- 1 Les « comités » (committees) du Congrès américain exercent un pouvoir sans équivalent dans la sélec (...)
- 2 L’histoire des relations entre le président et le Congrès est riche de projets initiés par l’exécut (...)
- 3 Bien plus, une étude récente portant sur plus de deux siècles de vie parlementaire américaine fait (...)
1La grande majorité des études s’intéressant aux pratiques d’assemblée sont publiées aux États-Unis. La raison en est simple : dans le régime américain de séparation des pouvoirs, les deux chambres du Congrès jouent un rôle de premier plan dans la production des lois nationales, en particulier grâce au travail effectué par leurs nombreux « comités »1. Elles disposent de compétences larges au point qu’aucun président des États-Unis ne peut espérer faire passer un projet défini par ses administrations sans négocier âprement des soutiens dans les assemblées2. Ce pouvoir décisionnel se double d’un redoutable pouvoir de contrôle (par le biais d’auditions ou d’enquêtes prenant un caractère judiciaire) sur les comportements des membres de l’administration et, indirectement, sur la politique présidentielle. Le fonctionnement interne du Congrès est d’autant plus un sujet d’interrogation que la faible discipline partisane des parlementaires d’une part, leur forte sensibilité aux pressions des groupes d’intérêt d’autre part, font toujours peser une incertitude sur l’issue des délibérations parlementaires. L’individualisme des députés et sénateurs rend fort improbable, à cet égard, la formation d’un « phénomène majoritaire » qui, en situation de concordance des majorités, inciterait les parlementaires contrôlant les chambres à faire corps derrière la figure présidentielle3.
- 4 Affaiblissement du contrôle exercé par les institutions politiques centrales, implication croissant (...)
2La question que l’on est en droit de se poser est de savoir si l’étude des comportements d’assemblée est aussi pertinente pour l’analyse des systèmes politiques en Europe où les chambres élues n’ont pas un pouvoir équivalent aux assemblées américaines. Si l’on s’intéresse aux processus d’élaboration des lois, et plus particulièrement à la fabrication des politiques publiques, l’intérêt est faible. Les régimes maladroitement qualifiés de « parlementaires » sont en effet des régimes de concentration du pouvoir aux mains des exécutifs : les techniques du parlementarisme rationalisé, le phénomène majoritaire et le rôle des administrations techniques dans la préparation des projets de loi affaiblissent considérablement l’influence des chambres dont l’activité se limite de plus en plus, aujourd’hui, à adopter les textes gouvernementaux. Si l’on ajoute à cela les effets des grands chantiers institutionnels (réformes de décentralisation, construction européenne) et du tournant néolibéral des années 1980–19904, on doit convenir que les parlementaires ne font souvent qu’entériner des choix politiques forgés hors de leur hémicycle.
- 5 On a tenté d’évoquer ailleurs les raisons de ce désintérêt (Nay, 2003a). Il existe néanmoins des re (...)
- 6 La théorie de la représentation, malgré des variantes, présente le représentant comme un sujet dési (...)
- 7 On parlera d’activités, de pratiques ou de comportements « d’assemblée » dans un sens large. On ne (...)
3L’intérêt d’étudier les pratiques d’assemblée est donc ailleurs : il est à rechercher du côté de la sociologie de la profession politique. En effet, en France, les réflexions engagées sur les représentants dans les vingt dernières années ont passablement négligé de s’intéresser aux arènes parlementaires5. Soucieuses de rompre avec la conception normative de la fonction élective véhiculée par le droit et la philosophie6, elles ont montré que le « métier d’élu » ne se limite pas au travail délibératif, mais qu’il suppose, pour les représentants, de savoir s’impliquer activement dans des activités sociales, de maintenir des liens de proximité avec leur base électorale, d’entretenir leur représentativité auprès de nombreux publics, dans des lieux souvent éloignés des palais républicains. Or on voudrait soutenir ici que la sociologie du métier politique gagnerait aussi à mener des études de terrain sur les activités d’assemblée7.
4On peut légitimement penser, en effet, que les instances délibérantes sont un lieu où les élus font l’apprentissage de compétences, de normes et de savoir-faire professionnels, dans les « temps forts » de la vie démocratique (négociation des budgets, votes de réformes et des grands programmes en séance plénière) comme dans le fonctionnement « ordinaire » de l’institution (travail en commission, réalisation de missions, rédaction de rapports…). L’assemblée est un site où s’opère, en effet, une partie de la socialisation professionnelle des élus, en particulier pour les représentants nouvellement élus. Les débuts des législatures nationales sont pour beaucoup de « jeunes » parlementaires, par exemple, l’occasion de connaître le milieu politique parisien, de rencontrer les « ténors » du parti, de clarifier leur position au sein des courants, de se frotter au difficile exercice des questions au gouvernement, d’endosser de nouveaux rôles et d’intérioriser certaines règles du jeu internes au Parlement. La vie parlementaire nous renseigne également sur la construction de la carrière politique, car les élus tirent des ressources de leur participation aux assemblées. Ils peuvent y faire valoir leurs qualités individuelles auprès de leurs pairs (aptitude à prendre la parole en public, capacité à s’impliquer dans une équipe de travail, disposition à jouer les intermédiaires auprès d’organisations associatives ou syndicales, etc.). Ils peuvent également y faire valoir leur loyauté envers leur parti en jouant le jeu de la discipline et en rendant un certain nombre de services (participation aux travaux du groupe parlementaire et des commissions), ce qui leur permet d’accroître leurs chances d’être à nouveau investis aux élections suivantes, voire de s’élever dans la hiérarchie du parti. La participation aux assemblées, enfin, nous renseigne sur la nature des liens que les élus entretiennent avec l’ensemble des « publics » qu’ils côtoient hors de l’hémicycle, sur la scène nationale (instances du parti, administrations et ministères, médias nationaux, etc.) et surtout dans la circonscription (groupes d’électeurs, associations, syndicats, chambres professionnelles, journalistes locaux, groupes de pression et acteurs économiques).
