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AccueilNumérosVol. 56 - n° 3Prix du jeune auteurQuand les associations font offic...

Prix du jeune auteur

Quand les associations font office de street-level bureaucracy. Le travail quotidien en faveur de l’accès au droit au logement opposable

Premier prix ex æquo
When nonprofits provide street-level bureaucracy: Day-to-day work for access to a legal right to housing
Pierre-Édouard Weill
p. 298-319

Résumés

Cet article s’intéresse à la contribution des associations à l’action publique. Il mobilise une palette conceptuelle habituellement dévolue à l’analyse de la street-level bureaucracy pour dépeindre le travail quotidien sur le terrain de l’accès au droit des personnes défavorisées. L’étude du cas de la mise en œuvre du droit au logement opposable montre comment des acteurs associatifs jouent un rôle de policy maker à travers leur participation au processus de sélection des bénéficiaires de l’action publique. Celle-ci passe par l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire dans la qualification juridique des situations individuelles et la sélection des cas à défendre ou des motifs à invoquer auprès de l’administration, l’efficacité des démarches des administrés qui bénéficient d’un accompagnement social et juridique apparaissant fortement renforcée.

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Notes de l’auteur

L’auteur remercie les membres du jury du Prix du Jeune Auteur 2013 et les relecteurs anonymes du comité de rédaction de Sociologie du travail, ainsi que Pierre-Yves Baudot, Aurélien Buffat et Vincent Dubois, pour leurs remarques sur des versions antérieures de ce texte.

Texte intégral

1La sociologie des street-level bureaucrats analyse habituellement l’exercice du pouvoir discrétionnaire des agents de l’administration publique au contact des administrés (Lipsky, 1980 ; Evans, 2011). Elle trouve ses prolongements en France chez des auteurs attentifs à leurs propriétés sociales (Dubois, 1999 ; Siblot, 2006), à leur environnement sociotechnique (Weller, 1999) ou à leurs représentations du service public (Warin, 2002). Des travaux relatifs à divers domaines d’action publique étudient plus précisément comment les street-level bureaucrats contrôlent l’accès à des statuts administratifs tels que celui de réfugié (Spire, 2007) ou à des biens comme le logement social (Bourgeois, 2012). Or, une telle approche peut s’appliquer à des acteurs extérieurs à l’administration, dès lors qu’ils constituent un chaînon essentiel de la mise en œuvre de l’action publique. En déterminant qui obtient quoi, quand et comment (Laswell, 1958) sur le terrain des interactions avec les administrés, les acteurs associatifs interviennent en effet sur le contenu concret des politiques publiques. Aux États-Unis, ce rôle de policy-maker est bien mis en valeur depuis les années 1990, marquées par la délégation croissante des politiques de lutte contre la pauvreté (Lipsky et Rathgeb-Smith, 1993 ; Maynard-Moody et Johnson, 2006 ; Brodkin et Majmundar, 2012). En France, ce qui n’apparaît pas comme régalien, stratégique ou relevant du « noyau dur » des compétences d’une administration en réforme est de plus en plus susceptible d’être externalisé (Bezes, 2005). Les associations constituent en cela une variable d’ajustement de l’action publique (Hély et Simonet, 2013). Elles jouent un rôle majeur dans la gestion des populations les plus fragiles, qu’il s’agisse d’accéder à un titre de séjour (Fischer, 2009 ; Jaksic, 2013), à une place d’hébergement (Cefaï et Gardella, 2011) ou encore au logement social (Fijalkow et Lévy, 2010). Plutôt que de distribuer directement des biens et services publics ou des statuts en lieu et place de l’administration, les associations assurent le plus souvent une mission d’accès au droit, qui consiste principalement à accompagner les personnes défavorisées dans leurs démarches juridico-administratives. Ce mode d’action s’impose notamment en matière de lutte contre le mal-logement. Les associations participent alors au traitement public de la misère en vertu de l’application de la loi.

2De nombreux travaux s’intéressent à l’engagement associatif (Héran, 1988 ; Vermeersch, 2004), ou plus précisément à celui des avocats (Willemez, 2003) ou des juristes (Lejeune, 2011). S’ils montrent bien comment ces acteurs s’inscrivent dans des objectifs d’intérêt général, l’activité de ces derniers y est davantage envisagée pour elle-même que dans la perspective du domaine d’action publique concerné. Cet article vise pour sa part à rendre compte du rôle des acteurs associatifs engagés en faveur de l’accès au droit dans la mise en œuvre d’une politique sociale. Il montre comment s’organise le travail quotidien au sein des associations, et avec quels résultats sur le traitement public de la situation des individus pris en charge. On s’intéresse pour ce faire à la mise en œuvre de la loi sur le droit au logement opposable (DALO), qui permet aux ménages dont la situation est reconnue comme « prioritaire et urgente » de se voir proposer un logement adapté suite à la désignation d’un bailleur par le préfet. Depuis le 1er janvier 2008, il existe une possibilité de recours auprès d’une commission de médiation départementale, puis, le cas échéant, devant le tribunal administratif. L’accomplissement d’une telle démarche fait souvent intervenir des associations spécialisées dans l’accès au droit ou la lutte contre le « mal logement ». Dans les départements où le recours est le plus intense, elles assument en grande partie l’accompagnement social et juridique des requérants (Lévy et Laumet, 2012 ; Eleta De Filippis, 2013). Certes, les associations ne constituent pas le point d’accès prioritaire au logement social pour les publics concernés. Néanmoins, les agents de l’État local, les travailleurs sociaux des collectivités territoriales ou les guichetiers des offices HLM sont encouragés par leur hiérarchie à se décharger sur les plus institutionnelles d’entre elles pour activer la procédure de recours au DALO, tandis que les plus contestataires voient affluer des demandeurs de logement par le « bouche à oreille » et les réseaux communautaires (Péchu, 2006). De l’information des publics susceptibles de faire valoir leur droit au logement jusqu’à la représentation des ménages « prioritaires » au tribunal administratif, des membres de la « société civile » se retrouvent ainsi engagés dans l’action publique, quand bien même il s’agit d’attaquer l’État en justice.

3Comme dans les administrations locales qui mettent en œuvre sur le terrain les politiques sociales, l’activité d’accès au droit des associations donne à voir un véritable système de travail. Pour en saisir la complexité, il s’agit de « prendre en compte le point de vue de toutes les catégories de personnes impliquées, que leur position soit supérieure ou inférieure, qu’elles soient au centre ou à la périphérie » (Hughes, 1997, p. 68), des chargés d’accueil des permanences associatives aux avocats. De même que les caractéristiques sociales des administrés déterminent les modalités d’accès aux prestations sociales (Dubois, 1999), les caractéristiques des demandeurs de logement conditionnent leur réception et la facilitation de leur accès au droit en milieu associatif. Comme dans les services sociaux de l’administration, le travail pour les personnes y est aussi un travail sur les personnes (Hughes, 1997). À cet égard, les associations favorisent moins l’émergence d’une « conscience légale » (McCann, 1994) qu’elles ne contribuent à fabriquer du consentement, c’est-à-dire à faire accepter la nécessité des démarches juridico-administratives, des décisions qui en découlent et des solutions de logement éventuellement proposées.

4L’article s’organise en trois parties. Il analyse d’abord la division morale et sociale du travail en milieu associatif. Cette division est à la fois fondée et entretenue par des différences de compétences, de statuts et de profits symboliques et matériels entre les membres des associations (section 1). Il interroge ensuite les conditions sociales d’exercice d’un pouvoir discrétionnaire dans le travail quotidien en faveur de l’accès au droit. La sélection des cas à défendre et des motifs à invoquer auprès des instances de jugement se fondent en effet sur la perception des acteurs associatifs de la situation des demandeurs de logement (section 2). L’article met enfin en valeur les effets sur l’action publique du travail associatif en faveur de l’accès au droit, et ses résultats en matière d’habitat des personnes défavorisées. L’activité des associations s’avère efficace puisqu’elle augmente nettement les chances de validation des démarches pour accéder au logement. Les acteurs associatifs conforment ce faisant les individus assistés aux exigences institutionnelles et tâchent de rendre acceptables les décisions qui s’imposent à eux (section 3).

