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Les compromis fragiles du traitement des conflits publics dans les transports urbains

Fragile compromises in handling passenger conflicts in urban transportation
Éric Le Breton
p. 515-531

Résumés

Les opérateurs des transports collectifs urbains sont confrontés à des conflits publics. Ils élaborent des dispositifs associant de nombreux partenaires visant à réduire l’étendue et la gravité de ces difficultés. Cependant, ces dispositifs sont sujets à des remises en cause ponctuelles qui fragilisent la portée de l’action collective. L’auteur explique que les dénonciations des compromis s’éclairent au regard des différentes logiques de prise en compte des conflits publics rassemblées dans les dispositifs. Ce faisant, il se propose de montrer l’importance des dimensions cognitives dans l’émergence d’une nouvelle politique publique locale.

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Texte intégral

1. Introduction

1Les opérateurs de nombreux domaines de l’action publique sont confrontés à des comportements sociaux problématiques, participant d’une vaste gamme qui inclut l’impolitesse, les incivilités, la dégradation volontaire de matériel et s’étend jusqu’à l’agression armée voire l’émeute, définie par son caractère collectif.

2Deux termes sont utilisés pour qualifier ces faits, ceux « d’insécurité » et de « violence(s) urbaine(s) ». Ils nous semblent pareillement insatisfaisants. La notion « d’insécurité » désigne autant des faits objectifs et statistiquement mesurables que le sentiment subjectif d’insécurité que des personnes éprouvent. Dans ce dernier cas, l’appréhension du phénomène adopte le regard de la victime, à l’instar de Sébastian Roché qui s’intéresse moins au crime qu’à la « peur du crime » (Roché, 1998, p. 274), ou de Werner Ackermann, René Dulong et Henri-Pierre Jeudy qui rendent compte du « discours de la victime » (Ackermann et al., 1983, p. 13). Cette ambivalence de la notion contraint Éric Macé à forger l’expression « d’insécurité et sentiment d’insécurité » (Macé, 1997a) qui constitue un procédé rhétorique peu maniable. D’autres chercheurs retiennent l’expression de « violence(s) urbaine(s) » (Bachmann et Le Guennec, 1996 ; Wieviorka, 1997 ; Body-Gendrot et Le Guennec, 1998). Mais cette axiomatisation du phénomène ne retient qu’une frange statistiquement mineure des difficultés enregistrées. En effet, « quand on parle de violence, on pense spontanément à l’effusion de sang. Rien de plus exagéré » observent Philippe Robert, Renée Zauberman, Marie-Lys Pottier et Hugues Lagrange (Robert et al., 1999, p. 264) : peut-on qualifier de « violence » la dispute à un guichet, la fraude, le graffiti ou la détérioration d’un siège de métro ? Or, ces difficultés surviennent avec une fréquence beaucoup plus élevée que les agressions caractérisées.

3Nous proposons l’expression de « conflits publics » pour désigner ces faits. Le terme de conflit est extensible, il se prête aux situations bénignes comme aux plus graves, y compris le conflit armé, et couvre toute l’étendue des faits considérés. En accord avec Jacques Donzelot qui estime que c’est « pure tautologie que dire d’un problème qu’il est urbain, puisque nous vivons dans des sociétés de plus en plus urbanisées » (Donzelot, 1999, p. 87), nous ajoutons le qualificatif de « public », qui renvoie à des dimensions importantes. D’une part, les conflits se déroulent en public, sur une « scène », sous le regard de tierces personnes instituées, volontairement ou non, en spectateurs. Les agents qui interviennent maîtrisent des compétences relationnelles particulières dont Isaac Joseph et Gilles Jeannot considèrent qu’elles donnent lieu à des « métiers du public » (Joseph et Jeannot, 1995). D’autre part, les conflits adviennent dans des espaces publics (Querrien et Lassave, 1999), opposés aux espaces privés : les rues et les parkings, les places, les parcs et les gares, les bus, les métros et les tramways. Enfin, les services publics sont spécialement visés à travers leurs personnels (conducteurs de bus, enseignants, pompiers, etc.) et leurs équipements (autobus, cabines téléphoniques, logements sociaux, etc.).

4Les transports collectifs urbains sont particulièrement concernés par les conflits publics, et leur étude fait l’objet de plusieurs mises en perspective. La première rend compte des contextes sociaux où adviennent les conflits, appréhendés comme le résultat des dynamiques d’exclusion observables dans les sphères économique, politique et sociale (Wieviorka et al., 1999). Les conflits publics sont alors analysés comme relevant de deux types de comportement. Soit des comportements de protestation, les entreprises de transport, leurs personnels et leurs matériels étant pris à parti en tant qu’institutions représentantes et bouc émissaire d’une société en défaut d’intégration (Khosrokhavar et Tietze, 1997). Soit des comportements d’autosacrifice de la part de groupes qui se privent par désespoir des quelques équipements publics qu’ils jugent insuffisants et inefficaces au regard de leurs difficultés (Begag et Delorme, 1992).

5La seconde perspective saisit les processus interactionnels qui engendrent les conflits publics. Elle donne lieu à une problématisation en termes de coproduction de l’insécurité. É. Macé met en évidence que les conducteurs participent autant que les jeunes des banlieues et des quartiers difficiles à la production des conflits publics. Cette hypothèse remet en cause « l’implicite de l’extériorité de la RATP dans le rapport à son environnement socio-urbain » (Macé, 1997a, p. 481) et appréhende les conflits publics comme des situations où s’affrontent deux populations inscrites dans des environnements en crise : des jeunes vivant des situations sociales dégradées et des conducteurs soumis à des exigences accrues de productivité, à la redéfinition des fonctionnements collectifs, et au fractionnement de leur activité professionnelle.