5La diversité des sous-disciplines relevant du champ des legislative studies, aux États-Unis, rappelle néanmoins que la sociologie des comportements parlementaires renvoie à des traditions de recherche assez cloisonnées. Elles se distinguent tout d’abord par la variété des objets de recherche (politiques publiques, recrutement et filières d’accès au mandat, stratégies de carrière des élus, rivalité entre l’administration et le parlement, sociographie des parlementaires, liens entre élus et électeurs, rôle des partis dans la vie politique, influence des groupes d’intérêt et des communautés sur le travail législatif, impact de l’opinion publique et des médias). Elles se distinguent ensuite par le terrain privilégié (analyses des jeux internes à l’assemblée ou des comportements des élus dans la circonscription), par les présupposés théoriques (analyses néo-institutionnalistes ou théorie des choix rationnels) ou encore par les méthodes d’enquête et d’analyse (études quantitatives ou qualitatives). Chercher à réconcilier ou hiérarchiser ces différentes approches est une démarche sans intérêt : chacune d’elle (que l’on ne peut discuter ici) nous en apprend un peu sur ce que sont ou font les professionnels de la politique.
6On voudrait revenir dans les lignes qui suivent sur deux questions majeures intéressant l’étude des comportements d’assemblée. La première porte sur le choix du lieu de l’observation : on verra que celui-ci dépend largement de l’objet de recherche et de la théorie sociologique mobilisée. La seconde porte sur l’analyse de la sensibilité des parlementaires aux attentes exprimées respectivement par les dirigeants du parti et par les acteurs du territoire. Au fil des lignes, l’étude proposée ici sera l’occasion de défendre un point de vue clairement assumé : l’analyse du travail à l’assemblée peut constituer un véritable objet de la sociologie de la profession politique, à condition néanmoins de ne pas enfermer le regard dans les murs de l’hémicycle, mais de rapporter les comportements parlementaires aux investissements multiples des élus dans les différents espaces informels où se forge la carrière de représentant.
7La première difficulté à laquelle est confrontée l’analyse des comportements d’assemblée est celle du choix du lieu d’observation. Une telle question ne se pose pas a priori pour les études dont l’objet porte sur des chaînes d’acteurs, souples et informelles, en grande partie dévoilées par l’analyse de terrain (systèmes de clientèle, réseaux, communautés politiques, etc.). Elle mérite en revanche d’être posée pour la sociologie parlementaire car les assemblées représentatives se présentent à bien des égards comme des arènes institutionnelles fermées où s’opèrent des jeux de négociation en face-à-face.
8L’assemblée est un lieu physiquement clos où s’affairent de petites communautés sociales, composées de différents cercles (élus, collaborateurs, permanents des groupes politiques, agents administratifs, représentants de l’exécutif, membres du protocole, journalistes, représentants extérieurs, etc.) intervenant dans des structures de travail dont l’activité suit des procédures rigides. Dans le domaine symbolique, elle se distingue par une architecture généralement imposante, la solennité des lieux, la force du protocole, la mise à distance du monde profane ainsi que ses mises en scènes et ses rituels plus informels. Mais c’est bien plus son fonctionnement ordinaire qui en fait un « microcosme », un univers social à part entière avec ses habitudes, ses règles et ses codes d’interaction, ses hiérarchies, ses groupes plus ou moins formels, ses espaces de confrontation publique (les séances plénières) et ses lieux de négociation plus feutrés (commissions, groupes de travail, « salons » et « couloirs », etc.). Enfin, dans le système représentatif, elle reste l’un des principaux lieux de transaction et de débat entre les formations politiques qui ont franchi l’obstacle du scrutin. À maints égards, elle se présente comme une « société politique en modèle réduit » dont l’activité est d’autant plus essentielle qu’elle consiste à transformer des choix collectifs en normes universelles s’imposant à l’ensemble de la société. L’intérêt porté à la vie interne des assemblées représentatives n’est donc pas injustifié dès lors qu’on ne considère pas ces dernières comme des isolats politiques coupés du monde social.
- 8 On en a un assez bon aperçu dans les articles de la Revue du droit public.
- 9 Les « majorités de vote », aux États-Unis, varient au gré des questions traitées et ne se rapporten (...)
- 10 Celui du parti, d’un lobby particulièrement influent, d’une entreprise qui a financé des campagnes (...)
- 11 Le travail pionnier dans ce domaine est celui de R. Fenno (Fenno, 1966).
9Différentes traditions de recherche s’intéressent aux jeux de négociation au sein des assemblées. Ce type d’approche est privilégié par l’analyse juridique en France : une sous-discipline du droit public étudie les processus d’élaboration de la norme législative (débats d’assemblée, travail des commissions, navette interassemblée, etc.)8. En science politique, les jeux d’assemblée sont l’un des terrains favoris de l’analyse des choix rationnels qui, depuis une vingtaine d’années aux États-Unis, domine le champ des legislative studies. Ses partisans concentrent leur attention sur les jeux de coalition et la formation des votes lors des délibérations internes des assemblées, en particulier au sein des comités du Congrès. Axées sur les échanges à motivations mixtes associant des « groupes » politiques prompts à de fréquentes recompositions9, leurs analyses entendent pour la plupart comprendre les mécanismes rationnels qui expliquent l’issue des votes. Sur un plan général, les auteurs tentent de dégager les mobiles idéologiques qui motivent les députés, les intérêts qu’ils défendent10, les bénéfices individuels qu’ils retirent de leurs votes, les stratégies qu’ils déploient (individuellement ou en équipe) pour parvenir à leurs fins et, enfin, les adaptations immédiates au jeu de la négociation. Selon cette perspective, les assemblées sont considérées comme des « arènes politiques », des lieux de confrontation mettant aux prises des « forces politiques » concurrentes (élus, groupes d’élus, partis) s’opposant pour le contrôle de la décision11. Cette vision est intéressante pour comprendre les conditions immédiates de production des choix collectifs (et donc des politiques publiques). Les théoriciens des choix rationnels formulent à cet égard des hypothèses stimulantes sur les équilibres de vote, en particulier dans l’analyse des jeux de coalition entre partis (condition de la stabilité ou de l’instabilité des gouvernements) et celle des stratégies individuelles de négociation qui précèdent les votes des actes législatifs. Ils recourent le plus souvent à la théorie des jeux et à des modèles quantitatifs pour expliquer les processus de décision. Rassemblant aujourd’hui plus d’une centaine de chercheurs, ils forment un champ de réflexion à part entière, avec ses grands anciens (William Riker, Richard Fenno), ses figures de proues (Kenneth Schepsle, Morris Fiorina, Barry Weingast, Keith Krehbiel, Peter Ordeshook) et ses propres controverses scientifiques.
