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L’action publique de développement industriel à Saint-Étienne : le territoire réduit au plus petit dénominateur commun ?

Aid for industrial development in Saint-Étienne
Olivier Tirmarche
p. 431-452

Résumés

Dans un contexte de recomposition de l’action publique au bénéfice d’acteurs locaux, l’auteur s’interroge sur la possibilité d’une cohérence. Assiste-t-on à l’émergence d’un système local d’action publique ? Est-il porteur d’un projet à base territoriale ? L’auteur a étudié les politiques de soutien à l’industrie menées à Saint-Étienne, ville de tradition industrielle durement touchée par les restructurations depuis la fin des années 1970. L’examen détaillé de trois dispositifs centrés sur : l’État, les collectivités locales et les programmes européens, conduit a un double constat. Premièrement les mécanismes de l’action convergent vers une modalité : la structure en réseau et à guichet unique. Deuxièmement, dans un contexte dominé par une abondance des aides (100 millions de francs à distribuer chaque année) un principe d’opportunité semble s’imposer sur une éventuelle cohérence territoriale.

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Notes de l’auteur

Nous tenons à adresser nos plus vifs remerciements à Patrick Le Galès, pour ses précieux conseils durant toute l’élaboration de cet article, Jean-Philippe Neuville, pour son aide lors de la préparation du mémoire de DEA dont ce document est tiré, ainsi qu’aux membres du Centre de sociologie des organisations, notamment Erhard Friedberg et Olivier Borraz, pour leurs nombreuses remarques.

Texte intégral

1Durant ces deux dernières décennies, face aux difficultés rencontrées par l’État dans la gestion des problèmes sociaux, la scène locale s’est affirmée comme un lieu légitime de construction et comme finalité d’une action publique adaptée, capable de répondre à la complexité et aux spécificités des questions à traiter. Dans un contexte de crise des approches sectorielles, le territoire, en tant qu’espace infra-national, a été présenté comme un support possible de mise en cohérence de cette action différenciée. Parallèlement, le processus de décentralisation, et un certain engouement pour le développement local en général, ont donné lieu à une multiplication des acteurs pertinents, dotés à la fois de ressources et d’une certaine forme de légitimité. Ainsi, dans un décor plus fragmenté, il est apparu que la production d’une politique publique territoriale faisait problème (voir par exemple, dans le domaine des politiques sociales : Politiques et Management Public 16 (3) septembre 1998), d’où des références constantes aux notions de partenariat, de réseaux, d’intégration ou de gouvernance, à la fois de la part des acteurs et des analystes.

2Le soutien à l’industrie n’échappe pas à ce constat. Les grandes politiques nationales et volontaristes, centrées sur des activités et privilégiant les grands groupes, ont révélé leurs insuffisances [1, 7] et ont en partie laissé place à une action centrée sur des zones géographiques, qui privilégie les petites et moyennes entreprises [4, 11, 19]. Sans qu’on puisse parler d’une rupture totale avec les pratiques observées durant les Trente Glorieuses et durant le règne de « l’État brancardier » de 1974 à 1984 [7], l’année 1983 a marqué un tournant dans ce domaine : le grand jeu national du « Meccano industriel » a eu tendance à s’effacer au profit de tentatives destinées à accroître et à exploiter les ressources entrepreneuriales locales. De plus, les initiatives qui ont accompagné ce mouvement ont été nombreuses : plusieurs ministères se sont réorganisés et ont mis en place des dispositifs dans ce sens, les collectivités se sont lourdement investies, de nombreuses grandes entreprises ont créé des sociétés de reconversion et autres fondations, sans oublier les associations d’aide à la création d’entreprises et les consulaires…

3Dans ce contexte, nous serions tentés d’aborder le problème de la territorialisation de l’action à travers trois questions : en un lieu donné, la multiplication des initiatives s’accompagne-t-elle de l’émergence d’un système local d’action publique ? Si ce système existe, dans quelle mesure est-il porteur, sinon d’une réponse à un besoin local (la notion de besoin est en elle-même problématique), du moins d’un projet différenciateur pour un espace doté de frontières ? Enfin, que peut-on dire des équilibres de pouvoir, des facteurs définissant les intérêts des acteurs et des éléments idéologiques qui rendent compte de l’existence, ou au contraire de l’absence d’un tel système ou d’un tel projet ?

4Zone d’emploi installée dans le déclin depuis les années 1960 et située dans une région industrielle dynamique, Saint-Étienne s’impose aujourd’hui comme une concentration de dispositifs de soutien à l’industrie et nous offre un terrain d’étude intéressant dans cette perspective. L’analyse de la dynamique de l’action de développement économique en ces lieux conduit à un constat plutôt contrasté : la mise en œuvre des dispositifs de soutien à l’industrie crée effectivement des liens de coopération stables entre tous les acteurs, mais fait du système local d’action publique ainsi constitué un système sans projet différencié ni frontières. En fait, le socle sur lequel repose la coopération n’apparaît guère comme un élément de définition du « territoire stéphanois » : celle-ci repose en effet sur le partage de croyances en l’utilité d’aides et d’équipements qu’on pourrait qualifier de génériques, ainsi qu’en un lien de causalité entre volumes financiers engagés et développement.

1. De la crise au foisonnement de mesures et de structures de soutien

5On ne saurait expliquer l’intensité et la durée du déclin de l’industrie locale sans revenir au préalable sur deux de ses traits fondamentaux : sa composition sectorielle et l’organisation des échanges inter-entreprises à la fin des années 1960. Ce fut au cours du xixe siècle que la région s’est affirmée comme centre industriel de premier plan au niveau national [15] : autour de la mise en valeur du bassin houiller et de la sidérurgie, ont émergé de proche en proche des activités de transformation des métaux, de mécanique et de textile, avec notamment la quincaillerie, la rubanerie, les armes, le cycle, la machine-outil… À la suite de la Libération, l’économie stéphanoise, jusqu’alors composée d’un grand nombre de petites entreprises qui entretenaient souvent un savoir-faire de type artisanal, s’est structurée autour de quelques grands groupes (citons Manufrance et Creusot-Loire), dont la création avait souvent été directement stimulée par l’État [1, 16], et dont les commandes guidaient autant l’évolution technique des PME locales qu’elles assuraient les ventes [9, 10]. Ainsi, la crise stéphanoise a revêtu un double caractère. En premier lieu, les entrées en récession successives de ces activités ont conduit à une chute spectaculaire de l’emploi industriel qui n’a guère été compensée par le secteur tertiaire : de 1945 à 1975, la fermeture progressive des Houillères a porté sur 25 000 emplois ; de 1975 à 1990, 25 000 emplois industriels disparaissent à nouveau ; de 1990 à 1994, 9 000 (source : Assedic). Au niveau du département, et au-delà des effets de cycle auxquels le tissu est particulièrement sensible, le taux de chômage a augmenté régulièrement de 1980 à 1997 et est resté sensiblement au-dessus de la moyenne nationale, avec un écart moyen de 1,2 point : 8 % contre 6,3 % en 1980, 13,7 % contre 12,8 % en 1997 (source : Insee). En second lieu, le départ des grands groupes, désormais quasiment absents de la région stéphanoise, a durablement remis en cause l’organisation du tissu local : ces groupes concentraient en effet certaines fonctions essentielles telles que la R & D et le développement commercial. Malgré tout, la zone d’emploi a confirmé sa vocation et ses spécialisations industrielles [2, 3] : bien qu’erratique, le nombre d’entreprises industrielles est toujours resté supérieur à 90 % de ce qu’il était en 1978 (source : Assedic) ; en 1996, les secteurs « transformation des métaux » et « machines et biens d’équipement professionnels » constituaient encore l’activité dominante avec 12 500 emplois, suivis du « textile-habillement » avec 6 400 emplois (source : Insee).

  • 1 La signification des sigles est précisée dans le glossaire placé à la fin de cet article.

6Dans ces circonstances, la mobilisation en faveur du développement local n’étonne guère. Outre les collectivités, la CCI1 et les sociétés de reconversion créées par les entreprises nationales au moment de leur retrait, l’État s’est largement impliqué dans le développement économique local, notamment à travers une forte présence de la préfecture, de la Drire, et du commissariat à la Datar. Au-delà de l’application des mesures nationales, ces organisations ont entendu jouer un rôle important dans les choix industriels de la région stéphanoise [16]. Toutefois, l’ampleur de la crise n’explique pas à elle seule un tel investissement. En effet, celui-ci trouve ses origines dans l’histoire d’une difficulté éprouvée par les acteurs locaux dans la mise en place d’une politique de développement destinée à renouveler le tissu stéphanois.