6Le troisième axe de recherche est orienté vers la question des compétences individuelles et collectives nécessaires au traitement des conflits publics. Ces travaux explorent les ajustements organisationnels qui permettent aux entreprises d’intégrer cette nouvelle mission, et définissent les techniques relationnelles et les protocoles de coopération au sein des équipes susceptibles de garantir le traitement pacifique des situations tendues (Borzeix et Collard, 1999). Au final, il s’agit de déterminer les conditions à mettre en œuvre pour passer d’une coproduction de l’insécurité à une « sécurité partagée » (Midol et al., 1992).

  • 1 Cet article est fondé sur une recherche réalisée en 1997 et 1998 pour la Direction des transports t (...)

7Ces approches s’intéressent aux conflits publics eux-mêmes, pour les décrire, pour en saisir les logiques d’effectuation, et pour comprendre les dynamiques sociales globales dont ils participent. Pour notre part, c’est aux coulisses des conflits publics que nous portons attention, à travers la manière dont les acteurs locaux appréhendent les conflits publics dans les transports collectifs et bâtissent des dispositifs visant à en réduire le nombre et la gravité1.

8Dans un premier temps, nous présentons l’architecture institutionnelle de ces dispositifs, dont la particularité est de rassembler des opérateurs aux missions et aux cultures organisationnelles et professionnelles fort différentes. Mais nous montrerons que le fonctionnement de ces dispositifs ne va pas sans difficulté et que les compromis sont, ponctuellement, dénoncés. À l’issue d’un événement grave, par exemple l’agression d’un conducteur ou d’un voyageur, l’un ou l’autre des acteurs impliqués dans le dispositif fait valoir qu’il est inefficace, qu’il échoue à traiter le « bon problème ». Il s’en désengage, soit en signe de protestation, soit pour tenter d’obtenir de ses partenaires une inflexion dans un sens particulier. L’activité du dispositif est alors ralentie, suspendue le laps de temps nécessaire à la formation d’un nouveau compromis. C’est en reconstituant les différentes logiques d’appréhension des conflits publics que nous éclairons la dénonciation des dispositifs, et la fragilité de l’action publique qui en résulte. L’observation des tensions entre le compromis et sa dénonciation nous amènera à conclure sur l’importance des dimensions cognitives dans l’élaboration d’une politique publique locale de traitement des conflits publics, en complément déterminant de l’engagement contractuel des acteurs.

2. La mobilisation institutionnelle

9Nous recensons trois types de dispositifs de traitement des conflits publics. Pour le premier, nous parlerons de dispositif de veille. Certaines agglomérations sont épargnées par les conflits publics (Gart, 1998 ; UTP, 1999). Mais s’ils sont minimes, les dispositifs ne sont pas entièrement inexistants. Le transporteur local, alerté par ses homologues d’autres réseaux, renforce le nombre des personnels de vérification et crée quelques postes d’agents polyvalents qui se partagent entre la conduite et la médiation à bord des autobus. Dans cette catégorie, donnons l’exemple de la Société des transports du grand Angoulême. Les personnels de l’entreprise, dirigeants et agents de base, admettant l’inexistence des conflits publics sur le réseau, ont opté néanmoins pour un dispositif de préparation à d’éventuelles difficultés. Un groupe de conducteurs volontaires a été formé. L’équipe, affectée à la seule ligne qui dessert un quartier jugé sensible, a pour mission de nouer des contacts avec la population et avec les responsables associatifs du quartier.

  • 2 Depuis le milieu des années 1980, plusieurs réseaux font l’objet de ces tentatives, à l’occasion de (...)

10Le second degré d’élaboration des dispositifs est caractérisé par l’initiation d’actions dans plusieurs registres. Les entreprises recrutent un spécialiste qui, le plus souvent, n’est pas un professionnel du transport mais un ancien travailleur social. Ce personnel importe son « carnet d’adresses » qui permet aux transporteurs d’accéder rapidement à des ressources institutionnelles, mais aussi à des ressources en termes de connaissances et de modes d’intervention adaptés au problème. Des systèmes de production d’informations et de classification des conflits publics sont élaborés sous forme de tableaux de bord, largement diffusés. La diffusion s’opère en interne, à destination des personnels des entreprises. Il s’agit de substituer une information contrôlée à la rumeur susceptible de motiver des inquiétudes excessives, des arrêts de travail et des grèves, mais aussi d’empêcher que des discours alarmistes légitiment l’implantation de syndicats revendiquant une proximité avec le Front national2. Les tableaux de bord sont également diffusés aux élus locaux et à leurs services, à la police et au parquet, que le transporteur souhaite intéresser au problème. Les dispositifs investissent par ailleurs le registre matériel. Une technologie liée à la sécurité est développée. Elle est pour partie « embarquée » : vitres incassables, sièges « anti-tag », cabines de conduite pourvues d’hygiaphones, phonie. Les stations de métro et de tramway sont équipées de caméras et d’interphones, et leur architecture produit des espaces plus rassurants (disparition des couloirs, couleurs claires, lumière naturelle) et plus faciles à surveiller. Les personnels sont mobilisés. Les conducteurs et les vérificateurs de titres suivent des formations à la gestion du conflit et du stress, mais aussi aux relations interethniques comme à la Société des transports de l’agglomération nantaise (Semitan). Des postes polyvalents de « conducteur-agent d’accueil », « conducteur-médiateur » sont créés et accessibles aux agents volontaires, qui combinent la conduite et la rencontre avec les voyageurs et les habitants. Ce sont donc ici les transporteurs qui assument l’essentiel de l’effort, et nous qualifions ce second dispositif de sectoriel.

  • 3 C’est le cas des agglomérations qui comptent plus de 250 000 habitants, mais aussi celui d’agglomér (...)