Encadré 1. L’enquête
Inscrite dans le cadre d’une recherche doctorale sur la genèse et la mise en œuvre du DALO, l’enquête porte sur plusieurs départements aux caractéristiques sociodémographiques contrastées (Paris, Yvelines, Bas-Rhin). Elle repose d’abord sur l’observation du fonctionnement de plusieurs permanences d’associations spécialisées dans l’accès au droit ou dans la lutte contre le mal-logement de la région parisienne et du Bas-Rhin, complétée par la réalisation d’entretiens semi-directifs avec des bénévoles ou des salariés (n = 12). Une seconde vague d’observation, participante cette fois, a été menée sur une période d’un an en tant que bénévole de la permanence parisienne d’une association caritative très institutionnalisée, mais financièrement indépendante des pouvoirs publics. Ce matériau ethnographique se complète du traitement statistique d’un échantillon aléatoire stratifié de dossiers d’instruction des recours auprès des commissions DALO des trois départements étudiés (n = 432), constituant un corpus homogène de documents écrits (formulaires, pièces justificatives obligatoires, lettres d’accompagnement du recours, rapports du service d’instruction), ainsi que d’un échantillon de jugements du contentieux spécifique DALO du tribunal administratif de Paris (n = 313).

1. L’organisation du travail associatif

5Analyser la division du travail en faveur de l’accès au droit suppose de mettre en exergue différents types d’activités plus ou moins prestigieuses au sein même des associations. Les acteurs chargés d’accueillir les demandeurs de logement, de les accompagner dans leurs démarches de recours à la justice administrative ou d’assurer leur représentation devant les tribunaux varient par leur statut, leurs compétences et les rétributions engrangées. Ces différences entretiennent en retour des rapports de domination au sein des associations et une exposition socialement différenciée à la misère.

1.1. Le « sale boulot » de secrétariat

6Dans la plupart des associations observées, en particulier les plus institutionnelles, des dispositifs d’accueil des publics constituent un passage obligé avant l’obtention d’une assistance dans leurs démarches juridico-administratives. Les membres des associations qui y sont affectés contribuent aussi au recueil et à l’archivage de données sur les publics reçus. Une frontière bien établie apparaît alors entre un travail qualifié de « secrétariat » par les intéressés, et le travail « juridique » proprement dit :

« Moi je gère les rendez-vous, je sors les dossiers, je les prépare, je mets de l’ordre. Les solutions aux problèmes juridiques c’est votre travail ! » (Chargée d’accueil, salariée, Paris).

7Les chargés d’accueil ne disposent guère de « mandat », c’est-à-dire du contrôle du contenu de leur travail (Hughes, 1997), qui reste défini par les dirigeants associatifs. La réception des publics et le classement des dossiers, sans intervention directe sur leur contenu, s’apparentent dès lors à « une forme d’exercice subordonnée du pouvoir institutionnel » (Siblot, 2006, p. 134). Les acteurs concernés disposent d’une faible autonomie dans leur travail, qui peut alimenter un sentiment d’impuissance à agir directement pour le relogement des ménages, mais aussi sur les comportements des demandeurs de logement. Placés en première ligne, ils sont aussi exposés à des comportements agressifs, tant verbalement que physiquement. Certains exercent ainsi leur activité dans l’appréhension des « publics difficiles » :

« Tu sais ici il faut cacher les coupe-papier sur le bureau ! Des fois je vois des trucs de fou ! J’ai pas envie de me faire poignarder comme la guichetière de la Société Générale là...
Comment ça, de quoi tu parles ?
— Si si, ça s’est passé dans le onzième [arrondissement de Paris], pas dans le quartier, mais c’est pas loin d’ici ! On est en première ligne, nous, à l’accueil ; c’est nous qui encaissons en premier la misère des gens qui sont dans une situation désespérée ! » (Chargée d’accueil, salariée, Paris).

8Comme les guichetiers des agences bancaires, qui doivent assumer les tensions du marché financier face à des publics en difficulté (Lazarus, 2012), les chargés d’accueil de l’association où j’étais bénévole subissent directement les manifestations de résistance des « mal-logés » ou des « sans-abri » face à l’institution qu’ils incarnent. Tout se passe comme s’ils étaient assimilés à des acteurs de l’administration par les fractions du public auquel ils fournissent assistance. Les responsables de la permanence de l’association prennent d’ailleurs en compte les tensions qui apparaissent à l’accueil : ils s’efforcent de sécuriser l’environnement de travail des salariés, une caméra ayant été installée dans le hall d’entrée. Ce « sale boulot » de secrétariat est délégué à de jeunes stagiaires ou aux moins diplômés des membres des associations. De même que l’engagement des « sans-papiers » peut être motivé par la possibilité de voir le traitement de leur situation accéléré (Siméant, 1996), celui de certains militants peut aussi constituer l’occasion de trouver un emploi dans le cadre de contrats d’insertion :

« J’ai employé deux salariés [de l’association] pour recevoir les familles et les aider à rassembler les pièces justificatives. Ils connaissaient particulièrement le droit concerné. L’un d’eux a même commencé une licence, mais il a arrêté... » (Avocate, Paris).

9Ainsi, la réalisation du « sale boulot » de secrétariat « fait le métier » (Arborio, 1995). Plus précisément, la prise en charge du secrétariat permet d’accumuler des savoir-faire et une expérience valorisables dans un domaine de l’accès au droit sans cesse plus professionnalisé. Les chargés d’accueil salariés des associations les plus institutionnalisées connaissent fréquemment une trajectoire sociale ascendante, l’obtention de leur emploi faisant suite à un parcours d’insertion réussi (Mauger, 2001), mais leur situation professionnelle reste instable. Le fait d’appartenir aux classes populaires peut d’ailleurs les situer à une distance relativement faible de certains individus reçus. Certains propos à l’égard des demandeurs de logement les plus agressifs apparaissent d’autant plus critiques qu’ils restent eux-mêmes dans une position sociale fragile :

« Ils se permettent de ces réflexions des fois ! Du genre : “Vous êtes bien chauffés ici ! Vous êtes bien installés ! Vous avez plein de fric !”» (Chargée d’accueil, salariée, Paris).

10Pour cette chargée d’accueil ayant connu elle-même des difficultés de logement, discuter de l’agressivité de certains visiteurs entraîne la formulation de jugements négatifs marquant un souci de distinction à l’égard des pauvres qui « se laissent aller », difficilement dicibles pour des cadres ou des bénévoles de l’association socialement plus favorisés qui prennent en charge les tâches d’accompagnement juridique.

1.2. Le « vrai boulot » de conseil

11Souvent bénévoles, ou liées à des conditions d’emploi précaires, les activités de conseil juridique et de montage des dossiers de recours au DALO sont toutefois considérées comme du « vrai boulot ». Celles-ci procurent de l’intérêt et du plaisir au travail (Bidet, 2010). Plus gratifiant que le secrétariat, le conseil offre aussi plus d’autonomie, l’activité juridique et les compétences qui s’y rapportent justifiant l’exercice d’un mandat pour les salariés ou les bénévoles concernés. À titre d’exemple, certains acteurs mettent à distance les règlements intérieurs de leur association lorsqu’ils leur paraissent inadaptés, comme dans la permanence d’un organisme observée dans les Yvelines, financée par les collectivités locales du département :

« Des gens qui ne savent pas vraiment écrire, oui ça arrive souvent. [...] On sort un peu de notre fonction, mais on est obligé parce que sinon c’est inutile... Il faut tout faire à leur place, je rédige tout du début à la fin. Pourtant j’ai pas le droit d’écrire à leur place ! On pourrait se contenter de leur donner le formulaire et de les laisser le remplir, mais ça ne servirait à rien... La seule chose qu’on ne peut pas faire c’est mettre le papier en-tête de [l’association] : y a plus qu’à leur demander de signer et de mettre à la poste ! [...] Regardez, je vais vous montrer le règlement intérieur de l’association [il cherche quelques instants le fichier concerné puis tourne vers moi son écran d’ordinateur]. Mais bon je le fais quand même, qu’est-ce que vous voulez que je fasse d’autre face à toute cette misère ? » (Juriste, salarié, Versailles).

12C’est justement la détention de compétences accréditées par des titres scolaires qui permet de mettre à distance la règle, pour mieux assurer son effectivité. Comme pour l’assistance aux demandeurs d’asile, examiner et qualifier juridiquement des situations, délivrer des conseils en conséquence et prendre en charge la rédaction de courriers ou le classement de documents officiels requiert des diplômes (Pette, 2012). Une familiarité au raisonnement juridique est requise, même si des supports sont prévus pour pallier certaines lacunes. Un « guide pratique DALO », fruit d’une collaboration entre plusieurs associations caritatives, résume ainsi les phases de la procédure dans une formulation dénuée de termes techniques.