7Tandis que le conseil général s’occupait peu de l’agglomération, en raison de sa forte coloration rurale et d’oppositions politiques entre son président et la mairie, la municipalité de Saint-Étienne n’a guère réussi à s’affirmer comme producteur autonome d’une action de développement jusqu’à la fin des années 1980 – début des années 1990. De 1971 à 1977, la municipalité Durafour resta prisonnière du soutien dont elle bénéficiait de la part d’un patronat local désireux de préserver telles quelles les structures industrielles d’alors, et refusant toute politique novatrice. Le ralliement tardif de M. Durafour aux thèses modernistes ne fut guère mis en pratique, en raison de son remplacement par un maire communiste, M. Sanguedolce (1977–1983). Durant cette période, le travail de la municipalité consista essentiellement à interpeller « l’État brancardier » [7] pour endiguer les pertes d’emploi. Un des slogans qui ont rythmé la campagne de M. Sanguedolce était en cela prophétique : « Pas de licenciement à Manufrance ». À partir de 1983, avec l’arrivée de M. Dubanchet à la mairie, la politique de développement de la ville se résuma à une campagne d’investissements ruineuse, une « obsession foncière et immobilière » [16] qui avait pour principal objectif de contrer la fuite des entreprises de la commune stéphanoise vers la plaine environnante, et pour contexte d’intense rivalités entre communes voisines.

8Il a fallu attendre la fin des années 1980 pour que les services économiques de la municipalité s’étoffent, plus tard encore pour voir les acteurs locaux apaiser les luttes intestines et afficher une certaine unité d’action : apaisement relatif des rivalités intercommunales, effacement des tensions entre deux acteurs à vocation départementale – le comité d’expansion et l’Adil – dont la coexistence faisait problème depuis la seconde moitié des années 1960. Au milieu des années 1990, la transition de pratiques hésitant entre la non coopération et le conflit vers des pratiques de coopération s’est accélérée, passant par la création de Saint-Étienne Métropole (une structure réunissant 26 communes de l’agglomération) en 1996, et de l’« agence » (une plate-forme réunissant les acteurs à vocation départementale, y compris les sociétés de reconversion) en 1998.

9De son côté, la CCI s’est trouvée tout aussi incapable de jouer un rôle significatif. En effet, à la remise en cause de ses bases traditionnelles (réduction de l’assiette fiscale, concurrence des sociétés de conseil, inadaptation des prestations autres que le conseil), s’est ajouté un désinvestissement des industriels à partir de 1972. Encore maintenant, les consulaires cherchent leurs marques et apparaissent dépendants des mesures de soutien mises en œuvre par les autres acteurs.

10Aujourd’hui, toutes les mesures de soutien à l’industrie se trouvent appliquées au bassin stéphanois (tableau I).

Tableau I. Intervenants et mesures de soutien à l’industrie à Saint-Étienne.

Tableau I. Intervenants et mesures de soutien à l’industrie à Saint-Étienne.
  • 2 La mise en œuvre des programmes structurels européens exigeant le versement de contreparties nation (...)

11À la lecture des dispositifs en place, deux impressions dominent : profusion et confusion. Les zonages et les rayons d’action de chacun se chevauchent sans se superposer parfaitement, et renvoient à des procédures variées. Du fait même de la fragmentation qui caractérise l’ensemble, aucun chercheur n’a jusqu’ici été capable de chiffrer les montants impliqués avec une précision acceptable [21], et les informations que nous avons pu obtenir ne permettent de dresser qu’un tableau financier incomplet (tableau I). À titre d’indication, nous pouvons avancer l’hypothèse minimaliste de 100 millions de francs par an2 d’aides financières distribuées à des PMI ou à des organisateurs d’actions collectives dans la zone d’emploi de Saint-Étienne. Ceci ne tient pas compte des exonérations fiscales, ni des investissements dans l’environnement tels que les zones industrielles, les établissements de formation, les centres techniques… dont les coûts restent difficiles à évaluer [6].

12Toutes les organisations, tous les programmes que nous venons de citer ont ceci de commun qu’ils ou elles s’affichent comme un levier de renouvellement du tissu. De plus, l’intervention économique prend place dans un contexte particulier, celui d’une transformation clé de l’environnement des acteurs : l’intégration européenne, qui d’une part invite l’État à inscrire ses mesures de soutien à l’industrie dans une référence au territoire autant qu’au secteur, qui d’autre part crée une nouvelle contrainte de coopération inter-organisationnelle à travers la mise en œuvre des programmes structurels. Par conséquent, si la problématique de territorialisation de l’action publique nous amène naturellement à décrire les modes d’action et de coopération qui président à la mise en œuvre des outils, il convient de mettre en lumière la façon dont ce facteur contextuel se traduit dans la construction du système.

2. L’impérative distribution des aides comme fondement de la coopération

13Au premier abord, et bien que les mesures des collectivités territoriales et des sociétés de reconversion semblent d’emblée moins formalisées que les mesures gérées par les services de l’État, les dispositifs des uns et des autres présentent de grandes similitudes : des aides financières aux formes diverses, des pôles de compétence destinés à fédérer les entreprises et à diffuser de l’information. En ce qui concerne les aides, la procédure formelle suit toujours le même schéma : montage d’un dossier et dépôt de la demande par un industriel, instruction par un service compétent, décision d’octroi par un comité de gestion. Toutefois, derrière ces similitudes, les discours des acteurs font apparaître une nette divergence quant aux objectifs poursuivis. La mise en œuvre des mesures ne se résumant pas à l’instruction de dossiers, cette divergence s’exprime aussi dans le travail réalisé par chacun autour des procédures. Malgré cela, l’exigence d’avancement des programmes européens conduit à l’émergence d’un système d’action impliquant tous les offreurs de soutien, autour d’un enjeu commun : assurer la distribution des aides à l’industrie.

2.1. Une logique structurelle ambiguë : entre qualité et quantité des dossiers

  • 3 La signification des sigles est précisée dans le glossaire.

14Les services de l’État (la préfecture ; la Drire3, créée sous le sigle Drir en 1984 ; la DDTEFP, fruit de l’élargissement des responsabilités de le DDTE en 1995, elle-même émanation de la DDTMO, créée en 1946 et réformée en 1977 ; et l’Anvar, implantée en 1979, à Lyon et non à Saint-Étienne même) constituent un premier ensemble d’acteurs. Au sein de cet ensemble, la coopération peut faire problème, comme nous allons le voir : les services sectoriels n’ont pas forcément intérêt à intervenir de conserve, et ils peuvent ne pas partager les vues de la préfecture. Cependant, deux raisons nous amènent à les rassembler en une même catégorie. Tout d’abord, la mission qui leur a été confiée, leurs objectifs concrets, les mécanismes de coopération auxquels ils recourent présentent de grandes similitudes. Ensuite, ils sont les maîtres d’œuvre du programme structurel européen « objectif 2 », destiné aux bassins industriels en reconversion et cofinancé par la Commission, l’État et les collectivités. Dans ce cadre, les services sectoriels instruisent les demandes d’aide et présentent un avis lors d’un comité de gestion qui est présidé soit par la préfecture de département, soit par la préfecture de région.

15La mission affichée par ces acteurs, dont le registre de vocabulaire « structurel » contraste avec celui des collectivités et des sociétés de reconversion, consiste à faciliter le changement durable du tissu : par là, on entend modifier l’environnement industriel et les pratiques des entreprises. Dans ce cadre, les aides directes et indirectes sont destinées à accompagner la prise de risque par les industriels, l’accroissement des ressources humaines et technico-commerciales locales. Ainsi par exemple, les pôles financés par le contrat de plan État-région ne sont pas tant des arguments pour vendre le tissu local (ce sera le cas pour ceux cofinancés par le conseil général et la ville de Saint-Étienne), que des outils de modernisation. Parce qu’il est difficile d’évaluer l’impact de l’action sur le tissu, les critères qui mesurent la performance de chacun sont la quantité et la qualité des dossiers traités : la première est une condition de l’avancement des programmes ; la seconde se mesure à l’adéquation des dossiers subventionnés à des critères d’éligibilité, définis comme des garanties de fidélité aux objectifs préalablement établis des programmes. On le devine, le caractère potentiellement contradictoire de ces deux signaux conduit les fonctionnaires à effectuer entre ces derniers un arbitrage continuel.