11Dans d’autres agglomérations3, des dispositifs beaucoup plus élaborés sont mis en place, nous les désignons comme les dispositifs généralistes. Pour ce qui concerne les exploitants des réseaux, les innovations décrites précédemment sont systématisées. Des procédures de prise en charge des personnels agressés sont instaurées, depuis le soutien psychologique de la victime jusqu’au dépôt de plainte avec constitution de partie civile. Toutefois, ce qui caractérise ce troisième niveau, c’est que le transporteur n’est plus qu’un acteur parmi d’autres engagés dans des dispositifs qui perdent ainsi leur dimension sectorielle « transports urbains ».

12Dans les collectivités locales, les élus se mobilisent et créent leurs propres services spécialisés, dénommés, selon les sites, « action territoriale », « vie des quartiers » ou « médiation sociale ». Mais, dès lors que les conflits publics prennent de l’importance, leur traitement concerne, dans une optique de cohérence et de globalité des interventions, les responsables de toutes les scènes où ils adviennent : les transports collectifs, le logement, l’école, les équipements sportifs et éducatifs, parfois même des centres commerciaux comme à Besançon ou au Havre (Macé, 1997b). Les opérateurs de ces domaines réunissent leurs efforts dans le cadre des « contrats locaux de sécurité », institués par la circulaire interministérielle du 28 octobre 1997, qui permettent le recrutement « d’agents locaux de médiation sociale ». Ces derniers réalisent un travail de prise de contact, de prévention et de traitement des incivilités auprès des utilisateurs des réseaux de transport collectif, mais aussi des habitants de certains quartiers, des jeunes des établissements scolaires, des utilisateurs d’équipements sportifs et socioculturels.

13Par ailleurs, des relations formelles sont établies avec les professionnels de l’ordre public : les parquets, les maisons de justice et les associations de médiation pénale, mais surtout avec les services de la police nationale. Dans les plus grandes agglomérations (Lyon, Lille, Strasbourg, Toulouse), des brigades sont spécialement chargées de la surveillance et de l’intervention sur les réseaux de transports collectifs.

14Deux formes institutionnelles structurent ces partenariats. Pour les premières, il s’agit de comités ou de conseils dont le calendrier est régulier, au sein desquelles les parties prenantes se concertent et déterminent les actions à mener. Le second type d’institutions consiste dans les associations ou les entreprises d’insertion : Pulsar à Strasbourg, Promix à Troyes, Impact à Marseille, Vivre la ville à Brest, qui emploient les agents de médiation, et dont les conseils d’administration rassemblent les représentants des institutions engagées.

3. La dénonciation des compromis

15Ces dispositifs produisent des résultats que les intéressés jugent encourageants. Néanmoins, les résultats demeurent relatifs et les difficultés continuent d’advenir. Lorsqu’ils surviennent, les événements les plus graves démentent ou relativisent brutalement, aux yeux des parties prenantes, la pertinence des dispositifs. Dans ces circonstances, certains acteurs sont amenés à faire valoir l’inefficacité, de leur point de vue, de l’action collective et à dénoncer les compromis qui la fondent.

3.1. La grève, le débat public, l’apathie et le sabotage

  • 4 Les grèves de septembre, octobre et novembre 1998 ont immobilisé durablement les réseaux des princi (...)

16La grève des personnels de conduite est la plus connue des modalités de dénonciation des compromis. Les agents réagissent à l’agression d’un des leurs en décidant la privation du service, qui peut être partielle et ponctuelle, ou totale et de longue durée lorsque les réseaux entiers sont immobilisés durant plusieurs jours4.

  • 5 En janvier 1998, les médias ont longuement commenté l’affrontement public entre le préfet du Bas-Rh (...)

17La seconde forme de dénonciation s’opère à travers les débats entre les responsables des institutions. Cette modalité de la dénonciation des compromis survient lorsqu’un transporteur critique l’absence d’implication et de soutien de la collectivité ; lorsque les dirigeants de l’entreprise de transport reprochent aux policiers la brutalité de leurs interventions sur le réseau ; lorsque la police nationale proteste auprès du transporteur et des élus locaux de l’impunité passivement accordée aux délinquants dans l’enceinte du métro ; ou encore lorsque les élus locaux et les représentants de l’État responsables du déploiement de la force publique s’affrontent à l’issue d’une intervention inefficace ou d’une non-intervention, comme ce fut le cas à Strasbourg à l’occasion des « nuits de la Saint-Sylvestre » de décembre 19985. Sans être plus rares, ces dénonciations sont plus discrètes que les grèves, les responsables institutionnels étant tenus de présenter à leurs homologues comme à l’opinion publique un consensus, fut-il de façade, surtout lorsque les événements sont graves.

18La dénonciation peut aussi s’effectuer selon les modalités clandestines du refus de coopérer, de l’apathie (Bajoit, 1988), ou du sabotage.

  • 6 Jean-Claude Thoenig (Thoenig, 1994) a montré que les concertations contraintes, les rétentions volo (...)

19Nous parlons du refus de coopérer lorsqu’un acteur participe au dispositif sans chercher véritablement à établir une base commune de travail avec ses partenaires, ou fait traîner systématiquement l’instruction d’un dossier, la mise en place d’une procédure, l’engagement de financements, la communication d’informations, la mise à disposition de personnels, ou lorsque tel service de la collectivité locale rechigne à collaborer avec tel autre6.

20Enfin, la dénonciation peut prendre la forme du sabotage, quand un acteur contrevient sciemment aux choix arrêtés collectivement. Des agents de terrain peuvent intentionnellement adopter des comportements qu’ils savent susceptibles de susciter des conflits. Des conducteurs provoqueront les jeunes d’un quartier en « oubliant » de marquer l’arrêt, ou en écrasant volontairement un ballon qui roule sur la chaussée ; des contrôleurs durciront le contrôle des titres à la sortie d’un collège. Le responsable d’un service ou d’une institution peut faire acte de sabotage en refusant d’accorder un financement ou une aide, sachant que cette manœuvre conduira in fine à l’abandon du projet.

