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Gérer la qualité de l’eau : singularisation, évaluation et régime de gouvernement

Managing the quality of the water supply: “Singularisation”, “evaluation” and “regime of government”
Virginie Waechter
p. 497-509

Résumés

Dans son numéro d’avril-juin 2002, la revue Sociologie du travail ouvrait aux chercheurs un espace de discussion dédié à la question de la qualité. Les auteurs invités à débattre faisaient notamment ressortir deux mécanismes de qualification : l’identification/singularisation, entendue comme processus sociotechnique de coconstruction de la qualité des biens et des services ; l’évaluation, entendue comme un mécanisme de mise en confiance permettant de lever l’incertitude sur la qualité de certains biens et services. Ces deux mécanismes peuvent-ils être analysés conjointement ? Et dans ce cas, comment comprendre leur articulation ? Telles sont les questions auxquelles s’intéresse cet article. En partant de l’exemple de la gestion de l’eau et de l’assainissement, nous verrons tout d’abord que l’analyse conjointe des deux mécanismes est féconde pour comprendre le travail de qualification/requalification. Nous chercherons ensuite à clarifier le rapport entre singularisation et évaluation en introduisant la notion de régime de gouvernement.

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Texte intégral

1. Introduction

  • 1 Dossier-débat : La qualité, Sociologie du travail 44 (2), 2002, pp. 255–287. Michel Callon, Françoi (...)
  • 2 Pour simplifier, nous parlerons par la suite de singularisation.

1Dans son numéro d’avril-juin 2002, la revue Sociologie du travail ouvrait aux chercheurs un espace de discussion dédié à la question de la qualité1. Pour lancer le débat, Christine Musselin et Catherine Paradeise faisaient état des différentes approches sociologiques permettant de dépasser les limites de l’orthodoxie économique en matière d’analyse de la qualité (Musselin et Paradeise, 2002). Le croisement de ces approches faisait ressortir deux mécanismes de qualification : l’identification/singularisation2, entendue comme processus sociotechnique d’intéressement qui fait tomber les barrières entre bien, consommateur et producteur, entre produit et qualité, ces différentes catégories n’ayant pas d’existence propre mais étant coconstruites (Michel Callon) ; l’évaluation qui mobilise des dispositifs de construction et de maintien de la confiance pour coordonner l’échange de biens et de services dont la qualité est marquée par de fortes incertitudes (Lucien Karpik).

2« N’aurait-on pas intérêt à analyser conjointement ces deux mécanismes ? », s’interrogeaient C. Musselin et C. Paradeise (2002) en regrettant qu’ils soient traités séparément par la littérature. M. Callon répondait à l’invitation en rapportant les mécanismes à deux traditions théoriques divergentes, au point qu’il semblait exclure toute possibilité d’articulation. Nous proposons de prolonger ce débat en détachant les notions de singularisation et d’évaluation de leur cadre théorique et épistémologique de référence, ce qui revient à les considérer comme de simples outils descriptifs susceptibles d’éclairer la question de la qualification. Dans cette perspective, nous montrerons, sur la base d’un champ d’étude exploré dans notre thèse (Waechter, 2003) — celui de la gestion de l’eau et de l’assainissement —, que l’articulation des deux notions peut être féconde pour comprendre le travail de qualification/requalification. À partir de cette « démonstration », nous chercherons ensuite à clarifier le rapport entre singularisation et évaluation en introduisant la notion de régime de gouvernement.

2. La gestion déléguée de l’eau et de l’assainissement : d’un modèle de qualification à l’autre

3Précisons tout d’abord que la gestion de l’eau et de l’assainissement est une compétence municipale. Cette compétence peut être prise en charge directement par les services de la commune — généralement sous forme de régie — ou déléguée à un opérateur extérieur qui est très généralement une entreprise privée. Dans tous les cas, la collectivité reste responsable de l’organisation des services — on parle d’autorité organisatrice — et a notamment un devoir de contrôle.

4La gestion déléguée a connu un essor considérable après la décentralisation, en particulier dans le domaine de l’eau et de l’assainissement. Dans un contexte de rigueur budgétaire et d’essoufflement du modèle de l’État modernisateur, la gestion déléguée procurait en effet une marge de manœuvre précieuse aux élus locaux soucieux d’honorer les promesses de réalisation faites à leurs électeurs (Lorrain, 1993 ; Lorrain, 1995b). Au-delà de ces facteurs conjoncturels, le succès durable de la gestion déléguée tient aussi, selon Dominique Lorrain, au système relationnel triangulaire élu/entreprise privée/usager qui génère un mécanisme de contrôle garantissant la qualité des biens et des services fournis à la population. Nos propres travaux montrent que cette configuration relationnelle engendre de surcroît une définition circonstanciée des attributs de la qualité. Elle génère ainsi un double mécanisme de coconstruction de la qualité des échanges, des personnes et des biens/services délivrés, et de coévaluation de ces qualités. C’est ce que nous proposons de montrer dans un premier temps. Nous verrons ensuite que le mécanisme de coévaluation des qualités censé permettre le contrôle de la gestion déléguée s’enraye au début des années 1990. L’analyse de cette crise nous permettra de clarifier la dynamique de qualification/requalification, en mettant en lumière le rapport de réciprocité qu’entretiennent les mécanismes de singularisation et d’évaluation.

