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Passer par les marges : le potentiel heuristique des « marginalia » pour l’étude de l’action publique

Margin Call: The heuristic value of “marginalia” for the study of public policy
Pierre Pénet

Résumés

Cet article interroge la signification des marginalia, ces annotations qui figurent en marge des sources archivistiques léguées par les organisations et les administrations. Son premier objectif est de livrer une typologie permettant de distinguer plusieurs pratiques d’annotation (cognitive, éditoriale, discrétionnaire) en contexte administratif. Cette typologie vise autant à faciliter la collecte de ces traces empiriques qu’à permettre au chercheur d’en cerner les significations variées. Le second objectif est de montrer comment les marginalia peuvent faire avancer deux chantiers de recherche complémentaires sur l’action publique : le travail des agents de l’État et la sociogenèse des catégories d’action publique. L’émergence de la notation du crédit comme instrument d’action publique durant le New Deal sert d’illustration empirique au propos. À partir de l’étude des annotations marginales figurant sur des rapports financiers collectés dans les archives régionales de la réserve fédérale américaine, on montre que le recours à la notation a été diffusé « par le bas » et de façon informelle par des agents de l’État pour simplifier leur travail quotidien.

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Notes de la rédaction

Premier manuscrit reçu le 1er mars 2019 ; article accepté le 6 novembre 2019.

Notes de l’auteur

Je remercie Lori Cox-Paul et Elizabeth Burnes de m’avoir donné accès aux archives de la Réserve fédérale de Kansas City. Cette réflexion sur les marginalia s’est nourrie d’échanges réguliers avec Bruce Carruthers et Marc Flandreau. Qu’ils en soient remerciés. Merci également au comité de rédaction de Sociologie du travail ainsi qu’aux évaluateurs anonymes qui ont permis d’améliorer les versions successives de cet article. Merci enfin à Anne Bertrand pour sa disponibilité et le grand sérieux de son suivi.

Texte intégral

1En août 1933, au moment le plus critique de la Grande Dépression, de curieuses annotations manuscrites apparaissent pour la première fois dans la marge des rapports financiers préparés par les employés de la Réserve fédérale américaine. Ces inscriptions alphanumériques « B », « A3 », « B2 » font référence à la notation attribuée par des agences privées (Moody’s, Fitch, etc.) pour évaluer la qualité des placements financiers détenus par les banques américaines. Ces annotations marginales que j’ai découvertes par accident à Kansas City, dans le fonds d’archives d’une branche régionale de la Réserve fédérale, valident l’observation d’Arlette Farge (1989) selon laquelle l’archive « naît du désordre ». Les chercheurs en sciences sociales sont en effet souvent confrontés à des hasards qui font dévier les chemins balisés de la collecte. Le travail en archives peut occasionner la déception ou le renoncement — cartons abîmés ou égarés, classement défectueux — mais aussi la surprise, comme la découverte de traces empiriques inattendues qui ouvrent de nouvelles perspectives de recherche.

2Dans le cas ici relaté, ces annotations marginales qui surgissent à l’improviste dans les sources historiques permettent de documenter la sociogenèse du recours à la notation du crédit dans l’action publique. Cette pratique, qui est aujourd’hui l’une des plus solidement ancrées — et des plus controversées — dans la régulation financière internationale, est aussi celle dont on connaît le moins bien les origines. Bien que fragiles, faites au crayon à papier et à peine lisibles, les annotations peu spectaculaires relevées dans les archives possèdent une grande valeur heuristique car elles éclairent les raisons pour lesquelles la notation privée est devenue durant le New Deal une catégorie publique incontournable d’évaluation des risques financiers et permettent d’identifier les acteurs à l’origine de cette innovation réglementaire.

3Les rares travaux empiriques disponibles sur la question ont mis au premier plan de l’analyse un ensemble de directives et de circulaires émises par la direction de la Réserve fédérale américaine pour suggérer que la pratique de régulation par la notation s’est diffusée durant les années 1930 en réaction à des impératifs politiques venus d’en haut (Partnoy 1999 ; Carruthers, 2013). L’attention aux annotations découvertes en marge de rapports financiers rédigés par des employés de second rang permet de réinterpréter la séquence institutionnelle dans son ensemble en montrant que cette pratique réglementaire a été impulsée de façon informelle par des agents situés en bas de la hiérarchie administrative pour simplifier leur travail quotidien. Cette innovation qui émerge « par le bas » semble ainsi procéder de changements endogènes liés à la pratique professionnelle d’employés subalternes plutôt que de l’application de consignes venues d’en haut. Cette étude permettra, tout d’abord, de sortir ces acteurs du rôle passif d’exécution auquel ils sont souvent confinés dans la littérature et de revaloriser leur contribution déterminante à la mise en œuvre du New Deal. Rouvrir les dossiers de l’histoire au moyen des annotations marginales permettra, ensuite, d’éclairer la remarquable persistance d’une pratique réglementaire aujourd’hui fortement contestée. Dans le sillage de la crise de 2008 qui a exposé les défaillances des agences de notation, de nombreuses voix se sont élevées, mais sans grand effet, pour que la notation cesse d’être référencée dans la régulation financière (Darbellay et Partnoy, 2012). Ces critiques épistémologiques qui font peu de cas du travail quotidien des agents de l’État n’ont finalement que peu de prise sur une pratique qui a émergé des problématiques de simplification du travail administratif et qui continue de renvoyer à celles-ci.

4Cet article interroge la signification des marginalia, ces annotations qui figurent en marge des sources archivistiques léguées par les organisations et les administrations. Ces traces manuscrites — soulignements, commentaires, ratures, etc. — signalent au chercheur un fait important : avant d’être consignés dans les fonds d’archives, ces documents sont passés entre plusieurs mains qui les ont annotés, raturés, bref altérés au cours des phases successives de l’élaboration des activités collectives. Que faire des annotations qui figurent en marge des sources archivistiques ? Qui sont les annotateurs ? Pourquoi investissent-ils les marges ? À qui ces annotations sont-elles destinées ? Et que disent-elles de l’action organisée ?

5Notre premier objectif est de livrer une typologie permettant de distinguer plusieurs pratiques d’annotation en contexte administratif. Cet effort de typification vise à permettre une plus grande coordination entre les travaux existants sur les annotations marginales dans plusieurs disciplines des sciences sociales, travaux qui restent fortement tributaires des contextes empiriques étudiés et qui gagneraient à être généralisés. On souhaite montrer ici que les marginalia constituent une pratique sociale qui mérite une attention spécifique et l’élaboration d’un cadre interprétatif commun. L’absence d’un tel cadre a contribué à laisser dans l’ombre les potentialités heuristiques d’un objet empirique pourtant central pour l’étude de l’action publique. L’utilité de ces inscriptions n’est pas toujours évidente car elles sont irrégulières et hétérogènes : elles se réduisent parfois à un trait de plume marquant l’attention sur un passage d’un texte de loi ; d’autres sont de véritables gloses ou notes personnelles commentant l’élaboration d’une catégorie de l’action publique ; enfin, elles peuvent prendre la forme de ratures intervenant directement sur un formulaire pour le détricoter. Le premier objectif de cette étude est donc de proposer une méthodologie de travail permettant de systématiser l’étude de ces annotations et d’en cerner les significations variées.

  • 1 Marginalia est le pluriel du latin neutre singulier marginale, de l’adjectif marginalis : « dans la (...)

6Le second objectif est de montrer que ces traces empiriques peuvent être raccordées à des questionnements importants en sciences sociales, notamment dans l’étude de l’action publique. La réflexion sur les marges se déploie aujourd’hui principalement dans les études littéraires. On emprunte à ces travaux le terme marginalia pour caractériser toute trace graphique apportée à un document1. Mais si ces travaux ouvrent des pistes de travail pertinentes, le traitement proposé n’est pas entièrement adéquat pour l’étude des écritures administratives. Comme on le verra, les annotations littéraires et administratives présentent des différences importantes, tant au niveau du support annoté que de l’identité des annotateurs et des finalités poursuivies par l’annotation. Aussi faut-il identifier un cadre de recherche adapté permettant de mobiliser les marginalia dans l’étude de l’action publique. On voudrait suggérer qu’un traitement sociologique des marginalia peut s’inspirer de la démarche de la sociohistoire (Noiriel, 1995, 2006 ; Buton et Mariot, 2009 ; Payre et Pollet, 2013).

