1Le préambule de la constitution de 1946 dispose que « la Nation garantit l’égal accès de l’enfant et de l’adulte à l’instruction, à la formation professionnelle et à la culture ». Il confie à l’État le « devoir » d’organiser « l’enseignement public gratuit et laïc à tous les degrés ». En la matière, la prééminence de l’action publique nationale est ainsi érigée en principe constitutionnel [41, 42]. Dans le contexte d’un État très centralisé et interventionniste, la position éminente de ce dernier dans la production du bien collectif que forment l’éducation et la formation des jeunes a longtemps été assimilée à une quasi-exclusivité. Comme dans d’autres domaines de l’action publique, en légitimant la participation des collectivités territoriales à la construction de l’intérêt général, les lois de décentralisation de 1982 constituent un tournant significatif. Depuis lors, la décentralisation de l’éducation et de la formation s’est opérée de façon progressive en accordant aux Conseils régionaux un rôle croissant dans l’élaboration des politiques de formation professionnelle des jeunes.
- 1 Notre analyse s’appuie sur quatre « études régionales » réalisées en décembre 1995 dans le cadre de (...)
- 2 Par convention, nous noterons Région pour dire Conseil régional et région pour signifier le territo (...)
2À cet égard, le titre III de la loi quinquennale sur l’emploi de décembre 1993 vise à approfondir très sensiblement ce processus, à tel point qu’il est fondé de s’interroger sur l’économie du nouveau dispositif. En effet, il érige les Conseils régionaux en « grands coordonnateurs » de l’action publique en faveur de la formation et de l’insertion professionnelles des jeunes. Mettant à profit une participation des auteurs à l’évaluation des politiques régionales prévues par cette loi [10]1, cet article aborde deux dimensions de l’action publique : la pluralité des interprétations du rôle nouvellement conféré aux Régions2 ; l’éventuelle émergence d’un bien commun régional en matière de formation professionnelle. Ainsi, par l’analyse des jeux d’acteurs et des ressources qu’ils construisent, il s’agit de s’interroger sur la cohérence de l’action publique telle qu’elle a été formellement recomposée par la loi. En préalable, le nouveau cours de l’action publique est succinctement replacé dans la perspective des étapes antérieures de la décentralisation de la formation des jeunes.
3À un niveau très général, la régionalisation de la formation professionnelle des jeunes répond au souci de mieux concilier, que dans le cadre d’un pilotage centralisé, l’efficacité économique de la formation grâce à un meilleur ajustement avec les besoins en qualification et son efficacité sociale en garantissant l’égalité d’accès au service public d’enseignement (principe d’équité). Ces deux principes, qui poussent l’un vers plus de diversité, l’autre vers le maintien d’une forte homogénéité des pratiques, rentrent fatalement en tension. Elle s’exprime dans l’organisation et la régulation de l’action publique.
4La loi de janvier 1983 transfère aux Régions, au titre de compétences de droit commun, la formation professionnelle continue et l’apprentissage ; l’État ne conserve en la matière que des compétences d’exception. Le Conseil régional doit élaborer un schéma prévisionnel de la formation continue et de l’apprentissage dont l’objectif est de définir une politique régionale qui s’inscrive dans le cadre plus large de l’action économique, sociale et culturelle qui lui incombe désormais. Le risque est alors d’affaiblir la coordination entre l’exercice de ces compétences et celle qui demeure de l’apanage de l’État, à savoir la formation des jeunes sous statut scolaire, au détriment de la cohérence des projets régionaux en matière de développement économique.
5La loi du 25 janvier 1985 étend le principe de la décentralisation à l’enseignement du second degré. Elle se caractérise par une certaine rupture avec la logique des transferts de « blocs de compétences » qui avait jusqu’alors prévalu et qui affectait sélectivement les responsabilités aux différentes collectivités concernées dans un souci de complémentarité visant à éviter, a priori, les concurrences stériles. S’impose alors une philosophie qui « s’écarte des règles générales » [11] mettant en avant le principe de compétences partagées entre l’État et les collectivités territoriales : l’objectif de transfert de certaines compétences, « contraire aux principes d’homogénéité culturelle et de centralisation administrative qui ont sous-tendu la tradition républicaine de l’enseignement », a « conduit à distinguer ce qui appartient en propre à l’État et ne peut donc être décentralisé, de ce que l’État peut, sans dommage, abandonner » [25]. Ainsi, au premier janvier 1986, les Conseils généraux et régionaux reçoivent la responsabilité de l’entretien, de la construction et de la rénovation des collèges et lycées, ainsi que celle du fonctionnement courant des établissements d’enseignement secondaire. De plus, le Conseil régional se voit attribuer la charge d’élaborer et de mettre en œuvre un schéma prévisionnel de la formation initiale programmant les interventions en référence aux besoins de formation et à leur évolution prévisible. Idéalement, « plutôt que de définir des blocs de compétences homogènes permettant à chacun d’agir de manière autonome, [le nouveau dispositif obligeait] à des décisions concertées autour du schéma prévisionnel des formations » [31] afin de parvenir à une meilleure conciliation organisationnelle entre homogénéité des cadres d’action et prise en compte des diversités socio-économiques territoriales.
6Ce dispositif a, sans conteste, atteint une certaine efficacité interne : « surtout sensible dans le domaine de l’investissement, l’amélioration constatée par rapport à la situation antérieure est bien sûr due à l’efficacité d’une gestion plus proche, mieux informée des besoins locaux, plus souple et surtout plus inventive » [11]. Cependant, il n’a que partiellement atteint l’objectif plus général consistant à mieux intégrer la politique de formation et d’intégration dans les projets de développement régional, comme en témoigne ce constat désabusé d’un président de Région : « dans le cadre des charges qu’il a décentralisées, l’État a continué de légiférer, voire même de réglementer, à sa guise, en laissant aux autres collectivités, désormais en charge, le soin de financer des dépenses qui pouvaient être induites par ses décisions » [35]. C’est manifestement le cas avec la mise en œuvre de l’objectif national, posé par la loi d’orientation en matière éducative de 1989, consistant à mener d’ici la fin de la décennie 80 % d’une classe d’âge au niveau du baccalauréat.
7L’État reste ainsi l’acteur majeur du système éducatif au niveau de sa régulation d’ensemble : non seulement il détermine la politique scolaire nationale (définition des priorités et des objectifs nationaux) mais, en outre, il conserve la responsabilité du domaine pédagogique (définition des contenus d’enseignement et des diplômes) ainsi que l’affectation et la gestion des personnels. Qui plus est, il maintient ainsi, dans les faits, une bonne part de sa maîtrise de la carte scolaire (ouvertures et fermetures de sections préparant à telle ou telle spécialité professionnelle ou technologique dans tel ou tel établissement) par l’entremise des rectorats. En réalité, prédomine le constat d’un cloisonnement et/ou d’une concurrence des différentes filières de formation professionnelle et technologique (par la voie scolaire, par l’apprentissage – applicable à toutes les formations à visée professionnelle depuis 1987 – ou par la formation continue, contrats de qualification en particulier) : le principe d’efficacité s’en trouve ainsi atteint, ne serait-ce qu’en raison d’une grande opacité du système, pour les jeunes comme pour les entreprises [7].
8Pour autant, la capacité de l’État à réguler les diversités régionales au regard du principe d’égalité des chances ne s’est pas trouvée particulièrement confortée. Ont joué en ce sens des facteurs structurels et d’autres plus directement liés à l’hétérogénéité régionale des modalités pratiques de décentralisation. Sur le premier registre, Agulhon [1] souligne que, par-delà l’homogénéisation nationale de l’offre de formation, « les histoires propres aux académies et aux régions, les évolutions économiques et culturelles différenciées participent à la pérennisation des disparités de scolarisation ». On serait tenté d’ajouter que cette tendance a été aiguisée par la différenciation spatiale des conséquences de la crise de l’emploi.
