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AccueilNumérosVol. 60 - n° 3Comptes rendusValérie Lozac’h, Des doctrines au...

Comptes rendus

Valérie Lozac’h, Des doctrines aux réformes ? La modernisation de l’État en Allemagne

Presses universitaires de Rennes, Rennes, 2016, 284 p.
Hadrien Clouet
Référence(s) :

Valérie Lozac’h, Des doctrines aux réformes ? La modernisation de l’État en Allemagne, Presses universitaires de Rennes, Rennes, 2016, 284 p.

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Mots-clés :

État, Allemagne, Réforme
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Texte intégral

1Le contrat de grande coalition allemand, signé le 7 février 2018, comprend une section intitulée « État moderne ». Il concerne entre autres l’efficience et la digitalisation de l’action publique. L’ouvrage de Valérie Lozac’h remonte la généalogie allemande de ce discours « modernisateur », également porté par des services de l’OCDE ou de l’Union européenne. Comment se diffuse-t-il, et sous quelle forme ? L’autrice développe une sociologie des processus de circulation d’idées, à partir de la « modernisation de l’État ». Elle montre le travail mené par des groupes sociaux pour produire des représentations ou s’approprier des concepts, et restitue les configurations sociales de leur succès. Une doctrine ne devient réforme, et une réforme ne saisit des doctrines, qu’à condition que plusieurs opérations sociales soient menées par des intermédiaires.

2Pour développer ce programme de recherche, Valérie Lozac’h a retenu le Land de Saxe, à l’Est de l’Allemagne fédérale. Elle y investigue la construction du discours managérial sur l’État pendant vingt ans, de 1990 à la fin des années 2000. Elle articule donc les enjeux de modernisation avec les problématiques spécifiques de la réunification des deux Allemagnes. Les Länder sont en charge de multiples politiques administratives, et embauchent la moitié des agents publics allemands. Cette entrée par un Land permet de limiter la taille du terrain et le nombre d’acteurs impliqués, tout en conservant le périmètre global d’une politique. L’étude se concentre sur deux politiques : la réforme territoriale (diminution du nombre de collectivités, transfert de compétences) et l’adoption d’un nouveau modèle de pilotage de l’action publique (avec comptabilité analytique, contrôle de gestion, budgétisation…). L’enquête a duré 18 mois (entre février 2010 et juillet 2011), durant lesquels la chercheuse a dépouillé la littérature grise, effectué des analyses de discours et mené 40 entretiens avec des acteurs politiques, des responsables administratifs et des experts-consultants.

3Dans le premier chapitre, elle retrace la construction historique du mot d’ordre de « réforme de l’État » depuis les années 1990. En RFA, chaque entreprise de modernisation de l’État allemand s’est accompagnée d’une représentation singulière des compétences étatiques. À « l’État actif » des années 1970 (planificateur keynésien) succèdent « l’État mince » des années 1980 (désengagé et entrepreneurial) puis « l’État activant » des années 1990 (co-organisateur des politiques publiques). L’« environnement doctrinal » des années 1990 est le fruit d’une configuration spécifique. D’abord, des universitaires multipositionnés (présents la fois dans l’espace académique, mais aussi dans l’expertise privée et les commissions de réforme publique) ont imposé les sciences de gestion comme cadre théorique et comme discipline. Ensuite, des fondations (notamment la toute-puissante Fondation Bertelsmann) et des think-tanks ont publié des préconisations générales publiques de « modernisation administrative ». Enfin, des agences de consultants ont ouvert un marché de prestations spécialisées pour les services publics soucieux de se « moderniser ». Ces trois espaces constituent une nébuleuse réformatrice. Les acteurs passent facilement d’un espace à l’autre, au cours de leur carrière d’entrepreneurs de réforme.

4Mais la réunification leur fournit une ressource supplémentaire. Les investissements engagés pour les transferts Ouest-Est et l’adaptation de l’appareil productif est-allemand aux normes de concurrence internationale sont stigmatisés par les « modernisateurs ». Ils pointent ces dépenses nouvelles pour justifier l’impératif des réformes de fonctionnement, présentées comme un instrument d’économie budgétaire. En outre, la disqualification de l’État est-allemand constitue une « fenêtre d’opportunité » pour lancer des expérimentations politiques. Peu d’acteurs défendent effectivement les institutions de l’ex-RDA. Le souci d’inventer de nouvelles organisations publiques est consensuel. Ainsi, la réunification est mobilisée pour prêter à l’Allemagne de l’Est « le besoin de et l’intérêt à » se réformer.

5Le second chapitre montre comment les mouvements politiques du Land de Saxe se saisissent du discours modernisateur, pour l’interpréter selon leurs positions respectives. L’autrice revient sur deux décennies de programmes partisans, entre 1990 et 2009. Elle révèle que le discours managérial émerge au milieu des années 1990, après la reconstruction urgente d’une administration, et montre que la position dans le champ partisan est fortement corrélée au discours tenu. Les démocrate-chrétiens (CDU) ont initié les programmes de modernisation. La Saxe est le seul Land de l’Est à se doter d’un président ouest-allemand en 1990, rejoint par certains experts ouest-allemands qui désirent l’épauler dans les réformes managériales. Ils sont concurrencés sur ce terrain par la surenchère des libéraux (FDP) dans les années 2000. Les Verts problématisent peu la question dans leur programme, mais font un usage tactique des documents d’expertise, relus au prisme de la protection de l’environnement ou pour critiquer les échecs gouvernementaux. Quant aux sociaux-démocrates (SPD) ou aux néo-communistes (Die Linke), ils n’accordent qu’une faible attention aux questions de réforme de l’État. Cet impératif paraît donc incontesté dans le champ politique régional, même s’il prend la forme d’un « État mince » à droite, et d’un « État activant » à gauche.