16Autour des services sectoriels s’organisent, non pas un réseau unique d’acteurs, mais des réseaux plus ou moins spécialisés sur les questions dont chacun a la charge : modernisation (pour la Drire), innovation (pour l’Anvar), ou formation (pour la DDTEFP). Au sein de ces réseaux, nous rencontrons des centres techniques, des établissements d’enseignement supérieur et de recherche, des sociétés de conseil, des organismes liés à la formation professionnelle, des clubs d’entrepreneurs… Étant à la fois en contact avec les industriels et les services sectoriels, les membres de ces réseaux sont tantôt des prescripteurs (puisqu’ils sont en mesure d’orienter les projets d’entreprise vers les fonctionnaires concernés), tantôt des consommateurs d’aide (puisqu’ils organisent des actions collectives éligibles aux dispositifs d’aide). Certains d’entre eux, tels que la CCI, les clubs d’entrepreneurs ou les syndicats professionnels, participent à plusieurs de ces réseaux en raison de leur caractère généraliste.

17L’instruction des demandes d’aide s’accompagne d’un travail que nous pouvons décomposer en trois dimensions : les programmes de conversion, les actions collectives, l’environnement industriel. Contrairement aux volets de l’action du couple collectivités-agence (que nous exposerons par la suite), ces dimensions ne sont pas des séquences, mais elles s’entremêlent et s’appuient les unes sur les autres.

18Les programmes de conversion sont des applications ciblées des mesures d’aide. À titre d’exemple concernant la région stéphanoise, on citera « l’industrialisation des procédés artisanaux », qui concernera deux cents entreprises, dont les investissements seront financés à hauteur de 20 %. Ces programmes reposent sur l’organisation de campagnes de visites dont l’objectif est d’amener les entrepreneurs à réfléchir sur leurs outils, puis de les inciter à la modernisation des procédés de fabrication. Ne disposant pas de ressources humaines suffisantes pour mener toutes les visites, la Drire (puisqu’elle est responsable de ce programme) s’appuie sur les techniciens de la CCI.

19Les actions collectives sont subventionnées par des sous-mesures qui leur sont spécifiquement dédiées. Parmi celles-ci, on citera les opérations « qualité », dont l’objet est d’accompagner des groupements d’entreprises dans des démarches de certification Iso. Ces groupements peuvent être chapeautés par des clubs d’entrepreneurs locaux ou par un syndicat professionnel.

20Les actions sur l’environnement industriel sont très diverses. Les cas d’adaptation du marché du travail local en sont de bonnes illustrations. En 1998, deux opérations ont été menées par la DDTEFP afin de mettre en adéquation l’offre de main-d’œuvre aux besoins des industriels. Dans les deux cas, les entreprises rencontraient des difficultés de recrutement. Dans les deux cas, des groupes de travail réunissant des syndicats professionnels, le conseil général, des fonctionnaires de l’Éducation nationale, des organismes de formation […] afin de mettre en place les formations qui s’imposaient.

21Pour guider leur action, les services de l’État se forgent des modèles qui reflètent les priorités et les contraintes de l’intervention : le « réseau » et le « guichet unique ». Précisons que lorsque nous invoquons le modèle du « réseau », nous ne tentons pas de conceptualiser les modes d’action observés, d’appliquer des outils d’analyse utilisés en sciences sociales, tels les réseaux d’action publique… même si, de fait, les phénomènes observés peuvent être rapprochés de cette dernière notion. Dans le cas présent, le vocable « réseau » est explicitement utilisé par les acteurs, et désigne une pratique de mise en relation destinée à faciliter la mise en œuvre des programmes. Ici, le « réseau » n’a pas pour fonction d’encourager la co-intervention des services, mais sa spécialisation doit rendre plus aisée l’émergence ou la détection de projets (de modernisation, d’innovation, de formation) dont on facilitera la mise en œuvre par les aides financières. Ces projets peuvent être soit des projets d’investissement menés dans des entreprises particulières, auquel cas les subsides seront versés directement à celles-ci, soit des actions collectives organisées par des intermédiaires membres du réseau, auquel cas les subsides seront versés à ces derniers. Deux exemples nous permettront d’illustrer ce point :

22Les OPCA, organismes chargés de la collecte des versements obligatoires pour la formation des salariés, assistent les entrepreneurs dans l’élaboration de plans de formation. Une fois ces plans établis, ils assurent le montage des dossiers d’aide et les envoient à la DDTEFP.

23Les conseillers de la CCI pourront organiser des journées de travail à thème, destinées à des industriels volontaires : développement de la fonction commerciale, veille technologique… En fonction des thèmes, des demandes d’aide seront adressées aux services sectoriels compétents.

24Notons que c’est dans le cadre de l’arbitrage effectué entre les impératifs d’avancement des programmes d’une part, et de fidélité aux critères d’éligibilité d’autre part, que les services spécialisés (Drire, Anvar, DDTEFP) constituent leurs réseaux : ne disposant pas des ressources humaines nécessaires pour assurer eux-mêmes la prospection de « bons » projets, le choix des intermédiaires permet de faire remonter la demande, donc d’accélérer la consommation des crédits, tout en gardant un contrôle relatif sur la nature des dossiers traités, donc un contrôle relatif sur leur adéquation aux critères d’éligibilité. Au centre des services spécialisés, la préfecture communique elle aussi activement sur les programmes européens, et s’affiche explicitement comme « guichet unique » auprès duquel doivent être déposées toutes les demandes d’aide. L’existence de ce « guichet unique » présente notamment deux avantages, qui sont étroitement liés à l’impératif d’avancement des programmes : cela permet d’orienter de manière systématique les dossiers vers les services compétents en fonction de leur contenu technique ; de cette façon, même un dossier qui n’aurait pas encore été capté par un réseau spécialisé se verra intégré au circuit ; cela facilite le suivi par la préfecture des délais d’instruction des dossiers. Au sein des services de l’État et de leurs réseaux, les relations sont bonnes dans l’ensemble. Toutefois, l’interprétation des critères d’éligibilité peut être source de tensions occasionnelles : tensions entre les fonctionnaires et les industriels, entre les fonctionnaires et les organisateurs d’actions collectives… mais aussi tensions entre la préfecture et les services sectoriels, nous comprendrons mieux pourquoi par la suite.

2.2. Une logique commerciale plus claire : qualité de l’accueil et quantité de dossiers

  • 4 La signification des sigles est précisée dans le glossaire.

25Un second ensemble d’acteurs se dessine autour des services économiques des collectivités (communes et département), et de cinq structures à vocation départementale désormais regroupées au sein d’une plate-forme sans statut juridique propre, « l’Agence », dont la création en 1998 a été impulsée par le conseil général : l’Adil4, créée en 1966 sous la dénomination Adirs, devenue en 1967 commissariat à l’aménagement du territoire (Datar) : à la différence d’autres commissariats, son rayon d’action est départemental, et il est financé à 50 % par les collectivités ; deux sociétés de reconversion : Sodie, créée en 1983 par Usinor-Sacilor, et Sofred, créée en 1993 par Giat ; le comité d’expansion de la Loire, créé en 1956 : ses effectifs sont rémunérés par le conseil général, les cotisations des communes viennent compléter les financements ; la Société d’équipement du département de la Loire (SEDL), une société d’économie mixte créée en 1956, financée par les collectivités (notamment le conseil général) et des partenaires financiers (Caisse des dépôts et consignations, Caisse d’épargne…), et chargée d’apporter aux collectivités une expertise dans l’aménagement foncier et immobilier. Ce second ensemble est bien plus homogène que le précédent. Ces acteurs partagent un discours sur les objectifs et sur ce qui fait l’utilité des aides, ils entretiennent des liens de coopération étroits, et mettent en avant – eux aussi – les mêmes modèles d’action. Dans leur cas, la coopération inter-organisationnelle est facilitée par la convergence des intérêts : ce qui fait la performance de l’ensemble est aussi un facteur de performance pour chacun.

