1Les villes françaises, suivant en cela une tendance que l’on peut observer non seulement en Europe (Bagnasco et Le Galès, 1997), mais aussi en Amérique du Nord, bâtissent leur devenir et leurs politiques en regard de la globalisation des échanges de tous ordres tout en cherchant à maintenir leur cohésion sociale. Dans ce cadre général, la recherche de l’ajustement entre institutions publiques et privées est devenue un véritable leitmotiv. Les ressources politiques et la légitimité tant fonctionnelle que représentative étant fragmentées, les approches sectorielles étant inadaptées pour traiter de problèmes transversaux, les formes d’expertise étant en cours de recomposition, l’activité de production ne peut relever que de démarches partenariales permettant d’institutionnaliser l’action collective (Duran et Thoenig, 1996).
2Les travaux sur la question se sont multipliés dans les années 1990 et l’on a pu insister sur l’importance des « grands ensembliers » (Lorrain, 1992), des sociétés d’économie mixte (Caillosse et al., 1997)… Dans ce panorama, les CCI (chambres de commerce et d’industrie) n’ont pas retenu grande attention. En tant qu’instances agrégeant intérêts publics et privés, elles n’ont suscité que peu d’analyses empiriques. Elles ont certes été intégrées implicitement dans un certain nombre de travaux sur le développement local mais n’ont pas fait l’objet d’une analyse en profondeur. Ceci est en partie regrettable car, comme on se propose de le faire dans cet article, une telle démarche permet de valider très précisément la thèse selon laquelle, dans le cas français, les apprentissages partenariaux se sont établis entre acteurs locaux avant la mise en œuvre des lois de décentralisation et se sont ensuite imposés comme le cadre dominant des politiques urbaines.
3Les CCI fonctionnent en France, comme dans d’autres États européens, sur un double registre d’organisation du « monde patronal » local, de représentation politique de ses intérêts et de production de services collectifs à destination de leurs ressortissants (Waters, 1998). Elles sont donc potentiellement des instances dans la régulation socio-politique locale à la base de la gouvernance urbaine (Le Galès, 1998). En France, cette fonction d’interface leur est notamment conférée par le statut juridique ambigu qui en fait, d’une part, des établissements publics dotés d’un exécutif composé d’un personnel politique élu parmi les chefs d’entreprise mais qui, d’autre part, sont soumis à la tutelle directe du ministère de l’Économie et des Finances.
- 2 Cet article repose sur un matériau constitué d’une quarantaine d’entretiens semi-directifs auprès d (...)
4Cet article se focalise sur la question de la participation des CCI aux politiques de développement économique local. Plus précisément, on voudrait à travers le cas de Lyon2 montrer en quoi le « monde consulaire » s’est transformé au cours des trente dernières années. Le choix de Lyon s’explique essentiellement par le fait que le système productif métropolitain y est plus largement dépendant de l’activité des entrepreneurs privés, comparativement à d’autres villes de province en France (Beckouche et Davezies, 1993). Lyon apparaît davantage comme une « ville de marché » qu’une « ville providence » dont l’économie est largement supportée par les transferts budgétaires en provenance de l’État, soit par les politiques sociales, soit par les politiques de développement économique (Davezies, 2000). De ce fait, les chefs d’entreprises ont structurellement un poids important sur la politique urbaine lyonnaise. Pourtant, en l’espace d’une vingtaine d’années, l’influence de la CCI s’est considérablement modifiée. D’une position centrale, elle est passée à une position périphérique. Prise en tenaille entre des contraintes budgétaires imposées par l’État et le dynamisme des collectivités locales en matière de politique économique, la CCI de Lyon (CCIL) est actuellement à la croisée de chemins en se transformant peu à peu en agence de moyens au service des collectivités locales.
5Nombre de ses élus et de ses cadres partagent le sentiment d’évoluer dans une « citadelle assiégée » à la fois par l’État et les collectivités locales, le premier ne supportant pas l’existence d’un corps intermédiaire entre la puissance publique et la sphère productive, les secondes voulant récupérer des compétences et des outils de développement jusque-là aux mains des CCI. À Lyon, cette représentation, qui est en partie fondée, est d’autant plus forte que la CCIL a été la cheville ouvrière des politiques de développement économique et d’internationalisation de la ville. À cette ère des « pionniers » qui inventent le métier de « développeur local » succède dans les années 1980 et surtout 1990 une période de remise en question.
6L’importance de la CCIL dans le rayonnement de la métropole n’est pas nouvelle. Ville à forte tradition libérale, Lyon voit émerger des entrepreneurs économiques qui font de la CCI (créée en 1702) un pôle important dans le développement de la ville dès le début du xxe siècle. Son poids dans les affaires locales se renforce dans les années 1960 et surtout 1970. Dans les années 1960, elle est l’opérateur dominant dans le secteur de la promotion des zones industrielles. Elle est bientôt concurrencée par la Sadi (Société d’aménagement et de développement industriel), une des filiales de la SCET (Société centrale d’équipement du territoire). C’est au début des années 1970 que sa transformation s’opère en quittant ses champs d’action et les ressources « traditionnelles ». Une nouvelle équipe de dirigeants, recrutés dans les services de l’État et de grandes entreprises privées, change le référentiel : le développement local n’est plus uniquement une affaire de capitaux fixes mais aussi de promotion, de marketing territorial. Le territoire de référence du développement n’est plus l’espace national mais l’Europe. On met en valeur la diversité du portefeuille d’activités de Lyon. C’est l’époque du développement extensif.
7Dans le cadre de la politique des métropoles d’équilibre, l’exécutif de la CCIL souhaite que le rôle de la métropole régionale soit renforcé notamment grâce au projet du centre directionnel de la Part-Dieu et surtout à la construction de l’aéroport international de Lyon-Satolas. Si elle n’intervient pas financièrement dans la première opération, par contre en tant que gestionnaire de certains équipements publics comme les ports, les entrepôts de douanes ou les aéroports, elle est directement concernée par le transfert des activités aéroportuaires de Bron à Satolas. Le développement de cette infrastructure majeure va devenir jusqu’à aujourd’hui l’opération phare de la CCIL (Fig. 1). En 1977, les investissements de la CCIL sont de 24,6 millions sur l’aéroport de Satolas, 2,7 millions sur les infrasructures portuaires, 11,5 millions dans la réalisation de zones industrielles et 0,2 million sur les entrepôts (en euros constants).