7La sociohistoire vise à reconstituer l’historicité des phénomènes sociaux au moyen d’une approche centrée sur les acteurs et les relations qu’ils nouent entre eux. Loin d’être neutre, le projet socio-historique contient une dimension programmatique qu’on peut restituer en trois points. Premièrement, la sociohistoire vise à retrouver l’interprétation que les acteurs eux-mêmes donnent des phénomènes sociaux. Deuxièmement, la sociohistoire s’intéresse aux dispositifs pratiques qui médiatisent l’action collective, en particulier la production de documents et de formulaires, prolongeant ainsi l’observation wébérienne que l’écrit joue un rôle décisif dans la vie organisée (Weber, 1968, p. 66-77 ; voir aussi Goody, 1979). Enfin, une troisième sensibilité du projet socio-historique est le postulat que les activités qui réunissent les individus sont marquées par la compétition et le conflit.

8L’étude des marginalia permet de poursuivre ces trois aspects de la démarche socio-historique. Tout d’abord, les marginalia prolongent la démarche compréhensive des socio-historiens car elles indiquent comment les activités sociales sont interprétées et vécues par les acteurs au moment décisif où elles sont élaborées. Ensuite, elles permettent de restituer les processus d’écriture en contexte administratif. L’espace de communication qui apparaît dans les marges éclaire en effet la sociogenèse des formes bureaucratiques — règles, standards et formulaires — qui gouvernent l’action collective. Les commentaires et ratures apportés au fil des échanges permettent de reconstituer finement la façon dont ces formalités se construisent au travers de phases successives et au contact d’une pluralité d’acteurs. Ils sont le moyen d’interroger des processus en cours avant qu’ils ne se fixent dans des pratiques établies. Enfin, les marginalia offrent une prise pour repérer les formes d’entente mais aussi les conflits professionnels qui rythment la vie des administrations. Elles permettent d’identifier la façon dont les acteurs confrontent leurs points de vue autour d’un problème ou d’un choix difficile impliquant la définition des objectifs de l’action organisée, l’interprétation des décisions ou leur application.

9Dans une première section, on commence par identifier dans les études littéraires les éléments pertinents pouvant servir à la reconstruction de l’objet « marginalia » dans la sociohistoire de l’action publique. On propose ensuite une typologie permettant de distinguer trois pratiques d’annotation (cognitive, éditoriale et discrétionnaire) en contexte administratif. Cette typologie vise autant à faciliter la rencontre du chercheur avec ces traces empiriques qu’à lui permettre d’identifier les grandes questions de sciences sociales auxquelles elles peuvent être raccordées. La section 2 montre comment les marginalia peuvent servir à articuler deux chantiers de recherche complémentaires : le travail des agents de l’État et la sociogenèse des catégories d’action publique. La section 3 propose l’analyse d’un cas empirique exemplaire. On montrera que l’étude des marges permet de mieux comprendre comment aux États-Unis la notation du crédit, initialement restreinte au domaine privé, est devenue un outil public de catégorisation des risques financiers durant le New Deal. La section 4 fait le bilan des apports heuristiques des marginalia pour l’étude de l’action publique et conclut avec un retour critique sur les pratiques archivistiques.

1. Marginalia : des études littéraires à la sociologie de l’action publique

  • 2 Les plus anciennes traces d’annotations marginales remontent à l’Antiquité. Les cas de la Torah (Ja (...)

10Les pratiques d’annotation sont aussi anciennes que la lecture2. Mais ce n’est que dans les années 1970 qu’elles deviennent un objet de recherche universitaire à la faveur du « tournant de la réception » dans les études littéraires anglo-saxonnes, qui déplace la focale d’analyse des auteurs aux lecteurs (Jauss, 1978). L’idée-force de ces travaux est le postulat qu’une œuvre littéraire acquiert sa signification au travers de sa réception, elle-même encadrée par les normes d’interprétation et les conventions d’une « communauté interprétative » (Fish, 1976). En France, les historiens de la littérature se sont eux aussi penchés sur la réception des œuvres, insistant sur l’appropriation du contenu des textes par les lecteurs en fonction de leur milieu social (Chartier, 1990 ; Compagnon, 1998). L’intérêt pour la réception a ouvert un espace intellectuel propice à l’analyse des marginalia qui sont devenues, dans les études littéraires, un objet empirique permettant d’identifier les pratiques de lecture individuelle et les milieux sociaux dans lesquels les œuvres circulent (Lipking, 1977 ; Jackson, 2001).

11Cette attention portée aux marges a rapidement débordé le cadre des études littéraires pour se diffuser dans d’autres champs disciplinaires comme l’histoire des idées et des intellectuels. De nombreux travaux se sont fait la spécialité de relever les passages annotés et de les constituer en corpus venant éclairer les différentes étapes de la carrière d’un intellectuel ou les modalités de réception d’une œuvre (Hochmann, 1988 ; Jacquart et Burnett, 2005 ; Pink, 2018). De façon connexe, les recherches sur les bibliothèques d’auteurs ou de chercheurs ont montré que les marges sont un lieu où les savoirs s’inventent et circulent (Anheim, 2014). Le cas de Marcel Mauss a été traité dans un travail stimulant de Jean-François Bert (2012) effectué à partir des notes de cours provenant du Mauss étudiant de Durkheim ainsi que des annotations apportées par le Mauss adulte en marge des livres qu’il consultait pour sa recherche.

  • 3 Ce postulat articulé par Stanley Fish (2007) prolonge le classique « dire, c’est faire » de John L. (...)

12Un apport indéniable de ces travaux est d’ordre méthodologique, car ils invitent à la réflexivité sur un questionnement élémentaire de la recherche archivistique : que regarder ? Ces travaux sont féconds car ils suggèrent que les annotations et commentaires que les sources ont suscités sont aussi importants que les sources elles-mêmes. Les sources archivistiques ont une double valeur : celle du texte initial et celle qui se rapporte aux annotations surimposées. Le chercheur n’étant pas le seul, ni même le premier, à interpréter les textes, le tournant de la réception invite donc à repenser la valeur des sources documentaires autour d’un nouvel acteur : l’annotateur. Mais quel rôle lui assigner ? La thèse pragmatiste issue des études littéraires qui veut que les annotateurs « font » les textes est suggestive mais manque de précision, car l’annotation est une activité sociale qui recouvre des significations différentes en fonction de l’identité des annotateurs et de l’intérêt qu’ils portent aux documents3.

13C’est tout particulièrement le cas des annotations figurant en marge des écritures administratives. L’analyse des traces graphiques apportées sur les sources écrites et les documents d’archives s’est intensifiée dans les travaux de sociologie et de science politique de l’État. Ces recherches mettent l’accent sur les opérations quotidiennes manifestées par l’annotation des dossiers, les écritures juridiques et les inscriptions qui remanient les textes (Latour, 2002 ; Riles, 2006). Mais au-delà de la particularité des cas empiriques étudiés, l’étude méthodique des marginalia est rare et il manque une réflexion méthodologique systématisant leurs apports heuristiques et les différentes façons de les interpréter. Les annotations peuvent recouvrir des significations variées en fonction de l’identité de l’annotateur, de sa position dans la hiérarchie de l’administration et des procédures internes de délibération. Cette réflexion à mener sur la diversité des contextes d’annotation recoupe les travaux sur l’action publique qui font de l’écrit et de la paperasse un objet privilégié pour l’étude des processus bureaucratiques (Wheeler, 1969 ; Gayon, 2009 ; Rot et al., 2014 ; Weller, 2018).

14En résumé, plutôt que de servir de conclusion à l’enquête, la thèse de l’« annotateur faiseur de texte » sert ici de point de départ à un travail explorant les différents registres d’action collective que les marginalia permettent d’articuler. Dans l’optique de montrer que toutes les annotations ne se valent pas et n’ont pas les mêmes effets sur l’action publique, la contribution de cet article est de distinguer trois gestes d’annotation (cognitif, éditorial et discrétionnaire) correspondant chacun à un rapport de l’annotateur au document, lui-même fonction de l’inscription de l’annotateur dans les rapports de pouvoir internes aux administrations. Cet exercice de typification permet de réfléchir sur la portée différenciée des pratiques d’annotation en contexte administratif même si la frontière entre types de marginalia est parfois poreuse et que les annotations ne sont pas toujours univoques et peuvent se rattacher à plusieurs types.