9Par ailleurs, la diversité des pratiques en matière de dévolution des compétences s’est accentuée au fil du temps. Elle tient aux textes eux-mêmes qui, ne prévoyant pas de prescriptions en matière de procédure, ont laissé cours aux initiatives des Régions. Elle résulte aussi de la façon dont ils ont été interprétés (les Régions ont eu tendance à exercer de plus en plus de compétences facultatives, notamment en matière pédagogique) et dont ils ont été mis en œuvre : les variations ont été fortes selon la qualité des relations engagées avec les rectorats et selon les choix opérés, notamment en matière financière [11, 25]. Aussi, le bilan d’ensemble réalisé par la Cour des comptes [11] met en évidence que ce processus a conduit à un « équilibre délicat » où, « tout en acceptant une certaine diversité des situations qui est la contrepartie inéluctable sinon voulue de la décentralisation, l’État doit exercer effectivement ses pouvoirs de régulation afin que soit garantie l’égalité dans l’accès au service public de l’enseignement ».
10Le titre III de la loi quinquennale sur l’emploi de décembre 1993 tente d’apporter une réponse en termes d’organisation et de régulation. Les compétences régionales sont élargies aux actions de formation continue des jeunes qu’avaient conservées l’État, à titre d’exception à la loi de 1983, au motif de leur participation à la politique gouvernementale de l’emploi : le transfert est immédiat dans le cas des actions qualifiantes, progressif dans celui de la préqualification. De plus, les Conseils régionaux sont chargés d’élaborer un plan d’action en matière d’information et d’orientation des jeunes. Ce transfert de moyens, et donc de capacités propres d’organisation, est doublé d’un accroissement très sensible du pouvoir de régulation du Conseil régional au point que celui-ci a pu être qualifié « d’acteur pivot » de la formation des jeunes [10]. Désormais, il a la responsabilité d’établir un Plan régional de développement de la formation professionnelle (PRDF, qui couvre l’ensemble des filières de formation professionnelle des jeunes : initiale et continue, apprentissage) dont l’objet est « la programmation à moyen terme des réponses aux besoins de formation permettant un développement cohérent de l’ensemble des filières de formation et prenant en compte les réalités économiques régionales et les besoins des jeunes de manière à leur assurer les meilleures chances d’accès à l’emploi ». Potentiellement, le Conseil régional est en position de contrôler et d’orienter la carte scolaire.
11Accentuant le caractère d’État unitaire décentralisé qui prévaut en France depuis 1983, la loi vise, d’après ses attendus, tout à la fois à renforcer le caractère démocratique de l’action publique et à augmenter l’efficacité de celle-ci par une plus grande proximité entre décideurs et bénéficiaires-citoyens : elle s’inspire ainsi des arguments classiques en faveur de la décentralisation développés en sciences politiques (Tocqueville et Mill) et en économie, en termes d’avantage informationnel (Oates notamment [40]), comme a pu le montrer Gérard-Varet [21]. En outre, elle prétend améliorer le compromis entre la recherche d’efficacité, du ressort premier des Conseils régionaux, et un principe d’équité qui crée pour chaque jeune un droit à une formation professionnelle avant la sortie du système éducatif et dont la réalisation est confiée prioritairement à l’Éducation nationale. Dans ce contexte institutionnel, quelles lignes de force émergent des premiers temps de cette nouvelle étape de la décentralisation « à la française » ?
12Afin d’éclairer le sens de l’action publique, la démarche adoptée dans les quatre régions étudiées a consisté, sur la base d’entretiens auprès des principaux acteurs institutionnels de la formation professionnelle des jeunes et d’une analyse des textes officiels et officieux (rapports, procédures, prises de position, avis…), à dégager trois dimensions principales, en s’attachant à faire ressortir les évolutions de ces dernières années :
La configuration des acteurs institutionnels engagés dans le processus de décentralisation de la formation professionnelle des jeunes. Cette dernière, selon une acception proche de celle proposée par Elias [15], s’appuie sur la coordination d’un ensemble particulièrement complexe d’acteurs individuels et collectifs. Ceux-ci se caractérisent notamment par la diversité de leur statut (privé/public) et de leur espace de référence (national/régional/local). Ces instances ont fait l’objet d’investigations pour l’essentiel au niveau de leur direction, parfois à des échelons intermédiaires (« opérateurs de zone », coordonnateurs emploi-formation…) mais quasiment pas au niveau local (établissements de formation notamment). Pour chacun de ces acteurs, il s’agissait de dégager les conceptions de la formation professionnelle des jeunes, de l’articulation de celle-ci avec la régulation du marché du travail et de son éventuelle inscription dans un projet de développement économique et social régional. Dans le contexte d’un processus qui aboutit à une nouvelle dévolution des compétences, il était important de savoir si un référentiel régional, c’est-à-dire une représentation des problèmes à traiter qui s’impose pour orienter les pratiques des différents protagonistes de l’action publique (voir [38]), émergeait en matière de formation. Dans ce cadre, on s’est attaché à identifier les ressources mobilisées (recours à l’expertise, nouvelles modalités d’organisation…) et à apprécier les déplacements de pouvoir et de prérogatives, peu ou prou liés à la mise en œuvre de la loi, les influences réciproques et les tensions ou conflits qui traversent les jeux d’acteurs.
13Les procédures, qui devaient en principe tenir une place importante. La loi prévoit en effet que le PRDF est censé organiser la construction d’une offre de formation plus « cohérente ». Cet instrument s’inscrit dans un ensemble déjà bien fourni de dispositifs (schémas prévisionnels, contrats d’objectifs, contrats de plan, projet académique) appelé à être réordonné et complété par de nouvelles procédures de consultation des partenaires économiques et sociaux régionaux. Il importait, dès lors, de déterminer dans quelle mesure ce plan, et les règles qui lui sont liées, pouvaient être l’occasion d’affirmer une volonté politique dans le champ concerné, de construire de nouvelles modalités de régulation de l’offre de formation professionnelle des jeunes, de développer des capacités d’expertise et, enfin, de favoriser des apprentissages organisationnels (ou au contraire de sombrer dans un pur formalisme au profit d’autres instances et instruments de pilotage et de coordination…). On s’est alors intéressé aux interprétations des nouvelles règles du jeu développées au sein de la configuration d’acteurs, en retenant l’hypothèse selon laquelle ces règles sont « soumises à un processus continu de renégociation et de redéfinition, qui découle des conduites stratégiques […] mais aussi pour une grande part des effets involontaires liés aux multiples ajustements induits par les jeux d’interaction entre ces acteurs » [39].
14Les référents de l’action de chacun des protagonistes de la décentralisation. Plus précisément, quelles sont les conceptions de la formation professionnelle et de l’insertion des jeunes développées par les partenaires, notamment dans le cadre des procédures formalisées comme le PRDF ? S’inspirant de l’approche par les référentiels de l’action publique développée par Jobert et Muller [27], on a interrogé le degré d’autonomie des projets régionaux à l’égard des normes et des orientations nationales en la matière, telles qu’elles ont pu être développées notamment au titre de la loi d’orientation de 1989 ou encore dans des politiques de branche [45] ; plus précisément, il s’agissait d’examiner les réponses apportées par ces acteurs à la crise de la formation professionnelle qui s’est accentuée depuis le début des années 1980. Il a fallu en outre cerner les liens construits par les Régions et leurs partenaires entre leur action en matière de formation professionnelle et des objectifs plus directement économiques, découlant par exemple de la mission d’aménagement du territoire qui leur est conférée par les lois décentralisation [29].