8Pour gérer le développement de Satloas, l’exécutif de la CCIL fait appel à une personne qui va marquer profondément la CCIL jusqu’à son départ en 1995 : Jean Chemain. En 1971, il est président de la Satem, filiale transport du groupe Unilever. Certains analystes de la vie politique lyonnaise le considèrent comme appartenant aux « réseaux barristes ». C’est à partir de son arrivée que la CCI commence sa transformation. Jusqu’aux années 1970, les fonctions de la CCI sont classiquement de trois types : la représentation des entreprises auprès des pouvoirs publics, la formation et la gestion d’équipements publics. Avec l’arrivée de J. Chemain, la CCIL intègre dans ses activités la fonction du développement économique.
Fig. 1. Évolution de la différence produits-charges des activités marchandes de la CCIL entre 1977 et 1997 (en milliers d’euros constants)
Source : Comptes rendus annuels d’activités, CCIL, Lyon
9Au départ, il s’agit d’une stratégie en réponse à la commission d’agrément dans le secteur industriel imposée par la Datar (Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale) à Lyon au début des années 1970. Cette commission, qui suspend la création de nouvelles installations industrielles supérieures à un certain nombre de salariés à l’autorisation de la Datar, est vécue par le patronat de Lyon comme une aberration compte tenu de l’importance de cette branche dans la structure productive de l’époque. La CCI élabore une charte en 1972 afin de mieux coupler les opérations d’urbanisme et le développement économique et de faciliter le maintien de l’industrie. Par la suite, les élus locaux confient à la CCI la charge de créer un bureau d’accueil des entreprises. Ce bureau se transforme en association puis, en 1974, en Aderly (Agence pour le développement économique de la région lyonnaise).
Encadré 1 : Le système institutionnel en charge du développement local à Lyon
La commune de Lyon compte 445 274 habitants pour un budget de 0,5 milliard d’euros. C’est la principale commune, en termes démographiques et économiques de l’agglomération lyonnaise. Elle est administrativement composée de 9 arrondissements. Ce sont les maires d’arrondissement qui élisent le maire de la commune. Les champs de compétence de la commune de Lyon sont très larges puisqu’ils touchent aussi bien la politique du logement, l’urbanisme, les espaces publics, le développement économique, la culture, l’internationalisation. Un grand nombre de ses compétences a été transféré à la communauté urbaine de Lyon.
La communauté urbaine de Lyon ou « Grand Lyon ». Les communautés urbaines ont été créées en 1966, sous la forme d’établissements publics administratifs, de façon à répondre à un triple objectif :
• adapter les structures administratives à la réalité physique des agglomérations pouvant s’étendre sur plusieurs communes ;
• promouvoir une gestion solidaire de nombreux services publics d’intérêt commun ;
• assurer une conception et une organisation rationnelles du développement.
Avec un budget de 1 milliard d’euros, le Grand Lyon exerce sur le territoire des 55 communes les compétences transférées par les communes en matière de logements, de planification urbaine, d’équipements publics, de réseaux techniques urbains (assainissement, eau, déchets ménagers, …), de culture, de développement économique, …
Les départements français ont été conçus pour assurer un relais de l’administration centrale au niveau local. Deux administrations coexistent au niveau départemental : le conseil général, dirigé par un élu et la direction des services de l’État, sous l’autorité du préfet, représentant de l’État. Le département du Rhône, l’un des plus petits départements français par sa superficie (3000 km2) est l’un des plus peuplés (1,5 million d’habitants). Il comprend 293 communes, la commune de Lyon étant la plus importante. Avec un budget annuel de 1 milliard d’euros, le conseil général a un rôle essentiel dans la fourniture de services sociaux, dans la gestion des infrastructures routières, l’enseignement secondaire.
Le conseil régional de Rhône-Alpes est la première « région » française après l’Île-de-France. Le territoire de la région Rhône-Alpes a une superficie de 43 700 km2 pour 5,5 millions d’habitants.
La région est devenue une collectivité territoriale de plein exercice en 1986 avec l’élection d’un conseil régional élu. Le conseil régional a compétence pour promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique de la région, l’aménagement de son territoire et la formation professionnelle. Il y consacre un budget de 1,2 milliard d’euros.
La RUL (Région urbaine de Lyon) est une association Loi 1901 – créée en 1989 – qui concrétise un partenariat entre les quatre départements de l’Ain, de l’Isère, de la Loire et du Rhône, le Grand Lyon et la région Rhône-Alpes. Elle est actuellement coprésidée par le président du Grand Lyon et la présidente de la région Rhône-Alpes. Elle constitue un lieu de dialogue et de concertation permanent dont les objectifs sont de cerner les enjeux de l’aire métropolitaine, proposer des schémas stratégiques de développement et d’aménagement et impulser des actions coordonnées entre collectivités et acteurs de cet espace. Les recommandations issues de la concertation sur chacun des axes retenus (logistique, développement durable, déplacements urbains, gestion des territoires péri-urbains, etc.) forment un cadre de référence commun validé par les 6 présidents réunis en conférence. Elles n’ont pas de caractère réglementaire. La mise en œuvre des recommandations relève des compétences propres à chacune des collectivités membres de l’association.
L’Aderly (Agence pour le développement économique de la région lyonnaise) a été créée en 1974 et est coprésidée par les présidents de la CCIL, du Grand Lyon, du conseil général du Rhône et du GIL-Medef (Groupement interprofessionnel lyonnais-Medef). Elle est constituée de 60 membres. Ses missions sont de promouvoir Lyon et sa région en France et à l’étranger, détecter et accompagner les projets d’investissement et d’implantation. Elle dispose pour cela d’un réseau de bureaux à l’étranger.
10Dès sa création, l’Aderly – structure de mission extrêmement légère en personnel et dont certains membres sont d’anciens agents de l’État – décide de caler le territoire de référence du développement économique de Lyon sur celui de la RUL (Région urbaine de Lyon) tel qu’il a été identifié dans le schéma métropolitain de 1970 (Jouve, 1998). Il s’agit d’un territoire à cheval sur trois départements : le Rhône, l’Isère et l’Ain. Ce choix territorial répond avant tout à une logique fonctionnelle : c’est à l’échelle de la RUL que l’économie de l’agglomération lyonnaise présente la gamme d’activités économiques la plus diversifiée.