26La mission affichée par ces acteurs consiste à faciliter l’investissement et la création d’emplois sur la zone dont ils ont la charge : le département pour le conseil général et l’agence, la commune pour les services économiques des villes. Les critères qui mesurent la performance de leur action sont la taille des investissements et surtout le nombre d’emplois créés. Secondairement, et parce qu’il est difficile de maîtriser ces paramètres, le nombre de dossiers traités devient un clignotant qui témoigne des efforts de chacun.

  • 5 Si l’étiquette « stéphanois » nous permet de distinguer les structures financées par la ville de Sa (...)

27L’idée de concurrence territoriale est très présente dans les discours, et cette concurrence semble être de plus en plus rude. L’action est motivée par un présupposé : celui d’une mobilité accrue des entreprises. Le registre de vocabulaire mobilisé par ces acteurs est non pas celui de la « structuration » du tissu, mais celui du « marché » : on parle concurrence et marketing territorial, les industriels sont des clients, on prospecte en vue de détecter les projets d’implantation industrielle, on fait des propositions commerciales afin d’attirer l’investissement… Dans ce contexte, aides et pôles de compétence « stéphanois »5 répondent à deux impératifs. Un impératif d’attractivité tout d’abord : les financements, les services apportés, et la qualité de l’accueil sont considérés comme des critères significatifs dans les choix d’implantation des industriels. Un impératif de soutien ensuite : apportées au bon moment, les aides facilitent la concrétisation des projets d’investissement des entreprises déjà implantées dans les lieux. En fait, ces deux impératifs ne sont que partiellement autonomes l’un par rapport à l’autre : en effet, au même titre que le souci d’attractivité consiste à créer un environnement séduisant pour les industriels candidats à l’implantation, on retrouve parfois derrière le souci de soutien l’idée qu’il faut lutter contre les départs des entreprises déjà implantées. Dans cette perspective, les pôles de compétence sont autant d’arguments pour vendre le tissu local. Pour la ville de Saint-Étienne et pour le conseil général, il importe en premier lieu que les pôles existent, s’affichent et favorisent les implantations, directement ou indirectement.

28Au sein de ce groupe d’acteurs et autour d’eux s’organise, non pas une série de réseaux spécialisés comme précédemment, mais un vaste réseau destiné à constituer l’éventail le plus large possible de financements et de services lorsque se présente un projet d’investissement industriel. Ce réseau associe des professionnels (immobilier industriel, banques, sociétés de capital-risque, juristes) et dans la mesure du possible, les services de l’État (nous verrons plus loin que cette association ne va pas de soi). Le travail des fonctionnaires territoriaux et des membres de l’agence se décompose en trois volets séquentiels : mise en relation avec les dispensateurs d’aides et de services adéquats aux projets, assistance au montage des dossiers liés aux procédures d’aides envisageables, prospection des projets d’implantation.

29La mise en relation permet à chacun d’orienter les porteurs de projets vers des interlocuteurs capables de répondre à la demande présentée. Elle permet ensuite à ces derniers d’organiser des tours de table qui seront constitués en fonction des caractéristiques du projet : ainsi, on n’invitera pas de spécialiste de l’immobilier s’il ne s’agit ni d’une implantation, ni d’un déménagement. Notons que collectivités et membres de l’agence peuvent tout aussi bien faire appel aux professionnels qu’être appelés par eux : en raison de l’ancienneté des procédures, leur disponibilité pour l’accueil des projets est de notoriété publique. Ainsi, même si les professionnels poursuivent des objectifs qui leur sont propres, tous les participants sont à la fois prescripteurs et offreurs de soutien.

30Une fois les tours de table achevés, les caractéristiques du projet industriel clarifiées, les aides envisageables recensées, fonctionnaires territoriaux et membres de l’agence assistent les entrepreneurs dans le montage des dossiers d’aide, exercice dont ils ont une longue pratique.

31Si les projets endogènes se présentent suivant un flux naturel suscité par la présence de nombreux relais qui diffusent l’information localement (les acteurs évoqueront trois cents contacts par an), les projets de nouvelles implantations font l’objet d’une prospection nationale et internationale, et de rivalités entre collectivités de même échelon. Lorsqu’on détecte un projet d’implantation, les tours de table sont immédiatement suivis de contacts avec les gestionnaires des portefeuilles d’aides qui n’ont pas participé aux réunions : par exemple, la Préfecture qui gère les fonds structurels européens. Dans le cas d’une implantation potentielle, il ne s’agit plus seulement de savoir quelles aides sont envisageables, mais d’évaluer avec la plus grande précision possible le montant des financements dont on pourra bénéficier, ceci afin de faire une « proposition commerciale » sous 48 h à l’industriel. Une fois ce dernier définitivement séduit, suivent les phases de montage des dossiers (voir point 2, ci-dessus).

32Tout comme les services de l’État, ces acteurs s’en remettent à des modèles d’action qui reflètent les priorités et les contraintes de l’intervention : à nouveau, les vocables « réseau » et le « guichet unique » s’imposent. De surcroît, ils sont utilisés d’une manière encore plus explicite qu’ils ne le sont par les services de l’État : les acteurs insistent assez longuement sur la nécessité de fonctionner selon ces modèles. Le fonctionnement en « réseau » permet à la fois d’orienter les projets vers les bons interlocuteurs et d’apporter le plus rapidement possible un maximum de leviers de soutien lorsque se présente un investisseur. En fait, la co-intervention est une condition du succès de chacun : pris isolément, aucun d’eux n’a assez de moyens pour mener une action décisive sur les projets. Le « guichet unique », là aussi un vocable explicitement utilisé, se présente en quelque sorte comme le must du « réseau ». Parce qu’elle rassemble plusieurs acteurs au même endroit, l’Agence en est le prototype. D’ailleurs, Saint-Étienne Métropole a déjà rejoint le bâtiment qui abrite l’agence, et les services économiques des 26 villes adhérentes à cette structure devraient suivre. La Banque de développement des PME quant à elle, qui fait partie des professionnels conviés aux tours de table, manifeste le désir de faire partie d’un vaste « guichet unique » qui réunirait tous les intervenants… Le fait de rassembler en permanence les membres en un même lieu présente deux avantages : d’une part cela abolit les contraintes spatiales de la coopération, d’autre part cela évite la confusion qu’entretient un « réseau » dispersé dans l’esprit des entrepreneurs. Ici, le « guichet unique » est un instrument de publicité et de réactivité : il s’impose comme une enseigne au milieu d’une rue, et permet de n’avoir à franchir qu’un couloir pour travailler « en réseau ».

33Si les relations entre les acteurs à vocation départementale (l’Agence et le conseil général), ainsi qu’entre ces acteurs, les professionnels et les industriels sont très bonnes, la coopération avec les communes du département s’avère plus délicate. Outre les ressources fiscales que promettent les projets industriels, la médiatisation des investissements, des créations d’emplois, et surtout des nouvelles implantations est un ressort essentiel des rivalités entre les villes. Ces rivalités conduisent les membres de l’agence, qui sont au centre du dispositif, à ne faire intervenir qu’une seule commune à la fois, en fonction de l’intérêt exprimé par l’industriel pour tel ou tel site, et à mettre au courant les élus le plus tard possible, ceci afin d’éviter des fuites qui ont pu remettre en cause des implantations par le passé. Selon que les communes sont satisfaites ou non des services rendus par les membres de l’agence (entendons le nombre d’emplois créés et les implantations réalisées), les relations seront plus ou moins tendues. Néanmoins, malgré d’éventuelles tensions, les villes peuvent difficilement se passer de l’Agence. En effet, les réseaux de prospection nationaux et internationaux sont entre les mains des acteurs à vocation départementale, car ces derniers sont les seuls à pouvoir réaliser des économies d’échelle dans ce domaine. De plus, à force d’expérience dans le domaine de l’accueil, ces acteurs connaissent un grand nombre de procédures d’aide.