3.2. Les lignes de rupture des compromis

21Les dénonciations ne s’opèrent pas de façon aléatoire et l’on peut observer des régularités. Le compromis peut être dénoncé par les agents qui ont un rapport de face à face avec les usagers. Ils s’opposent alors aux personnels qui n’ont aucune relation directe avec les utilisateurs du service. Cette première ligne de rupture distingue donc la scène et les coulisses des conflits publics. La dénonciation peut passer par une seconde ligne de rupture opposant les transporteurs, agents de base et dirigeants de l’entreprise réunis, qui ont en commun d’appréhender leur mission à partir du réseau et de la mobilité, aux acteurs qui raisonnent leurs actions en fonction de territoires (quartier, commune, agglomération). La troisième ligne possible de rupture du compromis intervient entre les professionnels de l’ordre public, confrontés aux conflits publics par vocation, et les autres institutions qui n’investissent ce domaine de problèmes que contraintes par le contexte, sans disposer d’emblée des compétences idoines.

4. Les référentiels d’appréhension des conflits publics

22À travers les dispositifs décrits, les acteurs s’efforcent d’élaborer le référentiel (Jobert et Muller, 1987 ; Muller et Surel, 1998) d’une action collective à l’encontre des conflits publics. Néanmoins, lors d’événements plus graves, ce référentiel entre en divergence, voire en contradiction avec les référentiels spécifiques à travers lesquels chaque groupe appréhende les conflits publics. Ce sont ces référentiels spécifiques que nous explicitons à présent, tels qu’ils apparaissent lors des dénonciations des compromis.

4.1. Relations de contact versus relations médiatisées

23Lorsque la dénonciation oppose les agents de base, conducteurs et contrôleurs, aux acteurs qui assument des missions gestionnaire, administrative ou politique, l’objet du débat porte sur l’évaluation de la dangerosité du rapport avec l’utilisateur.

4.1.1. Le face à face avec le risque

24De nombreuses recherches ont établi que l’utilisateur est un élément perturbant dans l’univers professionnel des agents de base des services publics (Weller, 1998), et notamment des conducteurs de bus. Mais ces derniers ne bénéficient pas des ressources dont disposent d’autres agents de contact. Les policiers, les infirmières travaillent en équipe et en cas de difficulté, un collègue, un supérieur peuvent intervenir ; un agent administratif peut se retrancher derrière son guichet, au pire il peut s’éloigner. Confrontés à une difficulté relationnelle avec une personne, les conducteurs sont seuls. Pour eux, le maintien à distance de l’usager est une ressource par anticipation, voire la seule ressource dont ils disposent pour se préserver ou, le cas échéant, pour justifier une intervention.

25Les pratiques professionnelles des agents éclairent également la nature de leur rapport à l’utilisateur. Ils sont astreints à maîtriser un « temps partagé » (Joseph, 1992) entre une dimension technique de conduite, une dimension contractuelle (vente des titres, information) et une dimension civile (accueil, surveillance de l’ambiance). Ces tâches s’effectuent sous la contrainte du respect des temps de parcours et de la ponctualité. Ces difficultés sont amplifiées par les injonctions que les dirigeants, soucieux de la rentabilité économique des réseaux, adressent aux conducteurs, tenus d’instaurer avec les « clients » une relation commerciale de service, dont les agents estiment ne pas avoir les moyens (Le Breton, 1999).

26Enfin, les entreprises de transports collectifs sont enjointes par les collectivités locales de participer aux luttes contre les ségrégations urbaines, sur la base d’un projet considérant que le « droit à la mobilité » doit réduire les exclusions. La vocation sociale du service donne lieu à l’adaptation des politiques tarifaires aux demandeurs d’emplois, aux bénéficiaires du RMI, aux jeunes mais aussi à l’augmentation de l’offre de navette entre les centres-villes et les banlieues ou les quartiers défavorisés. Les agents de base sont très sensibles à l’arrivée de ces populations. Ils ont le sentiment de ne plus transporter simplement des « captifs » mais, de plus en plus, des exclus.

27Dans cette situation, les conducteurs éprouvent un sentiment croissant de vulnérabilité, qui surdétermine leur appréhension des conflits publics, les amène à surévaluer les risques encourus, et les met en posture de dénonciation permanente.

4.1.2. Les coulisses du risque

28Si les agents de face à face perçoivent l’utilisateur comme un facteur de risque, les personnels de coulisse l’appréhendent au contraire comme une figure positive, un facteur de légitimité de l’action. Depuis les années 1980, les membres des collectivités locales et les opérateurs des réseaux mettent en place des dispositifs accordant une grande importance aux utilisateurs. Les élus locaux, désireux d’instaurer une démocratie participative, multiplient les actions de communication, de débat public et de concertation. Le transport collectif, avec les projets de sites propres et les opérations d’urbanisme qui y sont liées, leurs fournissent de nombreuses occurrences de mise en œuvre de ces dispositifs. Les gestionnaires des réseaux, quant à eux, sont soucieux d’améliorer les ratios d’exploitation des réseaux et d’accroître les marges bénéficiaires. Ils instrumentent ces visées à travers diverses innovations supposées séduire de nouveaux utilisateurs : rénovation des supports d’information aux voyageurs, nouveaux produits tarifaires, amélioration du confort des autobus et de « l’image » du transport collectif, formation des personnels de base à la relation de service.

29Dans ces registres politique et commercial, les actions s’efforcent de diversifier et de multiplier les relations avec les citoyens et les clients. L’intention des élus et des gestionnaires est, non pas de maintenir, mais de réduire autant que possible la distance avec les utilisateurs.

  • 7 Qui sont à la mobilité ce que les recensements généraux de la population sont à la démographie.