15Tout d’abord, l’annotation peut être un geste cognitif du lecteur désireux de marquer les passages d’un document qui méritent une attention particulière. Les traces cognitives susceptibles d’être rencontrées peuvent être des soulignements interlignes, des traits verticaux figurant dans la marge, des encoches « ✓ », des flèches « → » ou manicules « ☞ » pointant vers une unité de texte jugée significative. Outre ces marques discrètes, les traces cognitives peuvent prendre la forme d’un aide-mémoire ou d’une scholie insérée dans la marge venant schématiser ou résumer une partie du texte. Lorsqu’elles rythment la progression d’un texte, par exemple un formulaire, ces marques permettent d’identifier vers quel contenu se dirige l’attention des agents de l’État ou des administrés et de mieux comprendre comment ils se l’approprient. En règle générale, ces annotations qui renvoient à la cognition et à l’interprétation n’ont pas d’incidence sur la prise de décision, soit parce que le lecteur en question n’a pas l’autorité d’intervenir sur le document, soit parce que ce dernier parvient au lecteur sous une forme déjà finalisée.

16L’annotation revêt un rôle éditorial lorsqu’elle sert à manifester l’approbation, l’incompréhension, le désaccord ou à demander des précisions. Ici, la marge est un espace de liberté pour les acteurs désireux de valider, compléter, corriger ou expliciter une activité en cours d’élaboration, par exemple la rédaction d’un texte de loi ou la formalisation d’une catégorie d’action publique. Quel que soit le registre éditorial, l’annotation est ici un dispositif efficace pour faire passer des informations et intervenir sur une activité en construction. Ce retour réflexif opéré par l’annotateur peut se manifester par des marques laconiques, par exemple : « bonne idée », « pas d’accord », « à développer », ou être appuyé par un système de signes : « !! », « ?? », « * ». Les ratures sont aussi un moyen efficace d’intervenir sur un document pour le détricoter ou signaler la nécessité d’en modifier certains passages jugés insuffisants ou inacceptables. Ces marques apportent de précieuses informations sur les négociations et résistances qu’une activité rencontre lors des phases précoces de son élaboration. Comme les traces cognitives, elles comportent une dimension d’interprétation mais contrairement aux premières, les marginalia éditoriales sont vectrices d’action : en fonction de l’autorité de l’annotateur, les commentaires et remarques ont vocation à être repris et incorporés dans une version amendée du document.

17Enfin, l’annotation marginale peut être assortie d’une fonction discrétionnaire lorsqu’elle est elle-même l’interface décisionnelle. Ces annotations discrétionnaires renseignent la façon dont les acteurs tranchent une question ou un litige en dehors ou en s’affranchissant d’une procédure formelle de délibération. Ces marques sont parfois difficiles à distinguer des marques éditoriales, car elles peuvent prendre la même forme. Mais les finalités poursuivies par les annotateurs divergent profondément : tandis que les marques éditoriales accompagnent l’écriture d’un texte en cours de délibération, les marques discrétionnaires renseignent sur des formes d’action plus libres qui débordent les cadres établis de concertation. Une grande différence entre les marques éditoriales et discrétionnaires concerne donc le degré de formalité de l’action collective : les premières sont des contributions à un processus formel de délibération, tandis que les secondes renseignent sur des modalités plus informelles de l’action. Les marques discrétionnaires permettent, par exemple, de repérer des initiatives prises par des acteurs provenant des échelons inférieurs de l’administration en réponse à des difficultés pratiques dont ils n’anticipent pas qu’elles puissent trouver réponse immédiate dans les cadres formels de délibération.

2. La valeur heuristique des marginalia pour l’étude de l’action publique

18Ces opérations cognitives, éditoriales ou discrétionnaires enrichissent notre compréhension du travail administratif en train de se faire. En particulier, elles renseignent sur deux chantiers de recherche complémentaires : d’une part, le travail des agents de l’État et, d’autre part, la sociogenèse des catégories d’action publique. On propose de passer en revue ce que l’étude des marginalia peut apporter à chacun de ces chantiers, en identifiant les travaux sociologiques ayant proposé une analyse de ces inscriptions. On s’appuie également sur plusieurs situations hypothétiques pour montrer comment la découverte d’annotations marginales pourrait confirmer, affiner, voire décaler des recherches en cours.

2.1. Sociologie du travail des agents de l’État

19Des travaux classiques de sociohistoire de l’action publique se sont intéressés au travail des agents administratifs pour mieux comprendre les processus d’étatisation et de mise en administration des sociétés sur des terrains divers comme la construction des nations et des nationalités (Noiriel, 1998), les politiques de naturalisation (Blévis, 2003) ou l’action sociale (Buton, 2009). Ces travaux ont montré le rôle central joué par les écritures administratives (passeports, formulaires, etc.) comme support matériel du travail quotidien des agents participant au fonctionnement de l’État et à sa construction. Ce chantier de travail — et l’apport des marginalia à celui-ci — renvoie à deux dimensions complémentaires : premièrement, le travail quotidien des agents de l’État (par exemple les enjeux d’interprétation des règles internes aux administrations) et deuxièmement, les interactions avec les administrés (par exemple la problématique du remplissage de la paperasse par les publics). Dans ce qui suit, on suggère l’utilité des marginalia cognitives, éditoriales et discrétionnaires pour l’analyse de ces deux dimensions.

  • 4 Voir les numéros spéciaux publiés par Sociologie du travail sur ce thème : Conein, 1994 ; Borzeix e (...)

20La présence d’annotations sur les écritures administratives peut tout d’abord renseigner un besoin d’interprétation des agents de l’État. Les marques cognitives apportées par les annotateurs sur un document connectent deux aspects inséparables de la vie administrative : d’un côté les règles de la vie organisée et, de l’autre, les repères cognitifs qui servent à leur bonne assimilation. La question de la « cognition au travail »4 se pose notamment dans des contextes d’incertitude, lorsque les agents sont confrontés à des injonctions contradictoires, au manque de temps ou à la pression des usagers. C’est ce qu’ont montré plusieurs travaux récents qui se sont intéressés à la façon dont des employés se rappellent les différentes étapes d’un travail complexe au moyen d’aide-mémoire, de schémas ou de dessins griffonnés dans la marge des documents (Flécher, 2014 ; Rot, 2014). De façon hypothétique, la présence de marques cognitives comme des traits dans la marge permettrait d’éclairer comment les agents tâtonnent pour s’approprier un nouveau formulaire qui n’est pas encore indexé à des schémas de compréhension partagés. Plus généralement, l’analyse de ces traces cognitives aurait toute sa place dans les travaux sur la formation des agents de l’État au travail administratif (Bezes et Join-Lambert, 2010 ; Quéré, 2015) ou juridique (Aït-Aoudia et al., 2013).

21Le remplissage des formulaires par les publics est un autre enjeu que les marginalia peuvent éclairer. La prise en charge d’une demande de droit suppose des administrés qu’ils fournissent des informations sur leur situation. Mais des décalages sont toujours susceptibles d’exister entre ces formes administratives et les pratiques de remplissage (Weller, 1999 ; Siblot, 2006 ; Spire, 2018), et ce malgré les règles et contraintes de conformité imposées par les administrations pour l’accès aux droits (Mesnel, 2017). Un bon exemple est donné par Alex Pohn-Weidinger (2012) dans un article sur le recours au droit qui repère les tentatives des demandeurs de logement de remanier le sens du formulaire au moyen de ratures ou d’annotations. Ces traces éditoriales indiquent une tension autour des catégories prédéfinies des formulaires dont les publics estiment qu’elles ne leur permettent pas de décrire précisément leur situation personnelle. Avec ces marques éditoriales qui débordent des cases, les publics cherchent à faire remonter des informations personnelles « non-standard » mais aussi des affects (émotion, peurs, angoisses), en espérant que ces informations se répercuteront dans le traitement de la demande par l’agent de guichet.

