment calculer des ratios d’efficacité, censés faire le rapport entre résultats et dépenses, si l’investissement temporel de tous les conseillers n’est pas équivalent ? Face à ces difficultés, le contrôleur impose la grammaire gestionnaire : la spécialisation des conseillers est d’abord porteuse de gain de productivité. Ensuite, elle est porteuse de gain d’auditabilité : la mesure des résultats supposerait simplement de connaître la répartition des conseillers entre trois corps plutôt que de mesurer pour chacun d’entre eux la variation des profils de chômeurs suivis. L’extrait ne le mentionne pas, mais c’est bien cette organisation qui sera in fine retenue pour l’ensemble de l’établissement. Les contrôleurs de gestion enrôlent les managers pour endosser les orientations qu’ils défendent, et étendent ainsi leur emprise jusqu’à retraduire les décisions politiques dans un langage gestionnaire.

5. Conclusion

60Les travaux qui ont observé l’émergence des pratiques de gestion dans les administrations depuis les lieux de rencontre avec les usagers ont largement véhiculé les critiques développées par les agents eux-mêmes à l’encontre des dispositifs de mesure de l’efficacité. Vus du guichet, les dispositifs de mesure de l’efficacité paraissent mécaniques, automatiques, dénués de toute humanité. Ils peuvent alors être saisis comme des machines de gestion ayant pris le pouvoir sur les organisations publiques contemporaines (Bureau, 2011). Pourtant, lorsque l’on déplace le regard du guichet vers les bureaux des directions pour s’intéresser au travail des acteurs qui œuvrent à la conception des indicateurs d’efficacité, en assurent la maintenance et font profession de leur analyse, on observe des processus sociaux moins mécaniques. Lorsque l’on ouvre la boîte noire des fonctions de gestion dans le secteur public, on perçoit la variété des ambitions et des usages que suscitent les instruments de mesure. Conçus pour rationaliser l’activité de l’institution en rendant objectivable l’activité des agents de première ligne, ces dispositifs contribuent également à imposer des catégories et des nomenclatures qui charrient une définition spécifique de l’utilité de l’établissement. Le poids de ces outils ne peut pas être simplement saisi à travers une étude de leur diffusion : il faut aussi prendre en compte la façon dont ils s’insèrent dans des rapports de force, sont utilisés pour s’imposer ou se défendre. De ce point de vue, durcir l’opposition entre managers et contrôleurs permet de saisir deux formes typiques de conception du commandement : une vision volontariste utilisant les outils de gestion comme des indices pour décider et comme des preuves de la pertinence des choix effectués ; une vision rigoriste mobilisant les outils de gestion pour réduire le champ des possibles, effectuer des choix raisonnables et économiser les ressources.

61L’opposition de ces deux figures de l’encadrement favorise l’apparition de jeux d’influence et de luttes à l’issue incertaine. Les contrôleurs de gestion ne ressortent pas toujours vainqueurs et leurs victoires ne sont jamais totales. Les relevés qu’affichent leurs tableaux — aussi solides soient-ils — sont bien souvent saisis comme des outils de classement, faisant émerger un palmarès des managers qui peut engendrer diverses formes de pression sur les modes de recueil des données. La légitimité des protocoles défendus par les contrôleurs pour assurer la fiabilité des données peut passer au second plan, derrière l’enjeu supérieur d’éviter l’ire du manager n+1. Dès lors, les indicateurs d’efficacité semblent bien révélateurs des recompositions contemporaines de l’État. Mais les effets concrets de ces dispositifs ne peuvent être déduits de leur simple existence et découlent en partie des rapports de pouvoir qui s’établissent dans chaque institution entre les experts des données de gestion, les responsables hiérarchiques et les agents en contact avec le public.