10L’analyse interne des assemblées proposée par les tenants du choix rationnel présente toutefois certaines limites. Elle ne s’intéresse guère, tout d’abord, au fonctionnement routinier de l’institution. Elle nous apprend peu de chose sur la vie ordinaire de l’assemblée, sur tous les moments où les relations sont paisibles et informelles. Elle ne porte que sur les moments saillants : les instants de cristallisation des conflits, les circonstances où des deals sont passés entre élus, où des arrangements calculés, provisoires, sont trouvés en vue de la réalisation d’un vote. Elle privilégie, ensuite, l’observation des sites officiels de la délibération et, ce faisant, délaisse pour partie l’étude attentive des lieux plus informels où les élus se rencontrent régulièrement. Elle s’intéresse de surcroît aux coalitions de vote, conçues comme des associations temporaires marquées par la précarité des accords et soumises à des rapports de force permanents. Ce faisant, elle ne porte guère d’attention aux relations d’autorité, de complicité ou de méfiance qui lient certains parlementaires dans la durée. Elle axe en outre toute la réflexion sur les comportements de vote des élus en omettant bien souvent de s’interroger sur le travail des entourages et des membres de l’administration qui sont les rouages de l’assemblée. Pour certains, la volonté de recourir à la modélisation mathématique oriente systématiquement les recherches vers les données chiffrables (en particulier par l’analyse des résultats des fameux « roll-call votes ») au détriment de l’observation participante et de méthodes plus inductives.
11Enfin, l’analyse des choix rationnels permet de formuler des hypothèses sur les conditions immédiates du vote, mais elle offre peu d’outils permettant de comprendre la relation entre les choix des parlementaires en assemblée et les contraintes de multiples natures qu’ils doivent gérer dans les différents sites qu’ils fréquentent hors de l’assemblée. Elle considère les assemblées comme des scènes d’interaction relativement intégrées alors même que les processus qui s’y déroulent sont étroitement dépendants d’échanges complexes entre les élus et les nombreux interlocuteurs qu’ils côtoient à l’extérieur (électeurs, fonctionnaires, journalistes, syndicalistes, représentants de groupes de pression…).
- 12 Les motivations sont censées être structurées autour de quelques « préférences » essentielles, en p (...)
- 13 L’innovation des recherches « néo-institutionnalistes », dans le champ de la théorie des choix rati (...)
12L’impact de facteurs externes n’est certes pas ignoré. C’est même souvent un paramètre important : les analyses en termes de coûts et bénéfices montrent que les acteurs rationnels anticipent toujours l’impact qu’aura leur attitude de vote sur l’opinion de leurs électeurs, sur leurs soutiens privés, sur les médias, etc. Mais cet impact fait l’objet d’une triple réduction. Il est estimé, tout d’abord, à travers l’étude des « motivations » des élus12. On apprend peu de chose sur l’articulation complexe liant les comportements parlementaires d’un côté et le jeu des forces sociales et politiques à l’extérieur des assemblées de l’autre. L’impact des facteurs externes est mesuré, ensuite, à travers les résultats de vote en commission ou en séance plénière (pour une raison simple : seuls les votes permettent d’établir des analyses chiffrées). Or, on peut difficilement accepter l’idée que ces résultats sont la simple addition de choix individuels établis rationnellement au moment du vote. Ils sont aussi l’issue de transactions laborieuses, multiples, étendues dans le temps, entre toute une série d’acteurs organisés directement intéressés par les décisions publiques (services de la présidence, chefs d’administration, dirigeants de partis, lobbies produisant de l’expertise, leader d’opinions actifs dans les médias…). Les véritables transactions s’opèrent le plus souvent avant le vote, à la fois hors de l’assemblée et dans ses lieux « interstitiels » : les « couloirs », bureaux des groupes parlementaires, réunions d’intergroupe, « petits déjeuners » hebdomadaires, groupes de travail informels, etc. Enfin, ces analyses, en privilégiant le modèle de l’homo œconomicus pour analyser les comportements individuels, sous-estiment toute une série de paramètres qui permettent d’éclairer les comportements d’assemblée : les indicateurs biographiques (étude des données sociographiques, analyse des conditions d’engagement dans la carrière politique) et les variables institutionnelles (les normes morales, sociales ou techniques qui structurent les « milieux » et les organisations où évoluent les élus13). Elles ne peuvent éviter, pour toutes ces raisons, de succomber dans certains cas au mirage téléologique qui consiste à reconstruire la rationalité des négociations et les intentions des acteurs à partir des résultats observés (en l’occurrence les choix publics).