22De façon complémentaire, un article de Sylvain Laurens (2008) explore le rôle du discrétionnaire dans le traitement administratif de l’aide au retour. Sur la base d’une étude des notes manuscrites et mémos échangés au sein des administrations, l’auteur reconstitue les débats et dilemmes provoqués par l’instruction de dossiers jugés délicats au sein de l’administration. Le principal apport de ce travail est de montrer que, face à des cas de conscience, les agents de l’État prennent des marges de liberté pour rendre l’instruction des dossiers compatible avec les représentations subjectives et morales qu’ils se font de leur propre pouvoir. Cette approche discrétionnaire complique la distinction habituelle entre travail prescrit et travail réel et suggère que les agents de l’État sont des policy-makers à part entière. Le passage par le bas permis par l’analyse de ces traces discrétionnaires offre une prise pour l’étude des « errements inventifs » des agents (Offerlé, 1997, p. 3). Il permet aussi de prolonger les travaux sur les street level bureaucrats (Lipsky, 1980) et les guichetiers (Dubois, 1999 ; Hmed, 2008 ; Weill, 2014) montrant que les positions subalternes disposent d’un pouvoir discrétionnaire avec des effets autonomes sur les usagers, notamment sur leur faculté à accéder à l’aide sociale de l’État.

2.2. Sociogenèse des catégories d’action publique

  • 5 Les marques cognitives ne sont pas traitées ici car elles renvoient aux mêmes enjeux d’interprétati (...)

23L’analyse des marginalia est également fertile pour le chantier connexe portant sur la sociogenèse des catégories d’action publique. Les travaux classiques sur les dispositifs d’aide aux chômeurs (Salais et al., 1986), les taxinomies socio-professionnelles (Desrosières et Thévenot, 1988), les opérations de recensement (Tribalat et al., 1996) et les outils de quantification (Desrosières, 1993 ; Porter, 1995) ont servi de point de départ à des recherches innovantes sur les catégories de l’action publique. Ces catégories qui permettent à l’État de représenter la société et d’agir sur elle renvoient à la construction même des problèmes publics (Gusfield, 2009 [1981]). La réflexion s’est notamment concentrée sur les conflits et luttes de pouvoir que la production catégorielle de l’État génère tant au sein des administrations qu’entre les administrations et les publics (Tissot, 2007). L’entrée offerte par les marginalia permet d’identifier très finement les acteurs qui participent à ces conflits et, de façon liée, la nature des controverses que provoquent les processus de catégorisation. Dans ce qui suit, on se concentre sur les marques éditoriales et discrétionnaires, dont on relève l’utilité pour l’analyse de la production catégorielle de l’État5.

24Les annotations éditoriales permettent de cerner les coalitions entre acteurs mais aussi les conflits qui accompagnent la genèse des catégories de l’action publique. Ces marques éditoriales ont tout d’abord une valeur cartographique car elles révèlent a posteriori les configurations d’acteurs ayant participé au processus de catégorisation. Suivre ces marques, c’est affiner le périmètre de la délibération en montrant par exemple que certains acteurs inattendus, comme ceux provenant des échelons inférieurs de l’administration, ont participé à l’élaboration des catégories. Si les marques éditoriales provenant des sphères dirigeantes sont majoritaires, on peut supposer que les conflits catégoriels ont exprimé des débats généraux structurés autour de visions politiques concurrentes. En revanche, l’implication éditoriale des subalternes signale la présence de considérations plus pratiques et locales liées à l’implémentation. Plus généralement, la présence de marques éditoriales provenant des postes subalternes permettrait de valider une représentation plus fluide et dynamique de la délibération en milieu organisé (Benamouzig et Borraz, 2016, p. 23-26) que celle suggérée dans des travaux classiques (Crozier, 1963).

25La catégorisation du monde social n’est « jamais totalement achevée » (Zimmermann, 2003). En effet, les catégories de l’action publique peuvent entrer en crise lorsqu’elles deviennent trop générales pour s’appliquer à des cas particuliers ou que leur application entre en contradiction avec des intérêts locaux. Dans ces contextes de crise, les pratiques d’annotation discrétionnaires indiquent le besoin de la part des exécutants ou des pouvoirs locaux de retrouver des marges de manœuvre pour reformater ou détricoter des catégories existantes. Un exemple éclairant est donné par Olivier Masclet (2001) dans un article sur la gestion des populations immigrées à Gennevilliers dans les années 1970. Gennevilliers est alors l’une des municipalités de la banlieue rouge où la proportion d’immigrés avoisine les 30 %. Le maire et son équipe élaborent un « Plan de travail pour diminuer le pourcentage de travailleurs immigrés ». Ce document rédigé en 1972 par le premier adjoint et annoté par le maire cristallise les tensions avec l’État qui presse les municipalités de reloger les familles immigrées vivant en bidonvilles. Le maire écrit en marge du rapport : « Inquiétude pop FR qui ne comprend pas ». Cette marque éditoriale dit bien la crainte électorale du maire face à la question migratoire. Ce registre éditorial qui sert au maire à manifester une inquiétude se confond ici avec le registre discrétionnaire. Plus loin, d’autres annotations apparaissent : « cantines — 1 an résidence », « suppression ou réduction des AF [allocations familiales] » et « refus de la MOI [main-d’œuvre immigrée] dans HLM ». Ces marques sont discrétionnaires car elles permettent d’identifier les politiques concrètes qui seront initiées par la mairie pour restreindre l’accès des immigrés aux HLM et aux services sociaux municipaux. Elles donnent la possibilité au chercheur de documenter sur pièce les phases précoces d’un tournant dans l’action publique. En effet, comme le montre Olivier Masclet, ces initiatives locales qui apparaissent dans les marges vont servir à partir des années 1990 de modèle à un faisceau de législations visant à restreindre l’accès des populations immigrées aux politiques sociales. Ces annotations discrétionnaires sont donc pour le chercheur le moyen d’approcher des formes plus informelles d’action : là où les annotations éditoriales évoquent la participation des acteurs à une procédure formalisée de décision, les marques discrétionnaires sont à rapprocher des travaux mettant l’accent sur le rôle de l’informalité dans la conception et la diffusion de nouvelles catégories d’action publique, en particulier ce qu’Arthur Stinchcombe (2001, p. 6 et 27-28) appelle les « formalités introduites informellement ». On reviendra sur ce point dans l’analyse du cas empirique à la section suivante.

26En résumé, les marginalia livrent des données précieuses au chercheur engagé dans l’analyse du travail des agents de l’État et de la sociogenèse des catégories de l’action publique. Sur ce premier terrain, les marques cognitives montrent que les ordres circulent d’autant mieux au sein des administrations qu’ils sont appropriés par les agents de l’État. Les marques éditoriales provenant des publics suggèrent que l’État ne parvient jamais tout à fait à endiguer les usages non conformes des formulaires. Enfin, les traces discrétionnaires laissées par les agents permettent quant à elles d’identifier leurs marges de manœuvre dans le traitement des dossiers. S’agissant de la production catégorielle de l’État, le second chantier de recherche, les marginalia éditoriales sont utiles tout à la fois pour répertorier les acteurs impliqués dans le processus d’élaboration des catégories et pour identifier le type de conflits que ces acteurs nouent au moment de leur genèse. Lorsque les catégories entrent en crise, les traces discrétionnaires laissées par les acteurs renseignent quant à elles sur les ajustements informels apportés à l’action publique. En définitive, le passage par les marges permet de se représenter les processus d’étatisation et de catégorisation comme toujours en construction et jamais complètement achevés, en décalage donc avec l’idéal-type bureaucratique wébérien.

27La section suivante montre à partir d’un cas concret comment les marginalia permettent de produire des résultats innovants en sociohistoire des catégories de l’action publique. Le cas traité est celui de la régulation financière américaine durant le New Deal.

3. Un cas exemplaire : les marges du New Deal

  • 6 D’abord cantonnée aux obligations des compagnies de chemins de fer (railroads), l’agence Moody’s él (...)

28La crise de 1929 aux États-Unis inaugure une séquence décisive de l’histoire financière durant laquelle les pratiques réglementaires vont profondément changer, en particulier les modes de catégorisation du risque financier. Tandis que les grandes lois bancaires des années 1930 comme le Glass Stegall Act de 1933 ont concentré l’attention des historiens de la Réserve fédérale américaine (Meltzer, 2003), d’autres innovations plus discrètes comme le recours à la notation du crédit dans l’évaluation des risques financiers ont été comparativement moins traitées. La notation du crédit est un dispositif d’évaluation des risques financiers qui consiste à classer les titres de placement en fonction d’une probabilité de défaut exprimée au moyen d’une catégorie alphanumérique (par exemple « Aaa » ou « B3 »). Les premières notations sont commercialisées en 1909 par John Moody (de l’agence Moody’s) qui emprunte le format de notation inventé par les agences mercantiles au XIXe siècle (Carruthers et Cohen, 2010). Les investisseurs privés (banques, investisseurs individuels) sont alors les principaux clients des agences de notation. La notation du crédit devient rapidement une industrie lucrative au tournant des années 19206. L’intérêt des investisseurs pour la notation provient de ce qu’elle leur fournit une évaluation standardisée, comparable et « à distance » des placements obligataires en fonction de leur niveau de risque (Pénet, 2014).