2.1. Contrôle pragmatique et construction technique de la qualité

5Le succès et l’efficacité de la gestion déléguée tiennent à l’économie des échanges entre élus, entreprises et usagers, dans laquelle le politique occupe une position d’intermédiaire. La vertu de cette configuration relationnelle réside dans la légitimité forte dont bénéficie la figure du maire dans le système politique français : « C’est parce que le maire est politiquement fort, investi d’une légitimité, c’est parce qu’il y a congruence entre le niveau de la politique et celui de l’organisation des services urbains que tout cela fonctionne. Le fait que cette relation ait pu être médiatisée par les élus témoigne d’une sociabilité de petite ville, héritage d’une France rurale ; les usagers s’adressaient à leurs élus de base qui répercutaient » (Lorrain, 1995a, p. 14). Autrement dit, c’est l’élu qui est défini comme l’interlocuteur privilégié des usagers ; il est chargé d’identifier leurs besoins, de définir les critères de qualité permettant d’y répondre et de répercuter leurs requêtes auprès du gestionnaire. Les entreprises adoptent quant à elles, du moins jusqu’au début des années 1990, une position de retrait par rapport à la population en s’effaçant derrière l’élu. Cette économie relationnelle génère des critères de qualité et des mécanismes de contrôle spécifiques, que nous proposons à présent d’expliciter.

6Concernant la qualité de leurs prestations, les entreprises ont longtemps misé sur un double principe : le développement d’une expertise technico-financière de pointe et la modestie de sa mise en œuvre. L’eau est en effet devenue, au cours des années 1970–1980, un bien industriel nécessitant des procédés de potabilisation sophistiqués et des techniques non moins complexes de dépollution après usage ; d’où le renchérissement des coûts d’investissement et de fonctionnement. Dans ces conditions, les entreprises se sont comportées en experts capables d’optimiser la prise en charge des besoins des communes, en spécialistes des situations difficiles, mais aussi en intervenants attentionnés. « L’existence de grandes firmes privées de gestion déléguée n’est politiquement acceptable qu’à la condition qu’elles n’adoptent pas un comportement arrogant, soit par les certitudes de leurs agents, ou le montant de leurs profits. L’application d’un principe de modération est pour elles et depuis fort longtemps le gage de la longue durée » (Lorrain, 2001, p. 24). Les entreprises privées ont su adopter un comportement de déférence à l’égard du politique, fait de modération et de discrétion. Le succès qu’elles rencontrent dans les années 1970–1980 tient à cette stratégie commerciale discrète conçue pour une clientèle d’élus. Deux critères caractérisent dès lors la qualité des prestations fournies par les entreprises :

  • La technicité : Pour répondre au durcissement des normes réglementaires écologico-sanitaires et aux contraintes budgétaires des communes, les entreprises se sont dotées d’une capacité d’optimisation technico-financière et de performance gestionnaire.

  • La modestie et la discrétion : Conjointement, les entreprises ont su adopter un profil bas à l’égard des élus. Jusqu’au début des années 1990, elles ne cherchent pas à se démarquer des mairies par des stratégies de communication grand public. Leur client est moins l’usager que l’élu. Leur relation avec les usagers est essentiellement médiatisée par des objets technico-administratifs (facture, eau, etc.) et n’a pas vocation à bénéficier d’une visibilité sociale.

7Ce principe d’efficacité discrète est à la base du mécanisme traditionnel de contrôle de la gestion déléguée. Celui-ci n’est pas de nature juridictionnelle mais de type procédural. Comme dirait D. Lorrain, les échanges entre élus, entreprises et usagers forment un système de régulation « orienté problèmes » : leur objet est d’abord de résoudre les microtensions qui surgissent au quotidien. En cas de mécontentement, l’usager s’adresse à l’élu qui relaie vers le gestionnaire pour éviter d’être sanctionné au moment des élections. L’évaluation de la gestion déléguée repose ainsi sur des critères de contrôle pragmatiques — la satisfaction ou le mécontentement des gens — et non pas sur des critères formels vérifiables : « La régulation ne vise pas à mettre au point des mécanismes sophistiqués afin de révéler les informations détenues par la firme mais de la placer devant ses obligations contractuelles observables concrètement par tous : qualité de l’accomplissement de sa mission de service public » (Lorrain, 2001, p. 19). Cette économie relationnelle pragmatique permet à l’élu d’assurer sa double fonction de représentation des besoins locaux et de contrôle du délégataire. Elle génère ainsi une dynamique d’autorégulation par le bas. À cela s’ajoute un principe de régulation par le haut qui découle selon D. Lorrain de l’exigence de réputation. La réputation des entreprises se construit de proche en proche par échange d’informations entre les élus des communes qui ont opté pour la gestion déléguée ou qui envisagent de l’expérimenter. Elle constitue un facteur de modération des profits des entreprises dans la mesure où elle conditionne leur capacité à maintenir ou à élargir leur influence dans la durée.

2.2. Crise et requalification

  • 3 Pour plus de détails sur ce point nous renvoyons à (Waechter, 2003).