13À partir du moment où l’on porte son regard sur l’ensemble des activités des représentants (et non plus sur le processus de délibération immédiate qui précède les votes en séance ou en commission), il devient particulièrement difficile d’expliquer les comportements des élus dans les assemblées en se désintéressant des liens qui, hors de l’hémicycle, les relient au territoire, au parti ou à des acteurs sociaux organisés. Il n’est pas interdit, à cet égard, de formuler deux hypothèses générales. D’une part, les représentants en assemblée ne sont pas simplement des acteurs rationnels développant des stratégies dans des jeux de négociation en face-à-face ; ils interviennent aussi avec des savoirs pratiques, des connaissances techniques et des convictions morales qu’ils se sont forgés au cours des différentes expériences personnelles qui ont précédé leur investiture. D’autre part, les élus ne sont jamais insensibles aux attentes (réelles ou supposées, directes ou indirectes) émanant de la société : sollicitations remontant des circonscriptions, mouvements erratiques des sondages, conceptions dominantes provenant de certains « corps » de la société, expertise produite par des organisations privées, pressions directes exercées par des groupes d’intérêt.
- 14 On trouvera de nombreuses références à cette littérature dans (Sawicki, 1999).
14La première de ces hypothèses implique de s’intéresser au parcours individuel des élus avant qu’ils n’entrent dans l’assemblée. En cherchant à percevoir les différentes formes de socialisation et d’engagement qui ont précédé l’acquisition du mandat (socialisation locale et familiale, formation scolaire et universitaire, choix de carrière, activités spirituelles, pratiques associatives, engagements syndicaux, militantisme politique, etc.), il devient possible de repérer les lieux où les futurs représentants ont pu, par choix et/ou par imprégnation, se forger une conception propre de la vie politique, acquérir un statut social, des connaissances et des savoir-faire qu’ils utiliseront ensuite dans leur action politique. Ce type d’interrogation a mobilisé en France, durant une vingtaine d’années, divers travaux qui ont montré que l’on ne pouvait comprendre la diversité des façons de « faire de la politique » sans revenir à la formation des élus et aux milieux sociaux variés qu’ils ont côtoyés aux différentes étapes de leur vie14.
- 15 Pour des références détaillées à cette littérature, on pourra se reporter à Pippa Norris (Norris, 1 (...)
15Mais les travaux se sont intéressés prioritairement à certaines questions : le recrutement social des élus, l’engagement partisan, les attitudes et les registres de parole utilisés dans l’action politique. Aucune étude d’envergure ne s’est attaquée en revanche à l’analyse croisée des indicateurs de position sociale des élus et des orientations de vote dans les assemblées. Or, s’il est généralement entendu, dans la sociologie parlementaire, que les actes de vote s’expliquent bien plus par les buts poursuivis (individuels et partisans) que par les origines des élus, on aurait tort de considérer que les propriétés sociales n’ont aucune vertu explicative. Des études anglo-saxonnes de plus en plus nombreuses montrent à ce sujet que le genre, l’âge, l’éducation, la formation professionnelle ou l’appartenance à certaines catégories sociales constituent des variables prédictives permettant d’expliquer, sur certains sujets, les prises de position des élus (par exemple sur les sujets ayant une forte dimension morale ou religieuse15).
- 16 Les travaux les plus systématiques, comme ceux de Mattei Dogan (Dogan 1955 ; Dogan, 1961 ; Dogan, 1 (...)
- 17 Parmi les nombreux travaux traitant de cette question, on pourra se reporter aux thèses récentes de (...)
- 18 Les conférences étaient destinées à préparer les jeunes avocats à l’exercice du débat contradictoir (...)
- 19 On se souvient du rôle joué par le groupe de polytechniciens « X-crise » dans la redéfinition des r (...)
- 20 Le rôle des hauts fonctionnaires de l’entre-deux-guerres a fait, à cet égard, l’objet de deux étude (...)
16En France, la science politique s’est détournée des études sociographiques sur les parlementaires16. Dans le contexte de la ve République, les politistes ont fort logiquement reporté leur attention sur le personnel ministériel et les agents occupant le sommet de l’appareil de l’État (Birnbaum, 1977 ; Gaxie, 1983 ; Mathiot et Sawicki, 1999). Ce sont essentiellement des historiens qui se sont penchés sur la provenance sociale et professionnelle des députés et sénateurs (de la monarchie de Juillet à la iiie République). Nombre d’entre eux ont souligné la position centrale occupée par les professions juridiques (plus particulièrement les avocats et les professeurs) dans la vie des assemblées, en insistant notamment sur les conditions de la socialisation professionnelle des futurs députés17. Au xixe siècle, ce sont notamment les célèbres « conférences des avocats », véritables espaces d’apprentissage de l’éloquence, qui ont constitué d’intenses lieux de formation des élites politiques et ont contribué à établir une proximité durable au sommet entre le monde du droit et celui de la politique18. Si les historiens ont bien montré les conditions sociologiques du recrutement des élites politiques, peu d’entre eux se sont risqués à en déduire des hypothèses sur les comportements de vote des parlementaires. On doit néanmoins à la récente étude de Bruno Marnot (Marnot, 2000) d’avoir bien montré l’influence exercée par les « ingénieurs d’État » (polytechniciens, ingénieurs des Ponts et Chaussées) et les « centraliens » à la Chambre des députés de la iiie République. La communauté de formation qui les unit et l’influence collective qu’ils commencent alors à exercer (y compris dans les rouages des administrations19) expliquent pour partie le succès des idées modernisatrices qui ont été à l’origine d’une grande politique républicaine de travaux publics (axée sur les chemins de fer). Durant toutes ces années, les députés « ingénieurs » pèsent également sur la politique gouvernementale dans plusieurs secteurs économiques (industries traditionnelles, agriculture, électricité et téléphone, politique pétrolière). En parvenant à contrôler l’activité des commissions et en entretenant des liens étroits avec les fonctionnaires « modernisateurs » des ministères, ils participent ainsi à l’affirmation du rôle économique de l’État en France20. Dans une perspective analogue, ne serait-il pas temps en science politique, pour compléter les nombreuses analyses des membres des cabinets ministériels, de mener une étude approfondie sur le travail des hauts fonctionnaires qui, « passés à la politique », peuplent les rangs de l’Assemblée nationale ?