13Concernant les bénévoles, un niveau d’étude élevé est exigé de façon plus ou moins explicite selon le degré d’institutionnalisation des associations. Le profil dominant des bénévoles rencontrés est toutefois généraliste, plutôt que spécifiquement juridique. On note une prédominance de retraités de la fonction publique, notamment des enseignants, qui accrédite l’hypothèse d’une continuité entre l’État et les associations, mais aussi des étudiants ou de jeunes diplômés. De fait, les dirigeants associatifs capitalisent moins sur une « éthique de sacrifice » que sur des « logiques de professionnalisation ». Une jeune diplômée d’un institut d’études politiques de province qui vient de réussir le concours d’attaché territorial cherche par exemple « une première expérience de terrain » avant de postuler à un emploi dans une collectivité locale. L’engagement associatif rencontre ainsi des aspirations à servir l’intérêt général qui auraient pu s’épanouir dans l’administration dans un contexte historique plus favorable à l’emploi public (Hély et Simonet, 2013). Par ailleurs, le recrutement des salariés passe souvent par la filière bénévole. Les perspectives d’emplois stables restent néanmoins étroites.

14Quant aux juristes professionnels, ils cherchent encore leur place entre les avocats et les travailleurs sociaux. On observe ainsi des « conflits de juridiction », c’est-à-dire des luttes pour préserver des « territoires de compétence » (Abbott, 1988). D’une part, ils font profil bas face aux avocats (Lejeune, 2011), sur le territoire desquels ils tâchent de « ne pas trop empiéter » et auxquels ils « passent le relais » quand le recours au DALO entre dans une phase contentieuse. D’autre part, ils font montre d’une certaine hauteur à l’égard des travailleurs sociaux « qui estiment que c’est leur rôle [d’engager la procédure] alors qu’ils n’en ont pas la compétence » (juriste, salarié, Versailles). Le travail social fait figure de repoussoir, tant d’un point de vue technique qu’éthique. Ils partagent en effet le credo selon lequel l’examen d’une situation se limite à la lettre de la loi. Récemment diplômé d’un Master 2 de droit privé, le juriste précité considère l’aide à l’accès au droit comme une étape dans une carrière de professionnel du droit et non du social. Son quotidien professionnel implique néanmoins d’articuler ces deux dimensions. Dans une autre association, une assistante sociale intervient souvent pour pallier les difficultés à « gérer les publics difficiles », qui sont aussi les plus socialement éloignés des bénévoles, comme le mentionne, entre deux rendez-vous, une ancienne attachée parlementaire :

  • 1 Le prénom de cette salariée de l’association a été modifié.

« L’autre jour, on avait une mythomane... La pauvre elle nous racontait qu’elle connaissait Sarkozy... c’était une femme d’un certain âge, je n’arrivais pas à la canaliser, impossible ! Samira1, elle reste zen, elle a de l’expérience. Moi je bous, j’ai l’impression qu’elle se moque de moi, mais ça passe... on s’habitue au fur à mesure ! C’est malheureux pour elle surtout. [...] En général si on a un problème, on va voir Samira, c’est la grande prêtresse du social ! [rires] » (Bénévole, Paris)

15Les compétences « sociales » apparaissent donc bien complémentaires des compétences juridiques objectivées par des titres scolaires. Au reste, la liquidité de ces dernières demeure limitée et les associations font parfois office de sas de décompression sur un marché de l’emploi saturé. Elles offrent en effet des contrats de durée déterminée, souvent pour un emploi à temps partiel, qui constitue une première ou seconde véritable expérience professionnelle. La faiblesse des rémunérations y est significative du faible investissement de l’État dans l’accès au droit. Les salariés des associations les plus institutionnelles intègrent d’ailleurs bien en quoi leur précarité est synonyme de « souplesse » pour l’administration. C’est notamment le cas d’un doctorant en droit employé à temps partiel dans une association financée par les pouvoirs publics, dont la permanence est hébergée dans une Maison de justice et du droit (MJD) d’un quartier populaire de l’agglomération strasbourgeoise :

« Dans l’administration ils sont stressés, il faut que ce soit carré. Nous on est plus flexibles, on peut créer des postes, en supprimer... C’est pas un drame ! » (Juriste, salarié, Strasbourg).

16Si certains envisagent de passer les concours de la magistrature ou du barreau, c’est d’ailleurs sans doute parce que les profits qu’ils accumulent à dire le droit des pauvres restent inférieurs à ceux qu’engrangent les juges ou les avocats.

1.3. Le prestige de la représentation

17De nombreux avocats s’engagent dans l’accès au droit au logement des personnes défavorisées dans le cadre des associations, et ce de façon renforcée depuis l’ouverture du contentieux spécifique au DALO. Ces praticiens trouvent non seulement du sens, du plaisir et du prestige dans le montage des dossiers de recours et la représentation juridique des plus démunis, mais aussi des rétributions matérielles et symboliques pour des tâches qui apparaissent d’emblée comme ingrates, tant d’un point de vue intellectuel que financier.

  • 2 Ce bureau est souvent appelé « aide juridictionnelle » ou « AJ » par les acteurs associatifs rencon (...)

18L’attribution des « affaires DALO » aux avocats par les permanenciers des associations ne s’effectue que rarement par l’intermédiaire du bureau d’aide juridictionnelle (BAJ)2. Les associations spécialisées dans la lutte contre le mal-logement développent leurs propres réseaux d’avocats, de façon à se prémunir contre les aléas d’un choix par défaut :

« D’habitude les avocats désignés par l’AJ, c’est pas les plus compétents, du moins pour le domaine concerné. On a déjà eu quelques mauvais retours en la matière » (Responsable de la communication, salarié, Paris).

19Les avocats qui prennent en charge la représentation des mal-logés se cooptent généralement. Certains assument eux-mêmes des fonctions de direction dans les associations, auquel cas ils proposent directement à leurs confrères de participer aux activités. Dans les associations les plus institutionnelles, les avocats doivent cependant prendre rendez-vous avec les cadres des organisations concernées, auprès desquels ils peuvent être amenés à signer une « charte » les encourageant à se contenter des émoluments garantis par le BAJ. Si ces derniers sont relativement faibles au regard des standards de la profession, la clientèle obtenue grâce aux associations peut offrir un complément financier substantiel. De surcroît, la possibilité d’accumuler plusieurs affaires au cours d’une même session d’audiences au tribunal en renforce l’attrait. L’enjeu de la rémunération des avocats est d’ailleurs bien pris en compte par les associations, régulièrement accusées de « favoritisme » dans l’attribution des dossiers. En réponse à ces critiques, l’association où j’ai effectué mon bénévolat a mis en place une base de données régulièrement actualisée sur l’attribution des affaires. La salariée de l’association qui supervisait mes rendez-vous m’a exposé son fonctionnement, intégré au programme informatique de gestion des dossiers, en m’expliquant qu’il s’agissait de « ne pas faire de jaloux parmi les avocats du réseau ». Pour les collaborateurs de grands cabinets parisiens, la prise en charge d’un dossier DALO n’est motivée ni par la valorisation de l’image de leur employeur, ni par le montant de l’aide juridictionnelle. Ils revendiquent d’ailleurs d’autant mieux la noblesse de leur tâche qu’ils affichent leur désintéressement. Quelle que soit leur situation financière, les avocats interrogés ne prennent aucun plaisir à gérer la « paperasse » dont est pour eux synonyme la défense des plus pauvres. Le raisonnement juridique associé au DALO — le contentieux spécifique étant apparenté à un droit « presse-bouton », avec « 99 % de réussite » (avocate, Paris) — ne justifie pas non plus qu’ils s’y « intéressent ». Une avocate interrogée oppose d’ailleurs l’« intérêt intellectuel » du droit, qu’elle trouve dans des contentieux comme celui de la propriété intellectuelle, à celui qu’elle porte au droit des situations qui la « touchent personnellement ». Cela ne l’empêche pas de monter en généralité à partir de cas particuliers et d’« attaquer les fonctionnaires sur leur propre terrain [...] pour produire une jurisprudence spécifique, propre à encadrer les contentieux futurs » (Fischer, 2009, p. 88). Les avocats sont d’ailleurs les seuls à même de plaider en justice et de formaliser de nouveaux arguments juridiques. Leur compétence à la fois statutaire et technique les place au sommet de l’organisation du travail d’accès au droit. Leur magistère s’exerce notamment lors de réunions associatives : les « têtes de pont » du réseau y élaborent des modèles de recours devant le tribunal administratif et les font circuler aux profanes comme aux juristes professionnels. Leur engagement associatif permet en outre aux avocats de se distinguer dans leur champ professionnel : certains d’entre eux délivrent des formations à la bibliothèque de l’Ordre des avocats ou rédigent des articles dans des revues professionnelles, autant d’activités particulièrement gratifiantes.