2.3. Une alliance préfecture/collectivités et agence au cœur de la coopération

34Comme a pu le montrer A. Smith [18], la mise en œuvre des programmes européens modifie le contexte d’intervention des acteurs du développement local. Elle créé notamment une nouvelle contrainte de coopération en exigeant de leur part l’élaboration de projets collectifs : « Selon le langage de la Commission, le développement exige une programmation des actions financées par les pouvoirs publics, procédure qui nécessite l’instauration de partenariats » (p. 155). Toutefois, l’auteur prend soin de souligner les limites de la traduction factuelle de cette exigence : « De fait […] dans le cas des Programmes opérationnels, de « fausses complicités » apparaissent permettant une programmation minimale et formelle » (p. 159). Qu’en est-il de Saint-Étienne, où historiquement, la préfecture a fait montre d’un dirigisme qui ne s’est guère évanoui avec les lois de décentralisation ? La mise en œuvre des programmes européens donne-t-elle lieu à une coopération entre les multiples intervenants que nous avons présentés jusqu’ici ? Si oui, quels sont les ressorts de cette coopération ?

35La dichotomie que nous avons relevée entre les missions affichées par les uns et les autres est porteuse d’une divergence d’intérêts. D’un côté, pour les collectivités et pour les membres de l’agence qui cherchent à apporter le plus rapidement possible un maximum de leviers de soutien lorsque se présente un projet industriel, et qui cherchent par conséquent à bénéficier des fonds gérés par les services de l’État, les critères d’éligibilité et la formalité des procédures sont une gêne. D’un autre côté, pour des fonctionnaires de l’État qui sont amenés à rechercher des projets « structurants » ou « à risques » (entendons risques pour l’industriel), qui sont contraints d’instruire tous les dossiers qui se présentent à eux et de respecter des procédures relativement lourdes, la politique d’accueil des collectivités et de l’agence peut susciter un afflux de demandes éloignées des objectifs des programmes. Toutefois, le degré de conflictualité qui résulte de cette divergence est variable. D’une part, l’afflux en question varie selon les types d’aides : il est par exemple beaucoup plus important sur les mesures de soutien à l’investissement matériel qui sont du ressort de la Drire que sur celles qui sont du ressort de l’Anvar et de la DDTEFP. D’autre part, l’attitude des services de l’État varie en fonction de l’arbitrage qu’ils effectuent entre leurs deux critères de performance : avancement des programmes et fidélité aux objectifs cristallisés par les critères d’éligibilité.

36Dans ces conditions, l’application des fonds structurels européens à la région de Saint-Étienne, dont la préfecture est responsable localement, change la donne. Les montants impliqués sont énormes : l’enveloppe Feder consacrée aux bassins de Roanne (Loire Nord), de Saint-Étienne (Loire Sud) et de Valence (Drôme) sur la période 1994–1999 se monte à 750 millions de francs ; ce à quoi s’ajoute l’enveloppe FSE, dont le montant exact n’était pas connu lors de notre enquête, mais que l’on peut évaluer à 150 millions de francs, du moins si l’on retient le même rapport Feder/FSE que lors du précédent programme. Énormes, ces montants le sont d’autant plus que les fonds européens exigent le versement d’une contrepartie nationale équivalente. À titre de comparaison, le conseil général a mobilisé 120 millions de francs d’aides aux entreprises pour l’ensemble du département et sur la période 1994–1998 ; un pôle stéphanois se verra accorder par la ville et le conseil général entre 500 000 et 1 million de francs.

37Ordinairement, nous l’avons souligné, le nombre de dossiers traités par les services de l’État est un critère de performance, car il témoigne du travail réalisé. Face au risque de perdre les enveloppes lors de la prochaine programmation, la consommation des crédits devient un impératif encore plus prégnant pour les responsables locaux, la préfecture en l’occurrence. Néanmoins, en raison des contrôles régulièrement effectués par diverses instances, elle ne peut sacrifier totalement les critères d’éligibilité sur l’autel de la consommation : un choix aussi radical conduirait au remboursement par l’État des crédits abusivement engagés. Dans ce contexte, la Préfecture de département étend son réseau et communique de manière intense sur les aides disponibles. Tous les relais permettant d’augmenter l’afflux de dossiers sont les bienvenus. Dès lors, parce qu’ils accueillent et assistent bon nombre d’industriels dans le montage des dossiers, collectivités et Agence deviennent des alliés essentiels. Malgré des discours divergents sur ce qui fait l’utilité des aides, préfecture et couple collectivités-agence entretiennent d’excellentes relations.

38Les services sectoriels, pour lesquels cette alliance peut avoir un coût, n’ont d’autre choix que de participer au système d’action collective ainsi constitué. Si les préfectures de région et de département sont responsables de la coordination du programme « objectif 2 », si elles décident en dernière instance de l’octroi des aides, les services sectoriels sont contraints d’instruire toutes les demandes présentées. Alors que la spécialisation des réseaux permettait de garder un contrôle relatif sur le contenu des dossiers traités, l’afflux suscité par la politique préfectorale peut engorger les services, et par conséquent faire perdre à ces derniers le contrôle de leur charge de travail, voire de leur travail tout court. C’est en particulier le cas de la Drire, qui a une haute idée de son rôle dans le développement du tissu (« on ne peut pas se promouvoir tout à coup développeur ! » nous a-t-on dit… à raison ?) et qui traite les dossiers dont les industriels sont les plus friands : l’investissement en matériel productif. Sous la contrainte, la Drire en vient même à accepter d’être consultée ponctuellement par les membres de l’agence, lorsque ceux-ci tentent de recenser les aides disponibles pour un projet particulier. Cette concession n’a qu’un seul objectif : prévenir l’arrivée de trop de dossiers jugés « non structurants »…

2.4. La fonction du « réseau » et du « guichet unique » : réduire une double dispersion

39On l’aura compris, à Saint-Étienne, les mesures d’aide constituent des éléments essentiels de la structuration des échanges entre acteurs : parce qu’elles sont porteuses de ressources et de contraintes majeures, le contenu des relations de travail, leur qualité et leur intensité dépendent largement de ce que les uns et les autres peuvent s’apporter dans la mise en œuvre des procédures. Faute d’une organisation formelle qui déciderait de l’appartenance de ces derniers à un même système d’action organisée, l’analyse du dispositif doit passer par la découverte d’un problème concret commun autour duquel peuvent se tisser les liens de coopérations stables.

40L’existence des mesures d’aide et la coopération sont justifiées par un objectif de développement économique de la région. Cependant, quel que soit le système d’action dont on veut rendre compte, et peut-être davantage lorsqu’on se penche sur l’action publique, il est une question incontournable : « le problème affiché est-il, et dans quelle mesure, le problème traité ? » [20]. Dans le cas présent, le problème auquel s’attellent conjointement les acteurs n’est pas le développement économique de la région stéphanoise. Si c’était le cas, nous doutons que la coopération puisse être aussi aisée, les uns et les autres ne partageant pas la même vision de ce qui fait l’utilité des aides. Or, quelle motivation partage les acteurs volontaires, sinon la nécessité d’assurer la distribution des aides à l’industrie ? L’orientation positive générale des relations atteste du consensus établi autour de cet enjeu.

41Dans ce contexte, « réseau » et « guichet unique » s’érigent en modèles d’action parce qu’ils permettent une réduction de la complexité liée à la dispersion de l’offre d’aides et de l’offre de projets. Ils facilitent la rencontre entre des partenaires nombreux qui ont un intérêt à voir la distribution perdurer (les collectivités, l’agence, la préfecture, les industriels, mais aussi les organisateurs d’actions collectives qui assurent ainsi une partie de leur activité, les professionnels pour qui les industriels sont des clients, et des bons clients lorsqu’ils investissent) ou qui sont plus ou moins contraints d’assurer la distribution (les services sectoriels, et notamment la Drire).

3. L’intervention sans territoire

42Si les critères de performance qui accompagnent l’exploitation des mesures de financement rendent compte de l’interaction et de la constitution d’un système local d’action publique, ils sont aussi aux fondements d’une dynamique à faible degré de territorialisation. Nous entendons par là que cette dynamique ne permet ni de caractériser l’action publique de développement industriel comme une tentative de répondre à un besoin, ni comme une tentative de différenciation de l’espace, en ce qu’elle ne donne ni projet clair, ni frontières claires à cet espace. Nous serions tenté d’avancer une idée familière : plus que des solutions données à des problèmes territoriaux, les dispositifs de soutien à l’industrie apparaissent comme des solutions à la recherche de problèmes, qu’ils soient territoriaux ou non. Notons au passage que si les réflexions que nous présentons ici peuvent être aussi considérées comme des éléments de réflexion sur l’efficacité de l’interventionnisme public, l’état de nos recherches ne permet guère de développer ce second sujet, et ce pour deux raisons au moins : d’une part, une telle tentative exigerait une étude approfondie du système productif stéphanois, ainsi qu’une comparaison à d’autres système productifs ; d’autre part, comme nous allons le voir plus loin, la relation de soutien à l’industrie en vigueur à Saint-Étienne est par elle-même porteuse d’une certaine opacité quant à ses effets [5].