17La seconde hypothèse tente d’établir une corrélation entre l’orientation des comportements d’assemblée et les attentes s’exprimant, dans la société, à l’égard des élus. Elle n’a pas suscité beaucoup plus d’intérêt dans la science politique française. Certes, les nombreuses recherches sur la construction du lien politique dans les arènes de proximité (le village, le canton, le département) ont bien mis en évidence l’intensité des échanges entre les élus et des « publics » très divers (élus de second rang, agents de l’État, acteurs associatifs, journalistes « localiers », groupes d’électeurs, patrons locaux, universitaires, etc.). Elles ont montré que le contact avec ces publics jouait un rôle important dans l’entretien de la légitimité sociale des élus — donc de leur éligibilité politique — et dans la construction de systèmes de clientèle permettant de s’assurer le soutien des acteurs du territoire. Mais les études, jusqu’à présent, ne se sont guère intéressées aux effets qu’exercent ces liens sur les pratiques d’assemblée. Or, on peut supposer que les attentes auxquelles doivent répondre les parlementaires, en particulier dans leur circonscription, pèsent sur leurs comportements de vote dans les assemblées.
- 21 L’étude de l’influence du citoyen constituait alors un contrepoint scientifique aux études « élitis (...)
- 22 Cette sensibilité (que l’on pourrait aussi traduire par « réactivité » ou de façon littérale par « (...)
18C’est de l’autre côté de l’Atlantique que se sont développées, à cet égard, les premières analyses s’intéressant à la relation entre les attitudes parlementaires et l’implication des élus dans leur circonscription. Les plus anciennes datent des années 1960. L’objectif des chercheurs était alors de mesurer le degré d’influence qu’exerçaient les citoyens sur leurs représentants nationaux21. L’enquête de Warren Miller et Donald Stokes (Miller et Stokes, 1963), qui tente d’évaluer l’orientation des votes au Congrès au regard des opinions exprimées dans les circonscriptions des parlementaires, a été le point de départ de toute une série d’études approfondies sur les comportements des représentants et des sénateurs aux États-Unis. C’est dans les années 1970 que cette orientation de la sociologie parlementaire a connu son plus grand succès, notamment grâce aux travaux de quelques pionniers. L’enquête de David Mayhew (Mayhew, 1974) a eu un grand retentissement : elle montre que les membres du Congrès, dans leur très grande majorité, poursuivent un objectif de réélection qui les conduit d’une part à privilégier systématiquement les décisions financières favorables à leur circonscription et, d’autre part, à adopter des attitudes publiques exprimant la loyauté et la solidarité envers leurs électeurs. À la suite de D. Mayhew, de nombreux chercheurs ont approfondi la problématique de la « connexion électorale » entre les élus et les groupes d’électeurs. Heinz Eulau et Paul Karps (Eulau et Karps, 1977) ont tenté d’évaluer la « sensibilité à l’électeur » (responsiveness) à l’aide d’une batterie indicateurs22. La même année, Morris Fiorina (Fiorina, 1977) renforçait les hypothèses de la dépendance à l’égard de la base électorale en s’intéressant aux interventions des représentants dans les administrations et à leur rôle actif dans l’orientation des fonds fédéraux en direction de leur circonscription. R. Fenno (Fenno, 1978) conduisait quant à lui plusieurs études sur les rôles de proximité (« home styles ») adoptés par les élus pour gagner la confiance de leurs électeurs, montrant au passage que la quête de la réélection n’est pas incompatible avec le souci d’élaborer de bonnes politiques publiques.
19Ces analyses suggestives ont incité de nombreux spécialistes du Congrès à étudier les relations entre les parlementaires et les différents acteurs dont le soutien est jugé décisif pour la réélection. À cet égard, dans les années 1980, de nouvelles recherches sur la profession politique ont montré que les élus n’étaient pas simplement soumis à l’influence de l’opinion publique générale de leur circonscription (sondages locaux) et aux sollicitations matérielles individualisées (attentes de services). S’ils sont bien « captifs », c’est avant tout des demandes formulées par les publics les plus « attentifs », comme les groupes de pression jouant une fonction de relais d’opinion (Wright, 1990 ; Rush, 1990), les électeurs les plus « activistes » (West, 1988) et les organisations privées capables de contribuer financièrement aux campagnes électorales (Frendreis et Waterman, 1985 ; Ihl, 1999). Ces études, dans leur majorité, dressent le même constat : dans un grand nombre de domaines, les liens privilégiés entretenus par les parlementaires avec des acteurs organisés (groupes d’intérêt, associations de citoyens, grandes multinationales, organisations non gouvernementales…) déterminent une partie des votes au Congrès. Ce lien entre les élus nationaux et les acteurs de la société civile est d’autant plus fort aux États-Unis que le contrôle exercé par les partis politiques sur les parlementaires est traditionnellement faible (Ferejohn, 1977) à l’exception, toutefois, des périodes électorales où ils retrouvent, par le contrôle des candidatures, une influence non négligeable (Herrnson, 1986).
- 23 Des études approfondies sur les pressions exercées par les milieux associatifs sur les députés et s (...)
20Cette tradition de recherche mériterait d’être mieux prise en compte, en France, dans l’analyse du métier politique23. Il semble difficile, en effet, d’étudier l’ensemble des pratiques informelles autour desquelles s’organisent la carrière des élus (entretien de clientèles, construction des soutiens politiques, stratégies de communication visant les électeurs, interventions dans le parti, etc.) en ignorant le travail qu’ils réalisent dans les assemblées. Inversement, il apparaît quelque peu irréaliste de vouloir comprendre l’activité des élus dans les institutions délibérantes sans tenter de repérer les pressions qu’ils subissent, à la fois dans la circonscription et dans le parti. C’est cette dernière question que l’on voudrait brièvement évoquer.