30Par ailleurs, si les agents de coulisse n’ont pas de relations concrètes avec les utilisateurs, cela ne signifie pas qu’ils sont privés d’informations les concernant. Les transporteurs et les collectivités locales mènent régulièrement des enquêtes et des études des utilisateurs, à l’occasion de la préparation des plans de déplacements urbains, des « enquêtes ménages »7 ou des « baromètres satisfaction ». Leur information est copieuse, précise, constamment actualisée. Mais elle est essentiellement d’ordre statistique, elle n’engage pas physiquement les personnes. Les agents de coulisse connaissent de mieux en mieux des utilisateurs qu’ils côtoient de moins en moins. Comme l’observe Claude Teissier, cette distance facilite l’idéalisation de l’utilisateur : « les agents qui ne sont pas directement au contact des usagers ne subissent pas la charge émotionnelle et affective, ils ne sont pas confrontés à des « usagers agressifs » et n’ont pas de vision négative de l’usager » (Teissier, 1997, p. 134).

31Cette conception de l’utilisateur idéalisé, appréhendé comme un levier de la modernisation des politiques publiques, conduit les responsables politiques et techniques à ramener les conflits publics à ce qu’ils estiment être leur « juste mesure ». Alors que les agents de contact ont tendance à amplifier les risques encourus, les agents de coulisse tendent à minorer le risque.

4.2. Le réseau versus le territoire

32Lorsque la ligne de rupture du compromis oppose les transporteurs (dirigeants et conducteurs) aux acteurs qui conçoivent leur action en fonction de territoires, la question en débat est de savoir si le réseau de transport collectif est un territoire particulier et, le cas échéant, si l’on doit admettre qu’il s’y produise des faits qui surviennent aussi hors du réseau.

4.2.1. Le réseau comme territoire autonome

33Un élément central de la culture des transporteurs réside dans l’idée que le réseau de transport collectif est indépendant de l’espace urbain qu’il irrigue, qu’il est « posé » sur la ville plutôt qu’il ne s’y fonde. Cette représentation du réseau et de ses rapports avec la ville n’est pas uniquement symbolique. Elle trouve des traductions dans le registre matériel des infrastructures. Les poteaux d’arrêts, les stations et les terminus, les dépôts et les salles de repos délimitent un réseau pensé comme une « machine à faire circuler » (Dupuy, 1991, p. 38). Elle est également exprimée dans le vocabulaire des professionnels qui distinguent les « roulants » et les « non-roulants », désignent les dépôts de bus et de tramways comme les « mouvements » et comptabilisent la production des entreprises en « places kilomètres offertes », « kilométrage tous services par agent », etc. C’est aussi en fonction de la mobilité que sont appréhendés les voyageurs. Les transporteurs les prennent en compte à partir du moment où ils entrent sur le réseau. Sitôt que le voyageur descend du bus ou du métro, il sort du réseau et les transporteurs s’en désintéressent dès lors. Le réseau, les infrastructures et les matériels roulants, les personnels ont une vocation principale : la mobilité, qui est la norme du réseau, sa raison d’être.

34L’idée du réseau comme espace réservé à la mobilité est désormais concurrencée par des conceptions qui ouvrent progressivement les transports collectifs sur la ville. Depuis quelques années, les opérateurs sont attentifs aux « nœuds » des réseaux (les centres d’échange) en tant qu’espaces urbains particuliers (Joseph et al., 1999). Il n’en demeure pas moins que ce sont encore les créations de sites propres qui passionnent et mobilisent les transporteurs, beaucoup plus que les problématiques d’insertion de réseaux dans la ville (Bourdin et Le Breton, 2000).

35Les conflits publics contreviennent à ces éléments du référentiel des transporteurs. De leur point de vue, les conflits publics trouvent leur source hors du réseau, dans la ville, dans ses quartiers et dans leurs difficultés d’intégration, d’éducation et d’emploi. Importés depuis la ville dans le réseau, ils mettent en péril la mobilité : les matériels sont détruits, les agents sont agressés ou obligés de s’arrêter pour résoudre les problèmes. Pour eux, le réseau est un territoire qui doit être préservé des conflits publics. Lorsque ceux-ci surviennent, l’activité du réseau est suspendue et le compromis dénoncé. Alors, les dirigeants soutiennent, plus ou moins explicitement, les grèves engagées par les conducteurs, et parfois ils s’y associent, en protestant, à leur niveau, que la spécificité du réseau et de sa mission ne sont pas prises en compte par les pouvoirs publics et les collectivités locales.

4.2.2. Le réseau de transport collectif, un territoire banal

36Les élus et les techniciens des collectivités locales, les policiers, les magistrats et les travailleurs sociaux considèrent que le réseau de transport collectif ne constitue pas un territoire particulier, qui se distinguerait en nature des territoires urbains environnants. Par-delà la diversité de leurs missions, ces acteurs ont en commun d’appréhender leurs missions en fonction de territoires. Les élus sont attentifs aux territoires électifs et administratifs (la commune, le canton, la circonscription), et à différents types de territoires d’intervention, par exemple les zones d’aménagement concerté ou les périmètres de transports urbains. Les policiers organisent leurs interventions en fonction de leurs propres découpages territoriaux, depuis le territoire national indifférencié jusqu’à l’échelle du quartier pour l’îlotage. Les magistrats gèrent les dossiers d’un même ressort de cour d’appel, et les travailleurs sociaux opèrent en fonction des découpages de la politique de la ville, les zones franches et les territoires des grands projets urbains. Dans les limites de ces territoires, s’ils sont plus attentifs à certaines catégories de populations (les électeurs, les délinquants, les justiciables, les populations en difficulté), ces intervenants s’intéressent néanmoins à toutes les populations et à toutes leurs réalités économiques, sociales, urbaines.