8Le double mécanisme d’autorégulation par le bas et par le haut est toutefois mis sous tension au début des années 1990, sous l’effet de hausses importantes du prix de l’eau auxquelles les entreprises privées sont soupçonnées d’avoir fortement contribué. Nous ne nous demanderons pas ici si la polémique sur les prix pratiqués par les entreprises est ou non justifiée3. L’important pour nous est que cette critique ait été suffisamment relayée par les médias, les associations de consommateurs et les autorités administratives compétentes pour entraîner une crise de légitimité de la gestion déléguée. Cette crise a ouvert un espace de requalification du mécanisme de contrôle de la gestion déléguée, des critères de qualité des prestations fournies par les gestionnaires et de l’économie des relations entre élus, entreprises et usagers.

  • 4 Loi Sapin du 29 janvier 1993 ; loi Barnier du 2 février 1995 ; loi Mazeaud-Séguin du 8 février 1995
  • 5 Voir à ce propos le rapport de la Cour des comptes de 1997 et le rapport Tavernier (2001).
  • 6 Ces initiatives d’évaluation émanent d’instances aussi diverses que le laboratoire Gestion de l’eau (...)

9Concernant la question du contrôle, un consensus semble se dessiner depuis quelques années sur la nécessité de maintenir, mais aussi d’améliorer le système de régulation locale. À aucun moment la mise sous tutelle étatique suggérée par Philippe Séguin, qui proposait en 1994 de nationaliser les grandes sociétés privées, n’a été envisagée sérieusement. Des mesures législatives4 d’encadrement du système ont certes été prises. Leur philosophie est toutefois moins de mettre en cause que de renforcer la légitimité de la fonction de contrôle des élus locaux. Après quelques années d’application, ces mesures se sont néanmoins avérées insuffisantes5. Une nouvelle réflexion a alors été engagée, l’objectif étant cette fois d’améliorer le système de régulation locale en le complétant par des mécanismes d’évaluation sectorielle. Tel était l’esprit du projet de loi sur l’eau « Voynet » du gouvernement Jospin, qui proposait d’instaurer une autorité nationale de régulation dans le domaine de la gestion de l’eau et de l’assainissement. Sans entrer dans les détails, disons que cette autorité supralocale n’avait pas vocation à exercer un contrôle de nature juridictionnelle, mais plutôt une régulation basée sur un pouvoir d’enquête et d’information par la mise en place d’outils de production et de diffusion de connaissances permettant d’évaluer le rapport qualité/prix du service fourni par les gestionnaires, qu’ils soient privés ou publics, dans une optique de mise en comparaison. L’idée était en somme d’améliorer le principe d’incitation à la bonne gestion que constitue la réputation, en le déplaçant de l’échelle locale à celle du secteur global de la gestion de l’eau et de l’assainissement. La création de cette autorité de régulation a été mise en suspens suite au changement de gouvernement et à l’abandon du projet de loi Voynet. Reste que la dynamique de régulation sectorielle semble bel et bien lancée. Diverses initiatives visant à élaborer des outils de régulation sectorielle ont en effet été prises depuis quelques années6, même s’il n’existe pas à ce jour d’instance chargée de coordonner, de collecter et de diffuser les informations sur la qualité ainsi produites.

  • 7 Dans le rapport intitulé « Quelle régulation pour l’eau et les services urbains ? », établi par le (...)

10Notons que les entreprises privées s’investissent activement dans l’élaboration de ces outils de régulation sectorielle. Tout en manifestant leur attachement au système de régulation locale, les entreprises privées se sont en effet positionnées en faveur d’une « délocalisation » partielle des mécanismes d’évaluation7. La mise au point de dispositifs d’évaluation permettant de réguler « non pas les contrats mais le marché » vient en effet conforter leur stratégie de relégitimation en déplaçant le débat sur le prix de l’eau, globalement favorable à la gestion publique, vers la question du rapport prix/qualité. Conjointement, les entreprises ont été amenées à revoir les critères définissant la qualité de leurs prestations.

11Le principe d’efficacité discrète et les compétences technico-gestionnaires destinées à satisfaire la clientèle des élus locaux n’offraient en effet aucune prise aux entreprises pour faire valoir la qualité de leurs prestations à l’échelle du grand public qu’il s’agissait à leurs yeux de reconquérir. Il leur fallait donc redéfinir les critères de qualité des prestations de sorte à transformer l’usager en client, traité avec autant de déférence que l’élu. La redéfinition des attributs de la qualité s’est structurée autour de deux points :

    • 8 « Aujourd’hui, nous considérons que le service au client et sa qualité font partie intégrante de l’ (...)

    La dimension servicielle des prestations8. Les entreprises ont complété le volet technique de la qualité par des critères portant sur la relation à l’usager et le service rendu à cette clientèle : mise en place de plates-formes téléphoniques pour traiter les appels des usagers sans temps d’attente ; création d’observatoires du goût pour améliorer la qualité gustative de l’eau ; révision importante de la présentation de la facture d’eau faite avec les associations de consommateurs ; envoi de lettres d’information sur l’eau avec la facture, etc.

    • 9 « Ces questions d’images sont liées à l’absence de communication. Pendant longtemps, il n’y a eu au (...)

    La visibilité9. Les entreprises ont conjointement développé des initiatives visant à valoriser leur nouvelle politique commerciale : chartes « Service client », envoi de journaux d’information, etc.