29Dans cette étude on s’intéresse aux processus par lesquels cet outil privé de catégorisation des risques s’est diffusé au sein des agences publiques de régulation. À partir des années 1930, la notation va servir de référence à l’élaboration des règles prudentielles qui canalisent les transactions financières dans des bornes jugées soutenables. Initié aux États-Unis, l’usage réglementaire de la notation du crédit s’est ensuite diffusé en Europe dans les années 1980 pour devenir l’une des pratiques les plus solidement établies dans la régulation financière internationale (Sinclair, 2005). On reconstitue ici la sociogenèse de la pratique de régulation par la notation en refusant autant la vision téléologique d’une progression évidente des outils statistiques dans l’action publique que l’anachronisme qui consiste à envisager les décisions passées en fonction des problématiques contemporaines. La démarche socio-historique permet de reformuler des problèmes d’actualité sur l’efficacité de la notation (pourquoi se trompe-t-elle et comment améliorer son contenu informationnel ?) en problèmes scientifiques : pourquoi et comment la notation a-t-elle été introduite dans la régulation ? Comment a-t-elle reconstruit les pratiques publiques d’évaluation du risque ? Et pourquoi a-t-elle toujours une valeur réglementaire malgré ses défaillances ?

  • 7 En complément des sources régionales collectées à Kansas City, plusieurs rapports du Congrès améric (...)

30Pour répondre à ces questions, on mobilise des sources provenant de données consultées entre 2015 et 2016 aux archives de la Réserve fédérale de Kansas City : la série Bank Examiner’s Reports (1920-1950) et la série Correspondence of the Chief National Bank Examiner, 10th Federal Reserve District (1920-1962). Des douze réserves fédérales qui maillent le territoire américain, seule la réserve fédérale de Kansas City n’a pas détruit les séries documentaires portant sur le travail des inspecteurs de banque (bank examiners), qui furent les premiers agents de l’État à faire usage de la notation dans leurs activités réglementaires. Ces séries documentaires, qui contiennent de nombreux rapports d’inspection bancaires ainsi que des informations très fines sur les interactions concrètes entre ces agents et leur direction, éclairent les coulisses du travail quotidien des inspecteurs employés dans les bureaux régionaux de la réserve fédérale. Comme on va le voir, ces documents et les annotations figurant dans leurs marges permettent de compléter les travaux historiques qui se sont surtout attachés à analyser le New Deal à partir de la production documentaire des centres de décision basés à New York et Washington7.

3.1. Sociogenèse d’une catégorie réglementaire

31Le New Deal s’ouvre avec une première loi (Emergency Banking Act) votée le 9 mars 1933 qui impose la fermeture de l’ensemble du système bancaire américain. Cette loi qui vise à réorganiser les banques avant leur réouverture est complétée par le Glass Steagall Act, voté en juin de la même année, qui sépare les banques de dépôt de leurs filiales d’investissement. Ces grandes lois bancaires inaugurent des formes d’intervention et d’ingérence étatiques inédites dans le secteur financier. Aussi spectaculaires soient-elles, ces promulgations présentent cependant plusieurs angles morts. L’un d’entre eux concerne la valorisation des actifs des banques — c’est-à-dire la détermination de la valeur des titres financiers : comment ces titres (actions, obligations, valeurs mobilières, etc.) vont-ils être valorisés ? L’enjeu de la valorisation renvoie à deux questions clefs qui animent la vie quotidienne des régulateurs : qu’est-ce qu’un investissement sûr, et quel critère utiliser pour distinguer les transactions financières licites de celles qui doivent être interdites ?

32Ces questions ne sont pas traitées dans les lois bancaires qui visent avant tout à la sauvegarde d’un système financier menacé d’un effondrement généralisé. Sans surprise, les délibérations qui ont accompagné la préparation de ces textes ont mobilisé avant tout des acteurs politiques basés à Washington (le sénateur Carter Glass et le député Henry Steagall en premier lieu). Les enjeux de valorisation des titres qui intéressaient avant tout les inspecteurs de banque, ces milliers de comptables travaillant dans les douze bureaux régionaux de la réserve fédérale et chargés d’inspecter les comptes des banques, n’ont donc pas fait partie de la délibération. Rapidement, les lois bancaires de 1933 vont poser des problèmes d’application auxquels ces agents subalternes vont chercher à s’adapter au moyen de méthodes innovantes. C’est cette arrière-cour des grandes lois bancaires qui est restituée ci-dessous grâce aux marginalia.

33Les inspecteurs bancaires font partie des plus anciennes professions de régulateurs financiers. Le premier corps d’inspecteurs est créé en 1865 lors de la fondation de l’Office of the Comptroller of the Currency (OCC), la plus ancienne agence de régulation financière américaine, dont le siège se situe à Washington et qui emploie des milliers d’inspecteurs répartis sur le territoire américain. Jusqu’au début des années 1930, les inspecteurs ont pour habitude d’utiliser les prix du marché pour valoriser les portefeuilles de titres des banques américaines. Cette méthode appelée mark-to-market (évaluation à la valeur de marché) consiste à comptabiliser la valeur de chaque titre en fonction de sa cotation de marché, elle-même reflétant l’opinion que les agents économiques ont de l’objet financier. En fonction des tendances haussières ou baissières des marchés, les inspecteurs peuvent demander à une banque de réduire ses investissements, de se débarrasser de certains titres, ou même préconiser sa mise sous tutelle.

34Jusqu’en 1933, le format des rapports est stable, ce qui confère un aspect routinier au travail d’inspection. Les deux premiers documents présentés ici (figures 1 et 2) sont deux rapports de décembre 1927 et mars 1931 relatifs à l’inspection de deux banques de l’Iowa. La quatrième colonne qui sert à rentrer les valeurs de marché est à comparer avec la troisième qui renseigne la valeur comptable des titres (la valeur nominale). Le calcul de la différence entre les montants renseignés en colonnes 3 et 4 permet d’estimer une valeur de dépréciation ou d’appréciation des actifs et un jugement global et dynamique sur la solidité financière de la banque inspectée. À titre d’exemple, en 1927, l’obligation « 3rd Liberty » a une valeur comptable de 300 et une valeur de marché de 305,25, ce qui génère une appréciation de 5,25.

35La troisième figure fait suite à l’inspection d’une banque de l’Iowa cette fois réalisée en août 1933, dans un contexte financier fortement dégradé. Le rapport est identique aux précédents, sauf qu’une marge a été tracée à la hâte au crayon dans la quatrième colonne réservée à l’estimation de la valeur marchande. Dans cette marge on trouve écrites à la main (le reste du rapport est dactylographié) des traces alphanumériques : « B », « A3 » « B2 », etc. Ces traces font référence à la notation attribuée par les agences de notation privées (Moody’s, Fitch, etc.) aux titres détenus par les banques. La référence à la notation qui apparaît dans les marges du rapport traduit un changement important dans la façon dont les risques sont reportés dans la régulation. On passe d’une évaluation numérique des risques financiers à partir des cotations de marché à une évaluation catégorielle des mêmes risques au moyen de la notation du crédit. Certes, les cotes de marché ne disparaissent pas des rapports mais, comme on va le voir, elles deviennent en pratique progressivement secondaires dans les jugements sur la solvabilité des banques que les inspecteurs font remonter à leur direction.

Figure 1. Rapport d’inspection, décembre 1927, Dysart Savings Bank, Tama, Iowa

Figure 1. Rapport d’inspection, décembre 1927, Dysart Savings Bank, Tama, Iowa

Figure 2. Rapport d’inspection, mars 1931, People’s Trust and Savings Bank, Clinton, Iowa

Figure 2. Rapport d’inspection, mars 1931, People’s Trust and Savings Bank, Clinton, Iowa

Figure 3. Rapport d’inspection, août 1933, First National Bank of Mason City, Iowa

Figure 3. Rapport d’inspection, août 1933, First National Bank of Mason City, Iowa

36Ce changement de méthode d’inspection n’est pas anodin car d’une ressource privée, la notation devient à partir des années 1930 une catégorie publique d’évaluation des risques financiers. On a là l’amorce d’un changement institutionnel majeur dans l’histoire de la régulation financière, puisque la référence de l’évaluation des risques n’est plus le marché ou le jugement des inspecteurs mais des métriques produites par des agences statistiques privées. Les annotations marginales découvertes par hasard lors de la collecte empirique permettent de documenter la phase précoce du processus par lequel des agents des administrations publiques s’approprient des catégories issues du secteur privé.