3.1. La distribution des aides : un « marché d’acheteur »

43Au sein du système de soutien à l’industrie, distributeurs d’aides d’un côté, industriels et organisateurs d’actions collectives de l’autre, procèdent à un échange. Il ne s’agit pas d’un échange de biens marchands, mais il y a marchandage autour d’un échange de biens : une offre d’aides rencontre une offre de projets. On le devine, la dynamique du dispositif de soutien dépendra en partie de l’équilibre qui s’établit dans la relation. Or, que peut-on dire de cet équilibre ?

44D’un côté, nous constatons une offre d’aides pléthorique : comme nous l’avons dit plus haut, au moins 100 millions de francs d’aides sont disponibles annuellement sur le bassin stéphanois. Pour des raisons qui appartiennent à chacun, tous ont intérêt à maintenir, voire à étendre cette offre. En effet, pour le couple collectivités-Agence placé en situation de concurrence, la quantité d’aides proposées est une source de compétitivité pour l’ensemble, une condition de performance pour chacun. Les tours de table n’ont d’autre fonction que d’élargir l’éventail des services offerts. Dans l’accueil d’un seul et même projet d’investissement, la performance se mesure à la rapidité avec laquelle on agit et au nombre de « leviers » utilisés. Le nombre de leviers augmente grâce à la multiplication des intervenants (d’où les tours de table), mais aussi grâce à l’imagination de certains intervenants qui ont la capacité d’élargir la palette des instruments dont ils disposent en propre. D’ailleurs, on peut s’interroger sur les limites que le couple collectivités-Agence donnerait à son intervention, car dans les discours, ces limites restent introuvables. Les contraintes légales sont une gêne pour eux, car elle limite leur capacité d’intervention : ainsi les Chambres régionales des comptes (et pas seulement celle de Rhône-Alpes [8]) relèvent en nombre les manquements à la loi et l’habileté dont font preuve les communes, les groupements de communes, les départements pour contourner l’interdiction portant sur les aides directes aux entreprises. En fait, ces acteurs semblent n’attendre qu’une chose : que le droit s’adapte aux pratiques… et aux contraintes du terrain : « le nerf de la guerre en économie, c’est le financement » nous a-t-on dit. Dans ces circonstances, la complicité de la Préfecture, qui dispose de la manne européenne, est un atout précieux. Ce qui compte ici, ce n’est pas tant d’aider les entreprises que de les aider plus que les voisins. « Plus » signifie aussi de manière plus souple, chose que ne permettent pas toujours les règles astreignantes qui encadrent la distribution des fonds nationaux et européens. La préfecture, quant à elle, doit assurer la consommation des crédits pour limiter la diminution des montants lors de la prochaine programmation. De fait, le maintien de l’offre est un objectif prioritaire. L’urgence est d’autant plus forte que la mise en œuvre a débuté avec retard en raison de problèmes de coordination avec l’administration européenne. Dans un contexte d’élargissement de l’Union européenne, on ne pourra éviter la baisse des crédits, mais il convient de la contenir. Nous ne disposons malheureusement que de trop peu d’informations sur la manière dont émerge l’impératif de consommation. Émerge-t-il localement, ou tout au long de la chaîne de décisions qui relie les préfectures aux fonctionnaires centraux, désireux d’équilibrer l’échange financier qui s’opère entre Bruxelles et Paris ? Nous nous contenterons de relever les efforts consentis en vue du report à l’identique des budgets.

45Par rapport à cette offre pléthorique, les projets industriels (investissements d’entreprise et actions collectives) sont rares. Pour le couple collectivités-Agence qui cherche à faciliter et à afficher l’investissement industriel et la création d’emplois, ils sont trop rares et trop petits. On prend tout ce qui passe, sans référence aucune à un projet territorial qui servirait de crible dans la sélection des demandes de soutien. S’il y a sélection, elle se fait en fonction du « sérieux » de la proposition, c’est-à-dire en fonction d’une volonté et d’une capacité supposées de l’industriel à réaliser – au moins en partie – les investissements évoqués lors des réunions. Pour la préfecture, les demandes sont trop peu nombreuses et trop modestes pour assurer un travail « structurel » de qualité. Devant le risque de contrôles par des instances administratives extérieures, il convient de respecter les procédures. Les critères d’éligibilité continuent donc d’opérer une sélection entre les demandes présentées, mais ils sont interprétés de la manière la plus souple possible.

  • 6 Nous n’utilisons le terme « marché » que par analogie, afin de caractériser le système de soutien à (...)

46Ce sont donc bien les consommateurs d’aides qui dominent l’échange. Précisons que parmi les consommateurs d’aide, nous comptons à la fois les organisateurs d’actions collectives et les industriels. Si le système de distribution des aides est un marché6, il s’agit bien d’un marché d’acheteurs. Ce sont ces derniers qui orientent la mise en œuvre des dispositifs.

3.2. La distribution des aides : ni réponse à un besoin, ni support de projet

47Deux conséquences à cela. En premier lieu, alors même que la nature de la relation d’aide à l’industrie permet difficilement de reconnaître celle-ci comme une réponse à un besoin, le système de distribution ainsi construit place sans ambiguïté le besoin du côté des offreurs d’aide. En second lieu, les critères de performance qui sous-tendent ce système, éloignés de tout souci d’intégrer les demandes traitées dans un projet plus vaste, tendent à borner l’horizon de la coopération au « dossier ».

48Même dans une relation d’aide directe (aides à l’emploi, aides à l’investissement), dont on peut plus aisément suivre la destination et mesurer les effets immédiats en comparaison d’une relation d’aide indirecte, opaque par essence (actions collectives diverses : formations, manifestations…), les industriels ont toutes les chances de maîtriser l’incertitude portant sur la contribution réelle de la production publique à la concrétisation des investissements, autrement dit ce qui fait d’elle une réponse à un besoin. Ce déséquilibre n’est pas propre au développement local : « l’État brancardier » [7] en était lui aussi une victime consentante. Ce déséquilibre se voit toutefois accentué au sein du marché d’acheteurs que nous avons décrit : ici, peu importe ce à quoi contribuent les aides, ce qui compte, c’est qu’elles soient dispensées, ce qui ne fait que diminuer les contreparties demandées aux consommateurs. L’effet d’aubaine joue à plein. À propos des aides distribuées par « l’État brancardier », on a pu lire : « l’aide n’est plus une aide, mais le paiement […] du service demandé à l’industrie : ne pas licencier, créer des emplois, investir à tel endroit, exporter ou s’opposer à des importations, etc. » [5]. On pourrait en dire de même pour le dispositif stéphanois, tout en précisant que le service en question n’est pas un service rendu à la collectivité, du moins pas immédiatement : elle est en premier lieu un service accordé au distributeur lui-même, celui-ci devant rendre compte de son travail auprès de sa hiérarchie et/ou des électeurs. À la question « À quoi servent les aides ? », seuls les consommateurs ont la réponse, et les offreurs ne sont pas dupes.

49De plus, la sélection ne s’appuyant que sur l’idée que l’on se fait du sérieux des demandes, soit en l’absence de projet territorial (du côté du couple collectivités-agence), soit dans le cadre d’une interprétation souple de critères d’éligibilité (du côté de la préfecture), les projets d’investissement industriel, et surtout les projets d’investissement dans l’environnement industriel, partent tous azimuts. En matière d’actions collectives, les initiatives sont stimulées, elles sont régulièrement cofinancées, et elles se multiplient, en tout lieu de l’agglomération et sur tout thème. Le point commun entre ces actions ? L’idée que l’on fait « quelque chose » pour le développement local. L’horizon de la coopération se voit limitée au dossier.