11La fonction de l’Aderly, dont les agents sont des cadres de la CCIL, s’élargit peu à peu. Si l’objectif de l’agence est de promouvoir les intérêts des entreprises locales, notamment industrielles contre la commission d’agrément de la Datar, de nouvelles logiques apparaissent :
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la promotion de Lyon à l’international notamment à travers la présence dans les expositions, les salons et les congrès thématiques ;
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la reconversion de certaines activités industrielles au milieu des années 1970, comme par exemple le dossier de fermeture des établissements de Rhône-Poulenc à Vaise et Vaulx-en-Velin qui est le premier dossier de ce type traité par l’Aderly. Dans le cadre de sa restructuration, le groupe, dont l’histoire se confond avec celle de l’industrie lyonnaise, décide la fermeture de certains de ses établissements. Dans la gestion de ce dossier sensible, l’Aderly agit en qualité d’agence de reconversion industrielle en incitant Rhône-Poulenc à maintenir à Lyon une activité de recherche/développement ;
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l’attraction d’établissements industriels et scientifiques dépendant de l’État dans le cadre de négociation avec la Datar. C’est ainsi que Lyon voit s’implanter Framatome, Septen et l’École normale supérieure sciences.
12L’Aderly met en avant la qualité des infrastructures de communication à Lyon, la qualification de la main-d’œuvre locale, le niveau de formation de son encadrement, … Pour cela, la chambre consulaire investit massivement dans les activités de formation dont elle assume la gestion, notamment dans l’École supérieure de commerce ; choix qui s’avère être, comme pour les activités aéroportuaires, rentable du point de vue budgétaire (Fig. 2).
13La politique de développement économique est de fait portée par l’Aderly et les cadres de la CCI. C’est au sein de l’Aderly que les relations sont institutionnalisées avec les grands groupes, avec les administrations parisiennes. L’un des principaux atouts dont dispose la structure et qui fonde en partie son savoir-faire et sa compétence réside dans le réseau relationnel qu’ont tissé les membres de l’agence au cours de leur carrière professionnelle. C’est notamment le cas des anciens cadres de l’État qui ont été recrutés pour composer l’Aderly et qui mettent à profit leur réseau au sein de la Datar et des autres administrations d’État.
14À travers l’ensemble de ses activités, l’Aderly est durant les années 1970 et 1980 un opérateur essentiel de l’internationalisation de la RUL. Si ces cadres s’efforcent de la présenter comme une structure exemplaire du partenariat public/privé, entre collectivités locales et patronat, il reste que l’expertise et le savoir-faire, les réseaux sont centrés sur la chambre consulaire. En cela, Lyon détonne dans le paysage national : alors que dans les autres grandes villes, cette fonction de courtier de la ville est assumée par des élus de premier plan, comme par exemple Jacques Chaban-Delmas à Bordeaux (Lagroye, 1973), à Lyon on observe une configuration inverse du pouvoir local : c’est la CCI qui s’appuie sur la légitimation de ses actions par des élus locaux ne disposant d’aucun service ayant l’expertise de l’Aderly. L’influence de J. Chemain dans ce processus est indéniable : entré à la CCI en 1971 pour s’occuper du transfert des activités de Bron à Satolas, il devient directeur de l’Aderly puis est nommé directeur général de la CCI en 1982. Dans le même temps, on note aux élections consulaires de 1982 un renouvellement significatif du corps consulaire qui se traduit par l’élection d’un nouvel exécutif, jusque-là très stable dans sa composition, emmené par Étienne Carrot dans le sillage duquel on trouve de nouveaux vice-présidents. C’est la première fois depuis les années 1970 que la compagnie n’est pas présidée par un représentant du collège des grandes entreprises industrielles et que l’apolitisme de ses membres n’est plus un tabou. Sur fond de décentralisation, la politisation des affaires locales touche également la vénérable institution qui avait fait de l’intérêt général son credo.
Fig. 2. Évolution des charges et des produits liés aux activités d’enseignement de la CCIL entre 1977 et 1997 (en milliers d’euros constants)
Source : Comptes rendus annuels d’activités, CCIL, Lyon
15C’est donc au sein de la chambre consulaire, dont l’encadrement et l’exécutif se renouvellent largement, que la question de l’internationalisation de la ville, les réflexions autour des fonctions métropolitaines sont localement discutées. C’est également en interne de cette même instance qu’apparaissent les premières ébauches de la « seconde génération » de politique métropolitaine au début des années 1980, qui se concrétiseront près de 15 ans plus tard avec le plan technopolitain du Grand Lyon.
16La politique de maîtrise foncière conduite par la CCI est abandonnée au début des années 1980, au profit des collectivités locales qui ont depuis les lois de 1982–1983 les moyens juridiques d’intervenir en propre dans le domaine de l’urbanisme et qui, précédant ces textes de lois, avaient déjà commencé à investir le champ de l’aménagement et du développement économique (Lorrain et Kukawka, 1989). La chambre consulaire se transforme en « développeur ». Le développement, sans renier la maîtrise foncière, vise à se spécialiser sur certains segments qui sont généralement à l’articulation de plusieurs secteurs économiques. Les acteurs de la CCI inaugurent ce faisant un infléchissement progressif dans le type de politique de développement économique à suivre. La logique extensive est remplacée par la recherche de la spécialisation et de la différenciation. Ainsi naît la première esquisse de technopole au sein de la direction de l’animation et du développement économique de la CCI. Se met en place une nouvelle division du travail entre, d’une part, la CCIL qui mène ses premières réflexions sur la technopole lyonnaise et, d’autre part, le Grand Lyon et les collectivités locales qui investissent l’action foncière.