37En écho avec la typologie proposée dans la première section, passons en revue les différentes interprétations qu’il est possible de donner de ces marginalia. Premièrement, les traces qui apparaissent dans les rapports d’inspection pourraient être envisagées comme un geste cognitif de la part des inspecteurs soucieux de se conformer à des décisions provenant des cercles de direction. Ces marques permettraient ainsi de documenter la phase descendante du changement institutionnel en montrant comment un ensemble de directives ont réorganisé la pratique réglementaire en fonction d’impératifs politiques venus d’en haut. Deuxièmement, elles pourraient être vues comme des marques éditoriales, c’est-à-dire comme une façon pour les inspecteurs bancaires de prendre position ou de demander des précisions vis-à-vis d’une activité en cours de construction. Mais l’absence des marqueurs associés à ce registre d’annotation (ratures, signes d’approbation, d’incompréhension ou de désaccord) amènent à écarter cette interprétation. Troisièmement, ces marginalia pourraient être vues comme des traces discrétionnaires témoignant de la part d’autonomie que conservent les agents régionaux dans la conduite du processus d’inspection. Dans ce cas, les pratiques d’annotation renseigneraient sur une nouvelle pratique impulsée par les inspecteurs eux-mêmes plutôt qu’à partir de règles de conformité imposées par la direction. Comme on va le voir, cette phase réflexive liée à l’interprétation des marginalia peut conduire à des lectures radicalement différentes des finalités poursuivies par l’annotation et de la séquence institutionnelle dans son ensemble.

  • 8 Dans la théorie des prix, la valeur « intrinsèque » dérive des données fondamentales de l’économie (...)

38Dans le premier cas, les marginalia renvoient à l’activité d’interprétation d’une décision déjà entérinée et à laquelle les exécutants s’ajustent en remodelant les rapports. Cette lecture des événements est attirante car elle s’accorde avec les rares travaux empiriques parus sur les origines de la régulation par la notation (Partnoy, 1999 ; Carruthers, 2013). Ces recherches ont mis au premier plan de l’analyse un ensemble de circulaires émises à partir de janvier 1931 par la direction de l’OCC — pour rappel, l’Office of the Comptroller of the Currency, l’agence qui emploie le principal corps d’inspecteurs bancaires — enjoignant à ces derniers de valoriser les portefeuilles de titres en fonction de la notation du crédit plutôt qu’en fonction de leur cotation de marché. Ces travaux expliquent cette injonction par l’effondrement des cotations de marché qui touche l’ensemble des titres financiers depuis le krach boursier de 1929. Conserver ces cotations comme référence dans le travail d’inspection ne pouvait qu’aboutir à communiquer au public des évaluations pessimistes de la solidité des banques et à accroître le risque de panique des déposants. En revanche, la notation permettait de valoriser les titres à leur valeur dite « fondamentale » ou « intrinsèque » — découplée des cours du marché — et donc d’enclencher une méthode d’évaluation plus optimiste et rassurante à la fois pour les banques et les déposants8.

39Aussi séduisante soit-elle, cette lecture des événements est problématique pour deux raisons. Premièrement, elle fait peu de cas des inspecteurs, confinés ici à un rôle passif d’exécution. Dans un travail précédent (Pénet, 2019, p. 90), on a montré que les premiers usages réglementaires de la notation ont été impulsés en 1927 par Gustav Osterhus, un jeune inspecteur en charge de la supervision de plusieurs grandes banques new-yorkaises alors mal en point. Cette initiative qui visait à produire une évaluation plus clémente des risques financiers précède donc les circulaires émises en 1931, qui ne sont que la transposition dans les discours officiels d’une expérimentation locale impulsée par un agent subalterne quelques années auparavant (Pénet, 2019, p. 92).

40L’autre écueil de cette interprétation est qu’elle suppose que les circulaires en provenance de Washington ont été appliquées, ce que dément l’examen des rapports d’inspection collectés pour cette enquête. En mars 1931 — deux mois après l’émission des premières circulaires —, les inspecteurs régionaux continuent de valoriser les titres financiers en fonction de leur cotation de marché (figure 2), et ce n’est qu’en 1933 que la notation fait son entrée dans les rapports (figure 3). Cette observation n’est pas cantonnée aux inspecteurs de la réserve fédérale de Kansas City. Fin 1931, les directions de onze des douze bureaux régionaux de la réserve fédérale (hormis celui de St. Louis) déclarent dans une enquête commanditée par l’OCC que leurs inspecteurs continuent à faire référence aux cotations de marché pour valoriser les titres financiers (US Congress, 1931, p. 1078).

41Ce décalage important entre travail prescrit et travail réel peut s’expliquer par les résistances que les circulaires ont générées au niveau local. En cause, la politique d’indulgence préconisée par les dirigeants de l’OCC à l’encontre des banques qui, selon les inspecteurs régionaux, reviendrait à convertir leur travail d’inspection en « visites de courtoisie » (US Congress, 1934, p. 5835). Au-delà du conflit, la source principale de la non-application des circulaires semble provenir de la mauvaise circulation des ordres entre Washington et les bureaux régionaux. Dans un télégramme de juillet 1932 envoyé aux directeurs des bureaux régionaux de la réserve fédérale, John Pole, le directeur de l’OCC, se lamente que les inspecteurs semblent « ne pas avoir compris la signification des instructions » contenues dans les circulaires (US Congress, 1934, p. 5836). Ce déficit de coordination entre Washington et les agences régionales tient plus généralement à la structure même de la réserve fédérale, en raison du souhait de ses fondateurs d’accorder une grande autonomie de décision aux bureaux régionaux et à leurs employés face aux pressions centralisatrices de Washington (Friedman et Schwartz, 1963, p. 415).

42Dans ces conditions, interpréter les marginalia comme des marques cognitives relatives à l’interprétation des circulaires est pour le moins problématique en raison de la grande latitude d’action dont disposent les inspecteurs régionaux dans la conduite de leur travail. En accordant un rôle prépondérant aux circulaires, sans regarder leur réception par les inspecteurs, le chercheur risque de « confondre les discours et les activités sociales », ce qu’une approche socio-historique vise précisément à éviter (Noiriel, 2006, p. 41). Le problème avec les circulaires de 1931 est précisément qu’elles ne circulent pas, les injonctions qu’elles contiennent restant ainsi platoniques, à l’état latent, sans prise sur les pratiques concrètes. Rien ne permet non plus d’attester que les inspecteurs auraient fini par introduire la notation dans les marges des rapports de 1933 pour se mettre en conformité tardive avec les circulaires de 1931. Loin d’avoir accentué sa pression sur les inspecteurs régionaux, la direction de l’OCC semble s’être résignée, ce que suggère le fait qu’aucune circulaire n’a été émise en 1932 ou 1933.

43Dans ce qui suit, on propose donc d’interpréter les marginalia découvertes sur les rapports comme des marques renvoyant à l’expression du pouvoir discrétionnaire des inspecteurs. L’apparition de la notation dans les rapports d’inspection en 1933 reflète plus vraisemblablement un changement endogène lié à la pratique personnelle des inspecteurs qu’une application de consignes venues d’en haut. On a déjà indiqué que les premiers usages de la notation ont été introduits en 1927 par Gustav Osterhus, un inspecteur bancaire new-yorkais. On s’attache ici à montrer comment cette initiative locale a été répliquée dans les bureaux régionaux à partir de 1933 à la faveur de circonstances affectant le travail des inspecteurs comparables à celles rencontrées par G. Osterhus, et ce sans que les circulaires émises en 1931 n’aient eu d’influence décisive.