37Prenant en compte l’ensemble des habitants d’un territoire (au lieu des seuls voyageurs) et de leurs problèmes (au lieu d’un seul, la mobilité), ces acteurs n’accordent pas d’attention particulière au réseau de transport collectif, ils le considèrent comme un espace banal. Dans certaines agglomérations, les élus locaux accordent la gratuité totale du transport à certaines populations. Ce faisant, ils froissent les transporteurs qui voient arriver des personnes n’ayant à s’acquitter d’aucun rite d’entrée sur le réseau. Les policiers appréhendent un dealer de la même manière dans une station de métro et sur une place publique. Cette pratique choque les transporteurs qui estiment que l’intervention policière doit absolument éviter de rompre la mobilité des machines et des voyageurs, et doit préserver le contrat de mobilité auquel ils s’engagent vis-à-vis de leurs clients.

38Du point de vue des opérateurs territoriaux, un confit public est intrinsèquement identique qu’il survienne dans l’enceinte d’une station de métro, sur une ligne de bus et hors du réseau. Le réseau n’est considéré que comme la scène ponctuelle d’un événement qui peut aussi bien advenir dans un centre commercial, un établissement scolaire ou sur une avenue. Ils estiment que la nature du problème est la même et, partant, que le type d’intervention nécessaire ne diffère pas non plus. À l’issue d’un conflit public, ils n’accordent pas d’attention particulière aux transporteurs parmi l’ensemble des autres intervenants désormais mobilisés.

4.3. L’ordre public versus la cohésion sociale

39La troisième ligne de rupture des compromis oppose les spécialistes de l’ordre public à l’ensemble des autres institutions impliquées dans les dispositifs. Le débat se focalise alors sur la question de savoir si les conflits publics dans les transports collectifs urbains sont ou non d’une nature particulière, s’ils se distinguent des crimes et délits, et le cas échéant s’ils nécessitent un traitement particulier.

4.3.1. La même loi pour tous

40À cette question, les professionnels de l’ordre public répondent par la négative. Policiers et magistrats, auxquels on peut associer sur ce point les personnels des entreprises privées de sécurité intervenant, comme à Toulouse, dans l’enceinte du métro, considèrent que les conflits publics sont des délits devant être appréciés in fine en termes d’écart à la loi comme norme préétablie valant pour tous, sans qu’un territoire particulier ou qu’une population puissent s’y soustraire. La participation de cette catégorie d’agents aux dispositifs de traitement des conflits publics les enjoint à développer une logique d’action fondée sur le soutien aux personnels des entreprises de transport, et parfois même la relation de service aux voyageurs auxquels ils peuvent donner des renseignements sur le réseau. Mais ces nouvelles pratiques et conceptions demeurent adossées à un référentiel vers lequel policiers et magistrats se retournent à l’issue d’un conflit plus grave, dont on peut retenir quelques traits.

41Ils considèrent que les conflits publics sont « normaux », dans le sens où ils sont inévitables, consubstantiels du fonctionnement normal de la société. Dans le meilleur des cas, ils peuvent se déplacer géographiquement, changer de nature et d’intensité, de gravité, ils peuvent être réduits, contenus ponctuellement. Néanmoins, le « niveau zéro » est, pour eux, inconcevable.

42Le second trait de ce référentiel réside dans la manière dont ils analysent la dynamique des conflits publics. Les professionnels de la sécurité raisonnent en termes de populations et de territoires à risque. Selon eux, la fraude, les incivilités, les agressions verbales s’inscrivent dans un continuum avec les agressions plus graves, puis les délits caractérisés, dont ils seraient les indicateurs, les signes avant-coureurs. Des études statistiques intègrent indifféremment tous ces événements et établissent des correspondances entre des groupes sociaux, des zones urbaines et des pourcentages d’incidents. Prévaut ensuite une démarche de repérage et d’identification des fauteurs de trouble et de cartographie du risque, puis de ciblage des actions.

43Enfin, le réseau de transport collectif est prioritairement considéré comme un espace placé de droit sous l’autorité de la force publique, qui est légitime dans la mise en œuvre de ses méthodes et techniques d’intervention. Cette posture procède, pour une part, des modalités d’évaluation professionnelle dont les agents de l’ordre public font l’objet. L’activité des parquets, celle des brigades spécialisées dans les transports collectifs, est évaluée par les services d’État (préfets et ministères) et non par les maires (Montjardet, 1999), en fonction du nombre d’actes de procédure. Les moyens dont ils disposent, mais aussi les gratifications personnelles des agents, dépendent donc de leur capacité à « judiciariser » les conflits publics.

4.3.2. La nature particulière des conflits publics

  • 8 Les jeunes sont majoritairement concernés par les conflits publics. L’UTP (Union des transports pub (...)

44Contrairement aux professionnels de l’ordre public, les membres des collectivités locales, les travailleurs sociaux et les transporteurs défendent l’idée que les conflits publics sont d’une nature spécifique, à distinguer des crimes et délits dans l’appréciation et le type d’intervention. Le caractère public des faits mais aussi l’identité sociale des personnes impliquées : jeunes en rupture de ban scolaire, demandeurs d’emploi, personnes en situation très précaire, souvent issus de quartiers et de communes dont les difficultés sociales, économiques, familiales et urbanistiques sont reconnues, les incitent à référer les conflits à une sphère politique bien plus qu’à la sphère du droit. Pour eux, les conflits publics sont le symptôme de situations sociales qui ne cesseront pas avec la comparution en justice de tel ou d’untel, et qui continueront de produire leurs effets. Les modes d’intervention doivent donc être adaptés à ces faits spécifiques. Il convient d’éviter, sauf dans les cas les plus graves, la judiciarisation, mais au-delà même l’étiquetage des individus et des groupes – étiquetage comme affectation d’une identité en fonction d’une norme préétablie (Becker, 1985) – au profit de l’instauration d’un ordre négocié associant le plus largement possible les protagonistes d’une situation appréhendée dans sa globalité, y compris les jeunes gens impliqués8.