20Les avocats évoquent enfin le respect et la reconnaissance que leurs clients leur témoignent, notamment lorsqu’ils parviennent à être logés. Étant les premiers, voire les seuls à être prévenus en cas de relogement, ils constatent régulièrement la matérialisation du droit :

« Une de mes dernières clientes, pour elle ça a vraiment accéléré le dossier. C’est moi qui lui en ai parlé, ça l’a aidée, ça crée de la satisfaction... quand ils reviennent vous voir avec le sourire aux lèvres ça fait chaud au cœur » (Avocate, Paris).

21Les avocats endossent un rôle de réparation du malheur en même temps que la robe. Et de même que le prestige des médecins lié au « miracle du soin » n’est guère entaché par les souillures corporelles (Hughes, 1997), le « miracle » de l’accès au droit confère une légitimité qui résiste au contact de la misère, y compris dans des lieux où elle est fort inhabituelle :

« Je suis dans un cabinet où nous avons une très belle clientèle ! Personne ne fait de délinquants ou de droit des étrangers. Ce n’est pas le genre de la maison, mais je n’ai pas de remarques. Au tout début de ma courte carrière, j’avais un client... une personne, disons... dans le besoin. Pour ne pas avoir de remarques, je le reçois pendant la pause de midi. Manque de pot, mon p’tit monsieur avec ses affaires dans un sac en plastique arrive en retard et se retrouve devant une vingtaine d’avocats d’affaires qui reviennent de réunion ! Mais personne ne m’a rien dit » (Avocate, Paris).

22Chez une jeune avocate promise à une brillante carrière dans un cabinet du huitième arrondissement de Paris, l’« exposition à la misère » ne renvoie ni objectivement, ni subjectivement à une « misère de position » (Dubois, 1999). Du reste, les requérants qui consultent un avocat ne font pas partie des publics les plus « difficiles ». Ils se sont conformés aux normes de comportement attendues des acteurs chargés de l’accueil et du conseil juridique préalable au contentieux, qui anticipent eux-mêmes les exigences de leurs partenaires institutionnels dans le logement des personnes défavorisées. Tandis que les salariés ou les bénévoles des associations impliquées dans le montage des dossiers s’ancrent dans leur domaine d’action publique, la défense des mal-logés aide donc les avocats à trouver leur place dans une profession tendue entre le service de l’intérêt public et celui de l’intérêt des clients (Sarat et Scheingold, 1998).

23L’analyse de la division sociale du travail associatif permet de mieux saisir les fondements et les logiques différenciées de l’engagement en faveur du droit au logement. Ce droit faisant l’objet d’un dispositif de recours à la justice administrative voué à garantir l’accès à l’habitat des ménages dans une situation « prioritaire et urgente », l’engagement des acteurs associatifs contribue à la mise en œuvre de l’action publique. Cette dernière est cependant déterminée par leur interprétation de la loi et de ses décrets d’application, des consignes relatives aux partenariats établis avec l’administration ou encore des règlements intérieurs des associations. Il convient donc désormais d’étudier l’exercice du pouvoir discrétionnaire dont font usage leurs bénévoles, leurs salariés ou leurs avocats dans le processus de sélection des bénéficiaires de l’accès au droit et, partant, des politiques du logement des personnes défavorisées.

2. Les conditions sociales de l’accès au droit

24De même que le travail social est « soumis à une injonction paradoxale, celle d’un contrôle et d’une aide » (Dubet, 2002, p. 73), le travail quotidien au sein des associations spécialisées dans l’accès au droit consiste aussi bien à favoriser cet accès qu’à le contrôler. Les conditions sociales de la relation des demandeurs de logement aux acteurs associatifs avec lesquels ils entrent en contact varient cependant selon les sites observés. Leur distance est plus ou moins marquée selon le degré de rationalisation bureaucratique — entendue comme l’organisation d’autorités de contrôle et de formalisation de règles (Weber, 1995) — des associations, et la sélection des cas à défendre est plus ou moins stricte. L’accès au droit au logement s’avère donc conditionné à la fois par l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire et par les dispositions plus ou moins favorables des demandeurs de logement à rechercher et recevoir le soutien des associations.

2.1. Rationalisation bureaucratique et distance au public

25Les relations entre militants et demandeurs de logement qui se jouent à travers l’accès au droit varient en fonction du degré de rationalisation bureaucratique de l’activité des associations, lui-même lié à leur niveau d’institutionnalisation et à l’établissement ou non de partenariats avec les pouvoirs publics. Par exemple, les permanenciers des associations les plus contestataires comme des plus institutionnelles gardent une trace écrite des publics reçus, mais le font avec leurs moyens propres. Pour reprendre la formule d’une avocate qui participe conjointement aux activités de deux associations répondant chacune à l’un de ces deux types, « c’est comme comparer une PME et une multinationale ! ». Tandis que les militants de la plus contestataire de ces deux associations se contentent de fiches cartonnées, ceux de la plus institutionnelle disposent tous de postes de travail équipés d’ordinateurs et de téléphones-fax. Ils numérisent systématiquement les dossiers des ménages en vue de leur exploitation statistique, cette façon de mesurer l’activité illustrant la diffusion de la culture du résultat au sein du secteur associatif. Liée au positionnement politique des associations, qui détermine largement les moyens dont elles disposent, cette rationalisation de l’activité bureaucratique conditionne non seulement la précision dans la division du travail, mais aussi la distance plus ou moins marquée entre leurs membres et les publics accueillis.

26Ainsi pénètre-t-on sans entraves dans un immeuble occupé où l’une des associations les plus contestataires tient sa permanence, ou dans le préfabriqué qui accueille sa délégation départementale bas-rhinoise. Le montage des dossiers s’y apparente à une expérience collective, mêlant immédiatement les nouveaux arrivants aux militants. Les formulaires sont remplis sur des tables disposées en cercle, sans séparation vouée à assurer la discrétion liée à l’évocation d’éléments personnels. L’association se présente d’ailleurs comme un « syndicat de mal-logés », et l’accès au conseil juridique y est conditionné par un engagement militant. Le paiement d’une cotisation annuelle tend d’ailleurs à écarter ceux qui se focalisent uniquement sur l’amélioration de leur propre sort. L’accompagnement dans les démarches juridico-administratives est présenté comme de l’« entraide militante », et la proximité entre les adhérents « bien logés » et les publics assistés est valorisée. Si le tutoiement est de rigueur, des difficultés linguistiques, notamment à l’écrit, sonnent comme un rappel de leur distance sociale (Havard-Duclos, 2006). Dans les associations plus institutionnelles, qui tiennent souvent leurs permanences dans des locaux appartenant aux municipalités, le maintien d’une certaine distance aux publics est préconisé et aucun investissement militant n’est exigé. Lorsque les locaux sont la propriété de l’association, comme c’est le cas dans celle où j’ai réalisé l’observation participante, il s’agit cependant de faire preuve de discrétion, dans les deux sens du terme. Premièrement, séparer la fonction « siège » de la fonction « accueil » permet d’éviter la confrontation directe entre les mal-logés et les donateurs : l’association joue un rôle d’interface et de maintien de la distance entre ceux qui font la charité et ceux qui en bénéficient. Deuxièmement, l’adresse de la permanence n’est pas immédiatement identifiable par tous. L’accueil sur place requiert une première prise de contact à distance. Seuls sont appelés à franchir le seuil de la permanence ceux qui ont obtenu un rendez-vous par l’intermédiaire de la plateforme téléphonique et, à l’arrivée sur place, l’ouverture de l’entrée s’active depuis la réception. Les demandeurs de logement, qui viennent souvent en famille, patientent ensuite dans une salle d’attente rectangulaire d’une cinquantaine de mètres carrés, lieu de tension pour des individus en attente d’expertise sur la situation de leur ménage.