6Le troisième chapitre est consacré à la circulation de l’impératif modernisateur depuis les élites du Land vers les équipes administratives, pendant les vingt années étudiées. L’autrice restitue l’« investissement fluctuant » des réformes, traversées par des conflits de pouvoir et des rivalités politiques. Elle livre une analyse fine du « groupe de réformateurs » et de leurs trajectoires individuelles. Elle montre que les praticiens de la réforme et les producteurs de doctrine (chapitre 1) sont traversés par des clivages similaires, entre sciences administratives et économistes ou gestionnaires. En outre, une fois en poste, les agents de la modernisation accumulent des « compétences réformatrices » via les revues spécialisées, les forums dédiés à la managérialisation de l’État et le retour d’expérience collégial.

7Le quatrième chapitre nous entraîne dans « la fabrique des projets de réforme ». Valérie Lozac’h étudie les experts sollicités pour apporter des savoirs gestionnaires aux praticiens publics de la réforme. Un marché de l’expertise s’est constitué autour de l’État saxon à partir du début des années 2000, une fois les orientations managériales stabilisées. Les experts proviennent de disciplines variées, mais sont recrutés pour leur familiarité avec la Saxe et leur implication dans les processus politiques. Cependant, leurs productions correspondent le plus souvent aux orientations tracées par les élites politiques. Aussi concourent-ils essentiellement à légitimer des choix adoptés par les élites régionales.

8Dans ce même chapitre, l’autrice revient également sur la trajectoire des deux dispositifs gestionnaires : le nouveau pilotage de l’action publique et la réforme territoriale. Le premier dispositif est développé à partir de 2000, mais suspendu en 2008. Pourquoi cet échec ? C’est qu’il se heurte à l’hostilité de juristes réticents à l’évaluation chiffrée de l’action publique (au nom de sa dimension qualitative) et des spécialistes en finances publiques (qui perdent leur influence avec la suppression de la comptabilité camérale). La sociologie des professions aurait pu être avantageusement mobilisée ici pour montrer comment, dans les deux cas, ces acteurs ont senti leur professionnalité et leur juridiction, au sens d’Andrew Abbott, menacée par l’outil gestionnaire. À l’inverse, la réforme territoriale est menée jusqu’au bout, en deux étapes : les 48 Kreise (littéralement « arrondissements », un échelon situé sous l’État fédéral, le Land et le district, mais au-dessus des communes et des villes) sont réduits à 22 en 1998, puis à 10 en 2008. Plusieurs missions sont également communalisées. Comment cette réforme est-elle rendue possible, contrairement à la nouvelle comptabilité ? Le jeu d’acteurs prend ici la forme d’une alliance entre le gouvernement régional et les élites locales, pour marginaliser le Parlement régional. Pour enrôler les élus des Kreise, les réformateurs ont troqué la dissolution de la moitié d’entre eux contre des prérogatives et des ressources élargies — le transfert de compétences n’étant pas un objectif initial, mais plutôt une monnaie d’échange. La chercheuse montre ainsi que la diffusion des options gestionnaires repose sur des rapports de force et des coalitions d’intérêts.

9Deux questions restent en suspens concernant les usages de la « modernisation ». En premier lieu, l’autrice rappelle la tutelle exercée par les experts ouest-allemands pour « moderniser » les politiques publiques des nouveaux Länder. Mais on peut se demander si l’héritage des entreprises est-allemandes de modernisation (réforme territoriale de 1952, « nouveau système économique » de 1963...) est vraiment absent, ou s’il est invisibilisé par des interlocuteurs à 60 % originaires de l’Ouest. En effet, Jürgen Kocka (1999) a insisté sur la « dictature moderne » que représentait la RDA, et Jay Rowell (2006) y a montré la prégnance du discours moderniste. En second lieu, l’usage stratégique du terme même de modernisation reste souvent implicite. Pourtant ce concept est très politique, car il charrie la représentation d’une RDA « retardataire » vis-à-vis de la RFA.

10Valérie Lozac’h livre donc une enquête empirique fouillée sur les conditions de circulation, d’appropriation et de mise en œuvre d’un mot d’ordre politique. Elle est d’autant plus stimulante que la crise de la « démocratie consensuelle » allemande s’approfondit : en Saxe, le triomphe de l’extrême-droite aux élections fédérales de 2017 a remodelé le champ partisan. Le consensus modernisateur y survivra-t-il ?

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Bibliographie

Kocka, J., 1999, « Die DDR – eine moderne Diktatur? Überlegungen zur Begriffswahl », in Grüttner, M., Hachtmann, R., Haupt, H.-G., Geschichte und Emanzipation. Festschrift für Reinhard Rürup, Campus Verlag, Frankfurt an Main, p. 540-550.

Rowell, J., 2006, Le totalitarisme au concret. Les politiques du logement en RDA, Economica, Paris.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Hadrien Clouet, « Valérie Lozac’h, Des doctrines aux réformes ? La modernisation de l’État en Allemagne »Sociologie du travail [En ligne], Vol. 60 - n° 3 | Juillet-Septembre 2018, mis en ligne le 06 septembre 2018, consulté le 13 décembre 2025. URL : http://journals.openedition.org/sdt/2987 ; DOI : https://doi.org/10.4000/sdt.2987

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Auteur

Hadrien Clouet

Centre de sociologie des organisations (CSO), UMR 7116 CNRS et Sciences Po
19 rue Amélie, 75007 Paris, France
h.clouet[at]cso.cnrs.fr

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