21Qu’ils s’intéressent aux calculs rationnels qui précèdent les choix de vote ou, à l’inverse, aux contraintes d’action qui pèsent sur l’activité des élus, les spécialistes des legislative studies s’accordent autour d’une hypothèse centrale : il existerait un lien particulièrement fort entre les attitudes des parlementaires et les attentes — réelles ou supposées — qui s’expriment dans leur circonscription. C’est principalement le parti, lorsque celui-ci est bien structuré, qui constituerait le contrepoids « national » au lien indéfectible entre l’élu et le territoire.
22Dans la première moitié du xxe siècle, le développement des appareils partisans et le contrôle croissant exercé par les dirigeants nationaux sur les investitures électorales ont conduit tout logiquement les élus nationaux à s’organiser, dans les assemblées, en groupes parlementaires. Simples rassemblements d’élus à l’origine, ces groupes sont peu à peu devenus des structures d’encadrement cherchant à relayer dans les rangs de l’assemblée les positions officielles des bureaux nationaux des partis. Aujourd’hui, leur capacité à imposer des consignes varient sensiblement selon le moment, le pays, le niveau de gouvernement, le domaine d’action concerné et les règles internes de chaque parti.
23Globalement, la discipline collective est d’autant plus respectée que le parti dispose de moyens de pression sur « ses » élus et de la possibilité de sanctionner les attitudes « dissidentes ». Les pressions destinées à éviter ces dissidences sont variées : elles suivent un continuum allant de la simple recommandation verbale à la menace d’exclusion du parti. Mais généralement, la « loyauté » des parlementaires envers le parti dépend de la capacité de ce dernier à contrôler des ressources essentielles pour la carrière des élus : l’accès aux médias, la distribution des positions de responsabilité (dans l’assemblée ou dans des structures publiques) et, surtout, les investitures électorales. Le risque de ne pas être réinvesti par le parti à l’approche des nouvelles élections est en effet une épée de Damoclès suffisamment lourde pour inciter les élus à respecter les consignes du président de groupe (du moins sur les votes qui ne mettent pas directement en cause leurs intérêts électoraux).
- 24 La distinction est forcément réductrice dans la mesure où tous les partis d’un même pays ne sauraie (...)
- 25 Députés chargés par leur parti de faire respecter les consignes de vote.
- 26 Les cas de dissidence n’apparaissent que sur des enjeux particulièrement forts, comme la ratificati (...)
- 27 Certaines études relativisent néanmoins cette hypothèse et montrent que les dissidences ne dépenden (...)
24Aujourd’hui, l’intensité du contrôle exercé par les partis sur la vie parlementaire varie sensiblement selon les systèmes institutionnels. Sur ce point, on oppose classiquement les systèmes politiques à partis forts et les systèmes à partis faibles24. La Grande-Bretagne est généralement considérée comme l’archétype du système politique placé sous la coupe des partis. Ceux-ci contrôlent les candidatures à tous les niveaux de la compétition, sont les principaux acteurs agrégeant les demandes sociales et sont les lieux où s’élaborent les orientations programmatiques adoptées à l’échelon national (Klingeman et al., 1994). Même si l’on note bien des logiques de courant internes aux grandes formations, l’analyse des votes montre assez clairement que la discipline imposée par les whips25 au Parlement de Westminster est globalement respectée et que les occasions de dissidence sont bien plus rares que dans la plupart des démocraties parlementaires26. Le Parti conservateur et le Parti travailliste n’ont cessé, en effet, d’étendre leur emprise sur la vie politique nationale depuis 1945. Ils sont particulièrement présents sur la scène locale depuis les années 1970. Aujourd’hui, dans la plupart des British councils, les bureaux nationaux imposent une discipline de vote qui peut sérieusement limiter les stratégies clientélistes des élus locaux (Gyford, 1985 ; Game et Leach, 1996). Leur contrôle des candidatures, les sanctions internes qu’ils peuvent prononcer, les règles de vote majoritaire imposées dans les commissions de travail rendent de plus en plus improbables les comportements « déloyaux » des élus (John, 1997 ; Wilson et Game, 1998 ; Copus, 1999). Globalement, il est admis qu’aux différents échelons de la vie politique, les cas de dissidence partisane sont souvent le fait des élus de second rang (les « backbenchers ») : ceux-ci, n’ayant pas de responsabilité particulière dans l’assemblée, sont plus enclins à suivre les opinions exprimées dans leur circonscription lorsqu’elles divergent des options choisies par le parti (Searing, 1985 ; Searing, 1994)27.
- 28 Cette autonomie des élus à l’égard des instances fédérales des partis a été magistralement incarnée (...)
25À l’opposé du cas britannique, la démocratie américaine reposerait sur un système de partis à structure lâche. La principale conséquence serait, au niveau national comme à l’échelon local, l’individualisme des élus et l’indiscipline parlementaire28. Cette vision est certes quelque peu caricaturale : les alignements partisans ont toujours existé aux États-Unis. Ils n’ont même cessé de se renforcer depuis le début des années 1980, après plusieurs décennies marquées par le déclin des loyautés partisanes (Rohde, 1992). En général, au Capitole, la moitié des votes s’aligne sur les consignes du whips. Au début des années 1990, cette proportion a pu monter à 80 %à la Chambre des représentants à majorité démocrate (Loewenberg, 1995). Il reste qu’il n’existe pas d’unanimité à ce sujet dans la communauté scientifique et que de nombreux auteurs continuent à souligner l’importance des tractations individualisées et l’incertitude générale qui pèse sur les votes du Congrès (Mayhew, 2000).