17Au milieu des années 1980, la situation lyonnaise dans le domaine des industries à haute valeur ajoutée, mobilisant largement la recherche, est quelque peu paradoxale : en effet, l’agglomération dispose d’universités de renom, de centres de recherche et d’écoles d’ingénieurs de première importance, notamment grâce à l’Aderly. Par ailleurs la recherche privée est loin d’être négligeable notamment autour des grands laboratoires pharmaceutiques ou dans le domaine de la chimie fine. Les industriels locaux – mais non exclusivement – entretiennent d’ailleurs pour partie les résultats des travaux scientifiques dans leur processus de développement et dans la mise au point de nouveaux produits. Pour autant, le lien entre industrie et recherche ne s’intègre dans aucune politique publique. Lyon présente ainsi un fossé très important entre les élus politiques et universitaires. Ayant suivi des processus de socialisation complètement différents, à l’inverse par exemple de ce que l’on peut observer à Grenoble, il s’agit de groupes culturellement et sociologiquement éloignés. La même distance existe d’ailleurs entre une large partie du patronat lyonnais, surtout dans les PME/PMI et le monde de la recherche.
18C’est sur cette base que naît, à la CCI, le projet de constituer le premier plan technopolitain. La ligne d’action que se fixe la chambre consulaire est à l’inverse de ce que d’autres villes tentent de faire avec leur technopole : il ne s’agit pas de décréter ex abrupto l’existence d’une technopole et de capter des ressources publiques et privées comme cela s’est fait à Rennes Atalante ou encore à Sophia Antipolis. Pour la CCI, le potentiel industriel et scientifique est déjà implanté. L’action de la CCI s’oriente en priorité vers un secteur transversal : les biotechnologies qui sont très présentes dans le tissu économique lyonnais. Il s’agit de mener des opérations de communication par exemple en créant des rencontres entre chercheurs et industriels. Sa fonction est d’intervenir sur la mise en réseau des acteurs locaux. Sur la lancée de la « mode » de l’époque, on décide de créer trois pépinières d’entreprises à Gerland, sur le campus de la Doua et sur le campus Ouest autour de l’École centrale de Lyon.
19Pourtant, malgré cette tentative de changement de logique d’intervention dans le développement économique, c’est bien la logique aménagiste qui rattrape les cadres de la CCI. Se pose en effet la question de la localisation des trois pépinières. Il est par exemple prévu d’en créer une dans le secteur de l’environnement. Or, la concurrence entre communes en vue de bénéficier de ce projet vient bloquer l’avancement du dossier. De plus, les campus de la Doua et de l’Ouest lyonnais présentent des densités urbaines très élevées dans lesquelles il est difficile pour la CCI de réaliser des pépinières. Enfin, le campus de la Doua se situe sur le territoire de la commune de Villeurbanne à l’époque dirigée par Charles Hernu, ténor du Parti socialiste et proche de François Mitterrand, qui n’accepte pas de voir une opération faisant intervenir la CCIL très fortement contrôlée à l’époque par le CNPF local. Il n’est guère que sur le quartier de Gerland, localisé dans le 7e arrondissement de Lyon détenu par l’UDF, que ces contraintes n’existent pas dans les années 1980. C’est à Gerland que se met en place la première pépinière.
20Le premier plan technopolitain formaté par la CCI dans les années 1980 marque ainsi une tentative de compléter la logique d’internationalisation centripète à travers la recherche d’une meilleure synergie entre la recherche et le monde industriel métropolitain. L’innovation réside également dans le choix de la spécialisation des activités économiques permettant d’internationaliser la ville. Le plan technopolitain de la CCI représente ainsi un moment important : pour la première fois, l’idée qu’il faut spécialiser le système productif local sur des clusters très spécialisés et compétitifs à l’échelle internationale est avancée. On retrouvera ce référentiel en 1997 dans le plan technopolitain du Grand Lyon.
21Pour autant, les moyens dont dispose la CCI pour mettre en œuvre sa politique sont trop limités pour produire de réels effets. Quelques années après la décentralisation, ce sont désormais les collectivités locales qui centralisent les ressources juridiques et budgétaires. Or, la création d’une technopole à Lyon comme vecteur de l’internationalisation de l’agglomération, voire le thème même de l’internationalisation, ne figure pas sur l’agenda politique des institutions locales, en premier lieu du Grand Lyon. La CCIL est seule à soutenir activement ce projet. Il n’est guère qu’un petit cercle d’élus et de cadres à faire de cette question une de leurs priorités notamment dans le cadre de la révision du schéma directeur de Lyon qui commence en 1984. Ils sont néanmoins situés à la marge du système politique métropolitain. Pourtant, quelques années plus tard, l’internationalisation de la métropole représente au contraire un des enjeux majeurs de la campagne des municipales de 1989. Ces élections représentent une rupture dans la division du travail entre le Grand Lyon et la CCIL, de même que l’ordre politique local, dominé par l’UDF depuis les années 1970, est remis en question par la montée en puissance de la « machine RPR ». Dès 1988, l’élection du nouveau président de la CCI, proche du RPR, constitue le premier signe de cette tendance et place le directeur général de la CCIL, proche de l’UDF et des « réseaux barristes », dans une situation délicate. L’élection de Michel Noir, membre du RPR, à la mairie de Lyon et à la présidence du Grand Lyon fragilise encore plus la CCI.
22Cette lutte d’influence, qui a pour enjeu la maîtrise du système politique et notamment des mécanismes d’allocation des ressources des collectivités locales, s’observe notamment à travers la révision du schéma directeur en 1992 et la réalisation de la charte d’objectifs de la RUL en 1994. Sur ces deux dossiers, le nouveau président du Grand Lyon profite d’initiatives lancées par des acteurs périphériques au système décisionnel métropolitain à la fin des années 1980 (Ben Mabrouk et Jouve, 1999). En instrumentalisant ces démarches de planification territoriale, l’équipe de M. Noir tente de s’imposer, si ce n’est dans les faits, du moins symboliquement. En effet, au début des années 1990, les services du Grand Lyon ou des structures proches comme l’Agence d’urbanisme n’ont aucune compétence en matière de développement économique. Pour preuve, la partie descriptive du système productif local dans le schéma directeur est des plus sommaires.