2.2. Contrôler l’accès au droit

27Le pouvoir d’effectuer un examen approfondi de la situation des ménages est plus ou moins officiellement délégué aux associations, selon leur proximité avec les pouvoirs publics. L’État accorde ainsi à leurs membres le droit d’exercer une violence symbolique légitime en sollicitant des informations personnelles pour faire accéder au logement ceux qui ont pu en être privés par l’exercice de la violence physique légitime, dans le cadre de l’intervention de la force publique suite à des jugements d’expulsion. Quelle que soit la situation des publics concernés, leur capacité à se soumettre à un interrogatoire détermine la qualité de l’assistance dont ils bénéficient. Fournir des réponses précises sur leurs conditions d’existence et les pièces justificatives pertinentes facilite l’éventuelle mise en adéquation de la situation des ménages et des critères de la loi. Déterminer l’opportunité et la motivation du recours d’individus insuffisamment compétents pour mettre eux-mêmes en exergue des faits légalement invocables suppose un suivi personnalisé. Dans l’association où a été réalisée l’observation participante, le recours au DALO est propice à un examen général de la situation du ménage. Une heure entière est généralement prévue, ce qui ne suffit pas toujours « quand c’est tout entremêlé » (bénévole, Paris). Le travail d’accompagnement juridique se rapproche alors en partie de celui d’un travailleur social. Il s’agit notamment de vérifier régulièrement les ressources du ménage. Les « entretiens de conseil » transforment parfois à leur corps défendant les conseillers en contrôleurs (Proteau, 2009), certains acteurs associatifs allant jusqu’à évoquer « un boulot de flic ». Le contrôle social exercé est toutefois justifié en termes de lutte contre le non-recours aux droits sociaux et de qualité des démarches entreprises :

« Moi ça ne me dérange pas du tout qu’il y ait toujours plus de contrôle, du moment qu’on reste dans une logique de droit ! [...] Plus on a d’infos, mieux ça passe en commission ! » (Responsable de la communication, salarié, Paris).

28Tous les publics accueillis ne sont pas encouragés à avoir recours au DALO. La logique associative qui consiste à choisir d’accompagner vers le logement les moins défavorisés parmi les plus démunis n’est pas nouvelle (Bourgeois, 2000). Il convient toutefois de restituer précisément les modalités du tri opéré sur les publics à accompagner, qui s’effectue selon des critères juridiques, mais aussi économiques et moraux. Un pouvoir discrétionnaire s’exerce d’abord selon la manière dont les acteurs associatifs évaluent la conformité de la situation traitée aux critères de la loi, mais aussi, plus concrètement, sur ce qu’ils anticipent de la décision de la commission de médiation. À ce titre, la sélection des cas à défendre est plus stricte dans les associations les plus institutionnelles que dans les plus contestataires « où il n’y a pas de numerus clausus » (avocate, Paris). C’est bien ce qui émerge lors d’une discussion autour du cas d’une requérante qui déclare héberger son fils âgé de 29 ans :

« On fait pas un DALO pour tout le monde. Seulement si la situation correspond à l’un des critères de la loi. On le fait seulement si les critères sont là ! Par exemple, on va demander si le fils touche le RSA pour savoir s’ils rentrent toujours dans la demande de logement social ou s’ils ne rentrent plus, et alors on fait un recours séparé » (Référente des bénévoles, salariée, Paris).

29Une telle interprétation de la loi procède du besoin de crédibilité des associations les plus institutionnelles vis-à-vis de l’administration (Jaksic, 2013) qui les invite ici à participer à la gouvernance locale du logement des personnes défavorisées à travers leur présence en commission DALO. Mais adopter une posture légaliste n’exclut pas toute propension à jouer avec la règle de droit de manière à peser en faveur des publics considérés comme les plus dignes d’accéder au logement dans le processus de décision administrative, lorsque la situation le permet. Ainsi une salariée qui fait office de référent pour les bénévoles et siège ponctuellement au sein de la commission de Paris n’hésite-t-elle pas à mobiliser certaines « passes du droit » : elle tire certains cas rencontrés vers un territoire de qualification qui leur est favorable (Lascoumes et Le Bourhis, 1996) en s’appuyant sur son expérience en commission administrative. L’attachement à la règle de droit contraste avec la manière dont les travailleurs sociaux privilégient des critères de revenu pour faciliter ou non l’accès au logement social. Par exemple, le fait qu’une femme récemment séparée se voie conseiller par son assistante sociale d’avoir recours au DALO au nom de son mari, qui vient de retrouver un emploi, suscite l’indignation :

« Elle veut s’inscrire avec lui, mais elle veut pas vivre avec lui... Elle me dit qu’à deux ils gagnent 2 400 euros maintenant qu’il a ses papiers [...] C’est avec ou sans lui ! On ne fait pas de formule à la carte nous ! » (Référente des bénévoles, salariée, Paris).

30Si les acteurs associatifs prennent régulièrement position au niveau national pour dénoncer l’application de critères économiques par les commissions, il leur apparaît néanmoins difficile de s’en défaire sur le terrain. Ainsi, un guide pratique conseille aux mal-logés qui « ne disposent pas de ressources financières plus ou moins temporairement [...] de constituer un recours au titre du droit à l’hébergement ». Le cas d’un retraité algérien de 70 ans atteint d’un handicap moteur à qui l’on déconseille d’entamer un recours illustre bien le « réalisme » des permanenciers des associations les plus institutionnelles : sa situation répond à plusieurs critères légaux de « priorité » et d’« urgence », mais la commission est effectivement susceptible de le considérer comme inapte à occuper un logement de façon « autonome ».

31Enfin, la sélection des publics à accompagner dans les démarches de recours à la justice renvoie à des critères moraux. Certes, les juristes, notamment les plus jeunes, réprouvent le misérabilisme des travailleurs sociaux encourageant les plus pauvres à exposer leur souffrance dans des lettres d’accompagnement de leurs recours. Ils leur reprochent parfois des considérations morales liées au style de vie des ménages :

« On n’a pas le droit d’émettre des jugements du genre : “oh mais vous avez encore fait un bébé, mais faudrait penser à arrêter !” On n’est pas des assistantes sociales ! » (Juriste, salariée, Paris).

32Néanmoins, plusieurs avocats interrogés refusent de traiter certaines affaires au nom de la « mauvaise foi » de certains demandeurs de logement :

« Les expulsions ce n’est pas le même public que l’insalubrité ! C’est souvent des gens qui traînassent à droite à gauche, qui se font avoir, signent un faux bail sur un coin de table de PMU... La dernière dans ce cas-là, je me suis déchargée de son dossier ! Ils sont très très déçus d’être expulsés, surtout quand ils ont triché !
— Et cette dame, elle était éligible ?
— Elle n’a jamais voulu payer un centime pour son loyer et elle explique que c’est scandaleux. Je l’ai assistée pendant deux mois et demi et j’ai laissé tomber, c’était insupportable. Oui, OK elle est éligible ! Mais y a des gens qui tirent profit de la situation qu’ils ont eux-mêmes créée ! » (Avocate, Paris).

33D’autres insistent sur la diligence exigée de leurs clients pour rassembler les pièces justificatives nécessaires. Dans le cadre des permanences juridiques, le sous-investissement dans la démarche de recours à la justice condamne à « une rupture dans la relation d’aide militante fondée sur un principe de confiance et de délégation active » (Chappe, 2010, p. 564). De fait, l’accompagnement associatif est mis en échec par des comportements d’évitement apparentés à un « manque de respect ». Dans l’association où j’étais bénévole, c’est notamment le cas suite à un rendez-vous manqué par un requérant, qui, joint par téléphone, explique qu’il a oublié de prévenir de son absence :

« Il y en a qui sont gonflés, putain j’hallucine ! Ils supplient pour avoir un rendez-vous et ensuite ils ne viennent même pas. Il a préféré aller à sa formation... Super pour lui, mais il ne prévient même pas ! Et il habite au bout de la rue en plus ! Ça lui coûte rien de nous le dire avant, il passe même pas un coup de téléphone... » (Chargée d’accueil, salariée, Paris).

34Il en va de même du surinvestissement de la procédure et de la remise en question de l’autorité des acteurs associatifs. Certaines tensions apparaissent avec les requérants les mieux dotés culturellement, qui sont aussi les plus aptes à se montrer critiques de l’institution. Comme les travailleurs sociaux, les acteurs associatifs sont irrités par les comportements des visiteurs « arrogants », qui affirment qu’ils préféreraient « se débrouiller sans eux » tout en sollicitant leur attention. Les acteurs associatifs procèdent donc à une sélection des individus à accompagner à l’aune de la situation de leur ménage et de leur comportement.