L’enquête dans les régions
L’enquête, qui s’est déroulée d’octobre à décembre 1995, s’inscrit dans le cadre de la collecte des matériaux en vue de l’évaluation prévue à l’article 53 de la loi. Elle rend compte du processus de mise en œuvre tel qu’il s’engageait alors. À titre principal, des entretiens ont été réalisés auprès des instances suivantes : Conseil régional (Directions chargées de l’éducation, de la formation professionnelle et de l’apprentissage), État (Direction régionale du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle ; Secrétariat général aux affaires régionales ; rectorat et notamment chef du service académique de l’information et de l’orientation – CSAIO –, Délégué académique à l’enseignement technologique – DAET –, Délégué académique à la formation continue – Dafco) ; Directions régionales de l’ANPE et de l’agriculture ; milieux professionnels (Union patronale régionale, organisations de branche, syndicats de salariés, chambres consulaires), organismes consultatifs (Conseil économique et social régional – CESR –, Comité régional emploi-formation – Coref –, et Commission paritaire interprofessionnelle régionale de l’emploi – Copire) ; opérateurs locaux (missions locales et permanences d’accueil, d’information et d’orientation – PAIO –, coordonnateurs emploi-formation). L’étude a bénéficié des analyses et travaux réalisés par les Observatoires régionaux de l’emploi et de la formation (Oref) et les Centres régionaux associés au Cereq.
15Du point de vue qui nous intéresse ici, l’analyse des processus en cours au moment de l’enquête dans les quatre régions, – Bourgogne, Franche-Comté, Languedoc-Roussillon et Rhône-Alpes –, fait ressortir des cas de figure bien différenciés que nous pouvons rapporter à la conjugaison de plusieurs facteurs : les contextes régionaux dans lesquels viennent s’appliquer les nouvelles dispositions ; les interprétations qui sont faites de la loi et les modalités selon lesquelles ses dispositions sont mises en œuvre (notamment la façon dont les Conseils régionaux entendent assumer leurs nouvelles responsabilités) ; les référents de la formation professionnelle sur lesquels se fondent les politiques régionales ; enfin, les relations qui se construisent entre les principales institutions concernées suite aux recompositions dont la loi est à l’origine. Rappelons que trois institutions sont plus particulièrement impliquées : le Conseil régional, qui gagne en centralité et en prérogatives ; la DRTEFP (Direction régionale du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle, échelon déconcentré du ministère du Travail), qui voit son champ de compétences se réduire (les actions de qualification et de préqualification des jeunes demandeurs d’emploi, relevant jusqu’alors du crédit formation individualisé – CFI –, passent progressivement à la Région) ; le rectorat, qui doit composer plus fortement avec le Conseil régional en matière d’élaboration de la carte scolaire. Se construisent des politiques régionales contrastées, accordant à chacun des dispositifs de formation une place plus ou moins centrale…
16Selon la typologie proposée dans le rapport du Comité de coordination des programmes régionaux de l’apprentissage et de la formation professionnelle continue [10], la Bourgogne et la Franche-Comté appartiennent à une même catégorie, celle des régions industrielles où l’emploi est concentré dans des secteurs qui perdent des effectifs et dans lesquelles le tertiaire est moins présent qu’en moyenne nationale. Elles connaissent, par ailleurs, un certain déclin démographique. L’appareil éducatif se caractérise par la place importante qu’y occupe l’enseignement professionnel, qui se traduit à la fois par le développement des formations professionnelles courtes (la poursuite d’études au-delà du niveau V, CAP-BEP, est limitée ; les sorties du système éducatif à ce niveau y sont plus fréquentes que dans le reste de la France) et par le recours important qui est fait à l’apprentissage. Les jeunes sortis du système éducatif semblent accéder relativement plus facilement à l’emploi salarié (en Franche-Comté notamment, du fait d’une « bonne » insertion des apprentis : en février 1994, 45,2 % des jeunes sortant d’apprentissage occupent des emplois en CDI ou CDD contre 37,2 % au niveau national et 36,0 % pour la Bourgogne). Dans les deux régions, la priorité est donnée à l’apprentissage dans le financement de la formation professionnelle, qu’il s’agisse du Conseil régional ou des entreprises (15,1 % des dépenses de ces dernières destinées à la formation des jeunes sont allées à ce dispositif en Franche-Comté, 13,6 % en Bourgogne, contre 10,1 % au niveau national).
Composition de l’assemblée régionale au moment de l’enquête (élections de 1992) dans les quatre régions
Bourgogne : 57 sièges (UPF : 23, PS-MRG : 14, FN : 8, Verts : 5, PC : 3, GE : 2, DVD : 1, CPNT Rég. Div. : 1, Abst. : 32,8 %). Président : J.F. Bazin, RPR, (depuis 1993)
Franche-Comté : 43 sièges (UPF : 20, PS-MRG : 10, FN : 5, Verts : 3, DVD : 2, GE : 2, Ex.G : 1, Abst. : 30,5 %). Président : P. Chantelat, UDF-DL, (depuis 1988)
Languedoc-Roussillon : 67 sièges (UPF : 22, PS-MRG : 14, FN : 13, PC : 8, GE : 4, Verts : 3, DVD : 2, CNPT Rég. Div. : 1, Abst. : 30,2 %). Président : J. Blanc, UDF-DL, (depuis 1986)
Rhône-Alpes : 157 sièges (UPF : 55, PS-MRG : 30, FN : 29, PC : 11, GE : 11, Verts : 10, DVD : 10, CPNT Rég. Div. : 1, Abst. : 33,4 %). Président : C. Millon, UDF-DL, (depuis 1988)
(Source : [14])
Tableau I. Les quatre régions au moment de l’enquête.
17Rhône-Alpes est une région industrielle qui compte beaucoup de jeunes actifs [10]. Elle se caractérise par un taux de scolarisation élevé à tous les âges, le phénomène des poursuites d’études y étant particulièrement développé (le taux d’accès en seconde et la scolarisation des jeunes de 16 à 19 ans dépassent la moyenne nationale ; plus des 2/3 des jeunes accomplissent leurs études secondaires jusqu’en terminale). Le recours à l’apprentissage est d’un niveau proche de la moyenne nationale. Par contre, les contrats de qualification connaissent un usage intensif. Dans cette région, les jeunes sont moins touchés par le chômage. Elle fait partie d’un groupe de régions où la dépense de formation professionnelle est inférieure au niveau national, l’apprentissage ne représentant qu’une part réduite du budget de chacun des principaux financeurs que sont le Conseil régional, l’État et les entreprises.
18C’est sa forte activité tertiaire (ce secteur occupe les 2/3 des salariés), où prédominent les petites entreprises, qui caractérise le Languedoc-Roussillon. Alors que cette région connaît une croissance démographique générale, la part des jeunes dans la population active suit une tendance à la baisse. De même qu’en Rhône-Alpes, les taux de scolarisation sont élevés mais, ici, l’appareil éducatif se caractérise par un certain dualisme distinguant deux populations de jeunes : ceux qui sortent du système éducatif sans qualification (importance des sorties avant le CAP) et ceux qui poursuivent des études (fort taux de scolarisation des 20–24 ans). Le marché du travail est lui-même « contrasté » entre, d’une part, la persistance d’un chômage élevé et le dynamisme des créations d’emploi, de l’autre. En ce qui concerne les jeunes, cette région enregistre moins de chômage, grâce à des voies alternatives diversifiées : emplois saisonniers, contrats aidés… Il faut noter le poids de l’État dans le financement de la formation professionnelle des jeunes (67,4 % contre 50,1 % au niveau national), et notamment en direction des actions de formation alternée et des dispositifs d’accompagnement [10].
19Les conceptions de la formation qui sous-tendent l’action régionale contribuent à orienter les décisions et l’affectation des moyens et, en définitive, la configuration du système régional de formation : ici, l’apprentissage de niveau V sera privilégié ; là par contre, c’est l’apprentissage aux niveaux IV et III qui aura la priorité ; ailleurs, l’effort sera porté sur l’inscription territoriale de la formation comme gage de son efficacité.