  • 10 NF P 15‑900‑1 – Services publics locaux – Lignes directrices pour les activités de service dans l’a (...)
  • 11 Pour une analyse plus détaillée de ce processus, voir (Waechter, 2003).

12En s’engageant dans ce processus de requalification de l’usager en client, les entreprises ont, sans le vouloir sans doute, bouleversé l’économie de la relation triangulaire élu/usager/gestionnaire. Les élus locaux semblent en effet craindre que l’émergence de la figure de l’usager-client ne fragilise leur rôle de relais auprès de la population. Les outils de gestion de la singularité de l’usager à grande échelle (Minvielle, 1996) mis au point par les entreprises ne constituent-ils pas des porte-parole concurrents, d’autant plus redoutables que leur mise en œuvre est systématique ? De plus, le principe de visibilité de la qualité adopté par les entreprises ne met-il pas en cause l’exigence de discrétion et de modestie qui structurait jusqu’ici l’économie des échanges avec les élus locaux ? Les campagnes de communication « grand public » des entreprises ont ainsi pu susciter localement des débats houleux avec les élus, ces derniers considérant que les entreprises outrepassaient leurs prérogatives et qu’il devenait nécessaire d’établir un protocole formalisant « qui fait quoi » dans la gestion de la relation à l’usager (Waechter, 2003). Ces réticences se sont également exprimées à une échelle plus large, lors du processus d’élaboration de la norme de service Afnor10 que nous proposons d’examiner brièvement11.

  • 12 La labellisation implique l’audit d’une tierce partie chargée d’attester la conformité à la norme.
  • 13 « La norme mettait trop face à face l’usager et le gestionnaire. Il fallait s’écarter d’un cadre pu (...)

13L’objet de la « norme service à l’usager » est de décrire et d’évaluer la qualité du service fourni par les gestionnaires d’eau et d’assainissement. Précisons que les normes de service sont des référentiels établis par les différentes parties prenantes d’un domaine d’activité (industriels, mais aussi pouvoirs publics et consommateurs). Comme dirait Franck Cochoy, ces référentiels répondent à une logique de « marchandisation » de la normalisation (Cochoy, 2000). Leur objet est en effet d’assurer aux clients des prestations répondant à leurs besoins et à leurs attentes et non plus de donner des garanties sur l’aptitude à l’emploi et sur la sécurité d’un bien ou d’un service comme cela était le cas des normes de la première moitié du xxe siècle. Ajoutons qu’il existe différents formats normatifs qui varient selon la nature des exigences clientélistes spécifiées (caractéristiques des prestations, moyens à mettre en œuvre, performance, etc.) et selon leur force contraignante, allant de la simple recommandation à la règle. Parmi ces formats, certains permettent aux entreprises de labelliser leur activité, tels les référentiels de marque NF de l’Afnor12. Fondée en 1926, l’Afnor est une association loi 1901 reconnue d’utilité publique qui détient le monopole de la normalisation en France. Son activité est cadrée par des contrats d’objectifs établis avec l’État. Quitte à alimenter la logique de marchandisation, la normalisation permet ainsi à l’État d’exercer son rôle de protection du consommateur en se basant sur un mécanisme de « régulation volontaire » (Afnor, 2002) qui se substitue en partie à la réglementation (Cochoy, 2002). Conformément aux principes de la normalisation, la norme Afnor « service à l’usager » a été élaborée par l’ensemble des acteurs concernés par la gestion de l’eau et de l’assainissement : entreprises privées, administrations de l’État, collectivités locales, associations de consommateurs, experts. Au moment du lancement du projet, la norme devait prendre la forme d’un catalogue spécifiant les attentes de l’usager (par exemple, l’usager attend un accueil de qualité) et les caractéristiques des prestations permettant d’y répondre (par exemple, prise en charge rapide des demandes). Sous l’influence des entreprises privées, le texte a toutefois progressivement glissé vers un format proche des référentiels de marque NF service : les exigences ont été élargies aux moyens à mettre en œuvre pour répondre aux attentes des usagers et aux indicateurs de performance permettant d’évaluer leur satisfaction. Ce « durcissement » des exigences normatives permettait aux entreprises de renforcer la logique de marchandisation évoquée par F. Cochoy : plus qu’un dispositif de régulation, l’objectif des entreprises était clairement de faire de la norme un outil de mise en concurrence. L’élaboration d’un référentiel de marque leur ouvrait en effet la perspective d’une certification NF qu’elles pourraient faire valoir auprès de leur clientèle d’usagers. Les représentants des élus qui participaient au groupe de normalisation — AMF (Association des maires de France), FNCCR (Fédération nationale des collectivités concédantes et en régie) — voyaient cependant d’un mauvais œil cette logique de marchandisation orientée vers le consommateur final. Ils l’interprétaient comme une atteinte au principe de libre administration des communes et de libre organisation et gestion des services municipaux et de la relation à l’usager. La construction de la norme s’est ainsi structurée autour d’un nœud de tension opposant les prérogatives des élus et les objectifs des entreprises qui souhaitaient transformer l’usager en client direct. Au prix de longues négociations, impliquant également des associations de consommateur, l’Afnor a finalement réussi à « fabriquer du consensus » (Cochoy, 2002) : les critères de qualité défendus par les entreprises ont été assouplis de sorte à donner aux élus une marge de manœuvre dans l’application locale de la norme et de préserver ainsi la relation tripartite élu/entreprise/usager13.