2.3. Une assistance juridique socialement conditionnée

35Les associations n’ont guère le monopole de l’initiative des recours à la justice administrative, même si elles en pourvoient une part importante (Spire et Weidenfeld, 2011). Par ailleurs, les demandeurs de logement qui ont recours aux associations en vue d’améliorer l’issue de leurs démarches auprès des commissions DALO, et, le cas échéant, du tribunal administratif, restent minoritaires. Un tel soutien associatif est en effet conditionné par les rapports qu’entretiennent les demandeurs de logement avec les institutions sociales et juridiques et leurs interlocuteurs officiels, qui dépendent eux-mêmes des caractéristiques des ménages et de leur situation en matière d’habitat. L’accompagnement social et juridique des associations reste donc de fait limité. Il convient cependant de mettre en exergue les variables caractéristiques des demandeurs de logement qui favorisent son obtention, avant d’en cerner la valeur ajoutée. Si la majorité des individus de l’échantillon de dossiers de recours auprès des commissions de médiation DALO font l’objet du suivi d’un travailleur social (54,7 %), moins d’un quart (23,9 %) remplissent la case du formulaire relative à l’existence d’une assistance spécifique pour effectuer le recours, souvent marquée d’un tampon par les associations qui la prennent en charge. Or, certaines caractéristiques des ménages sont nettement associées à la recherche de conseils juridiques pour accéder au logement et à la délégation des démarches administratives. Ce sont les mêmes qui conditionnent, le cas échéant, la représentation juridique par un avocat, dans la phase contentieuse de la procédure.

36Paradoxalement, les plus pauvres et les plus isolés des requérants DALO sont à la fois les plus mal logés et les plus mal accompagnés. Non seulement les publics qui connaissent le plus de difficultés sociales et économiques sont caractérisés par une tendance aux non-recours à leurs droits sociaux (Warin, 2009), mais lorsqu’ils tentent de faire valoir ces droits, il s’agit aussi de ceux qui bénéficient le moins souvent d’un accompagnement social et juridique : parmi les dossiers de recours analysés, seuls 13,2 % des individus dont le revenu par unité de consommation des ménages est inférieur à 500 euros ont bénéficié de cet accompagnement, contre 24,9 % dans l’ensemble de l’échantillon. Si les plus pauvres sont les plus fréquemment suivis par un travailleur social de manière à bénéficier des minima sociaux, cela n’équivaut que rarement à un accompagnement dans le recours au DALO, quelle que soit l’éligibilité au dispositif. De surcroît, les plus marginaux, qui vivent le plus souvent seuls, se tiennent généralement à l’écart des intermédiaires du droit des associations. Dans le cas contraire, les acteurs associatifs évaluent souvent faiblement leurs chances de faire valoir leur droit.

37Les requérants ayant des enfants constituent à l’inverse la plus grande part du public des associations parmi les dossiers de l’échantillon de recours auprès des commissions de médiation (63,5 %). Eux aussi sont majoritairement suivis par des travailleurs sociaux (55,3 %), qui les encouragent plus volontiers vers une association spécialisée dans l’accès au droit que pour les plus marginaux. En outre, ces requérants investissent plus que les autres la relation assistancielle. Ils délèguent ainsi en grande partie l’accomplissement de leurs démarches, leur distance sociale aux acteurs associatifs ne freinant guère l’efficacité de l’accompagnement dont ils bénéficient. Quant aux individus frappés par des difficultés plus conjoncturelles et en situation de déclassement, ils sont socialement plus proches des militants associatifs, et donc plus susceptibles d’embrasser la cause des associations de lutte pour le droit au logement. Néanmoins, seule une minorité d’entre eux fait l’objet d’un accompagnement associatif. Celui-ci reste en effet souvent associé à une forme de stigmatisation supplémentaire. Le souci de se distinguer des plus pauvres explique en partie pourquoi certains des moins défavorisés des requérants DALO ne sollicitent guère des associations où « on ne prend que les plus urgents » (Française, séparée, un enfant, vendeuse, logement privé).

38Concernant la phase contentieuse, qui suit la validation du recours préalable auprès des commissions ou la contestation de leurs décisions, l’examen des jugements du tribunal administratif parisien, conjugué à l’enquête ethnographique, révèle que les avocats engagés sont pour la plupart membres d’une ou plusieurs associations, par l’intermédiaire desquelles les requérants les ont contactés. Parmi ces derniers, le fait d’avoir des enfants renforce la probabilité d’avoir recours à un avocat (58,1 % contre 53,1 % de l’ensemble de l’échantillon). Inversement, les personnes seules s’en passent le plus souvent (63,5 %). En effet, les acteurs associatifs lient le plus souvent la « gravité » de la situation d’un ménage à la présence d’enfants. La possibilité de bénéficier d’une aide juridictionnelle totale, conditionnée par les revenus, détermine cependant aussi la représentation des publics du DALO devant le juge. La question se pose par exemple à travers le cas d’une famille pakistanaise composée d’un couple travaillant dans la restauration et de leur fille, étudiante en BTS de tourisme. Le père de famille a validé le recours auprès de la commission huit mois plus tôt, sans avoir reçu d’offre de logement, mais les revenus du ménage n’autorisent qu’une aide juridictionnelle partielle. Conformément aux consignes du responsable de la permanence, les frais de justice occasionnés me conduisent à rédiger moi-même le recours contentieux. Comme on va le voir plus précisément, l’absence d’avocat n’est pas forcément néfaste, lorsqu’elle est compensée par le suivi régulier du ménage concerné et par un montage efficace du dossier de recours en amont du procès de l’État. Dans un cas tel que celui-ci, elle signifie plutôt que le requérant est jugé apte à se présenter seul face au juge pour argumenter en faveur d’une décision supposée entraîner l’attribution d’un logement adapté. De manière générale, l’obtention et l’efficacité du soutien associatif dans les démarches de recours à la justice restent toutefois conditionnées par la docilité des publics concernés, synonyme de dispositions à se plier aux exigences de l’administration telles qu’elles sont anticipées par les associations.

3. Les effets du travail associatif sur le sort des administrés

39Le travail associatif joue sur la « carrière administrative » (Siblot, 2006) des demandeurs de logement et leur parcours résidentiel, autrement dit sur le sort des administrés. L’enquête sur la mise en œuvre du DALO confirme le rôle essentiel des associations dans l’augmentation du contentieux administratif, ainsi que leur influence positive sur l’issue des procédures engagées par les administrés (Spire et Weidenfeld, 2011). Il s’agit certes de permettre à des individus parmi les plus démunis de faire valoir leur droit, mais aussi de susciter l’acceptabilité des décisions juridico-administratives ou des destins résidentiels qui leur sont imposés.

3.1. La valeur ajoutée de l’accompagnement social et juridique

40Ont été jusqu’ici mises en valeur les caractéristiques des ménages qui conditionnent le soutien associatif dans les démarches de recours à la justice administrative. Il s’agit maintenant de montrer dans quelle mesure l’accompagnement social et juridique offert par les associations détermine la validation du recours auprès des commissions de médiation ou l’ampleur des condamnations de l’État au tribunal administratif, et, le cas échéant, l’obtention d’un logement adapté. Il importe ce faisant de préciser les éléments de la situation des ménages qui favorisent une influence positive des acteurs associatifs sur leur sort.

41L’analyse statistique de l’échantillon de dossiers de recours auprès des commissions montre bien que le travail en faveur de l’accès au droit des acteurs associatifs apporte une valeur ajoutée, du point de vue des publics du DALO et de leurs démarches. Il facilite généralement l’accès au logement social, en favorisant la validation de la procédure étudiée. Selon le modèle de régression logistique élaboré (tableau 1), le fait de bénéficier ou non d’un accompagnement juridique d’une association détermine très significativement le classement des recours auprès des commissions de médiation. Ainsi, les requérants soutenus par une association ont environ deux fois plus de chances de valider leur recours que ceux qui font l’objet d’un simple suivi par un travailleur social. Le soutien associatif s’avère d’autant plus déterminant qu’il est relativement rare. Les « effets » des modalités de variables mises en valeur par la technique de régression logistique ne sont toutefois jamais véritablement « isolés » (Biland et al., 2008). Il convient ici de souligner à quel point le fait de bénéficier de l’accompagnement juridique d’une association est associé à certaines modalités relatives à la composition familiale ou aux revenus tirés de l’activité professionnelle des adultes en âge de travailler. Un double lien de causalité peut notamment être établi entre l’investissement dans la relation assistancielle des chefs de familles issues d’une immigration récente, qui sont aussi le plus souvent des travailleurs pauvres, et le fort taux de classement favorable de leurs recours. De surcroît, nombre d’entre eux résident dans des structures d’hébergement ou des hôtels sociaux, facteur qui multiplie par environ 2,3 la probabilité de voir leur situation déclarée « prioritaire et urgente », par rapport à celle des requérants qui déclarent simplement être dépourvus de logement. À Paris, comme dans les grandes agglomérations de province, il s’agit de « faire cesser le scandale des chambres d’hôtel » (vice-présidente du tribunal administratif, Paris), d’autant qu’une partie du coût en est assumé par le contribuable. Or, la majorité des structures d’hébergement et des hôtels concernés est gérée par des associations (Le Méner et Oppenchaim, 2012), qui offrent souvent leur soutien dans les démarches de recours à la justice. Le cas échéant, la « bonne foi » et l’« autonomie » sont plus aisément vérifiables que pour des individus moins bien pris en charge qui déclarent être sans abri ou vivre dans un logement insalubre ou suroccupé. Tout se passe donc comme si la situation des ménages apparaissait plus « urgente » dès lors qu’elle est en partie sous contrôle des associations partenaires des pouvoirs publics. Initiés sur les conseils des acteurs associatifs, les recours au tribunal administratif n’en sont que d’autant plus recevables. Pour reprendre la formule du président du tribunal administratif de Strasbourg, commentant ironiquement « les lettres écrites par des étrangers dans un français remarquable », les associations « n’avancent pas masquées » et « se présentent comme telles ». D’autres magistrats interrogés estiment que les recours déposés avec le soutien des associations les plus militantes sont parfois « moins bien ficelés » que ceux qui sont pris en charge par les associations les plus proches des pouvoirs publics. Mais l’implication d’une association pèse en tous les cas sur la crédibilité des requérants :

« Ce sont de grosses associations, ce n’est pas l’Amicale des pêcheurs à la ligne ! Quand le requérant est porté par une grosse association on va trouver une solution ! » (Vice-président du tribunal administratif, Strasbourg).