50Par conséquent, si par « connexion » nous entendons ici soit le désir de rechercher l’adéquation entre une offre et l’idée que l’on se fait du besoin de soutien, soit le désir de participer à un projet différencié et défini en commun, alors la connexion entre l’évolution du système d’intervention d’une part, et l’évolution du système productif d’autre part, devient encore plus problématique qu’elle ne l’est a priori. Lorsque l’évolution du système d’intervention est bien « connectée » à autre chose qu’elle-même, à autre chose que des intérêts et des croyances qui motivent le simple report des enveloppes budgétaires, cette « connexion » s’établit dans la comparaison à d’autres systèmes d’intervention : ainsi, collectivités et agence détermineront le juste niveau de soutien, non pas en fonction d’un besoin supposé des industriels, mais en fonction d’une idée de ce qui se fait chez les concurrents.

3.3. De l’horizon du « dossier » à la dilution des frontières

51Nombre de pôles de compétence et autres structures de l’environnement industriel (e.g. des organismes de formation) n’échappent pas à cet horizon, car là aussi, les stratégies des uns et des autres concourent au traitement par « dossier ». Or, l’analyse des jeux de comportement établis autour de ces organisations met à jour une autre conséquence de ce traitement sur la territorialisation de l’action : la dilution des frontières.

52D’un côté, les financeurs sont pris entre deux exigences. Une exigence de participation tout d’abord. Celle-ci répond soit à des impératifs d’affichage et d’attractivité (cf. le couple collectivités-agence), soit à des impératifs de consommation des crédits (cf. les services de l’État). Une exigence de limitation de la participation ensuite. Pour les collectivités, dont l’investissement résulte d’un arbitrage entre contraintes budgétaires et perspectives de créations d’emplois, et s’inscrit en premier lieu dans un souci d’implantations, donc dans un souci de promotion commerciale et non de structuration du tissu, il est fort peu intéressant de placer une mise trop importante dans une structure de type « pôle » ou « institut ». Les services de l’État ont quant à eux des plafonds réglementaires de participation par dossier à respecter.

53De leur côté, les financés ont tout intérêt à élargir leur assiette financière, donc à inviter divers intervenants. Cette diversité des sources de financement s’accompagne d’une double dilution des responsabilités : les financeurs sont moins préoccupés par le destin de leur mise et peuvent difficilement imposer quoi que ce soit, en raison du nombre d’intervenants impliqués dans les « tours de table » ; les financés ont un discours ambigu quant à leur rayon d’action, ne sachant plus très bien à quelle cible se vouer, et font montre d’un sentiment d’indépendance par rapport aux désirs des financeurs. Au final, on ne sait plus très bien ni sur quelle portion du territoire, ni sur quel sujet les structures agissent, ni à qui elles rendent compte. Parfois, le mode de création des structures est l’exact reflet du « guichet unique » des distributeurs d’aides : alors que des projets collectifs (des formations, des projets de recherche appliquée par exemple) pouvaient préexister aux structures, ces dernières leur ont donné une cohérence formelle et ont permis d’avancer un interlocuteur plus clairement identifiable auprès des financeurs. Ce rassemblement permet de n’organiser qu’un seul tour de table pour présenter aux financeurs potentiels l’ensemble des projets réunis sous la coupe du « pôle » ou de l’« institut » […] : à un guichet unique de distribution, répond un unique guichet de réception.

4. L’action réduite au plus petit dénominateur commun : un produit probable ?

54Réseaux et guichet unique s’imposent à Saint-Étienne parce qu’ils permettent de mettre en contact une offre d’aide dispersée, au sein de laquelle ne s’opère aucune division véritablement fonctionnelle du travail, avec une demande d’aide tout aussi dispersée et tout aussi peu coordonnée. Nous souhaiterions ici avancer l’hypothèse que ces formes de coopération, bornées à l’horizon du dossier, s’appuient sur une structure sociale qui rend aléatoires, voire peu probables l’émergence et la mobilisation autour d’un projet collectif, projet dont le support serait un espace doté de frontière, ainsi que l’émergence d’un pouvoir intégrateur capable de subordonner les actions de chacun à ce projet. Nous décomposerons cette structure en trois dimensions : elle est une structure de pouvoir, une structure d’intérêts et une structure de croyances.

55Précisons tout d’abord que l’idée du projet que nous évoquons n’est pas totalement absente du décor stéphanois. En effet, parce qu’ils ne perçoivent pas vraiment ce que les mesures en place ont changé jusqu’ici, des acteurs isolés évoquent la nécessité de faire autre chose que de la distribution d’aide. Citons deux exemples. La CCI, dont nous avons peu parlé en raison d’une position de faiblesse dont elle n’a guère réussi à s’extirper depuis les années 1970, affiche la ferme volonté de « donner un projet d’entreprise à Saint-Étienne ». Au conseil général, des acteurs présentent le projet territorial comme un outil pertinent, à même de mieux dire et de mieux voir où l’on va et ce que l’on a fait. Toutefois, jusqu’à aujourd’hui, cette idée est loin d’être entrée dans les faits…

56Structure de pouvoir. Changements institutionnels et perspective d’un développement par le local ont conduit à la multiplication des initiatives. L’intense mobilisation dont nous avons pu être témoin s’étend sur une scène marquée par l’équilibre des pouvoirs et la dispersion des ressources : aucun des acteurs n’est suffisamment fort pour imposer un projet collectif, pour répartir les moyens et coordonner les actions, et pour exercer un regard critique sur ce que chacun fait. En revanche, tous ont intérêt à un rapprochement minimal pour augmenter leurs gains, et s’inscrivent par là dans « une trame complexe où chacun est à la fois demandeur et distributeur » [13]. Si le « réseau » et le « guichet unique » s’imposent ici comme des modèles d’action, c’est parce qu’ils permettent une coopération à la carte, une coopération non douloureuse entre des acteurs largement autonomes. Le réseau s’étend (cf. le dispositif animé par les territoriaux à Saint-Étienne) ou se spécialise (cf. ceux qui sont animés par les services sectoriels de l’État) en fonction de ce que chacun a à prendre ou à donner.

57Structure d’intérêts. Les acteurs publics partagent une exigence : celle de pouvoir témoigner de leurs efforts de développement, à l’intérieur et à l’extérieur de leur organisation. Il revient à chacun d’asseoir et de confirmer la légitimité de son intervention. Toutefois, cette exigence ne les rassemble pas nécessairement dans la mesure où les systèmes d’action auxquels ils participent et qui donnent naissance à leurs objectifs sont différents, bien qu’ils se rencontrent éventuellement autour de l’enjeu commun qui est d’assurer la distribution des aides. À la difficulté de constituer un pouvoir intégrateur capable d’imposer un projet collectif, s’ajoute par conséquent la difficulté de mobiliser des intervenants non contraints autour d’un tel projet. Ainsi, comme l’a souligné D. Lorrain [17], la « proximité aux habitants » est un facteur majeur de différenciation entre l’action des collectivités et celle des administrations nationales et européennes. Si pour l’auteur, cette proximité est un facteur d’efficacité sociale, elle place leur travail d’élaboration des programmes d’action dans une situation d’urgence qui « implique une autre modalité d’élaboration de la règle générale que pour l’État central ». De plus, selon M. Keating [14], les élus locaux tendent à privilégier la visibilité et la rapidité dans leurs choix de méthode. Selon nous, c’est ce privilège qui les conduit à valoriser les questions d’image urbaine et les implantations comme source de développement. Dans ce contexte, on comprend mieux pourquoi les critères d’éligibilité que défendent plus ou moins les services de l’État selon les circonstances, et qui ont été élaborés dans un relatif éloignement aux habitants, constituent une gêne pour la compétitivité du territoire. Ce potentiel de conflit autour des règles – règles qui cristallisent les objectifs des programmes et qui guident leur mise en œuvre – est un obstacle de taille à l’élaboration d’un projet collectif.