3. Quels enseignements pour l’analyse du travail de qualification ?

14Nous aimerions à présent tirer de notre exemple quelques enseignements susceptibles d’alimenter le débat sur la qualité. Ces enseignements concernent l’articulation entre les processus de singularisation et d’évaluation, point sur lequel C. Musselin et C. Paradeise proposaient de s’interroger. La thèse que nous défendons est la suivante : singularisation et évaluation sont des mécanismes interdépendants encastrés dans un régime de gouvernement.

3.1. Un rapport d’interdépendance

15La singularisation et l’évaluation sont selon nous des processus complémentaires reliés par un rapport d’interdépendance qui, dans un domaine donné tel que celui de la gestion déléguée de l’eau et de l’assainissement, génère un véritable système de qualification. Prenons l’exemple du système de qualification qui caractérise la gestion déléguée avant les années 1990. Le principe d’efficacité discrète qui fonde le processus de singularisation dans ce système, et qui consiste à s’ajuster aux requêtes d’usagers relayées par les élus, crée conjointement les conditions d’un contrôle politique du délégataire centré sur le bon fonctionnement quotidien des services. Ce mode d’évaluation incite en retour les entreprises à miser sur la performance technico-gestionnaire pour éviter les plaintes d’usagers (par exemple, organisation technico-gestionnaire efficace pour intervenir rapidement en cas de rupture de la fourniture en eau, nouvelles techniques de potabilisation pour maintenir la qualité du produit en cas de dégradation de la ressource, etc.). Au-delà de cette compréhension intuitive de la notion d’interdépendance, essayons à présent de clarifier les ressorts de la régulation systémique. Pour ce faire, revenons aux interprétations du travail de qualification proposées par L. Karpik et M. Callon.

16Chez L. Karpik, l’économie de la qualité est appréhendée comme un registre d’action défini par un certain nombre de caractéristiques, dont en particulier la singularité des biens et des services, singularité qui préexiste à l’échange marchand et qui constitue ainsi une source majeure d’incertitude. L’ordonnancement de ce registre d’action naît d’un mécanisme de mise en confiance qui mobilise des dispositifs sociotechniques de jugement à même de révéler la qualité des biens échangés (Karpik, 1989 ; Karpik, 1996). Chez M. Callon, l’économie de la qualité est au contraire appréhendée comme un processus de nature cognitive qui redéfinit en permanence la qualité des biens et des personnes impliqués dans l’échange marchand (Callon et al., 2000), débordant ainsi constamment des cadres évaluatifs auxquels s’intéresse L. Karpik. Dans cette perspective, l’incertitude perd sa valeur explicative : elle est balayée par les ajustements cognitifs opérés entre acteurs ; ce sont ces ajustements qui orientent le processus de qualification et non le jugement des personnes sur des qualités incertaines (Callon, 2002). Tout en adhérant à l’idée de processus cognitif, nous pensons que l’incertitude et l’évaluation demeurent des variables importantes pour comprendre le travail de qualification et ceci pour deux raisons.

17La première raison tient au phénomène de cadrage–débordement caractérisé par M. Callon lui-même (Callon, 1999). Ce phénomène confère aux dispositifs sociocognitifs qui sous-tendent le processus de singularisation une ambiguïté irréductible : ils servent à cadrer l’échange marchand en attachant les personnes à des définitions partagées de la qualité ; ils procurent conjointement autant de points d’appui pour déborder ce cadre. Ils génèrent ainsi paradoxalement un espace intermédiaire entre savoir et non-savoir (Watier, 2000) dans lequel se logent l’incertitude et les dispositifs de jugement et de promesse servant à créer la confiance (Karpik, 1996). C’est par exemple grâce au contrôle pragmatique exercé à partir des plaintes d’usagers que les élus locaux peuvent vérifier que le système technico-gestionnaire sophistiqué développé par les entreprises, qu’ils n’ont pas les moyens de maîtriser et qui constitue à l’évidence une source de profit pour le délégataire, n’est pas détourné de l’exigence d’efficacité pratique.

18Nous pensons en second lieu que l’évaluation et le jugement jouent un rôle plus actif que celui de mise en confiance que leur prête L. Karpik. Comme le note François Eymard-Duvernay, les dispositifs sociocognitifs qui outillent le travail de qualification sont susceptibles de soutenir une pluralité de critères de légitimité potentiellement contradictoires (Eymard-Duvernay, 2002). Autrement dit, ces dispositifs ne suffisent pas à produire un accord sur la qualité des biens et des services échangés. C’est ici qu’entre en jeu la dimension politique du jugement, au sens de production de critères d’action légitimes qui orientent le travail de qualification. C’est ce point, absent des cadres d’analyse de L. Karpik et M. Callon, que nous proposons à présent d’examiner.