20L’apprentissage de niveau V : une voie de formation privilégiée dont le développement constitue un axe prioritaire de la politique régionale en Bourgogne. Ce choix s’inscrit apparemment dans la continuité des orientations prises il y a une dizaine d’années par le Conseil régional : il s’était alors engagé dans une politique volontariste de développement de cette filière de formation en lui consacrant des moyens financiers importants. Cette valorisation s’appuie sur deux considérations : l’apprentissage de niveau V (CAP et BEP) correspond aux besoins et à la demande des milieux professionnels, notamment des petites entreprises du secteur des métiers ; la qualité de l’insertion des apprentis est meilleure que celle des jeunes formés dans les autres voies (pour les responsables de cette institution, l’apprentissage permet aux jeunes d’acquérir un « savoir-être » indispensable à l’insertion tant professionnelle que sociale). Cette focalisation sur l’apprentissage de niveau V révèle, par ailleurs, le poids croissant de référents d’inspiration plus marchande dans l’affirmation des choix politiques de la Région : il s’agit de privilégier la réponse aux « besoins » des employeurs, ce qui est assez banal, mais aussi d’augmenter la part des places de formation professionnelle régulées peu ou prou par le marché, au détriment d’une régulation administrée. Cette approche libérale est cependant pondérée par la référence à des principes d’économie sociale de marché. Ainsi, il est remarquable qu’au moment de l’enquête, trois contrats d’objectifs avaient été signés (« les contrats d’objectifs ont été créés par la loi du 23 juillet 1987 pour coordonner les interventions de l’État, du Conseil régional et des branches professionnelles en vue de développer les différentes filières de formation professionnelle » [9]), alors que le PRDF n’en était qu’au stade de l’ébauche. Cette pratique inédite s’explique partiellement par les impulsions données par l’homme fort de cette région, J.‑P. Soisson, qui s’est efforcé d’y transposer le tripartisme qui prévaut au niveau national en matière de formation continue.
21La formation professionnelle, telle que la conçoit le Conseil régional, s’ancre en Franche-Comté sur une double dimension. D’une part, elle est d’emblée inscrite dans une approche territoriale : dans le schéma d’aménagement du territoire de 1993, elle est présentée comme un outil de développement ; dans les schémas de la formation, le territoire est le lieu de construction et d’organisation de l’offre de formation. D’autre part, elle apparaît comme un facteur de cohésion sociale, qui est elle-même une des priorités du PRDF : dans la mesure où elle permet de lutter contre l’absence de qualification et d’élever les niveaux, la formation professionnelle semble être un moyen privilégié à mobiliser pour préserver cette cohésion ; c’est ainsi que les jeunes demandeurs d’emploi sans qualification et les jeunes en difficulté dans le système éducatif deviennent les publics cibles de l’action régionale. Si le maintien de la cohésion est une des dimensions classiques de l’action publique régionale, elle est ainsi constamment mise en avant dans les documents consensuels émanant du Comité de coordination, l’originalité est ici de l’inscrire explicitement dans une approche territoriale. Le souci de la « cohérence territoriale » se traduit par la volonté d’une répartition géographique plus égalitaire de l’offre de formation. Ainsi, cette ressource est mobilisée pour dépasser les spécificités et les enclavements locaux, particulièrement marqués dans cette région.
22En Languedoc-Roussillon, la formation professionnelle sous statut scolaire, considérée comme la voie principale de formation, est placée au centre du dispositif régional : c’est autour d’elle que doit s’articuler l’ensemble des autres voies ; les lycées professionnels en sont le vecteur principal. Cette conception ne laisse qu’une place secondaire à l’apprentissage, malgré une volonté affichée de le valoriser et de le développer conformément à la vision libérale qui inspire l’exécutif régional. Il n’est donc pas considéré comme une « voie miracle susceptible de venir à bout du chômage des jeunes » et son développement ne saurait « dévaloriser l’enseignement professionnel sous statut scolaire qui a déjà bien du mal à se maintenir » (extraits du PRDF). Ce dernier tient finalement lieu de conciliation pratique entre deux exigences de l’action régionale : d’un côté, le souci de répondre directement aux « besoins » des entreprises ; de l’autre, ne pas entraver la volonté très dominante chez les jeunes d’élever leur niveau de formation.
23La formation professionnelle doit être revalorisée parce qu’elle constitue une modalité d’insertion pertinente pour l’ensemble des jeunes, quel que soit leur niveau de formation : ce principe de base est avancé par le Conseil Régional de Rhône-Alpes dès 1987. L’alternance, et plus particulièrement l’apprentissage de haut niveau, en sont les principaux vecteurs. La formation est appréhendée dans une vision globale fortement inspirée par le modèle allemand : si la formation professionnelle est un levier prioritaire pour l’insertion, elle concerne l’ensemble des jeunes et non pas les seuls publics en difficulté ; il convient de rompre avec une vision réductrice de la relation formation-emploi (ni adéquation, ni abandon de toute idée de lien entre les deux). Dans cette vision, l’apprentissage de niveaux IV et III est particulièrement mis en avant et son développement constitue un des principaux objectifs de la politique régionale. Dans ce sens, elle veut revaloriser l’image des établissements d’enseignement professionnel en les intégrant dans des pôles de compétences. Cherchant à rompre avec la logique de l’orientation vers la formation professionnelle par l’échec, elle vise à transformer les représentations que les jeunes se font de cette filière.
24Chaque spécificité régionale tient aussi aux modalités d’élaboration des orientations de la politique de formation : mettant aux prises le Conseil régional, le rectorat et la DRTEFP, elles vont du partenariat étroit entre ces trois institutions, adossé à une vision commune de la formation professionnelle, à l’absence de débats sur le dispositif régional.
25Au moment de la mise en œuvre de la loi, la situation en Bourgogne se caractérise par la concordance entre l’affaiblissement des relations interinstitutionnelles et l’affirmation par le Conseil régional de la priorité accordée à l’apprentissage de niveau V. Dans ce contexte, ce référent est peu discuté.
26Comme on l’a vu, la prédilection du Conseil régional pour l’apprentissage n’est pas nouvelle. Par contre, l’appauvrissement des relations, dans lequel les nouvelles dispositions législatives ont été appliquées, dénote d’une rupture qui change le sens de l’option en faveur de l’« apprentissage de niveau V ». Elle résulte de la convergence entre des circonstances fortuites et des choix explicites. Du côté des premières intervient, dans chacune des institutions antérieurement partenaires, le départ des personnes qui avaient l’habitude de travailler ensemble. L’affaiblissement des ressources partenariales pour élaborer, préalablement au PRDF, un diagnostic sur la formation et l’emploi des jeunes résulte d’un choix explicite : la Région a préféré solliciter des cabinets privés extérieurs plutôt que l’Observatoire régional emploi formation (Oref), structure qu’elle cofinance avec l’État dans le cadre du contrat de Plan qui les lie. La portée de cette mobilisation d’organismes marchands est d’autant plus grande que, pendant des années, cet observatoire a constitué un cas emblématique d’une capacité d’expertise des deux partenaires, valorisé au niveau national. Son originalité tenait au fait qu’il s’agissait d’une « structure-réseau » qui, plutôt que de reposer sur une construction institutionnelle ad hoc, mobilisait les capacités techniques des organismes publics d’expertise déjà en place (service statistique du rectorat, échelon régional d’étude de la DRTEFP, centre régional associé au Céreq…) sur la base de sollicitations conjointes. Ce délaissement du « réseau » dénote de la volonté du Conseil régional d’affirmer une primauté politique en vue de mettre sur pied une organisation hiérarchisée à son profit. De ce fait, chaque grand acteur a eu tendance à se recentrer sur sa propre mission et/ou à se mettre dans une position d’attente. S’érigeant en gardien de l’intérêt général, le rectorat, premier « producteur de formation », a notamment mobilisé les chefs d’établissements autour de la mission d’insertion de l’Éducation nationale que la loi renforce. La priorité a ainsi été donnée aux publics en difficulté. Prenant acte des nouvelles compétences, les niveaux déconcentrés du ministère du Travail ont laissé l’initiative de la relation à la Région.