45Sur la base de ce postulat, ces acteurs se différencient des professionnels de l’ordre public sur plusieurs points. Ils admettent explicitement l’hypothèse de la coproduction des conflits publics. Les membres des collectivités locales, les travailleurs sociaux et les gestionnaires des entreprises de transport analysent les conflits en termes interactionnels plutôt qu’individuels. Ils privilégient une explication des faits par les situations et non par la désignation de fauteurs de troubles. Il est plus difficile de faire admettre à un policier qu’il coproduit le conflit public. Par ailleurs, ils considèrent que plus les conflits publics sont nombreux, plus il leur faut renforcer les actions sur le contexte social global, en impliquant davantage les non-professionnels d’une problématique étroite de l’insécurité : travailleurs sociaux et opérateurs de l’insertion par l’économie, responsables du milieu scolaire et animateurs du milieu associatif. À partir des mêmes faits, les professionnels de l’ordre public retiennent l’option contraire. Ils estiment que plus les conflits sont nombreux, plus il faut spécialiser les interventions et les déléguer à ceux qui en auraient les compétences adéquates. Ces perspectives sont opposées : l’une élargit, globalise et l’autre sectorialise. Enfin, élus et techniciens, transporteurs et travailleurs sociaux conçoivent la possibilité si ce n’est de la disparition totale, du moins de la réduction significative des conflits publics. Cette projection sur l’avenir informe leur action et la conditionne. Nous atteignons là le domaine des représentations les plus générales de l’action publique. Les élus locaux fondent leur action sur la conviction que le changement social est possible et pour eux, la persistance des conflits publics est liée davantage à l’inadéquation, à l’insuffisance des moyens mis en œuvre qu’au caractère irréductible des réalités sociales.

5. Conclusion : du compromis à l’ordre local

46Le traitement des conflits publics donne lieu à l’émergence d’une politique publique locale. Si leur mise en œuvre reste complexe, s’ils sont toujours susceptibles de reformulation, les dispositifs sont aujourd’hui opérationnels dans leurs dimensions juridiques, financières et institutionnelles. Des mesures concrètes sont observables à travers des recrutements spécifiques, la création de nouveaux postes et des partenariats inédits. Le cadre général de l’action est défini et fait l’objet d’un consensus : tous les acteurs locaux souhaitent la régression des conflits publics et admettent, pour y parvenir, la nécessité d’une action pluridimensionnelle. Les dispositifs instituent un ordre local spécifique, la poursuite d’un même objectif opérant une régulation entre les parties prenantes (Friedberg, 1993). Toutefois, ces dispositifs perdent leur capacité d’intégration à partir d’un certain seuil de gravité ressentie. Les phénomènes de dénonciation indiquent que la bonne volonté des institutions et de leurs membres, la souplesse des dispositifs partenariaux, l’accord sur le caractère crucial du problème ne garantissent pas la stabilité des coopérations. La force des dispositifs recèle leur fragilité. Ouverts à des institutions différentes, ils fournissent une large palette de conceptions et de moyens d’intervention. Mais il leur est simultanément difficile de produire des représentations mobilisatrices susceptibles d’être partagées par l’ensemble des parties prenantes. Le risque de dénonciation croît avec l’ambition collective des dispositifs.

47Ces difficultés mettent en évidence le caractère crucial de la dimension cognitive des politiques publiques (Muller, 2000) et invitent à relativiser la portée théorique et opérationnelle des théories du « contrat » appliquées à l’action publique. La forme contractuelle régit de nombreux domaines de l’action locale. La mise en évidence de la dénonciation des dispositifs partenariaux indique que l’accord institutionnel est une condition nécessaire mais non suffisante à l’élaboration d’une action collective. La difficulté que rencontrent les opérateurs porte sur leur capacité à faire émerger un ensemble de représentations communes du problème, de la manière dont ils peuvent le résoudre, et des champs au sein desquels seront évaluées les actions. L’enjeu est de déterminer les objets du compromis qui permettront l’émergence du référentiel de cette nouvelle politique publique locale. Cette élaboration est compliquée par plusieurs facteurs.

48En premier lieu, la préoccupation est récente. Si les institutions nationales (le Groupement des autorités responsables de transport – Gart – et l’Union des transports publics – UTP –) et internationales (la Conférence européenne des ministres des Transports et l’Union internationale des transports publics) se préoccupent des conflits publics depuis le milieu des années 1970, les opérateurs locaux ne s’impliquent véritablement que depuis une dizaine d’années, c’est-à-dire depuis peu de temps au regard des rythmes de changement des agendas institutionnels et, plus encore, des cultures professionnelles et organisationnelles.

49Par ailleurs, le traitement des conflits publics est soumis, comme d’autres politiques locales, aux dynamiques de la gouvernance urbaine. Les services de l’État ont perdu leur position prévalente ou même d’arbitrage. De nouvelles articulations s’opèrent entre les prérogatives des opérateurs publics et des opérateurs privés, dont les intérêts respectifs ne se recouvrent pas (Lorrain, 1991). Ni les collectivités locales, ni les professionnels de l’ordre public, ni les transporteurs n’ont à la fois les compétences réglementaires, l’expertise et les moyens qui leur permettraient d’investir une position suffisamment dominante pour imposer leur propre définition de la situation à leurs partenaires. Les ressources instrumentales et les légitimités sont partagées ; l’alliance est désormais obligatoire. À ces contraintes génériques s’ajoutent les particularités de l’objet « conflits publics ».

  • 9 Cela est apparu clairement dans les programmes politiques des élections municipales de mars 2001.

50L’opinion publique et les médias sont sensibles aux conflits publics, et l’action dans ce domaine revêt un caractère d’urgence aux yeux des responsables politiques9. L’émotion suscitée par certains événements fait des conflits publics un sujet intensément polémique, parfois même sensationnaliste, qui radicalise les positions et les discours bien plus que tout autre enjeu local.