Tableau 1. Facteurs explicatifs de la validation des recours (R² = 0,402)

Variables explicatives

Effectif

Coeff.

Sign.

Odd ratio

Intercept

-0,323

*

Composition familiale

Parent isolé 1-4 enfant(s)

27,2%

Réf.

Réf.

Réf.

Femme seule n.s. 1,017

14,7%

0,016

n.s.

1,017

Homme seul

19,3%

-0,184

n.s.

0,832

Couple sans enfant

7,0%

-1,316

**

0,268

Couple 1-3 enfant(s)

24,4%

0,681

**

1,977

Grand ménage

7,5%

0,715

n.s.

2,044

Revenus du ménage

500-1000 euros /UC

41,4%

Réf.

Réf.

Réf.

0-499 euros /UC

33,4%

-0,754

***

0,471

+ de 1000 /UC

25,2%

-0,497

*

1,632

Motif du recours

Pas de logement

30,0%

Réf.

Réf.

Réf.

Délai anormalement long

11,6%

-0,681

n.s.

0,506

Expulsion

6,7%

0,490

n.s.

1,632

Impropre à l'habitation

21,2%

-0,505

n.s.

0,604

Sortie d’hébergement

13,5%

0,865

**

2,374

Plusieurs motifs

10,9%

-0,198

n.s.

1,219

Pas de motif

6,1%

-1,513

*

0,22

Demande HLM

Demande HLM de moins de 3 ans

5,6%

Réf.

Réf.

Réf.

Demande HLM de plus de 3 ans

33,5%

0,348

n.s.

1,417

Pas de demande HLM

10,5%

-0,831

*

0,436

Accompagnement

Seulement suivi social

43,2%

Réf.

Réf.

Réf.

Accompagnement juridique

24,9%

0,725

***

2,066

Ni suivi social ni accompagnement juridique

31,9%

-1,130

***

0,323

Source : Commissions de médiation DALO des départements Bas-Rhin, de Paris et des Yvelines, 2009-2011.

*Significatif au seuil de 10 % ; ** Significatif au seuil de 5 % ; ***Significatif au seuil de 1 % ; Réf. : modalité de référence (la plus fréquente dans l’échantillon pour chacune des variables) ; n.s : non-significatif.
Champ : Ménages ayant déposé un dossier de recours amiable auprès des commissions de médiation DALO.
Effectif : 432.
Lecture : « Toutes choses égales par ailleurs », une modalité de variable avec un coefficient positif renforce la probabilité de validation d’un recours, par rapport à la modalité de référence. La modalité de référence est celle qui correspond à l’effectif le plus nombreux. L’odd ratio correspond à la force de ce rapport de probabilité.

42C’est aussi ce que met en valeur le modèle de régression multilinéaire élaboré sur la base de l’échantillon de jugements du tribunal administratif de Paris : les variables caractéristiques des ménages ou de leurs démarches expliquent 70,3 % de la variation du montant de l’astreinte (tableau 2). Une relation statistiquement avérée s’établit entre le montant de l’astreinte et la taille du ménage ou le dépôt du recours avant la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion du 25 mars 2009, dite « MOLLE », qui vient encadrer le montant des condamnations de l’État. Or, on sait, d’une part, que les « grands ménages » avec plus de trois enfants sont plus souvent soutenus que les autres par des associations et, d’autre part, que la grande majorité des recours déposés durant les premiers mois de l’ouverture du contentieux procède de leur initiative. Le modèle montre cependant qu’être représenté par un avocat ne détermine pas tant le montant de l’astreinte que la présence des requérants à l’audience, seule leur absence s’avérant significativement préjudiciable. Dans certains cas observés en milieu associatif, l’effet de la représentation peut même se révéler négatif : de mauvais rapports entre un individu ayant validé son recours en commission et l’avocat vers lequel il a été orienté peuvent conduire à l’abandon de la procédure. C’est notamment le cas d’un électricien au chômage : il reproche à son avocate de ne pas suffisamment s’intéresser à son cas, qui ne serait « pas suffisamment alléchant ». C’est donc moins l’appel à un professionnel de la représentation que la qualité de la relation assistancielle et de la préparation de l’affaire qui favorise de manière décisive l’issue du contentieux.

43Inversement, l’absence cumulée de suivi social et d’accompagnement associatif a des conséquences négatives sur l’issue des démarches : elle multiple par trois la probabilité de rejet du recours auprès des commissions, et les cas de requérants DALO qui poursuivent la procédure jusqu’au tribunal de façon autonome sont relativement rares. En outre, les recours dépourvus de motifs légaux sont souvent synonymes d’absence de suivi social et de soutien associatif, de même que l’absence ou le non-renouvellement de l’inscription sur les listes de demandeurs de HLM. Par ailleurs, l’effet négatif de la pauvreté sur le classement des recours — les ménages aux revenus inférieurs à 500 euros ont près de deux fois moins de chances de voir leur situation reconnue « prioritaire et urgente » — se combine à la défiance des individus les plus marginalisés à l’égard des acteurs associatifs, les éloignant encore un peu plus de l’accès au droit au logement, et ce parfois en dépit de leur éligibilité aux critères de la loi. Par ailleurs, le sentiment de compétence administrative de requérants moins défavorisés les maintient également à distance des associations. Ceux qui prennent seuls l’initiative d’un recours et s’estiment en mesure de faire valoir leur droit de façon autonome commettent souvent des erreurs au cours de leurs démarches administratives (Weill, 2012). La vendeuse d’un grand magasin parisien précitée veut par exemple déclarer son logement suroccupé alors qu’il ne l’est pas selon le barème de la Caisse des allocations familiales. Lors de l’entretien mené à la préfecture, elle revient d’ailleurs pour la seconde fois sur place pour compléter son dossier. Nombre des requérants rencontrés se montrent cependant désireux de déléguer l’accomplissement de leurs démarches à des intermédiaires du droit. Les membres des associations les plus institutionnelles comme des plus militantes s’efforcent dès lors de maintenir les requérants dans le droit chemin de la procédure.

Tableau 2. Facteurs explicatifs du montant de l’astreinte (R² = 0,703)

Variables explicatives

Effectif

Coeff.

Sign.

Intercept

615,148

***

Type d'habitat

Impropre à l’habitation

33,5%

Réf.

Réf.

Expulsion

7,7%

103,975

n.s.

Hébergement

17,6%

251,031

*

Hôtel

20,1%

373,569

**

Pas de logement

5,1%

-191,852

n.s.

Tiers

16,0%

-151,232

n.s.

Présence à l’audience

Avocat

53,0%

Réf.

Réf.

Non présent

15,7%

-397,475

**

Présent

31,3%

123,876

n.s.

Composition familiale

Grand ménage

24,2%

Réf.

Réf.

Femme seule

10,9%

-676,117

***

Homme seul

15,3%

-1007,047

***

Couple sans enfant

3,4%

-1160,73

***

Couple 1-3 enfant(s)

22,2%

-321,676

*

Parent isolé 1-4 enfant(s)

24,0%

-142,704

n.s.

Date du jugement

Après avril 2009

79,8%

Réf.

Réf.

Avant avril 2009

20,2%

3720,09

***

Source : Tribunal administratif de Paris, 2009.

*Significatif au seuil de 10 % ; ** Significatif au seuil de 5 % ; ***Significatif au seuil de 1 % ; Réf. : modalité de référence (la plus fréquente dans l’échantillon pour chacune des variables) ; n.s : non-significatif.