3.2. L’encastrement des mécanismes de qualification dans un régime de gouvernement

19La dimension politique du jugement renvoie selon nous à la notion de gouvernement telle que l’utilise Fabien Mariotti (Mariotti, 2000). Dans son analyse de l’entreprise-réseau, F. Mariotti montre que les relations entre grands donneurs d’ordre et sous-traitants sont moins « coopérantes » que ne le suggèrent les analyses en termes de confiance (L. Karpik) ou d’intéressement cognitif (M. Callon), généralement utilisées pour rendre compte du passage d’une forme d’intégration hiérarchique de l’entreprise vers un mode de régulation polycentrée. Pour l’auteur, l’entreprise et les relations interfirmes continuent à être régulées par des actions de gouvernement reposant sur des principes d’autorité. Contrairement à l’entreprise intégrée classique, les actions de gouvernement qui régulent aujourd’hui l’entreprise sont toutefois distribuées entre une pluralité d’acteurs. L’autorité n’est plus monopolisée par un acteur unique ; il demeure qu’elle dispose d’une efficacité propre en s’incarnant dans des règles, des principes et des instruments de gestion qui orientent l’action sans être rediscutés lors de chaque échange. La définition–redéfinition au long cours de ces dispositifs de gouvernement devient ainsi un enjeu majeur de pouvoir.

20En nous inspirant de cette analyse, nous proposons finalement d’expliquer l’articulation entre singularisation et évaluation en complétant l’analyse de la qualification par un troisième terme : le gouvernement. Nous pensons que l’interdépendance systémique entre singularisation et évaluation tient à l’encastrement de ces deux mécanismes dans un régime de gouvernement régi par des principes de légitimité dominants. Le système de la gestion déléguée « première version » se caractérise ainsi par un régime de gouvernement qui combine deux principes majeurs : la légitimité industrielle et la légitimité domestique, directement héritée du modèle de la gestion municipale au quotidien identifié par D. Lorrain. En situation concrète d’échange, ces principes peuvent évidemment se combiner avec d’autres et faire l’objet de toutes sortes de bricolages. En s’incarnant dans un répertoire cohérent de règles plus ou moins explicites (discrétion, modestie, normes réglementaires écologico-sanitaires, etc.) de connaissances (connaissances pratiques procurées par les plaintes et requêtes d’usagers, connaissances spécialisées dans le domaine de la gestion de l’eau et de l’assainissement, etc.) et d’objets (courriers d’usagers, carnet d’adresses de l’élu, mais aussi techniques industrielles de pointe, etc.), ces principes sont toutefois suffisamment prégnants pour orienter de façon souple le travail de qualification, selon une dynamique qui combine réflexivité (ajustement au contexte, c’est-à-dire singularisation) et cadrage (évaluation). Dans cette perspective, la crise que connaît le système de qualification « première version » au début des années 1990 est une crise de gouvernement : les entreprises privées sont soupçonnées d’avoir dénaturé les principes de légitimité domestique et industrielle à leur seul profit, avec la complicité passive ou active des élus locaux. Cette crise est riche en enseignements : elle révèle la dimension potentiellement conflictuelle de la question du prix et, plus largement, du travail de qualification.

21Dans leur préambule au dossier-débat « La qualité », C. Musselin et C. Paradeise posaient la question suivante : Quel est le rapport entre construction de la qualité et formation du prix ? La réponse proposée par M. Callon nous semble très optimiste. Nous ne pensons pas en effet que la mesure des attachements produits par la singularisation, sous forme d’épreuves mobilisant des connaissances partagées et circonstanciées, suffise à expliquer et à justifier la formation des prix. Il semble plutôt, comme le note L. Karpik, que la fixation des prix soit partiellement découplée de la coconstruction du contenu des biens et des services. La polémique à propos des prix pratiqués par les entreprises délégataires des services d’eau et d’assainissement, directement à l’origine de « l’effondrement » du régime de gouvernement domestico-industriel, est à cet égard significative. Les acteurs intervenant dans cette polémique n’ont à aucun moment mis en cause la qualité des prestations fournies par les entreprises. Ce qui était en cause, c’est le rapport entre coût et prix de la qualité. Malgré les demandes répétées d’éclaircissement formulées par les associations de consommateurs et les associations d’élus telle que la FNCCR, les grands groupes souhaitaient à l’évidence maintenir une certaine opacité sur les coûts.

22Les interrogations sur le rapport coût/prix de la qualité ont ainsi fini par être reformulées en questionnement sur le rapport qualité/prix. La question du coût restait ainsi entière, générant une incertitude critique qui appelait la mise en confiance. De ce point de vue, l’utilisation du principe de modération (L. Karpik) comme support de la confiance s’est avérée bien fragile. Ce principe, revendiqué par les grands groupes (Waechter, 2003), semble se confirmer lorsque l’on compare leurs profits avec ceux, beaucoup plus élevés, des opérateurs anglo-saxons intervenant dans le secteur de l’eau et de l’assainissement (Lorrain, 2001). Il est beaucoup plus discutable lorsque, comme aime le faire la Cour des comptes, la comparaison s’inscrit dans un cadre franco-français en mettant en regard les prix pratiqués par les entreprises privées et les régies. La construction de la modération ne vaut donc que dans un cadre comparatif jugé légitime. En l’occurrence, c’est la comparaison entre gestion privée et gestion publique qui s’est imposée comme cadre de référence, révélant des écarts globalement défavorables aux grands groupes. Le soupçon qui n’a dès lors cessé de peser sur les entreprises a conduit ces dernières à réviser à certains endroits leurs tarifs à la baisse, souvent sous la pression des élus et des associations de consommateurs. Ce qui signifie que la formation du prix peut emprunter d’autres voies que celles de l’intéressement cognitif et de la mise en confiance : le rapport de force, alimenté par les asymétries de ressource (le déficit de légitimité des entreprises était un atout certain pour les élus souhaitant renégocier les prix), constitue, au moins en période de crise, l’une des modalités de coopération pesant sur la fixation des prix.