27En Franche-Comté, l’élaboration de la politique de formation professionnelle des jeunes est venue se greffer sur des pratiques de coopération développées antérieurement à l’occasion de différents travaux réalisés en commun. La Région, qui développe une importante pratique de planification, a en effet constamment associé le rectorat comme la DRTEFP à l’élaboration de différents schémas régionaux : schéma régional d’aménagement du territoire à l’horizon 2005 (juillet 1993), schéma de l’apprentissage, schéma prévisionnel des formations… Le PRDF a été réalisé dans le même esprit. Dès juin 1994, le Conseil régional s’est engagé dans une concertation informelle avec les services de l’État en vue d’une appropriation et d’une lecture communes de la loi. Ces derniers sont traités comme des partenaires à part entière au regard de leur expérience et de leur compétence en matière de formation professionnelle : pour la Région, il importe donc de les mobiliser afin de conforter l’exercice des nouvelles missions que la loi lui a confiées. L’ensemble des partenaires s’est accordé sur l’objectif de cohésion sociale et sur les moyens pour y parvenir. À ce titre, l’élévation des niveaux de formation assure une convergence certaine entre les objectifs du Conseil Régional et l’action du rectorat qui, sur le long terme, vise « l’élévation du niveau de formation des jeunes » voulue par la loi d’orientation de 1989.
28Cependant, cette habitude de coopération acquise de longue date n’a pas empêché la montée de sérieuses divergences sur les modalités de mise en œuvre des orientations. L’instrumentation de l’approche territoriale prônée par la Région et en particulier les nouveaux découpages géographiques qu’elle propose, dénommés « aires de projet » (au nombre de cinq, définies en fonction des grands pôles, des axes de communication et des spécificités locales, elles regroupent entre 150 000 à 300 000 habitants), provoquent des désaccords majeurs. En effet, ces zones se démarquent des bassins de formation du rectorat comme des bassins d’emploi et des départements, espaces de référence de la DRTEFP et de ses politiques d’emploi.
- 3 L’apprentissage, compétence régionale depuis 1983, en est un bon exemple avec la mise en place par (...)
29Le processus de mise en œuvre de la loi quinquennale, comme les relations inter-institutionnelles qui se sont nouées en Languedoc-Roussillon, doivent être référées à l’ambition politique affichée par le Conseil régional et au système de contraintes qui en découle. Les élus ont pris l’engagement fort de faire mieux que l’État en matière de lutte contre le chômage des jeunes. Dans le même temps, ils ont insisté sur les limites structurelles de leur action : la formation professionnelle n’est pas le remède miracle au problème du chômage des jeunes dans un contexte de pénurie d’emplois ; le transfert et la délégation de compétences en matière de formation post-scolaire se font à moyens constants ; l’État ne cesse (n’a cessé) de prendre des initiatives sur des domaines qui, en principe, ne sont plus de sa compétence mais dont il s’empare à nouveau au nom des impératifs de sa politique de l’emploi3 ; enfin, le désintérêt des jeunes pour la formation professionnelle va croissant. Tout en se dotant au plus vite du maximum de maîtrise de l’appareil de formation (option immédiate pour la délégation de compétences en matière de préqualification), le Conseil régional s’est engagé dans la préparation du PRDF en affichant une volonté de partenariat élargi à l’ensemble des acteurs concernés par la formation et l’insertion des jeunes. Elle s’est traduite par une démarche progressive adossée à l’énoncé de diagnostics communs sur le marché du travail des jeunes. À ce titre, l’instrument d’expertise constitué par l’Observatoire régional de l’emploi et de la formation (Oref), – l’un des premiers du genre en France –, a joué un rôle majeur pour apporter les informations de base et, plus encore, les problématiques nécessaires à des interprétations conjointes. Mais, concrètement, c’est plutôt un jeu à deux, – entre le Conseil régional et le rectorat –, qui s’est principalement instauré. Les relations de ces deux partenaires sont réglées par un principe de confiance et de reconnaissance des légitimités respectives.
30Les référents de la formation professionnelle qui soutiennent le PRDF trouvent leur origine dans l’interaction de ces deux principaux partenaires. En affirmant son attachement au système éducatif et à la formation professionnelle qu’il dispense, la Région fait du rectorat un acteur incontournable sur lequel elle va s’appuyer tout en se dotant de moyens renforcés pour mieux l’influencer : intervention sur la carte scolaire avec obligation de prendre en compte l’enseignement privé pour l’inscrire dans des relations de complémentarité avec l’offre publique ; consultation des branches professionnelles mises en position de contrebalancer le pouvoir technique du rectorat. Les mêmes raisons produisent des effets inverses sur les relations avec la DRTEFP : elles ont pris un tour d’autant plus conflictuel que celle-ci conteste la façon dont les élus régionaux se sont appropriés la loi (une tension manifeste porte sur la responsabilité du réseau d’accueil et d’information des jeunes que chaque institution s’attribue). La direction du travail a tendance à se replier sur le rôle de contrôle de l’usage des fonds qui lui incombe dans la délégation de compétences.
31Rhône-Alpes se caractérise plus particulièrement par l’existence d’une dynamique partenariale initiée en 1988 à l’occasion de la mise en œuvre du dispositif régional des UFA (Unités de formation par alternance), sections d’apprentissage ouvertes dans les lycées professionnels et gérées par un CFA (voir [4]). Cette expérience a d’ailleurs largement inspiré l’une des options de l’article 57 de la loi quinquennale qui veut stimuler la création de sections d’apprentis dans ces établissements. Véritable guide normatif de la politique régionale de formation professionnelle, ce dispositif fondé sur une valorisation de la formation en alternance sous contrat de travail aux niveaux IV et III, a conduit la Région à s’associer les compétences pédagogiques détenues par l’Éducation nationale et les partenaires privilégiés de l’apprentissage (milieux professionnels, branches et grandes entreprises).
32L’application de la loi quinquennale par le Conseil régional s’inscrit dans la filiation de cette stratégie : la DRTEFP est positionnée dans le registre de la collaboration technique, mettant ses compétences au service de la Région, tandis que cette dernière devient un « chef d’orchestre », organisant et favorisant la concertation (en respectant le rôle, la mission et les compétences de chacun tout en les mettant en synergie), qui n’est pas sans rappeler la posture de l’« État animateur » [13]. Avec le PRDF, elle élabore un cadre commun fédérant les acteurs en charge de la gestion des différents dispositifs.
- 4 Cette observation a une ampleur plus générale que confirme le rapport final de l’évaluation du Comi (...)
33Cette diversité des configurations régionales de formation professionnelle des jeunes4 souligne la façon dont la loi quinquennale de 1993 contribue à une accélération de la tendance à la diversification territoriale engagée par le mouvement de décentralisation lui-même et des risques de tensions avec le rôle homogénéisant de l’État qui en découlent [1, 11, 25, 41, 42]. Par ailleurs, ces observations réitèrent la question de l’articulation entre les différents niveaux territoriaux, question qui est propre au processus de décentralisation « à la française » (particulièrement mises en avant dans le bilan réalisé notamment par Delcamp, Grémion, Meny et Thoenig dans le numéro consacré aux dix ans de décentralisation par la revue Pouvoirs en 1992 [12, 24, 34, 44]). La loi quinquennale vient révéler les tensions existant entre ces différents niveaux dans le même temps qu’elle contribue à les accentuer.
34Cette complexification de l’action publique conduit à s’interroger sur le sens de cette décentralisation à propos de la définition d’un éventuel « bien commun » régional en matière de formation professionnelle.