- 29 Il n’y a pour le moment que les études de John Frears (Frears, 1990) et de John D. Huber (Huber, 19 (...)
- 30 Souhaitée par Martine Aubry, celle-ci proposait que le versement des allocations soit soumis à des (...)
- 31 La loi proposait initialement la reconnaissance de la notion de « peuple corse ».
26Entre ces deux modèles nationaux, la France présente une situation intermédiaire : la contrainte partisane y est plus ou moins forte selon le niveau de gouvernement. Au niveau national, la discipline de parti est un élément central des comportements législatifs. Si l’on suit la monumentale étude de Philip Converse et Roy Pierce (Converse et Pierce, 1986), elle était même la principale variable explicative du vote des lois au début des années 1980. Cette donnée générale resterait à réactualiser pour les années 1985–2000, dans un contexte politique très différents des années 1975–198529 (multiplication du nombre des partis, disparition du « présidentialisme majoritaire » durant les années de cohabitation). Il manque réellement, à cet égard, des études sociologiques approfondies sur le fonctionnement des groupes parlementaires et les règles de discipline internes à l’Assemblée nationale et au Sénat. Le constat selon lequel la discipline majoritaire est globalement respectée dans les assemblées n’empêche pas qu’en certaines occasions, de sérieuses tensions émaillent la vie des groupes. Même si les occasions sont plutôt rares, il arrive que les intérêts de carrière des élus, leurs croyances personnelles ou les pressions qui pèsent sur eux dans leur circonscription entrent en contradiction avec les consignes venues du parti. Le cas le plus emblématique est le vote de la loi sur la chasse (2000) qui a suscité, dans le camp de la « majorité plurielle » de gauche (PS-PCF-Verts), de sérieuses contestations de la part des élus communistes et socialistes du Sud-Ouest et de la Somme où le « vote chasseur » est massif depuis le milieu des années 1990. De la même façon, on sait bien que les débats sur la limitation du cumul des mandats (2000), le Pacs (Pacte civil de solidarité) (1999), l’introduction du principe de parité dans la Constitution française (1998), la réforme des allocations familiales30 (1997), la réforme des institutions européennes (1991– 1992) ou la « loi Joxe » sur le nouveau statut de la Corse31 (1991), ont été l’occasion de sérieuses empoignades au sein des groupes des deux assemblées.
27Dans les assemblées territoriales françaises, en revanche, la discipline partisane est incontestablement plus faible. Le rôle des présidents de groupe est bien de relayer les consignes envoyées par le bureau national du parti. Mais leur pouvoir de persuasion est assez faible, sauf lorsqu’ils se font le relais d’un patron politique puissant sur le territoire. De même, en dehors des périodes électorales, le pouvoir de rétorsion des fédérations de parti reste quasi nul. Là aussi, sans doute, il conviendrait de ne pas tomber dans la caricature. Il faudrait d’une part affiner l’hypothèse en distinguant les formations partisanes selon leur tradition (la loyauté envers le parti est généralement plus forte dans les partis de gauche et dans les partis extrémistes) et leur taille (la solidarité et la discipline sont plus fortes dans les petits partis). Il conviendrait, d’autre part, de rappeler que les attitudes de loyauté sont fortes même si elles ne s’alignent pas forcément sur des critères partisans : elles s’expriment selon des modalités différentes qui respectent plutôt des logiques de territoire et des jeux de concurrence entre des « équipes » soudées par des intérêts territoriaux (Nay, 2002).
28On le voit, la discipline de parti est une variable prédictive fiable dans certaines circonstances et dans certains lieux. En même temps, elle ne saurait expliquer l’ensemble des comportements des élus dans les délibérations d’assemblée. Les attitudes de loyauté partisane, plus ou moins intenses selon les moments et les contextes, ne peuvent être étudiées séparément des liens entretenus par les élus avec leur circonscription. Les nombreux travaux qui se sont penchés, en France et à l’étranger, sur les activités des hommes politiques dans leur fief électoral (en amont et en aval de leur élection) rappellent en effet qu’une grande partie de leur temps est consacrée à entretenir des soutiens territoriaux, à répondre aux sollicitations de leurs électeurs et des responsables socio-économiques présents dans leur circonscription. On peut distinguer deux situations en fonction du type de public concerné.
- 32 Placement en crèche, obtention d’aides sociales, mise en place d’un éclairage public ou d’un pannea (...)
29Le représentant fait tout d’abord l’objet de sollicitations de toutes sortes de la part de ses administrés. Celles-ci paraissent parfois bien anodines, souvent décalées par rapport à la fonction de l’élu32. Elles le sont beaucoup moins si l’on observe avec quelle attention l’élu répond à chaque demande, avec application, par courrier, le plus souvent pour dire « le vif intérêt qu’il porte au problème évoqué » et, en définitive, renvoyer le solliciteur vers une autorité plus compétente en réaffirmant qu’il fera « tout ce qui est possible » pour faire avancer la demande. C’est le lot quotidien de la permanence du député français, où l’attaché(e) parlementaire et la secrétaire s’affairent à « bricoler » des réponses attentionnées aux administrés mécontents et aux spécialistes de la réclamation. Les travaux anglo-saxons n’hésitent pas à identifier cette dimension du travail représentatif à une activité d’« assistance sociale » (casework politics). Celle-ci implique clairement que l’élu (et ses collaborateurs) sache(nt) endosser un rôle de « chef de paroisse » (parochial role) qui, pour beaucoup d’entre eux, leur donne une certaine satisfaction (Barron et al., 1987).
- 33 La fédération de la chasse, la CCI (Chambre de commerce et d’industrie), une association des rivera (...)