62À Pôle emploi, le premier niveau d’encadrement, c’est-à-dire le directeur d’agence, dispose simultanément du mandat de direction et de contrôle de la conformité de l’activité aux objectifs annuels. Cette double casquette nous semble déterminante pour convaincre les agents qu’ils partagent un destin commun avec leur supérieur direct et que l’enjeu de disposer de moyens supplémentaires justifie de participer aux jeux d’influence et de négociation en adaptant leurs pratiques à telle ou telle façon d’enregistrer les chiffres. Dans d’autres institutions, comme les caisses primaires d’assurance maladie, il semblerait au contraire que dès l’encadrement de proximité, les fonctions de contrôle et d’animation aient été distinguées (Jacquot, 2015). Dans le cadre d’une telle organisation du travail, on constate alors des tensions tout à fait similaires entre qualité des données et qualité du travail, mais les enjeux de légitimation qui émergent entre les acteurs mandatés pour mobiliser les travailleurs, ceux mandatés pour contrôler le produit de leur travail et les agents eux-mêmes sont largement reconfigurés. Il y a là des variations dans la mise en œuvre des politiques de mesure de l’efficacité, dont les effets différenciés valent la peine d’être étudiés.

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Notes

2 Les Associations pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Assedic) ont formé de 1958 à 2009 le réseau opérationnel de l’assurance chômage et de l’Unedic (Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce), association mandatée pour gérer l’assurance chômage. Il s’agissait d’agences locales qui recevaient les demandeurs d’emploi pour les inscrire, calculer leurs droits et leur verser une allocation. On parlait des Assedic, au pluriel, car chacune des trente subdivisions territoriales de l’institution était une association indépendante avec son propre conseil d’administration.

3 Ils ont depuis lors reçu la responsabilité supplémentaire de mettre en œuvre une comptabilité analytique au sein de l’établissement, processus inachevé lorsque nous avons cessé l’enquête de terrain.

4 Dans le secteur du développement informatique, la maîtrise d’ouvrage est un service qui s’attache à traduire en fonctionnalités informatiques les demandes formulées par le client.

5 En conséquence de la crise bancaire de l’automne 2008, différents États, dont la France, ont connu à partir de 2010 des difficultés croissantes de financement de leur dette souveraine. Voir à ce sujet Lemoine, 2014.

6 Circulaire n° 5454/SG du Premier Ministre « relative au pilotage stratégique des opérateurs de l’État » du 26 mars 2010.

7 Bien qu’on ne trouve pas cette expression sous la plume d’Albert Ogien, c’est de ses travaux que cette formulation s’inspire (Ogien, 1995). On retrouve des notions équivalentes chez Damian Hodgson (2002) qui parle de « terminology », ou bien chez Alain Burlaud (2004) qui évoque une « syntaxe » comptable.

8 Voir la thèse, en cours de réalisation à l’Université d’Aix-Marseille, de Fanny Girin : « À la poursuite d’un système sociotechnique en fuite. Dynamiques des collectifs de travail autour de l’entretien des installations dans une raffinerie ».

9 Oscar signifie « Outil de simulation de charge et d’affectation des ressources ».

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Titre Figure 1 : Les relations entre contrôleurs de gestion et directions à Pôle emploi
Légende L’infocentre opérationnel (IOP) est un logiciel mis à la disposition des conseillers pour gérer leur portefeuille de chômeurs et utilisé par leur encadrement pour répartir la charge de travail entre les agents. Il permet au niveau local de faire le lien entre les objectifs annuels de performance et les tâches quotidiennes à effectuer.
Crédits Le schéma est de l’auteur et a été publié une première fois dans Pillon, 2014b.
URL http://journals.openedition.org/sdt/docannexe/image/294/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 343k
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Pour citer cet article

Référence papier

Jean-Marie Pillon, « Le crédit des gestionnaires. Les contrôleurs de gestion de Pôle emploi entre conviction et prescription », Sociologie du travail, Vol. 58 - n° 1 | 2016, 32-56.

Référence électronique

Jean-Marie Pillon, « Le crédit des gestionnaires. Les contrôleurs de gestion de Pôle emploi entre conviction et prescription », Sociologie du travail [En ligne], Vol. 58 - n° 1 | Janvier-Mars 2016, mis en ligne le 30 janvier 2016, consulté le 12 août 2020. URL : http://journals.openedition.org/sdt/294 ; DOI : https://doi.org/10.4000/sdt.294

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Auteur

Jean-Marie Pillon

Centre d’études de l’emploi, 29, Promenade Michel Simon, 93160 Noisy-le-Grand, France
jeanmariepillon[at]gmail.com

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