23La crise du régime de gouvernement domestico-industriel nous apprend en second lieu que les conflits de pouvoir travaillent la dynamique de qualification elle-même. Pour enrayer la spirale de renégociation à la baisse des tarifs, les entreprises ont en effet multiplié les initiatives pour lier la question du prix à celle de la qualité. Si l’opacité des coûts a continué à susciter des critiques, ces initiatives ont toutefois reçu un accueil favorable et ont été largement relayées par l’ensemble des acteurs intervenant dans le secteur de la gestion de l’eau et de l’assainissement qui s’accordent sur le fait que le prix ne constitue pas en soi un critère de jugement satisfaisant. De nombreuses expérimentations ont ainsi été engagées pour étayer le dispositif « consensuel » et impersonnel de jugement du rapport prix/qualité.

  • 14 Nous pensons en particulier ici au regroupement des entreprises au sein du SPDE (Syndicat professio (...)

24Pour les raisons évoquées plus haut, les entreprises ont à la fois anticipé et participé activement à ces expérimentations, en requalifiant conjointement le processus de singularisation des qualités désormais centré sur l’usager-client. Derrière cette double requalification, c’est clairement la construction d’un nouveau régime de gouvernement qui est en jeu, régime dans lequel le principe marchand semble devoir devenir un critère de légitimité dominant via l’exigence de satisfaction de l’usager-client. L’émergence de ce régime n’est pas sans susciter des conflits : pour les raisons exposées plus haut, les élus locaux entrent en effet avec beaucoup de réticence dans les cadres évaluatifs et les processus de singularisation attachés au régime marchand en émergence. Leurs moyens pour peser sur le nouveau régime de gouvernement, qui ne se construit plus au niveau local mais à l’échelle globale du secteur de l’eau et de l’assainissement, semblent toutefois bien en deçà de ceux des grands groupes. Même lorsqu’elles se regroupent au sein d’associations telles que l’AMF ou la FNCCR, les communes ne parviennent pas à rivaliser avec les moyens financiers et techniques des entreprises privées. L’envergure prise par les grands groupes grâce au schéma ensemblier, et leur collaboration au sein de structures communes14, leur permet en effet de dégager un énorme capital de connaissance et d’expertise, au point qu’ils sont capables d’anticiper et de participer à la construction des qualités à l’échelle nationale, voire internationale. Les entreprises sont impliquées dans les instances nationales (Afnor, etc.) et internationales (ISO, etc.) chargées d’élaborer les normes techniques et juridiques du secteur de la gestion de l’eau et de l’assainissement. Elles participent directement à l’élaboration des politiques publiques, y compris très en amont (Lorrain, 1995c). À l’intérieur de ces instances, les entreprises ont su relayer les connaissances (celles issues par exemple des enquêtes de satisfaction d’usagers), les règles de gestion (par exemple, segmentation de la clientèle des usagers) et les objets (charte d’engagement, plate-forme téléphonique, etc.) construits en interne pour étayer le principe de légitimité marchand. Les ressources ainsi accumulées par les entreprises semblent rendre le principe marchand de plus en plus prégnant. À l’intérieur de ce régime en construction, la coopération avec les élus locaux est activement recherchée par les entreprises. Celles-ci souhaitent à l’évidence intéresser et faire participer les élus à la construction du régime marchand. Il reste que l’inscription de plus en plus incontournable dans ce régime en émergence semble à ce jour davantage subie que choisie par les élus locaux.

4. Conclusion

  • 15 Voir à ce propos les remarques stimulantes de D. Lorrain (Lorrain, 1998).

25Pour finir, résumons notre argument : la singularisation et l’évaluation sont des mécanismes de qualification interdépendants ; la systématicité de cette interdépendance tient à l’encastrement des mécanismes dans un régime de gouvernement. Cette notion de gouvernement nous semble bien plus appropriée que celle de gouvernance très prisée actuellement en sciences humaines. Les analyses en termes de gouvernance tendent en effet à alimenter le mythe de la coopération sans heurts en évacuant la question des rapports de force et celle de l’autorité15. Or, l’autorité légitime, qu’elle soit monopolisée par des personnes ou incarnée dans la matérialité, est indispensable pour instaurer un ordre même mouvant ; à défaut, la réalité sociale verserait dans l’anarchie, c’est-à-dire dans l’exercice de rapports de force purs. Dans la sphère d’engagement de l’échange marchand, cet ordre prend selon nous la forme d’un régime de gouvernement, entendu non pas comme un cadre rigide, mais comme un processus de transmission–transformation qui lie les personnes et les choses dans des dispositifs suffisamment stables pour orienter l’action sans être à chaque fois renégociés. Le régime de gouvernement ne se décrète pas ; il est construit par les acteurs sur la base de rapports de sens, étayés par la production de connaissances et de jugements qui visent la construction et le maintien de l’accord, mais aussi sur la base de rapports de force, alimentés par des asymétries de ressources éprouvées en situations comme autant de freins ou de leviers pour l’action.