58Structure de croyances. La divergence que nous venons de relever ne remet pas pour autant en cause l’existence de croyances communes à tous : citons la croyance en l’utilité des aides, croyance en un lien de causalité entre volumes financiers engagés et développement, ainsi qu’entre implantation de certaines infrastructures (telles les technopôles) et développement. Si ces croyances constituent le socle sur lequel peut reposer la coopération, il n’en reste pas moins qu’elles sont aux fondements de la juxtaposition des aides (juxtaposition que les acteurs pourront désigner par « accroissement des énergies disponibles »), et d’un mimétisme dont font preuve non seulement les acteurs réunis sur une scène locale, mais aussi les acteurs des différentes scènes locales. Ce mimétisme conduit les concurrents (les collectivités de même échelon) dans un mouvement de surenchère par les aides et les équipements [12], et contraint toute autorité désireuse de contenir les inégalités territoriales (en l’occurrence l’administration européenne) à participer à cette surenchère. En ce qu’elles entrent en résonance avec les dimensions de pouvoir et d’intérêt qui caractérisent les dispositifs de soutien, en ce qu’elles guident l’action dans un décor fragmenté, ce sont ces croyances qui semblent permettre une intervention à faible degré de territorialisation.

Glossaire

Adel (l’agence)

Agence du développement économique de la Loire

Adil

Agence du développement industriel de la Loire

Adirs

Agence pour le développement industriel de la région stéphanoise

Anvar

Agence nationale pour la valorisation de la recherche

BDPME

Banque de développement des PME

CCI

Chambre de commerce et d’industrie

Datar

Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale

DDTEFP

Direction départementale du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle

DDTMO

Direction départementale du travail et de la main-d’œuvre

Drir

Direction régionale de l’industrie et de la recherche

Drire

Direction régionale de l’industrie, de la recherche et de l’environnement

Feder

Fonds européens pour le développement économique régional

FSE

Fonds social européen

Opca

Organisme paritaire collecteur agréé (collecte les obligatoires des entreprises liés à la formation)

PAT

Prime à l’aménagement du territoire

SEDL

Société d’équipement du département de la Loire

Sodie

Société de reconversion, filiale du groupe Usinor-Sacilor

Sofaris

Société française de garantie des financements des PME

Sofred

Société de reconversion, filiale du groupe Giat

Zat

Zone d’aménagement du territoire

59La montée en puissance des acteurs locaux (collectivités, agence, CCI), récente et encore fragile, ainsi que les exemples que nous avons cités un peu plus haut laissant entrevoir des possibilités de différenciation de l’action publique locale par le « projet », reste à savoir qui supporterait cette démarche. Or, comme nous avons pu le voir à propos des aides à Saint-Étienne, comme J.D. Levy [16] a pu le montrer à propos du projet de développement des micro-technologies à Besançon, le soutien à l’industrie ne peut se passer d’entrepreneurs, et une mesure définie indépendamment des intérêts industriels locaux promet de n’être en fin de compte qu’une solution à la recherche de son problème. Ainsi, la territorialisation de l’action publique apparaît dépendante et solidaire d’une territorialisation de la représentation des intérêts industriels. Cette remarque invite à nous interroger : assiste-t-on, et dans quelle mesure, à une restructuration de la représentation des intérêts industriels, en l’occurrence, stéphanois dans une référence au territoire ? Et si nous lions cette dernière question à celles qui précèdent, assiste-t-on à une restructuration globale de l’ensemble formé par le système d’intervention publique et par le système productif local, encore une fois dans une perspective territoriale ? Une telle éventualité abonderait dans le sens de l’hypothèse formulée par B. Ganne [11], celle d’une interdépendance entre les relations au sein du système politico-administratif français d’une part, et les relations au sein du système productif d’autre part.

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Bibliographie

[1] Bauer M., Cohen E., Les grandes manœuvres industrielles, Belfond, Paris, 1985.

[2] Bellet M., Royon M., Vincent M., L’économie de la région stéphanoise, Presses Universitaires, Saint-Étienne, 1992.

[3] Bellet M., Royon M., Vincent M., L’économie de la région stéphanoise : évolution 1990–1994 et perspectives pour 1995–1996, Ronéo, Saint-Étienne, 1996.

[4] Beslay C., Grossetti M. et al., La Construction des politiques locales : reconversions industrielles et systèmes locaux d’action publique, L’Harmattan, Paris, 1998.

[5] Burlaud A., Raimbault M., Saussois J.M., L’évaluation nécessaire et impossible des aides de l’État à l’industrie, Politiques et management public 4 (1986) 67–87.

[6] Chambre régionale des comptes, Enquête sur les interventions économiques des collectivités locales en Rhône-Alpes (1986–1993), Ronéo, Lyon, 1996.

[7] Cohen E., L’État brancardier, Calmann-Lévy, Paris, 1989.

[8] Cour des Comptes, Les interventions des collectivités territoriales en faveur des entreprises, Éditions du Journal Officiel, Paris, 1996.

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[10] De Banville E., Vérilhac J., Saint-Étienne, le capital redistribué : histoires industrielles 1970–1982, Cresal, Saint-Étienne, 1983.

[11] Ganne B., Les PME dans le système français, in: Bagnasco A., Sabel C. (éd.), PME et développement économique en Europe, La Découverte, Paris, 1994, pp. 137–158.

[12] Gerbaux F., Muller P., Les interventions économiques locales, Pouvoirs 60 (1992) 99–114.

[13] Grémion C., Muller P., De nouvelles élites locales ?, Revue Esprit (164) (1990) 38–47.

[14] Keating M., Les interventions économiques des collectivités locales aux États-Unis, en Grande-Bretagne et en France. Les effets politiques et économiques, in: Biarez S., Nevers J.Y. (éd.), Gouvernement local et politiques urbaines, Cerat, Grenoble, 1993, pp. 463–474.

[15] Kukawka P., Manufrance, radiographie d’une lutte, Éditions Sociales, Paris, 1980.

[16] Levy J.D., Tocqueville’s revenge: State, society and economy in contemporary France, Harvard University Press, Boston, 1999.

[17] Lorrain D., De l’administration républicaine au gouvernement urbain, Sociologie du travail (4) (1991) 461–484.

[18] Smith A., L’Europe politique au miroir du local, L’Harmattan, Paris, 1995.

[19] Teisserenc P., Les politiques de développement local, Économica, Paris, 1994.

[20] Thoenig J.C., Le grand horloger et les effets de système, Politique et management public 3 (1) (1985) 135–158.

[21] Vant A., À propos de la recomposition du système d’acteurs en région stéphanoise, Revue de Géographie de Lyon 71 (3) (1996) 195–196.

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Notes

1 La signification des sigles est précisée dans le glossaire placé à la fin de cet article.

2 La mise en œuvre des programmes structurels européens exigeant le versement de contreparties nationales équivalentes, les aides disponibles sur les bassins de Saint-Étienne, de Roanne et de Valence sur la période 1994–1999 se montent au moins à 1,8 milliard de francs. Or, le bassin stéphanois est le plus important des trois et consomme au moins un tiers de ces enveloppes.

3 La signification des sigles est précisée dans le glossaire.

4 La signification des sigles est précisée dans le glossaire.

5 Si l’étiquette « stéphanois » nous permet de distinguer les structures financées par la ville de Saint-Étienne et le conseil général de la Loire de celles financées dans le cadre du contrat de plan État-région, nous verrons plus loin à quel point elle ne préjuge pas de la vocation territoriale des pôles et constitue en cela une facilité de langage.

6 Nous n’utilisons le terme « marché » que par analogie, afin de caractériser le système de soutien à l’industrie comme un espace d’échange de biens : biens « aide » et biens « projet ».

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Table des illustrations

Titre Tableau I. Intervenants et mesures de soutien à l’industrie à Saint-Étienne.
URL http://journals.openedition.org/sdt/docannexe/image/38801/img-1.png
Fichier image/png, 149k
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Pour citer cet article

Référence papier

Olivier Tirmarche, « L’action publique de développement industriel à Saint-Étienne : le territoire réduit au plus petit dénominateur commun ? »Sociologie du travail, Vol. 41 - n° 4 | 1999, 431-452.

Référence électronique

Olivier Tirmarche, « L’action publique de développement industriel à Saint-Étienne : le territoire réduit au plus petit dénominateur commun ? »Sociologie du travail [En ligne], Vol. 41 - n° 4 | Octobre-Décembre 1999, mis en ligne le 05 mars 2000, consulté le 05 décembre 2025. URL : http://journals.openedition.org/sdt/38801 ; DOI : https://doi.org/10.4000/sdt.38801

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Auteur

Olivier Tirmarche

Centre de sociologie des organisations, CSO-CNRS, 19, rue Amélie, 75007 Paris, France.

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Droits d’auteur

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