35La loi quinquennale ouvre-t-elle la voie à la définition au niveau régional d’un bien commun et, au-delà, d’un « intérêt général local » [23] qui soit susceptible d’assurer une convergence des pratiques des acteurs à ces niveaux ? C’est sans doute à cette condition que la politique régionale pourrait tendre vers l’objectif de « cohérence » visée par le législateur et dépasser ainsi les limites de l’action d’un État « sectorisé », notamment entre le ministère du Travail et celui de l’Éducation nationale, dont les actions en faveur des jeunes sont restées jusqu’alors fortement cloisonnées. À cet égard, plusieurs dimensions doivent être prises en compte :
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le pilotage régional de l’action publique dans le domaine de la formation professionnelle est-il légitime aux yeux de l’ensemble des acteurs concernés ?
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un référentiel régional d’action publique en matière de formation professionnelle émerge-t-il ?
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l’action publique régionale est-elle gouvernable ?
36Que ce soit au niveau des quatre cas passés ici en revue ou plus largement [10], il est indéniable que la légitimité de la prééminence des Régions n’est plus discutée. Ce changement s’appuie en premier lieu sur des données objectives dans la mesure où le transfert des compétences en matière de formation continue des jeunes, non seulement accroît le poids financier de la Région dans le champ de la formation professionnelle (qui passe de 15 % à 40 %), mais la dote aussi d’une capacité d’intervention sur l’offre dont elle ne disposait pas avec le seul plan régional de formation (continue) résultant de la loi de 1983.
37Mais l’essentiel ne tient sans doute pas à ces moyens financiers et procéduraux. La reconnaissance, et plus encore l’effectivité de ce rôle conféré par la loi, sont d’autant plus fortes qu’elles s’appuient sur la constitution préalable d’un capital relationnel entre les différents acteurs institutionnels concernés. Le Languedoc-Roussillon et Rhône-Alpes, à un moindre degré la Franche-Comté, illustrent ce constat. A contrario le cas bourguignon montre que l’autorité de la loi ne suffit pas dans un domaine où prévalent des compétences partagées entre les différents acteurs publics.
38Dans les trois régions précitées, les apprentissages relationnels ont produit des langages communs fortement constitués sur la régulation de l’offre de formation, des diagnostics partagés sur la situation du marché du travail des jeunes et, enfin, une réelle capacité à élaborer en commun des règles légitimes visant notamment à limiter les redondances et concurrences entre les différentes filières de formation. Par exemple, en Rhône-Alpes, c’est dès 1991 que le Conseil régional a proposé à l’Union patronale et aux rectorats la mise sur pied d’une conférence régionale de concertation afin d’améliorer la gestion des dispositifs de formation.
39Cette confiance réciproque provient aussi de l’enrichissement de capacités d’expertise constituées souvent de longue date au sein de l’Oref à l’occasion de la construction du plan régional d’actions de formation. Elles sont désormais réinvesties dans le PRDF et les contrats d’objectifs pour constituer des dispositifs cognitifs communs [17]. Enfin cette légitimité est d’autant plus forte que, dès 1993, ou même bien avant (ce qui est le cas de Rhône-Alpes avec les UFA), la Région avait posé les principes directeurs d’une politique régionale de formation (schéma prévisionnel des formations) qui réaffirmait la nécessité d’articuler les différentes filières de formation. Cet affichage précoce et clair d’un projet régional dans le nouveau contexte institutionnel permet d’engager la discussion avec les différents partenaires sans être soumis au règne de l’urgence qui prévaut fréquemment en matière de décision publique.
40Cette orientation est cohérente avec un PRDF qui se veut avant tout procédural (dégager des principes d’actions et des diagnostics) et qui renvoie le soin d’instrumenter cette politique à l’élaboration des contrats d’objectifs de branche. La reconnaissance de ce nouveau rôle légitime du Conseil régional s’accompagne de remaniements dans les structures de coordination des partenaires : nouveau mode de présentation de la carte scolaire par le rectorat de Montpellier qui intègre pleinement pour la première fois l’enseignement privé sous contrat (dans le cadre législatif antérieur à la loi quinquennale, Fontaine [18] dégageait une évolution similaire et en notait l’ambivalence : d’un côté, l’enseignement privé se voyait reconnaître quasiment à l’égal de son homologue public ; de l’autre, devenant un complément de celui-ci pour offrir une carte scolaire la plus complète possible au niveau territorial, il perdait son statut d’alternative à l’enseignement laïc) ; nouvelles structures de coordination au Conseil régional de Rhône-Alpes avec le rattachement de l’apprentissage à la direction de l’éducation et des lycées.
41A contrario, le cas de la Bourgogne est révélateur dans la mesure où le Conseil régional a fortement mis en avant un choix partiel et unilatéral, à savoir le développement de l’apprentissage au niveau V. Dès lors, le rectorat s’affiche explicitement comme le gardien de l’intérêt général en insistant sur l’insertion des jeunes les plus en difficulté et, surtout, en s’affichant comme étant en charge de la construction globale de la formation professionnelle des jeunes. Dans ce contexte, il est symptomatique que le rôle de l’Oref soit en forte régression.
42On le voit, la force du projet régional relève plus d’un pouvoir d’incitation que de prescription, de la capacité à favoriser des « dynamiques d’intéressement » qui favorisent la conclusion d’un accord plutôt que de l’imposition d’un ordre [16]. On peut formuler l’hypothèse selon laquelle, dans le domaine de la formation professionnelle, les Régions sont « condamnées » à un changement de nature incrémentale, procédant par réajustements progressifs plutôt que par rupture, faute de disposer d’une maîtrise suffisante des différents dispositifs de formation professionnelle. En bref, un gouvernement régional de la formation professionnelle des jeunes semble improbable ; par contre, une « gouvernance » qui tenterait de réguler les pouvoirs qui structurent les diverses filières de formation professionnelle autour d’un projet commun, paraît plus réaliste (voir dans le domaine de l’emploi, la problématique développée à ce sujet par Lallement [28]). On rejoint ainsi, au niveau régional, la distinction avancée par Salais et Storper [43] entre la « convention de l’État situé », favorisant la construction d’accords et de compromis, et la « convention de l’État extérieur », surplombant les autres acteurs du fait de son pouvoir de contrainte.
43En la matière, la question peut être résumée de la manière suivante : le niveau régional n’est-il pertinent que pour assurer d’une manière plus efficace la mise en œuvre de politiques dont la conception, en particulier sur le plan normatif, resterait l’apanage du niveau national (« avons-nous besoin d’un État qui fixe des normes, des règles, des obligations et laisse les différents niveaux s’organiser pour respecter les normes, ou voulons-nous un acteur participant, co-auteur des politiques ? » [19]) ? À ce stade du processus de dévolution des compétences, une réponse assurée est délicate à formuler.
44Certes, les ressources des acteurs régionaux ne sont pas négligeables dans la mesure où la loi est essentiellement procédurale et peu prescriptive sur ce que doit être une politique régionale de formation professionnelle des jeunes. Elle laisse un large pouvoir d’interprétation à ces acteurs qui se voient ainsi doter de droits conséquents pour définir un bien commun dans le domaine de la formation (voir dans un autre domaine de la politique de l’emploi Bessy et al. [2]). A priori, la Région peut asseoir son pouvoir d’orientation sur deux ressources principales : d’une part, la possibilité d’articuler sa politique de formation à d’autres compétences qui lui sont dévolues, en particulier dans le domaine de l’aménagement du territoire ; d’autre part, la responsabilité de positionner les différentes filières de formation qui, en France, peuvent conduire à une même certification : formation scolaire, apprentissage ou encore formation post-scolaire dans le cadre notamment d’un contrat de qualification ; c’est l’un des enjeux clés du PRDF. Dans un cadre législatif antérieur sensiblement plus contraignant, la Région Rhône-Alpes a été en mesure de définir un projet qui visait une transformation structurelle de l’appareil éducatif mais relativement impuissante à le mettre en œuvre à une échelle suffisamment significative. Précisément, sa capacité d’influence sur des normes d’origine nationale s’est avérée singulièrement limitée.