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Notes

1 Dossier-débat : La qualité, Sociologie du travail 44 (2), 2002, pp. 255–287. Michel Callon, François Eymard-Duvernay, Jean Gadrey, Lucien Karpik, Christine Musselin et Catherine Paradeise ont contribué à ce dossier.

2 Pour simplifier, nous parlerons par la suite de singularisation.

3 Pour plus de détails sur ce point nous renvoyons à (Waechter, 2003).

4 Loi Sapin du 29 janvier 1993 ; loi Barnier du 2 février 1995 ; loi Mazeaud-Séguin du 8 février 1995.

5 Voir à ce propos le rapport de la Cour des comptes de 1997 et le rapport Tavernier (2001).

6 Ces initiatives d’évaluation émanent d’instances aussi diverses que le laboratoire Gestion de l’eau et de l’assainissement de l’École nationale du génie rural des eaux et des forêts, l’International Water Association, la Fédération nationale des collectivités concédantes et en régie, les Directions départementales de l’agriculture et des forêts, l’Institut de la gestion déléguée, l’Association française de normalisation, etc. Si ces initiatives s’inspirent souvent mutuellement, elles ne font toutefois l’objet d’aucune coordination globale. Voir (Guérin-Schneider et Nakhla, 2003).

7 Dans le rapport intitulé « Quelle régulation pour l’eau et les services urbains ? », établi par le Haut Conseil du secteur public en 1999, un représentant de la Compagnie générale des eaux (CGE, Véolia aujourd’hui) affirme : « Nous tenons beaucoup au système de délégation de service public à la française […]. Ce système est fondé sur l’expérience des problèmes locaux. […] La sagesse de nos anciens a donc été de traiter ces problèmes locaux avec le concours d’élus locaux : ce partenariat est la clé de voûte du système » (p. 8). Deux pages plus loin, un représentant d’Ondéo (ex-Lyonnaise des eaux) complète le propos en précisant : « Il manque à notre sens, […] un organisme respecté capable d’appréhender la totalité des aspects relatifs à l’eau et à ses usages, qui permettrait […] d’exprimer la situation ouvertement et fréquemment devant les médias de façon à réconcilier les français avec l’eau […] » (p. 10).

8 « Aujourd’hui, nous considérons que le service au client et sa qualité font partie intégrante de l’offre vis-à-vis de la collectivité locale. Par le passé, nous avons eu tendance à ne parler que des aspects techniques. Nous voulons maintenant intégrer la qualité du service au contrat » (Représentant de la CGE ; colloque Afnor, « Qualité des services de l’eau et satisfaction de l’usager », Paris, 8 juin 2000).

9 « Ces questions d’images sont liées à l’absence de communication. Pendant longtemps, il n’y a eu aucune communication. On a un retard à rattraper dans le domaine de l’eau, par rapport à d’autres secteurs comme les télécoms ou EDF » (Représentant de la CGE ; entretien).

10 NF P 15‑900‑1 – Services publics locaux – Lignes directrices pour les activités de service dans l’alimentation en eau et dans l’assainissement – Partie 1 : service à l’usager, juin 2000. Par commodité d’écriture, nous parlerons dans la suite du texte de « norme service à l’usager ».

11 Pour une analyse plus détaillée de ce processus, voir (Waechter, 2003).

12 La labellisation implique l’audit d’une tierce partie chargée d’attester la conformité à la norme.

13 « La norme mettait trop face à face l’usager et le gestionnaire. Il fallait s’écarter d’un cadre purement industriel et réintroduire la relation tripartite autorité organisatrice/service gestionnaire/usager » (Responsable des programmes « eau et assainissement » à l’Afnor ; observation participante).

14 Nous pensons en particulier ici au regroupement des entreprises au sein du SPDE (Syndicat professionnel des entreprises de services d’eau et d’assainissement).

15 Voir à ce propos les remarques stimulantes de D. Lorrain (Lorrain, 1998).

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Pour citer cet article

Référence papier

Virginie Waechter, « Gérer la qualité de l’eau : singularisation, évaluation et régime de gouvernement »Sociologie du travail, Vol. 46 - n° 4 | 2004, 497-509.

Référence électronique

Virginie Waechter, « Gérer la qualité de l’eau : singularisation, évaluation et régime de gouvernement »Sociologie du travail [En ligne], Vol. 46 - n° 4 | Octobre-Décembre 2004, mis en ligne le 24 décembre 2004, consulté le 25 janvier 2026. URL : http://journals.openedition.org/sdt/29772 ; DOI : https://doi.org/10.4000/sdt.29772

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Auteur

Virginie Waechter

Laboratoire Cultures et sociétés en Europe (UMR CNRS 7043), université Marc Bloch, 22, rue René Descartes, 67084 Strasbourg cedex, France
Laboratoire Gestion des services publics (UMR Cemagref–ENGEES), École nationale du génie

de l’eau et de l’environnement de Strasbourg, 1, quai Koch, 67070 Strasbourg cedex, France
virginie.waechter[at]wanadoo.fr

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