51La nature même de l’objet est inédite pour des collectivités locales. À travers l’incivilité, de délinquance, parfois la violence, c’est la question du contrat social qui est posée dans ses traductions les plus quotidiennes. C’est là, initialement, une prérogative régalienne de l’État, et les conditions du partage ou de la délégation de compétences et de légitimité avec les collectivités territoriales ne sont pas clairement tranchées, nettement moins en tout cas que pour les domaines sur lesquels ces dernières fondent leur autonomie, qu’il s’agisse de l’aménagement urbain ou du développement économique. La gestion des conflits publics se construit aujourd’hui dans des arrangements instables entre l’ordre public qui relève de l’État, et le développement social, du ressort des collectivités locales (Duran et Thoenig, 1996).

  • 10 Keolis, Connex, Transdev.

52Enfin, ce sont les agents de base qui fournissent aux dispositifs l’essentiel de leurs effectifs. La conception et la menée des actions ne peuvent faire l’économie de les associer et de composer avec leurs ressentis des faits. Mais, dans les entreprises de transports, cet enjeu s’insère dans l’espace des négociations portant sur l’évolution des métiers et de leurs conditions salariales. Les conflits publics sont instrumentés dans le cadre de la recherche de compromis sociaux entre les dirigeants des grands groupes opérateurs de transports10 et des entreprises locales, les personnels et leurs représentants syndicaux, et cela complique considérablement l’élaboration d’un cadre d’action.

53Le traitement des conflits publics pose la question des modalités de l’action collective dans des contextes de très forte hétérogénéité où se combinent plusieurs contraintes. Les opérateurs doivent se fédérer de sorte qu’ils puissent mener des actions simultanées sur plusieurs territoires et dans plusieurs registres d’action. Mais ils doivent également se ménager des rôles spécifiques, mettre en place des enchaînements d’intervention et attribuer aux uns ou aux autres des légitimités décisionnelles. Enfin, ils doivent clarifier ces questions et procéder à des arbitrages dans le cadre d’un projet qui n’est pas entièrement défini, ou qui du moins est en évolution constante. Ces enjeux de l’innovation, tant sur le plan des agencements institutionnels que sur celui de leurs capacités à faire émerger des objets sur lesquels pourront se fonder des compromis stables et partagés, sont bien ceux de la structuration de politiques publiques locales.

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Notes

1 Cet article est fondé sur une recherche réalisée en 1997 et 1998 pour la Direction des transports terrestres et l’Union des transports publics. Il s’agissait de décrire les diverses logiques de prise en compte de l’utilisateur des transports collectifs urbains et d’analyser les enjeux afférents à la confrontation de représentations différentes. Nous avons mené une enquête exploratoire au sein des réseaux de Bordeaux, Angoulême, Nantes, Rennes, Caen, Rouen, Dijon, Besançon, Grenoble et Saint-Étienne. Nous avons ensuite opéré des investigations approfondies à Toulouse, Besançon et Strasbourg. Au total, nous avons réalisé 175 entretiens semi-directifs auprès de l’ensemble des acteurs impliqués dans les différentes dimensions du transport urbain : personnels de base et d’encadrement de tous les services des entreprises de transports (128 entretiens), élus et services techniques des collectivités locales en charge de la mobilité et des transports, de l’urbanisme et de la politique de la ville (23 entretiens), et personnels des institutions spécialement concernés par le traitement des conflits publics : travailleurs sociaux (8 entretiens), parquet et polices nationale et municipale (9 entretiens), associations et entreprises d’insertion (7 entretiens).

2 Depuis le milieu des années 1980, plusieurs réseaux font l’objet de ces tentatives, à l’occasion des élections des délégués du personnel.

3 C’est le cas des agglomérations qui comptent plus de 250 000 habitants, mais aussi celui d’agglomérations plus petites où les conflits publics sont jugés préoccupants, par exemple Besançon, Reims ou Troyes.

4 Les grèves de septembre, octobre et novembre 1998 ont immobilisé durablement les réseaux des principales agglomérations françaises.

5 En janvier 1998, les médias ont longuement commenté l’affrontement public entre le préfet du Bas-Rhin, le procureur de Strasbourg, le directeur départemental de la sécurité et les élus de la ville.

6 Jean-Claude Thoenig (Thoenig, 1994) a montré que les concertations contraintes, les rétentions volontaires d’informations relativisent également la portée des partenariats entre les parties prenantes des politiques de sécurité publique, la police nationale, la gendarmerie, le parquet et la préfecture.

7 Qui sont à la mobilité ce que les recensements généraux de la population sont à la démographie.

8 Les jeunes sont majoritairement concernés par les conflits publics. L’UTP (Union des transports publics) établissait qu’en 1998, 81,4 % des personnes désignées comme les « agresseurs » avaient moins de 25 ans.

9 Cela est apparu clairement dans les programmes politiques des élections municipales de mars 2001.

10 Keolis, Connex, Transdev.

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Pour citer cet article

Référence papier

Éric Le Breton, « Les compromis fragiles du traitement des conflits publics dans les transports urbains »Sociologie du travail, Vol. 43 - n° 4 | 2001, 515-531.

Référence électronique

Éric Le Breton, « Les compromis fragiles du traitement des conflits publics dans les transports urbains »Sociologie du travail [En ligne], Vol. 43 - n° 4 | Octobre-Décembre 2001, mis en ligne le 06 décembre 2001, consulté le 14 janvier 2026. URL : http://journals.openedition.org/sdt/35481 ; DOI : https://doi.org/10.4000/sdt.35481

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Auteur

Éric Le Breton

GIP Mutations des industries et des services, Le Descartes 1, 29, promenade Michel-Simon, 93166 Noisy-le-Grand cedex, France.
eric.le.breton[at]wanadoo.fr

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