45L’élaboration des normes reste fortement polarisée sur le niveau national puisque les diplômes non seulement restent nationaux mais encore voient leur élaboration rester l’apanage d’acteurs constitués à ce seul niveau : administrations et corps de l’Éducation nationale, organisations professionnelles et syndicales de branches. En Allemagne, dont le système de formation professionnelle délivre des titres fédéraux, les Länder sont membres de droit des commissions où se négocient les brevets de la formation professionnelle même si les partenaires de branches en sont les acteurs dominants (voir à ce sujet Möbus et Verdier [36]).
46Ainsi, la formation initiale est emblématique de la construction « à la française » d’un bien public : sa définition est d’emblée nationale et s’appuie en particulier sur des référentiels de diplômes qui définissent un optimum pédagogique et professionnel et laissent a priori peu de marge de jeu aux initiatives locales. Le référentiel de certification « à l’allemande » relève d’un principe très différent puisqu’il définit un minimum à respecter, à charge aux partenaires locaux, et en particulier à l’entreprise mais aussi aux chambres de commerce et d’industrie, de spécifier le contenu de formation dans le cadre de l’alternance.
47Il est d’ailleurs frappant qu’une rhétorique de la Direction des lycées du ministère de l’Éducation nationale, constante ces dernières années, ait insisté sur le découplage entre l’activité de certification, nécessairement nationale, et l’activité de formation proprement dite qui relèverait d’institutions décentralisées, dont les Conseils régionaux, responsables de la carte scolaire (voir Bouyx [3]) : s’établit ainsi une claire différenciation entre une élaboration normative et le registre de leur application, soit un modèle où le local (en l’occurrence le régional) met en œuvre des normes produites en haut. Certes, des possibilités d’interprétation et d’initiative régionales sont envisageables (voir Fourcade [20]), mais elles sont relativement marginales.
48Cette caractéristique ne tend-elle pas à cantonner les Régions dans la gestion des flux de passage dans les différentes filières et, ainsi, à renforcer une acception « programmatique » de la décentralisation au détriment d’une action régionale qu’appellerait la capacité à élaborer de nouvelles règles du jeu ? Dans une certaine mesure, la dynamique de projet relèverait des niveaux supérieur – les acteurs nationaux avec la définition des diplômes et autres certifications nationales, de branche notamment –, et inférieur, les établissements de formation qui, depuis 1989, sont dotés d’une plus forte autonomie avec leur nouveau statut d’établissement public local d’enseignement et, concrètement, sont en mesure de prendre diverses initiatives en matière de définition du contenu de la formation (formation d’initiative locale, modulation des programmes nationaux) dans le cadre de leur projet d’établissement dont ils font progressivement l’apprentissage (il est symptomatique que Fontaine [18] voie dans les chefs d’établissement les grands bénéficiaires du processus de décentralisation. Ainsi « la territorialisation des politiques éducatives » [ne reste-t-elle pas] « clairement une politique d’État, d’un État régulateur qui a distribué une partie de ses pouvoirs mais « verrouille » le système en conservant la maîtrise des diplômes, des recrutements, des enseignants et de l’essentiel des ressources » [8] ?).
49Cette polarisation sur la gestion des flux affecte au Conseil régional une fonction de coordination de l’orientation des jeunes dans les diverses filières. Elle n’interdit pas l’innovation à la condition, ainsi que le suggère l’exemple rhône-alpin, de proposer des concepts nouveaux pour l’organisation du dispositif éducatif qui soient susceptibles d’engager une mobilisation originale des acteurs [30]. Mais la prédominance d’une logique de flux n’induit-elle pas une interprétation de la formation professionnelle dans les termes d’une politique de l’emploi au détriment d’une intervention centrée sur les qualifications professionnelles et leur pertinence ?
50À l’examen des quatre cas régionaux semble émerger un référent qui fait de la formation professionnelle une composante importante de la politique d’aménagement du territoire. C’est tout particulièrement le cas en Franche-Comté où l’action publique est conçue pour être pertinente dans le cadre des zones d’activité définies préalablement dans un schéma d’aménagement du territoire : il s’agit de construire « une cohérence avec les spécificités régionales et les domaines d’excellence en soutenant le développement des formations industrielles… » (PRDF). Mais cette démarche n’échappe pas à une dérive techniciste qui, en imposant un découpage géographique ad hoc, parvient difficilement à impliquer les autres partenaires, en particulier les branches professionnelles. In fine, cette approche très instrumentée techniquement n’est-elle pas perçue comme prescriptive alors que telle n’était pas l’intention originelle ? Dès lors, les réticences qu’elle engendre risquent de la ravaler au rang de rhétorique formelle, éloignée de l’élaboration d’une vision commune qui puisse orienter les pratiques de l’ensemble des acteurs, comme le veut par exemple un référentiel partagé [38]. Le risque est alors accru de ne voir émerger qu’« une rhétorique du développement économique local qui constitue de plus en plus, le référentiel commun à l’ensemble des élus locaux » [22].
51Pour leur part, les Régions Rhône-Alpes et Languedoc-Roussillon n’explicitent pas un projet économique et social auquel soit articulé le développement de la formation professionnelle des jeunes. Elles mettent l’accent sur des référents propres au champ de la relation formation-emploi et plus spécifiquement à l’insertion des jeunes. Il est vrai que ces deux Régions, en optant d’emblée pour un transfert complet des compétences en matière de formation post-scolaire, ont pris des engagements politiques forts sur le registre délicat du recul du chômage des jeunes, ce qui les conduit à focaliser la mobilisation des partenaires sur cet objectif. Mais là n’est pas la seule raison.
52Cette orientation découle aussi d’une conception essentiellement procédurale de l’action régionale. Elle consiste à mettre l’accent sur des confrontations d’acteurs. Par exemple, la Région Languedoc-Roussillon cherche à augmenter son pouvoir d’influence sur les producteurs de formation que sont les chambres de commerce et surtout le rectorat, en renforçant l’intervention des partenaires économiques, en particulier des organisations de branche, dans la régulation de l’offre de formation professionnelle initiale. C’est ainsi que la portée programmatique du PRDF est finalement assez limitée, l’essentiel de l’exercice étant renvoyé sur les contrats d’objectifs conclus avec l’État et les branches. Dans cette perspective, le Conseil régional cherche préalablement à soutenir la constitution d’acteurs pertinents, notamment dans les services marchands où ils s’avèrent trop faibles (plus généralement, A. Jobert [26] souligne que l’intervention des acteurs économiques et sociaux, largement sollicitée dans les nouvelles procédures, bute souvent sur leur faible consistance régionale, niveau auquel ils ne se sont en général pas structurés historiquement). La Région Rhône-Alpes retient une orientation similaire exprimée politiquement par la mise en œuvre, dès 1988, d’un « apprentissage coopératif » avec les rectorats et les branches professionnelles [4].
53La représentation du problème à résoudre, – l’amélioration de l’insertion des jeunes –, repose sur une conception qui situe l’action de Rhône-Alpes dans un système d’interdépendances. Techniquement, l’insistance est mise sur la complémentarité des différentes filières et la nécessité de construire des parcours d’insertion qui reposent sur un décloisonnement préalable de celles-ci (voir à ce sujet Caro et al. [6]). En ce sens, on peut parler de l’émergence progressive d’un référentiel d’action régionale qui se définit moins par la création de normes originales que par la construction, – encore tâtonnante –, d’une capacité (ou du moins d’une tentative) de coordination de l’action non seulement des institutions publiques et/ou intermédiaires (organisations de branches) mais aussi des acteurs microéconomiques, jeunes et entreprises. Un objectif intermédiaire essentiel consiste à remédier peu à peu à la désaffection dont souffre l’enseignement professionnel et technologique dans la mesure où, s’il est atteint, il témoignera de la capacité de l’action régionale à structurer les pratiques des acteurs intermédiaires et microéconomiques.