44La date de l’apparition des marginalia — l’été 1933 — est éclairante. Elle correspond en effet au moment précis où le débat sur la valorisation des portefeuilles de titres s’intensifie dans les bureaux régionaux de la réserve fédérale. Les inspecteurs régionaux sont alors en première ligne dans le travail de réouverture progressive des banques, après la clôture de l’ensemble du système bancaire imposée en mars 1933. Pour chaque banque, l’autorisation de réouverture, mais aussi son accès aux nouveaux programmes publics comme la garantie fédérale des dépôts bancaires prévue par le Glass Steagall Act, est conditionnée à l’évaluation de sa solvabilité déterminée lors de l’inspection. Confrontés au travail qui s’accumule, les inspecteurs font très probablement rentrer la notation dans les rapports en tirant à la hâte une marge au crayon dans les colonnes préconstituées afin de simplifier le travail d’inspection. Non seulement la notation offre une référence plus stable que le marché pour distinguer les titres sûrs des titres risqués, mais surtout leur format standard et facile à comprendre permet d’expédier le travail d’inspection. Le fait que la notation était un outil bien connu et apprécié des employés des banques permettait également aux inspecteurs de neutraliser les éventuelles controverses portant sur la valorisation des titres financiers.

45L’interprétation la plus probante est que les inspecteurs ont investi les marges des rapports d’inspection lorsqu’ils ont réalisé que les méthodes de valorisation des titres à partir des cotations produisaient des mesures imprécises et complexifiaient inutilement leur travail. Le recours à la notation qui prend corps dans l’activité réglementaire en 1933 semble ainsi provenir de considérations pratiques liées au travail quotidien des inspecteurs, que la notation vient considérablement simplifier. En somme, cette pratique s’est concrétisée non en réaction à des ordres venus du haut en 1931 mais au plus près des contraintes locales auxquelles les inspecteurs ont commencé à faire face autour de 1933. Le fait que l’usage de la notation soit en accord avec des directives ne signifie pas que les circulaires en aient été à l’origine. Notre analyse suggère que cette pratique de régulation par la notation qui existait à l’état latent dans le réseau réglementaire depuis 1927 s’est diffusée informellement et par le bas en raison de contingences liées à des circonstances historiques exceptionnelles.

3.2. L’institutionnalisation du travail catégoriel et son passage à la postérité

46D’abord cantonné aux marges des rapports d’inspection, le recours à la notation du crédit dans la régulation financière américaine va progressivement s’institutionnaliser. Ce processus va se dérouler en trois étapes. Premièrement, à la suite du Congrès annuel des inspecteurs de banque qui se tient à Chicago en juillet 1934, la notation va être référencée dans une nouvelle colonne ajoutée au formulaire standard d’inspection. C’est ce qu’on voit dans la figure 4 qui montre l’ajout d’une colonne dans le nouveau format du rapport, qui s’intercale entre l’identification des titres (colonne 2) et la colonne des valeurs comptables (colonne 4). D’abord référencée informellement dans une colonne tirée au crayon, la notation est désormais intégrée dans la forme standard du rapport et devient une catégorie publique d’évaluation du risque financier.

Figure 4. Rapport d’inspection, mars 1935, Omaha National Bank, Nebraska

Figure 4. Rapport d’inspection, mars 1935, Omaha National Bank, Nebraska

47Les agences de notation sont un autre acteur de ce processus d’institutionnalisation. Autour de 1933, elles commencent à éditer leurs manuels en format « poche » pour faciliter le travail d’inspection. Les anciens manuels — souvent lourds et difficilement transportables — font place à des manuels plus légers et maniables que les inspecteurs peuvent consulter facilement durant le processus d’inspection. Ces manuels de poche sont mentionnés dans un télégramme daté de juin 1934 dans lequel l’agence de notation Standard Statistics évoque un abonnement souscrit par la réserve fédérale de Kansas City un an plus tôt (Standard Statistics à Irwin Wright, 25 juin 1934, KS). Après que les inspecteurs ont introduit la notation dans le format de leurs rapports, les agences prennent donc soin d’adapter le format de leurs manuels au travail quotidien des inspecteurs. Ce processus de co-construction de la régulation et de la notation va contribuer à solidifier et pérenniser des pratiques nées en temps de crise.

48Enfin, et c’est la troisième étape du processus d’institutionnalisation, le recours à la notation est officialisé en 1936 dans une promulgation datée du 15 février qui limite les placements autorisés aux titres de qualité « investment securities », c’est-à-dire, dans la terminologie propre aux agences de notation, aux titres de placement disposant d’une des trois ou quatre meilleures notations attribuées par les agences. À la suite de la promulgation, Moody’s informe ses clients qu’un titre a besoin d’une notation supérieure ou égale à « Baa » pour être conforme à la régulation. Le seuil réglementaire chez Fitch et Poor’s se situe respectivement aux notations « Bbb » et « B ⃰ ». Chez Standard, la notation seuil est « A » ou « B1+ » (American Bankers Association Journal, 1936, p. 53). Le 15 février 1936 est une date importante dans l’histoire des marchés financiers, car elle signale le début officiel de la notation comme instrument prudentiel de régulation des risques financiers, un rôle que la notation n’a jamais cessé d’assumer depuis lors.

49Cette analyse des documents de la régulation et de leurs annotations permet d’affiner notre compréhension des débuts balbutiants de la pratique de réguler les risques financiers avec la notation du crédit. Le passage par les marges permet de décaler la focale temporelle utilisée dans les travaux qui font de 1931 la date déterminante de cette innovation réglementaire. Or, derrière le choix de la date déterminante se joue l’interprétation de la séquence institutionnelle dans sa globalité. Comme on l’a expliqué, les circulaires de 1931 se situent à la fois trop en aval et trop en amont du processus étudié : trop en aval car elles visent à généraliser au niveau fédéral une pratique qui émerge dès 1927 au niveau local ; trop en amont car ces circulaires n’ont pas de prise sur les pratiques concrètes. Les marginalia figurant dans les rapports d’inspection indiquent que c’est en 1933 que la notation s’ancre véritablement dans le travail d’inspection avant de se standardiser progressivement entre 1934 et 1936. Cet ancrage doit ainsi beaucoup aux capacités d’adaptation informelle des agents de l’État face à des problèmes pratiques concernant la méthode de valorisation des titres. Cette innovation impulsée « par le bas » et de façon informelle renvoie aux « formalités introduites informellement » décrites par A. Stinchcombe (2001, p. 6 et p. 27-28).

50L’attention aux annotations marginales figurant sur les documents d’archives permet également d’éclairer les débats contemporains entourant la notation du crédit. On est tenté d’imaginer que dans un contexte formel, la décision de recourir à la notation aurait été mûrement réfléchie et soupesée lors de débats internes. Et pourtant les sources indiquent le contraire : la notation est introduite dans la régulation sans qu’aucun débat n’ait eu lieu entre régulateurs concernant la fiabilité de cette mesure des risques ni même une évaluation des effets de cette nouvelle catégorie sur l’action publique (Pénet, 2019, p. 93-94). Le fait que les premiers débats sur la fiabilité de la notation n’apparaissent qu’en 1937 (Goodman à Paulger, 8 avril 1937, KS) soutient notre interprétation d’une mise en place informelle.

51Ces résultats pourraient de prime abord servir à condamner la décision — manifestement non réfléchie — de recourir à la notation pour catégoriser les risques financiers. Dans le sillage de la crise des subprimes, la notation du crédit a fait l’objet de nombreuses critiques sur sa capacité à générer de l’information fiable (MacKenzie, 2011). Malgré ces critiques et les efforts visant à supprimer la notation des textes réglementaires, la notation continue d’être référencée dans la régulation financière tant américaine qu’européenne. L’approche socio-historique qui met l’accent sur le vécu des acteurs et sur les facteurs pratiques et locaux de la production catégorielle de l’État peut éclairer les difficultés actuelles à supprimer des dispositifs pratiques déficients : dans le cas qui nous concerne, les critiques épistémologiques faites à l’encontre de la notation n’ont finalement que peu de prise sur une pratique qui a pris racine et qui continue de renvoyer à des enjeux de simplification du travail quotidien des agents de l’État.