30Les élus, à tous les niveaux, font ensuite l’objet de requêtes et de pressions plus ciblées et plus organisées d’interlocuteurs représentant des intérêts collectifs, toujours aptes à activer des « leviers » (financiers, juridiques, médiatiques, etc.) pour obtenir une aide publique, une autorisation légale ou la médiatisation de leur cause33. Il ne faudrait pas croire, néanmoins, que ce type d’échange prend systématiquement une forme marchande où s’exprimeraient à la fois un rapport de force (« je te tiens, tu me tiens ») et la recherche immédiate d’un profit mutuel (« je te donne, tu me donnes »). L’élu intervient aussi en faveur de sa circonscription et de ses interlocuteurs parce qu’il pense que cela peut servir son image et, de façon plus intériorisée, que cela fait partie de son travail d’élu.
- 34 Des enquêtes récentes sur les députés britanniques montrent que les « MPs » (Members of Parliament) (...)
31L’image d’Épinal voudrait que ces liens si particuliers entretenus par les élus avec leurs électeurs et les acteurs organisés de leur circonscription soient la caractéristique des systèmes politiques traditionnellement marqués par le clientélisme électoral (comme la France, l’Italie, la Grèce, les États-Unis ou le Japon). L’entretien de ces liens est en fait une dimension essentielle du travail politique dans tous les systèmes représentatifs, y compris en Grande-Bretagne où la discipline partisane est censée limiter la dépendance des élus au territoire. Comme le montrent plusieurs études de terrain, les députés de Westminster (Norton et Wood, 1993) comme les conseillers locaux (Rao, 1994) consacrent une bonne partie de leur temps à tenter de répondre aux demandes remontant de leur base électorale34.
32Ils y répondent bien souvent par des actes de portée symbolique (prise de rôle, discours publics, lettres individuelles, communication institutionnelle…) qui, généralement, n’expriment pas tant leur machiavélisme que leur incapacité réelle à apporter une réponse effective au problème posé. Ils y répondent aussi, dans la mesure du possible, par des interventions auprès des administrations ou dans leur assemblée, afin de peser, avec plus ou moins de fortune, sur certaines décisions. Même si leur capacité d’action est assez faible, ils tentent toujours d’obtenir des « avancées » sur des questions ou des projets auxquels leurs interlocuteurs locaux sont attentifs, que ces avancées soient d’ordre financier (déblocage de crédits en direction d’un territoire, d’un secteur, d’un groupe…) ou juridique (inscription d’un amendement ou d’une motion en assemblée, adoption d’un nouveau critère d’éligibilité par un service juridique de l’État, inscription d’une question sur l’agenda d’une collectivité).
33On doit noter, à cet égard, que le travail des élus se complique avec l’éclatement des centres d’autorité (résultant de la décentralisation), le développement de l’intergouvernementalité et la tendance à la contractualisation des politiques publiques. La multiplication des guichets financiers, la diversification des lieux de rencontre et de discussion, le brouillage des compétences, le développement des procédures de partenariat et la création de « territoires de projet » ont des effets très sensibles sur la conduite de l’action publique et, partant, sur le métier d’élu. En effet, dans un contexte où le champ des activités publiques s’ouvre à toute une série de partenaires privés ou publics, les élus ne peuvent plus se limiter aux interventions en assemblée et aux contacts avec les représentants de l’État pour défendre les intérêts de leur circonscription. D’une part, ils sont concurrencés par les nouveaux métiers des politiques publiques (animateurs de développement local, chefs ou coordinateurs de projet, agents préfectoraux, etc.) qui jouent un rôle de coordinateur des intérêts sur le territoire et peuvent contribuer, par leur implication dans la construction des projets territoriaux, à affaiblir la position de porte-parole du territoire traditionnellement assumée par les élus. D’autre part, les assemblées sont de plus en plus concurrencées dans leur rôle délibératif par les instances et lieux de discussion qui se multiplient à tous les échelons du territoire à la faveur du développement de l’action publique contractualisée (structures permanentes constituées dans le cadre de l’intercommunalité ou dans la conduite des programmes communautaires, comités ad hoc de concertation ou de gestion mis en place dans les territoires de projet, consultations organisées dans la conduite des politiques nationales, syndicats mixtes de gestion, « agences » techniques ou organismes satellites créés par les collectivités locales, etc.).
34Dans ce contexte, les élus sont tenus de s’investir dans les nouveaux lieux où se forgent la décision s’ils veulent pouvoir jouer un rôle dans la fabrication des enjeux et dans la conduite des projets intéressant leur territoire (Nay, 2003b). Ils ne peuvent faire autrement que de s’impliquer, au plus près des citoyens, dans tous les sites où ils peuvent exposer leurs vues, jouer les intermédiaires, se mettre en scène face à des publics et, in fine, maintenir une présence dans des systèmes décisionnels souples et informels (associant une grande diversité de partenaires publics et privés).
35La sociologie du métier politique a montré, depuis une vingtaine d’années, que les motivations de l’engagement en politique et les façons de « faire de la politique » étaient pour partie le résultat de parcours sociaux antérieurs et d’investissements personnels dans des lieux éloignés de la vie politique officielle. La sociologie de la vie à l’assemblée invite certes à revenir dans le chaudron institutionnel. Mais elle ne contribue pas forcément à rétablir une lecture normative et juridique de la vie politique. Elle offre au contraire la possibilité d’approfondir nos connaissances sur ce que font et ce que sont les élus et, partant, sur la professionnalisation politique. Elle montre notamment que les assemblées sont des lieux où les élus mobilisent des ressources, forgent de nouvelles compétences, endossent des rôles inédits, transforment leurs façons de faire et de voir la politique, jouent avec des contraintes nouvelles, acquièrent des savoir-faire et des connaissances techniques (en particulier sur les politiques publiques). La sociologie parlementaire, à la condition de ne pas se cantonner aux seuls résultats formels des délibérations d’assemblée mais de s’intéresser à l’exercice quotidien du métier de représentant, est l’occasion de mieux comprendre les ressorts de l’activité politique en démocratie.
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