54Mais, au bout du compte, ces référentiels régionaux sont conduits à intégrer une dimension essentielle des orientations nationales, à savoir la recherche d’une élévation accélérée des niveaux de formation de base des jeunes : la cohésion territoriale franc-comtoise intègre explicitement cette problématique en stipulant que chaque zone doit offrir, autant que faire se peut, l’éventail de formations allant du niveau V au niveau IV ; la politique rhône-alpine, en valorisant l’apprentissage aux niveaux IV et III, entérine peu ou prou la logique des 80 % ; enfin, en Languedoc-Roussillon, l’étroit partenariat entre le Conseil Régional et le rectorat sous-entend explicitement un aval donné à la logique des niveaux de formation qui anime largement les pratiques des établissements de l’Education Nationale. Il y a évidemment une tension explicite entre cette logique des niveaux et la tentative consistant à revaloriser la formation professionnelle dans le dessein d’améliorer l’insertion sur le marché du travail.
55Cette question peut paraître iconoclaste compte tenu de l’insistance mise par le titre III de la loi quinquennale sur la recherche de « cohérence ». Mais elle s’impose dans la mesure où la « prise de pouvoir » de la Région connaît des limites qui tiennent d’une part à l’objet de la régionalisation, d’autre part à la faible intégrité dont jouissent les compétences régionales :
– Malgré l’accroissement de ses compétences, le Conseil régional ne gère qu’une « tranche » du bien public que constituent l’éducation et la formation : non seulement les collèges, dont la scolarité influence fortement les trajectoires ultérieures de formation, ne sont pas de son ressort, mais, en outre, lui échappe l’enseignement supérieur qui accueille une proportion rapidement croissante d’une cohorte de jeunes (à l’exception notable des BTS et de quelques autres formations organisées dans le cadre de l’apprentissage) ; d’ailleurs, la « planification » de l’enseignement supérieur semble faire l’objet d’une action largement unilatérale de l’État (schéma régional de l’enseignement supérieur et de la recherche), souvent perçue en tout cas comme telle par les Régions qui peuvent avoir le sentiment d’avoir ménagé un beaucoup plus grand espace pour la discussion du PRDF.
– L’exercice plein et entier dans des domaines de compétences aussi anciens que l’apprentissage est fortement dépendant, d’une part, des interventions de l’État qui en fait régulièrement un instrument de sa politique de l’emploi, d’autre part de dispositions législatives et de règles conventionnelles, notamment en matière de formation, dont l’élaboration n’est pas du ressort régional. De plus, comme le souligne la Région Languedoc-Roussillon, la politique de formation professionnelle des jeunes s’inscrit dans un ensemble d’interventions sur le marché du travail (du ressort des DRTEFP) lesquelles, dans un contexte de sensibles pénuries d’emplois, peuvent être fortement concurrentes les unes avec les autres.
56Pour tenter d’asseoir leur capacité de coordination, les Régions qui récusent des approches unilatérales et prescriptives, comme Rhône-Alpes ou Languedoc-Roussillon, font de l’instrument clé que leur a donné la loi – le PRDF – un « texte-réseau » (voir Callon [5]). Il vise à établir des connexions avec d’autres constructions institutionnelles antérieures (contrats d’objectifs État-Région-branches professionnelles, schémas prévisionnels des formations et de l’apprentissage…) ou à venir (contrat de Plan), et organise ou met en scène une population d’institutions et d’acteurs dans une démarche procédurale destinée à favoriser les dynamiques d’intéressement. Mais, dans l’immédiat, ne doit-on pas parler, comme le fait March [33], d’« anarchie organisée », c’est-à-dire d’une organisation caractérisée par des préférences incertaines (élever les niveaux de formation et/ou revaloriser les formations professionnelles et technologiques), une technologie floue (voir l’inachèvement des PRDF dans l’attente d’une opérationnalisation par les contrats d’objectifs de branche) et une participation fluctuante (voir le caractère très formel des comités régionaux emploi-formation, – Coref –, tripartites), du fait notamment d’une relative inconsistance des partenaires sociaux au niveau régional, en particulier au sein des branches professionnelles ?
57L’une des expressions fortes du cahier des charges de l’évaluation du titre III de la loi quinquennale consacré à la formation professionnelle des jeunes, consistait à parler de « recherche de cohérence du fait du rôle fédérateur d’un acteur principal », à savoir le Conseil régional. Elle est à la fois pertinente et discutable.
58Pertinente dans la mesure où elle met l’accent, d’une part, sur le pouvoir d’orientation dont peut désormais disposer cette instance, d’autre part sur la nécessité de se lier comme le veut tout système fédératif à d’autres acteurs dans le cadre de relations de coopération durables. Des quatre cas régionaux passés en revue, il ressort que les démarches prescriptives et unilatérales (du type imposer vaille que vaille la prééminence de l’apprentissage de niveau V par exemple) diminuent sensiblement le pouvoir réel d’impulsion de la Région. Dans le même sens, Nay [39] note, à propos de l’institution régionale, que « la transformation globale des règles du jeu dans l’ensemble des sites institutionnels n’est jamais le produit d’une volonté ; elle est le résultat d’ajustements mutuels, permanents et multiples entre des groupes d’acteurs qui ont des intérêts contradictoires ».
59Discutable parce que l’action de la Région est dépendante de mécanismes d’orientation et d’une offre d’éducation supérieure, de plus en plus « professionnalisée », qui lui échappent largement. Faute de disposer d’une responsabilité directe en matière d’organisation des appareils de formation professionnelle initiale, qui restent fondamentalement nationaux (Éducation nationale et branches professionnelles pour la définition des certifications et des programmes), la Région exerce un pouvoir d’influence plus que de prescription. Il est symptomatique que le poids de producteurs de formation tels que le rectorat se soit au moins maintenu, si ce n’est renforcé (potentiellement) avec les articles 54 (droit d’accès à une formation professionnelle avant la sortie du système éducatif) et 57 (développement de l’apprentissage dans les lycées professionnels).
60Sur le papier, cette nouvelle étape de la régionalisation de la formation professionnelle relèverait des nouvelles normes constitutives du rôle de l’État dans la société actuelle [37] : celle de « l’économie sociale de marché » qui appelle la participation active d’acteurs intermédiaires tels que les partenaires sociaux de branches ; celle de la « subsidiarité » qui serait « fondée à la fois sur la priorité donnée à l’échelon décentralisée et sur un mode de régulation globale donné à l’État ». Mais leur mise en œuvre semble pour l’instant problématique au niveau régional : les acteurs socioprofessionnels y ont souvent une consistance réduite ; le principe de subsidiarité ne joue pas véritablement, faute d’une influence réelle des Régions sur la définition des certifications, sur lesquelles pèsent plus les acteurs locaux et notamment les établissements de formation. En bref, il se pourrait que les « contre-feux » à « la mise en cohérence de l’action publique au niveau local » restent prédominants dans ce champ de compétences [22].
61Cette situation est-elle transitoire ? Si c’est le cas, vers quel type de régulation s’orientera-t-on, sachant qu’il faudra sans doute hiérarchiser plus clairement les intermédiations par les branches et par les Régions alors qu’actuellement prévaut une coexistence délicate ? Si cette situation est durable, la fameuse recherche de cohérence ne laissera-t-elle pas la place à une action publique régionale dont les exercices programmatiques apparaîtront plus ou moins formels par rapport aux pratiques d’acteurs locaux comme les établissements de formation ? Cette dernière considération doit cependant être fortement pondérée par le fait que l’évolution des règles du jeu est très récente : « dix ans après les textes, nous sommes encore dans une phase d’apprentissage » écrivait déjà Lorrain à propos des premières lois de décentralisation [32].