23S’il existe donc un fossé entre les intentions affichées par le schéma directeur et la capacité réelle de pilotage de l’internationalisation de la ville par le Grand Lyon, il reste que cet exercice de planification stratégique a des conséquences très importantes sur l’organisation du pouvoir métropolitain. En effet, le nouvel exécutif municipal et communautaire élu en 1989 rebondit sur les propositions du schéma directeur pour tenter d’imposer une nouvelle forme de régulation politique à l’intérieur du Grand Lyon et sur le périmètre élargi de la RUL. Le Grand Lyon est foncièrement réorganisé pour se centraliser sur le président et un cercle restreint de vice-présidents qui sont tous membres du RPR.
24En l’absence de ressources internes au Grand Lyon, M. Noir fonde sa stratégie d’internationalisation de l’agglomération sur trois éléments :
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une politique d’image, de marketing et de communication notamment dans le domaine du patrimoine architectural et d’environnement ;
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l’identification de pôles stratégiques dans l’agglomération qui vont bénéficier de grands programmes d’infrastructures de communication ;
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la tentative de projection de son leadership sur un périmètre plus vaste que celui du Grand Lyon. Il est en effet indéniable que la poursuite de l’urbanisation dans les années 1980 rend caduques les limites de l’instance communautaire. Aussi, la recherche de la « bonne échelle » de planification et d’action sur le développement économique conduit M. Noir à investir la RUL.
25M. Noir se heurte frontalement à la résistance des autres institutions publiques (collectivités locales et administrations d’État) et privée (CCI de Lyon) dans sa tentative d’imprimer sa volonté à la RUL (Bardet et Jouve, 1999). La charte de la RUL, élaborée en 1994, reste sans application par absence de mobilisation des acteurs institutionnels (conseils généraux, État). Les acteurs privés ont été tenus à l’écart. Finalement, l’expérience de la charte d’objectifs de la RUL est un fiasco. La RUL, en tant qu’association Loi 1901 regroupant les présidents de la Courly, des conseils généraux du Rhône, de l’Ain, de la Loire, de l’Isère et enfin du conseil régional manque de disparaître à la suite des élections municipales de 1995 qui se traduisent par la victoire de Raymond Barre à Lyon.
26Au niveau du style de leadership, la période qui s’ouvre avec l’élection de R. Barre à la mairie de Lyon et au Grand Lyon en 1995 marque une rupture apparente. En effet, d’un mode de gouvernement reposant sur le rapport de force permanent entre le Grand Lyon et les autres institutions locales et régionales, on entre dans une phase où c’est la recherche du consensus et du pluralisme qui prévaut. Le contexte géopolitique local et l’ouverture de l’exécutif du Grand Lyon au Parti socialiste expliquent en grande partie cet état de fait. Se met en place le « bureau restreint » composé de 11 membres représentants des différentes sensibilités composant la majorité (UDF, RPR, PS, divers droite).
27D’autre part, le thème de l’internationalisation, qui structurait largement les discours dans le mandat précédent, occupe une place centrale dans le plan de mandat de R. Barre. S’engage une lutte plus feutrée, mais néanmoins réelle, entre la structure consulaire et les services du Grand Lyon mais aussi du conseil régional Rhône-Alpes. Alors que la CCIL représentait l’instance d’agrégation des réseaux de politique publique, c’est dorénavant sur les institutions politiques métropolitaine et régionale que se structure la médiation entre acteurs économiques et institutions publiques. La dépendance de la CCIL se traduit notamment en termes budgétaires sur fond de pression fiscale imposée par l’administration de tutelle à l’ensemble du réseau consulaire.
- 3 C’est par exemple le cas des contrats d’objectifs signés depuis 1990 entre la CCIL et le conseil ré (...)
- 4 Ponctuellement, la CCIL répond à des appels d’offre de la Commission européenne dans le domaine de (...)
28Dans les années 1990, la CCIL a dû faire face à une limitation importante de sa fiscalité imposée par l’État. De ce fait, la structure consulaire a été contrainte de s’intégrer dans des dispositifs de politique publique portés par le conseil régional Rhône-Alpes3 ou par l’Union européenne4. Sur ces dossiers, elle a perdu le contrôle de la maîtrise d’ouvrage pour se focaliser sur la maîtrise d’œuvre. De même, le Grand Lyon prend appui sur la CCIL pour mener à bien certaines de ses opérations à destination des entreprises. Si la CCIL conserve toujours un avantage décisif, son réseau de chargés de mission en prise directe avec les entreprises et surtout les PME/PMI, elle participe de plus en plus à des programmes d’action portés par d’autres institutions ; contrainte budgétaire oblige.
- 5 En 1995, l’augmentation de l’IATP avait été fixée à 3,8 % dans le cadre des négociations entre le m (...)
- 6 La CCIL compte 1100 personnes (aéroports inclus). Sur ce total, 300 personnes sont au siège de la C (...)
29En effet, à partir de 1983, le ministère de l’Économie et des Finances impose aux CCI une pression fiscale très forte en les obligeant à réduire le taux de l’IATP (imposition additionnelle à la taxe professionnelle). Mesure perçue comme relevant d’une volonté délibérée de « l’État socialiste » de « casser les reins » des compagnies locales, pour reprendre l’expression d’un cadre de la CCIL, cette contrainte, qui avait été assouplie un temps à travers un régime transitoire, pèse depuis 1996 très fortement sur la capacité des CCI à assurer seules la conduite d’opérations relevant de leurs compétences5. Ainsi, à Lyon, face à la concurrence des collectivités locales dans le champ de l’aménagement et du développement économique, la CCI a mis en place un certain nombre de dispositifs d’animation, de sensibilisation – notamment aux NTIC (nouvelles technologies de l’information et de la communication) – à destination de ses membres en puisant sur ses recettes fiscales propres. Cette politique qui remporte un succès important s’est accompagnée d’une politique de recrutement d’un personnel qualifié, donc ayant des niveaux de rémunérations élevés6. Conséquence directe, la masse salariale de la CCI augmente très nettement (Fig. 3).
Fig. 3. Évolution des charges de la CCIL entre 1977 et 1997 (en milliers d’euros constants) Source : Comptes rendus annuels d’activités, CCIL, Lyon
30Cette politique n’a pas été sans soulever certaines difficultés entre la structure consulaire et ses mandants tant la fonction d’animation et de conseil aux entreprises pose l’épineuse question de l’immixtion de la CCI dans le secteur marchand. Face aux accusations de certaines entreprises de conseil d’opérer une concurrence déloyale, la CCIL ne pouvait dans le même temps financer ses activités en les facturant. Il a donc fallu financer cette politique sur le budget propre en limitant pour ce faire les charges financières et exceptionnelles.