Champ : Jugements du contentieux spécifique DALO — Effectif : 313.

Lecture : « Toutes choses égales par ailleurs », une modalité de variable avec un coefficient positif tend à augmenter le montant de l’astreinte, par rapport à la modalité de référence. La modalité de référence est celle qui correspond à l’effectif le plus nombreux.

3.2. La fabrication d’un sujet de droit... ou du consentement

44L’accompagnement juridique ne se réduit pas à une opération de qualification des faits relatifs aux situations des ménages. Contrairement aux agents de l’État local ou à la majorité des travailleurs sociaux rencontrés, les acteurs associatifs et les avocats qui prennent en charge la défense des plus démunis mettent en avant leur vocation à fabriquer de véritables sujets de droit. Les juristes engagés partagent notamment le principe selon lequel la diffusion de la connaissance du droit au sein de la population peut permettre de lutter contre l’exclusion et la précarité (Lejeune, 2011). À la différence des travailleurs sociaux, imprégnés de psychologie (Serre, 2009), les membres des associations mobilisent le droit comme outil privilégié de restauration de la dignité de l’individu. En pratique, le processus de subjectivation des mal-logés ou des sans-abri s’avère limité. De fait, il s’agit principalement de rapprocher les publics sélectionnés des institutions sociales et juridiques et de prévenir leur défiance à l’égard des formes bureaucratiques, puis, le cas échéant, de faire accepter les jugements obtenus, de même que les éventuelles propositions de logement, y compris lorsqu’elles ne satisfont guère les requérants dont la situation est désignée comme « prioritaire et urgente ».

45Si plusieurs avocats affirment vérifier que leurs clients ont bien conscience des enjeux de leur démarche de recours à la justice administrative, les difficultés à manier ou rassembler les documents nécessaires des publics les moins dotés culturellement montrent que les acteurs associatifs recueillent souvent des informations sans qu’ils en saisissent toujours la logique et l’objectif précis. La majorité des requérants demeurent incapables d’expliquer leur situation et d’exprimer leurs besoins dans le langage du droit. L’« encadrement de [la] parole » (Serre, 2009, p. 14) des demandeurs de logement par les acteurs associatifs commence donc par un travail de traduction. Ils s’efforcent d’encastrer les arguments des publics éligibles dans une forme juridiquement adéquate, quitte à transformer en profondeur leur contenu. En effet, nombre d’individus avancent des motifs éthiques, tels que le fait d’« avoir un travail », plutôt que des motifs juridiquement recevables, comme le fait de vivre dans un logement insalubre. La signification de certaines décisions échappe ensuite en grande partie à des individus pour lesquels le langage juridique reste profondément ésotérique.

46Si les acteurs associatifs s’efforcent de conformer leurs publics aux exigences bureaucratiques et de les rapprocher des institutions, ils ne parviennent pas toujours à leurs fins. Dans leurs tentatives quotidiennes de familiarisation au droit, les acteurs associatifs font souvent face à de mauvaises expériences de l’institution judiciaire. Il s’agit là encore de faire preuve de pédagogie, une avocate conseillant par exemple à ses clients d’assister à des audiences du tribunal administratif pour se préparer psychologiquement. Il lui semble en effet préférable de prévenir leur déception relative à l’« abattage » qui caractérise le traitement des affaires au tribunal administratif. Dans une même perspective, des bénévoles de plusieurs associations observées se voient confier la charge d’accompagner des requérants à l’audience. Les acteurs associatifs ont cependant moins tendance à « limiter leur rôle-écran entre la personne, son adversaire et le système judiciaire » (Lascoumes, 1978) qu’à maintenir la croyance en leur nécessité. Du reste, il s’agit de permettre aux mal-logés de saisir l’importance de faire reconnaître leur situation comme « prioritaire et urgente » et de la condamnation de l’État.

47Cela revient parfois indirectement à faire admettre l’illégitimité de certaines aspirations résidentielles en cas de refus des logements proposés suite à la désignation d’un bailleur par le préfet (Weill, 2012). Les avocats, socialement éloignés des requérants, se révèlent souvent décontenancés par de tels refus et le font parfois savoir à leurs clients. C’est notamment ce dont se plaint une femme de ménage à la retraite dans un courrier adressé à l’association qui la soutient ; elle refuse en effet d’être relogée ailleurs que dans une commune huppée des Hauts-de-Seine. Susciter l’acceptabilité des décisions juridico-administratives et des destins résidentiels imposés à des ménages défavorisés devient ainsi l’une des missions principales d’associations qui, quelque institutionnelles ou contestataires qu’elles se définissent, assument leur participation à la gestion de la pénurie de logements sociaux.

4. Conclusion

48Trois conclusions principales peuvent être tirées de l’analyse du travail quotidien des acteurs associatifs en faveur de l’accès au droit au logement. Tout d’abord, les associations les plus proches des pouvoirs publics, comme les plus militantes, font toutes office de street-level bureaucracy, quelles que soient les différences observées dans la sélection des cas à défendre ou l’accompagnement des recours à la justice administrative. Leur contribution à l’application d’un programme d’action publique porteur d’une conception restreinte et ciblée du droit au logement des personnes défavorisées illustre la possible réversibilité des usages contestataires du droit (McCann, 1994). Elle s’inscrit dans un mouvement plus large d’institutionnalisation et de déradicalisation des mouvements sociaux de défense des droits individuels (Hasenfeld et Garrow, 2012).

49Ensuite, la mise en œuvre du DALO montre à quel point le recours à la justice administrative constitue moins une contrainte externe qu’un paramètre du fonctionnement bureaucratique (Contamin et al., 2008). Or, ce paramètre est d’autant plus volontiers activé par les acteurs associatifs que l’intensité du recours à la justice grandit leur cause et renforce leur présence dans les jeux d’acteurs locaux. Le gain de légitimité pour les associations se double de la neutralisation des décisions administratives concernées : l’État apparaît moins comme l’organisateur de son propre procès. Les associations mettent en outre à disposition de l’administration une main-d’œuvre flexible, voire gratuite, lorsqu’elles sont financées par les dons de leurs adhérents. On voit néanmoins poindre de nouvelles formes de conflits entre l’État et ses partenaires associatifs. En 2011, la fermeture de la permanence téléphonique DALO d’une antenne régionale de l’une des principales associations engagées dans l’accès au droit au logement précède la grève du Samusocial pour protester contre la baisse des crédits alloués à l’hébergement d’urgence par le gouvernement. En cessant ponctuellement leurs activités, les associations visent à « mettre l’ensemble des acteurs publics face à leurs responsabilités » (directeur de l’animation territoriale, salarié, Paris) et renouent avec un répertoire d’action militant pour dénoncer une situation de pénurie et les renoncements des pouvoirs publics.

50Tout se passe finalement comme s’il valait mieux que les capacités des associations restent insuffisantes à prendre en charge tous les publics éligibles selon les critères de la loi DALO, étant donné l’insuffisance de logements disponibles dans les départements où le marché immobilier est le plus tendu (Weill, 2013). À l’instar des agents de l’administration, les acteurs associatifs impliqués dans la mise en œuvre des politiques sociales se révèlent en effet confrontés aux limites de la quantité de ressources publiques à distribuer face à une demande sociale toujours croissante (Lipsky, 1980).

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Notes

1 Le prénom de cette salariée de l’association a été modifié.

2 Ce bureau est souvent appelé « aide juridictionnelle » ou « AJ » par les acteurs associatifs rencontrés.

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Pour citer cet article

Référence papier

Pierre-Édouard Weill, « Quand les associations font office de street-level bureaucracy. Le travail quotidien en faveur de l’accès au droit au logement opposable »Sociologie du travail, Vol. 56 - n° 3 | 2014, 298-319.

Référence électronique

Pierre-Édouard Weill, « Quand les associations font office de street-level bureaucracy. Le travail quotidien en faveur de l’accès au droit au logement opposable »Sociologie du travail [En ligne], Vol. 56 - n° 3 | Juillet-Septembre 2014, mis en ligne le 17 juillet 2014, consulté le 22 janvier 2026. URL : http://journals.openedition.org/sdt/3317 ; DOI : https://doi.org/10.4000/sdt.3317

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Auteur

Pierre-Édouard Weill

Sociétés, acteurs, gouvernement en Europe (SAGE), Maison Interuniversitaire des Sciences de l’Homme – Alsace
5, allée du Général Rouvillois, CS 50008, 67083 Strasbourg Cedex
pierre-edouard.weill[at]misha.fr

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Droits d’auteur

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