4. Conclusion

52Cette étude a permis d’explorer les apports et les implications des marginalia pour la sociohistoire de l’action publique. Si ces marques sont présentes dans de nombreux types de sources administratives, leur étude méthodique est rare. Aussi a-t-on voulu livrer une méthode de travail permettant aux chercheurs de collecter ces traces empiriques et de les raccorder à des chantiers de recherche socio-historiques. La première étape a été de distinguer trois registres (cognitif, éditorial, discrétionnaire) renseignant chacun un mode particulier d’action organisée. La seconde étape a été d’articuler chaque type d’annotation à des recherches en cours sur le travail des agents de l’État et la sociogenèse des catégories de l’action publique. On suggère que les marginalia peuvent stimuler les domaines de recherche sur la cognition au travail, le recours au droit, l’instruction des dossiers, la production catégorielle et la crise des catégories de l’État. Sur ces cinq terrains, les annotations peuvent, selon les cas, confirmer ou affiner ce que le chercheur sait déjà des phénomènes étudiés ou être utiles pour remettre en cause des visions établies, en faisant surgir de nouveaux acteurs ou en compliquant la compréhension des processus de délibération. La troisième étape a été l’occasion d’appliquer cette typologie à un cas empirique exemplaire.

53En conclusion, on voudrait revenir sur les enjeux des marginalia pour les pratiques archivistiques. Empiriquement, les marginalia justifient qu’on s’intéresse à une source autant pour son contenu que pour la réception qui en a été faite. Ce décalage, s’il est salvateur, n’est pas facile à opérer car il suppose de dévier des schémas établis lors de la préparation de la collecte pour prendre en compte des traces imprévues. Cette disponibilité face à la surprise et à l’inattendu fait partie des compétences et des aptitudes propres à la recherche archivistique (Farge, 1989 ; Wahnich, 2000 ; Israël, 2012). Mais interroger la nature des documents et des traces documentaires qui « comptent » implique aussi une réflexion sur les pratiques de conservation, car les pratiques de collecte sont tributaires de choix de conservation qui échappent souvent aux chercheurs.

54Les marginalia n’apparaissent pas systématiquement dans les sources administratives. Leur présence irrégulière peut suggérer que les phénomènes sociaux étudiés n’ont pas généré de débat. Mais leur absence peut aussi renvoyer au fait que les documents annotés n’ont pas été jugés dignes de figurer dans les fonds d’archive. Que les annotations figurent principalement sur des documents décisionnels — brouillons, mémos, rapports de situation — ne plaide pas pour leur conservation. Ces documents qui renvoient à l’interprétation des agents et aux conflits liés à l’action en train de se faire ne coïncident en effet pas toujours avec la mémoire qu’une entité souhaite léguer. Ce sont ces documents qui sont généralement les premiers à être purgés lorsque la gestion des dépôts est confrontée au manque de place ou d’argent. La collecte réalisée pour cet article peut en attester. Une partie importante des archives de la Réserve fédérale américaine a été détruite dans les années 1950. L’effacement de la mémoire de ces agences a surtout concerné les sources documentant l’activité des exécutants, comme celle des inspecteurs bancaires dont seule la réserve fédérale de Kansas City a conservé la trace.

  • 9 On citera par exemple : une archive numérique d’ouvrages annotés couvrant spécifiquement la période (...)
  • 10 Pour l’instant, ce concept a surtout permis au ministère de la Culture de justifier la réduction de (...)

55Sensibiliser les chercheurs aux annotations présentes dans les sources archivistiques implique donc de soulever un enjeu connexe qui concerne la préservation des contenus annotés. Les travaux aujourd’hui foisonnants sur les marges des textes littéraires et politiques ont été rendus possibles grâce à des pratiques de conservation qui valorisent les manuscrits annotés et visent à les rendre publics9. Comparativement, les marginalia administratives souffrent d’un manque de considération. En France, la conservation de ces traces peut être un aspect important de la réflexion en cours sur les « archives essentielles » qui vise à identifier dans l’afflux croissant d’archives publiques ce qui mérite d’être retenu et conservé. Lorsque ce concept n’est pas détourné à des fins strictement comptables10, il permet d’engager un débat utile sur les sources qui doivent être rendues accessibles aux futures générations. On voudrait suggérer ici que les contenus annotés font passer des informations décisives sur la vie organisée et que ces traces méritent d’être conservées.

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Bibliographie

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Notes

1 Marginalia est le pluriel du latin neutre singulier marginale, de l’adjectif marginalis : « dans la marge ».

2 Les plus anciennes traces d’annotations marginales remontent à l’Antiquité. Les cas de la Torah (Jaffee, 2001) et du Nouveau Testament (Nongbri, 2018) ont été abondamment documentés.

3 Ce postulat articulé par Stanley Fish (2007) prolonge le classique « dire, c’est faire » de John L. Austin (1962). Voir Romain Pudal (2008) pour un éclairage des controverses relatives à la réception du pragmatisme dans la sociologie française.

4 Voir les numéros spéciaux publiés par Sociologie du travail sur ce thème : Conein, 1994 ; Borzeix et Cochoy, 2008.

5 Les marques cognitives ne sont pas traitées ici car elles renvoient aux mêmes enjeux d’interprétation des agents de l’État que ceux identifiés plus haut en section 2.1. Un cas de marginalia cognitive sera proposé à l’examen dans la section 3.1.

6 D’abord cantonnée aux obligations des compagnies de chemins de fer (railroads), l’agence Moody’s élargit en 1914 son activité de notation aux obligations émises par les compagnies d’électricité et de gaz (public utilities), les collectivités locales (municipals), les grandes industries (industrials) et les gouvernements (sovereigns). L’agence Poor’s vient concurrencer Moody’s en 1922, bientôt suivie en 1924 par Standard Statistics et Fitch. Pour une synthèse éclairante des origines de l’industrie de la notation, voir Flandreau et al., 2011, p. 502-507.

7 En complément des sources régionales collectées à Kansas City, plusieurs rapports du Congrès américain sont aussi mobilisés dans cette étude. Ces documents sont référencés « US Congress » suivi de la date de parution. Pour les sources régionales provenant de la série Correspondence of the Chief National Bank Examiner, l’auteur, le destinataire et la date sont renseignés suivis de « KS ». Les rapports d’inspection provenant de la série Bank Examiner’s Reports étant anonymes, seuls la date et le nom de la banque inspectée sont renseignés.

8 Dans la théorie des prix, la valeur « intrinsèque » dérive des données fondamentales de l’économie et préexiste donc aux marchés financiers (Orléan, 2008). À la fin du XIXe siècle, la valeur intrinsèque émerge comme un principe de valorisation reflétant des facteurs qualitatifs (par exemple : réputation, stratégie de l’entreprise) et quantitatifs (inflation, évolution du chiffre d’affaire) en partie indépendants des cotations boursières.

9 On citera par exemple : une archive numérique d’ouvrages annotés couvrant spécifiquement la période médiévale (www.annotatedbooksonline.com), l’édition des marginalia de Voltaire, aujourd’hui disponible en 9 tomes (www.voltaire.ox.ac.uk/about-voltaire/corpus-des-notes-marginales) et le projet lancé en 2012 par l’université Yale et les archives d’État russes de numériser tous les ouvrages annotés provenant de la bibliothèque personnelle de Staline (www.stalindigitalarchive.com).

10 Pour l’instant, ce concept a surtout permis au ministère de la Culture de justifier la réduction des politiques archivistiques dans un contexte marqué par l’austérité budgétaire et la saturation des dépôts publics d’archives. Voir « Conservation des “archives essentielles” : un tournant inquiétant ? », L’Humanité, 11 janvier 2018.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Rapport d’inspection, décembre 1927, Dysart Savings Bank, Tama, Iowa
URL http://journals.openedition.org/sdt/docannexe/image/30108/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 118k
Titre Figure 2. Rapport d’inspection, mars 1931, People’s Trust and Savings Bank, Clinton, Iowa
URL http://journals.openedition.org/sdt/docannexe/image/30108/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 35k
Titre Figure 3. Rapport d’inspection, août 1933, First National Bank of Mason City, Iowa
URL http://journals.openedition.org/sdt/docannexe/image/30108/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 188k
Titre Figure 4. Rapport d’inspection, mars 1935, Omaha National Bank, Nebraska
URL http://journals.openedition.org/sdt/docannexe/image/30108/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 88k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Pierre Pénet, « Passer par les marges : le potentiel heuristique des « marginalia » pour l’étude de l’action publique », Sociologie du travail [En ligne], Vol. 62 - n° 1-2 | Janvier-Juin 2020, mis en ligne le 01 juin 2020, consulté le 07 août 2020. URL : http://journals.openedition.org/sdt/30108 ; DOI : https://doi.org/10.4000/sdt.30108

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Auteur

Pierre Pénet

Université de Genève, Département de sociologie
Uni Mail, 40, boulevard du Pont d’Arve, 1211 Genève 4, Confédération helvétique
penetpp[at]gmail.com

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