31Dans le même temps, la ventilation entre les différentes ressources dont dispose la CCIL montre un ralentissement du rendement de l’IATP avant même la contrainte fiscale imposée par l’État ; résultat de la crise économique du milieu des années 1990 qui conduit les élus de la CCIL à limiter les prélèvements auprès des entreprises. Du point de vue budgétaire, les principaux revenus de la CCIL sont fournis par la vente de marchandises et la prestation de services qui ont permis de générer des flux financiers en constante augmentation (Fig. 4).
Fig. 4. Évolution des produits de la CCIL entre 1977 et 1997 (en milliers d’euros constants) Source : Comptes rendus annuels d’activités, CCIL, Lyon
- 7 Ce choix conduit à ne pas subventionner les activités de conseil et de formation (déficitaires) par (...)
- 8 De 1982 à 1997, les dépenses du Grand Lyon et du conseil régional Rhône-Alpes (investissement et fo (...)
32Encore faut-il préciser que cette présentation ne prend pas en compte la réalité comptable de l’institution consulaire à Lyon qui interdit le transfert des revenus générés par les activités marchandes, essentiellement l’activité générée par l’aéroport, vers le budget général (appelé « Service général »). Très concrètement, les redevances et taxes aéroportuaires, qui représentent en 1997 plus de 47 millions d’euros de rentrées budgétaires, n’alimentent pas le budget général de la CCI sur lequel sont pris en charge les salaires des agents de conseil et d’animation de la CCIL. Cette contrainte comptable qu’elle s’est imposée, d’autres CCI en France n’interdisent pas les transferts entre activités commerciales et le service général7, vient donc s’ajouter à la pression fiscale posée par l’État pour limiter les marges de manœuvre de la CCIL et la rend d’autant plus dépendante des ressources financières en provenance des collectivités locales qui ne pâtissent pas d’une contrainte fiscale aussi forte de la part de l’État8.
33De plus en plus en situation délicate du point de vue budgétaire, la CCIL doit également faire face à la recomposition des canaux de représentation des entreprises implantées dans son territoire d’intervention. Après avoir perdu, du fait de la décentralisation, l’initiative en matière de politique de développement, la CCIL est actuellement en passe d’être marginalisée dans les canaux de médiation qui se restructurent à la fois au niveau métropolitain et régional.
34Cette reconfiguration s’explique par la rencontre de plusieurs processus : (1) la transformation progressive du système économique lyonnais dans les années 1980–1990 ; (2) l’émergence progressive de syndicats interprofessionnels concurrents au GIL (Groupement interprofessionnel lyonnais) ; (3) la restructuration des instances de socialisation du patronat ; (4) la remise en question de la logique d’agrégation sectorielle et enfin ; (5) la montée en puissance du conseil régional dans les politiques de compétitivité des entreprises ont en effet remis en cause un mode de régulation assez simple qui reposait sur l’hégémonie de la CCI et du GIL dans le « partenariat » avec les élus lyonnais.
35(1) Les années 1990 sont marquées à la fois par un renforcement de la spécificité industrielle de la ville (textile, chimie de base, chimie de spécialité, mécanique, pharmacie, etc.) et par le développement très rapide des entreprises liées aux NTIC qui occupent le devant de la scène à travers certains grands patrons très médiatisés localement. Empruntant les recettes d’action expérimentées quelques années plus tôt par la CCIL en faveur d’une politique visant la spécialisation du tissu productif métropolitain, le Grand Lyon a lancé deux opérations majeures – le schéma de développement économique et le plan technopolitain – afin de renforcer la compétitivité de Lyon. Pour ce faire, le Grand Lyon a très fortement restructuré sa DAEI (Direction des affaires économiques et internationales) en recrutant des cadres ayant tous des formations universitaires et une expérience professionnelle en matière de développement local, soit pour le compte de l’État, soit pour le compte de collectivités locales.
36(2) L’éclatement du patronat lyonnais s’observe également dans ses structures de socialisation. Pendant longtemps, le Cercle de l’union a été l’institution incarnant la notabilité entrepreneuriale à Lyon (Grafmeyer, 1992). Il a vu sa légitimité remise en question par la génération des self made men des années 1990 qui créent des instances parallèles comme le Prisme, le « Club des 100 ». De plus, certaines structures locales de banques nationales ont également mis en place des clubs réunissant leurs clients. C’est le cas du Crédit Agricole qui a créé le « Cercle de Champ Fleuri » et qui organise des exposés, des conférences pour ses adhérents, des échanges d’expérience. Enfin, la DAEI du Grand Lyon a instauré en 1997 le LYEN (Lyon Entreprendre) avec l’École de management de Lyon. La dynamique des institutions de socialisation du patronat lyonnais, qui en tant que groupe social n’existe plus, est le reflet de la dynamique du système productif, de la tendance à la segmentation des marchés, à l’apparition de nouveaux secteurs clés de l’économie lyonnaise et de son internationalisation : dans un champ économique de plus en plus internationalisé, la recherche des alliances possibles entre groupes, de solutions communes passe dans le cas lyonnais par la création de structures collectives fondées sur le partage d’expérience entre dirigeants, sur le sentiment d’appartenance à une même communauté dont le destin est à construire collectivement et non plus uniquement sur le respect de la seule notabilité.
- 9 Avec 2300 adhérents directs, la CGPME du Rhône est la première structure départementale de la CGPME (...)
- 10 Le GIL compte 46 organisations professionnelles qui regroupent 6000 entreprises et ne compte que 30 (...)
37(3) Durant les années 1990, la vie de ses institutions représentatives du patronat change. La vitalité du milieu économique lyonnais n’est plus le résultat de la seule activité de quelques grandes firmes industrielles internationalisées qui ont d’ailleurs perdu une grande partie de leurs liens, notamment dans le domaine de la sous-traitance, avec la base économique de Lyon. Sur fond de globalisation économique et de segmentation des produits, la croissance économique locale est aussi le résultat des PME, voire des très petites entreprises artisanales, dont certaines se sont très nettement développées à l’international. Conséquence de ce processus, le GIL, représentant traditionnellement les grands groupes industriels à Lyon, voit remettre en question sa position hégémonique dans la représentation des intérêts patronaux. Cette concurrence est notamment portée par la CGPME (Confédération générale des petites et moyennes entreprises) qui a décidé d’activer le réseau local encore embryonnaire au début des années 1990. La CGPME du Rhône a connu un développement spectaculaire tant au niveau de ses adhérents9 qu’au niveau de sa représentation au sein de la CCI. Alors qu’elle n’avait aucun élu au bureau de la CCIL au début des années 1990, elle en compte actuellement la moitié. Pour l’instant, c’est la logique du compromis avec le GIL qui a prévalu dans la constitution des listes. Pourtant, les conflits potentiels ne manquent pas entre les deux syndicats patronaux. En premier lieu, la personnalité de leurs dirigeants respectifs qui voit s’opposer le président du GIL-Medef, incarnant la respectabilité entrepreunariale à Lyon, membre du Cercle de l’union et le président de la CGPME Rhône et Rhône-Alpes, beaucoup moins respectueux des conventions sociales et s’étant « illustré » par ses propos haineux à l’encontre de la coalition de gauche lors de la « crise » politique du conseil régional Rhône-Alpes en 1998. En effet, autre point opposant les deux structures, leur rapport à la politique. Alors que le GIL-Medef a toujours joué la carte de l’apolitisme, la CGPME du Rhône a clairement fait le choix de favoriser l’engagement en politique de ses membres en justifiant son choix par le fait que les chefs d’entreprise se doivent de contrôler les ressources des collectivités locales dans le secteur économique et non plus se limiter par leur action syndicale à un rôle de contre-pouvoir. Enfin, le mode de légitimation : le GIL-Medef fédère de facto l’ensemble des entreprises qui adhèrent à des syndicats de branches et qui sont membres du Medef au niveau national10. La CGPME défend à l’inverse une légitimité fondée sur l’engagement personnel car elle ne compte que des adhérents directs. À un mode de régulation des rapports sociaux et économiques, hérité de l’histoire du capitalisme en France, qui a consacré le Medef comme interlocuteur unique des pouvoirs publics au niveau national, la CGPME oppose ses bataillons de chefs d’entreprises au niveau local et se fait forte de représenter le « vrai patronat français, celui qui investit son capital personnel et ses « tripes » dans l’entreprise, les créateurs d’entreprise, non pas les salariés de quelques grands groupes », pour reprendre les termes d’un cadre la CGPME du Rhône.
38(4) Autre élément remettant en question le mode de représentation des intérêts privés à Lyon, la perte de pertinence de la représentation par secteur d’activité. Là aussi, l’internationalisation des entreprises et surtout leur mode de management interne a des effets directs sur la structuration des acteurs économiques. Ce processus vient en effet heurter une organisation sectorielle des activités économiques qui n’avait pas à l’origine pour objectif de représenter leurs intérêts face aux pouvoirs publics mais de constituer le cadre des négociations collectives entre syndicats patronaux et syndicats de salariés. Or, en dehors d’intérêts touchant à l’environnement des entreprises (fiscalité, formation de la main-d’œuvre, infrastructures de communication), les entreprises d’un même secteur peuvent, en fonction de leur management interne, entretenir des relations très différentes par rapport à leur territoire d’implantation (Martinet et Tannery, 2000).
39(5) Enfin dernier élément de complexité, l’affirmation de la région comme institution et comme territoire pertinent pour la compétitivité des entreprises. Le conseil régional a dès le début des années 1990 créé une agence, Entreprise Rhône-Alpes international, chargée d’aider les PME à conquérir des marchés étrangers. À travers ses bureaux dans plusieurs pays, cette structure a connu un succès immédiat. C’est également le conseil régional qui a mis en place des plans sectoriels (mécanique, plasturgie, textile) en obligeant, sous peine de voir les aides régionales disparaître, les structures patronales de branches qui avaient une organisation départementale à se coordonner. On voit là une dynamique dans le niveau territorial de représentation des intérêts du monde patronal s’engager et qui est confirmée par la création en 1999 de la conférence économique régionale lancée à l’initiative de la CGPME du Rhône, du GIL et des 12 CCI de Rhône-Alpes. L’objectif de cette nouvelle structure est de constituer un forum des acteurs économiques à partir duquel ils demandent à l’État et au conseil régional d’agir dans des domaines qu’ils considèrent comme essentiels : le développement de l’entrepreunariat et la mise en place d’une campagne de communication sur la créativité en Rhône-Alpes. On a vu également se renforcer depuis 1995 l’importance de la chambre régionale de commerce et d’industrie qui fédère les 12 CCI de Rhône-Alpes. Sur fond de réduction par l’État des capacités budgétaires des CCI en France, cette diminution des ressources a conduit les CCI de Rhône-Alpes à mutualiser certains services et activités, notamment dans le domaine de l’aide à l’exportation pour les PME/PMI. Cette dynamique régionale dans la représentation des intérêts économiques et la construction de politiques sectorielles ne s’établit pas au détriment du niveau local ou métropolitain. Les réseaux de politique publique qui sont générés par ce processus s’ajoutent aux réseaux préexistants, ils ne s’y substituent pas.
40Cet article se fixait comme objectif de contribuer à combler un manque évident de travaux portant sur les CCI en France (et d’ailleurs plus généralement en Europe). On sait finalement peu de choses de ces institutions consulaires créées durant la période moderne et qui, par bien des aspects, sont héritières d’une certaine forme d’organisation du capital et des rapports sociaux en France. Cet héritage s’observe notamment dans l’ambiguïté de leur statut d’établissements publics, soumis à la tutelle directe du ministère de l’Économie et des Finances, mais dont les membres de l’exécutif sont des élus représentant le monde de l’entreprise.
41Cet article n’a pas vocation à dégager des éléments de compréhension généraux sur le phénomène consulaire en France et son évolution. On peut cependant proposer un cadre général de compréhension du phénomène consulaire, demandant à être appliqué à d’autres villes françaises pour être validé. La chambre consulaire de Lyon apparaît en effet comme une institution dont les marges d’autonomie ont été en diminuant depuis la décentralisation et qui se trouve prise dans un système de contraintes qui lui sont imposées par d’autres acteurs, d’autres institutions : l’État, le milieu économique local envisagé comme un groupe social en pleine recomposition, la structure économique et capitalistique métropolitaine et les institutions politiques locales et régionales. Toute évolution d’une de ces quatre instances a des répercussions immédiates sur le fonctionnement, les marges de manœuvre de la CCI de Lyon, et sans doute des autres chambres consulaires en France. Depuis les années 1980, et après avoir été une remarquable institution d’expérimentation politique en termes du contenu du développement local et d’internationalisation, la CCI ne semble plus à même d’imprimer sa marque sur l’économie des échanges, sur les changements de direction dans les politiques publiques. Par la remise en question de sa légitimité (du fait de l’émergence de nouveaux forums de sociabilité entrepreneuriale et d’organisations concurrentes représentatives du capitalisme local), par manque de ressources (qui se concentrent dans les collectivités locales, du fait d’un choix délibéré opéré par l’État), la CCI est devenue une institution tellement poreuse par rapport à son environnement, au sens de la sociologie des organisations, que l’on est en droit de se demander si elle peut encore être considérée comme une institution en tant que telle. Toujours en quête de financements indispensables à sa survie, la prochaine étape pour la CCI pourrait bien être sa transformation en prestataire de services agissant pour le compte d’autres institutions.
42Si, dans les années 1970, l’asymétrie des relations entre la CCIL et les collectivités locales s’établit clairement au profit de l’assemblée consulaire, à la fin des années 1990 la situation est tout autre et l’échange politique radicalement inversé. À ce titre, l’exemple de Lyon permet d’insister sur la difficulté intrinsèque d’une CCI à représenter une instance de médiation publique/privée (Pierre, 1992). Établissement public composé de responsables du « monde patronal », la CCI a toujours représenté les intérêts de ses mandants, non l’intérêt général. Elle n’a jamais rempli une fonction de médiation entre l’État et le marché (Bennett, 1998). Jusqu’aux lois de décentralisation, elle a pu prétendre au pilotage de l’action collective en matière de développement économique et d’internationalisation, en grande partie du fait du monopole des ressources qu’elle détenait, notamment par le biais de structures comme l’Aderly ou des réseaux interinstitutionnels, à la fois locaux et nationaux, dans lesquels elle s’insérait. Occupant une position d’interface entre l’État et les collectivités locales, notamment sur la question des délocalisations d’établissements publics, de centres de recherche, elle a pu s’imposer et ainsi confondre intérêt général et intérêt du tissu productif local. Plus précisément, par sa politique d’attraction des fonctions « nobles » des entreprises (sièges sociaux, centres de recherche), elle a contribué à la tertiarisation de l’économie métropolitaine et au développement des grands groupes soucieux de disposer d’infrastructures de transport de qualité, comme l’aéroport de Satolas.
43En délaissant le champ de l’aménagement physique, comme vecteur du développement local, tout en conservant la gestion de cet aéroport, la CCIL a très tôt opté pour une logique d’animation, de mise en réseau des acteurs et des institutions locales. Concurrencée par le Grand Lyon sur le terrain de l’aménagement (Kukawka et Biarez, 1983), on peut d’ailleurs se demander si elle avait d’autres choix. Que ce choix ait été contraint ou le résultat d’une stratégie délibérée, il reste qu’elle a ainsi très fortement contribué dans les années 1980 à changer le référentiel du développement local, notamment par son implication dans le premier plan technopolitain. Sans utiliser à l’époque toute la vulgate « développementaliste » entourant la notion de cluster, les cadres de la CCIL ont largement œuvré dans le sens de la mise en place d’un référentiel décliné actuellement par les collectivités locales, 20 ans après la décentralisation. Si la CCIL est actuellement marginalisée, car avant tout elle ne maîtrise plus ses propres ressources budgétaires et encore moins l’allocation des ressources des collectivités locales devenues « majeures », c’est pourtant bien en son sein qu’a été néanmoins formalisé, à Lyon, un référentiel mettant l’accent sur la gestion des « interfaces institutionnelles » (Veltz, 1996) comme recettes de la compétition interurbaine. On comprend d’autant mieux l’amertume des dirigeants de la « chambre ». C’est en effet ce référentiel que déclinent actuellement les cadres du Grand Lyon et du conseil régional Rhône-Alpes. La lutte sourde entre ces trois institutions a essentiellement pour enjeu la maîtrise du pilotage du système décisionnel, elle ne porte aucunement sur le contenu de la « bonne » politique à mener. Il s’agit d’une compétition institutionnelle opposant des acteurs qui, par ailleurs, partagent tous le même diagnostic sur le contenu de la politique à conduire.
44Dernier élément ayant contribué à marginaliser la CCIL : la transformation du « patronat » et des canaux de médiation entre, d’une part, un groupe social relativement cohérent au départ, notamment du fait du poids de l’antenne locale du CNPF dans l’organisation politique de ce groupe et de structures de socialisation bien ancrées dans la vie politique lyonnaise et d’autre part, les collectivités locales. Alors que la CCIL constituait un canal de médiation monopolisé par le CNPF, les années 1990, du fait de la globalisation, de l’émergence de nouveaux secteurs et de nouveaux entrepreneurs économiques culturellement éloignés d’un mode de représentation notabiliaire, de la concurrence d’organisations patronales concurrentes (la CGPME), ont marqué une césure assez nette. Actuellement, la CCIL ne peut prétendre à la représentation exclusive d’un « patronat lyonnais », qui n’a de réalité sociologique et économique que dans les discours de campagne électorale. Le paradoxe est que cette marginalisation de la CCIL, voulue par les collectivités locales, s’accompagne d’un coût : la fragmentation des intérêts et la multiplication des demandes individuelles des entreprises. À ce titre, le Grand Lyon et le conseil régional Rhône-Alpes en charge de la politique de développement économique ont bien un problème de gouvernance à traiter, au sens premier des travaux de Ronald Coase et Olivier E. Williamson : comment réduire les coûts de transaction avec un environnement économique qui est animé par une très nette tendance à l’hyperpluralisme en termes de représentation politique ?