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Prix des jeunes auteurices

Médiations administratives du verdissement et sélection professionnelle en agriculture : contrastes France-Espagne

Troisième prix ex-aequo
Greening policy implementation and professional selection in agriculture: A comparison between France and Spain
Blandine Mesnel

Résumés

Cet article questionne la façon dont la profession agricole s’approprie en même temps qu’elle est travaillée par l’action publique environnementale. Le cas étudié est celui du tournant sanitaire et environnemental de la Politique agricole commune (PAC) en France et en Espagne. Nous mobilisons la littérature sur les médiations et les fardeaux administratifs pour mettre en évidence un mécanisme discret par lequel ces réformes produisent ou non de la sélection professionnelle : l’intervention des organisations professionnelles dans leur mise en œuvre. Grâce à la comparaison internationale et à des enquêtes qualitatives multi-situées, l’article rend compte de l’hétérogénéité de l’accompagnement administratif offert aux agriculteurs. Tandis que les banques et les syndicats agricoles prennent en charge gratuitement l’essentiel du travail administratif à leur place en Espagne, l’accompagnement proposé en France laisse les agriculteurs assumer seuls un plus grand fardeau administratif. Ces services PAC et leur ancrage dans des contextes nationaux différents favorisent la domination du modèle de l’agriculteur-entrepreneur en France tandis qu’ils participent au maintien d’une définition large des profils agricoles en Espagne. Ainsi le cas étudié montre comment la mise en œuvre et les médiations administratives des politiques environnementales peuvent en faire des leviers d’inclusion (en Espagne) ou au contraire de sélection professionnelle (en France).

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Notes de la rédaction

Premier manuscrit reçu le 29 septembre 2021, article accepté le 12 mai 2022.

Notes de l’auteur

Je remercie les membres du Jury du Prix des jeunes auteurices 2021 de Sociologie du travail pour leurs commentaires avisés sur une version antérieure de cet article.
 

Texte intégral

  • 1 Affiche publicitaire de la banque Ibercaja, Communauté autonome d’Aragon, 2016.
  • 2 Campagne publicitaire numérique de la chambre d’agriculture de Dordogne, 2019.
  • 3 Tous les sigles utilisés dans l’article sont développés à leur première occurrence. Vu leur nombre, (...)

1« Agriculteur, éleveur, nous vous aidons à demander vos aides PAC », scande l’affiche publicitaire d’un établissement bancaire espagnol au printemps 20161. « Optez pour le diagnostic conditionnalité — pour ne pas se faire épingler et bien se préparer ! », propose une Chambre d’agriculture départementale aux agriculteurs français2. Des syndicats, des cabinets comptables, des coopératives ou encore des banques privées offrent ainsi chaque année d’accompagner leurs adhérents, sociétaires ou clients dans leurs démarches en vue d’accéder aux aides de la Politique agricole commune (PAC)3. Ces organisations professionnelles agricoles (OPA) font alors office de véritables guichets de la PAC, parallèlement à l’administration, et deviennent des acteurs incontournables dans la mise en œuvre des réformes vertes de la PAC. La justification de ces services est simple : les agriculteurs ne seraient pas tous en mesure de gérer seuls le travail administratif imposé par les aides européennes, en particulier depuis le tournant environnemental et sanitaire de la PAC. Grâce à une comparaison entre la France et l’Espagne, nous proposons dans cet article d’étudier cette participation des organisations professionnelles publiques et privées à la médiation administrative des politiques agro-environnementales, pour en mettre en lumière les effets sur les transformations du métier d’agriculteur. En miroir, c’est aussi l’effet des politiques agro-environnementales sur la profession agricole qui est travaillé par l’implication des OPA dans leur mise en œuvre.

  • 4 D’autres mesures d’incitation à la transition écologique sont mises en place dans le cadre du Fonds (...)
  • 5 On peut les considérer comme relevant davantage d’une stratégie consensuelle de « greenwashing » de (...)

2Le contexte d’action publique qui nous intéresse est celui d’une PAC qui évolue, depuis les années 1990, d’une politique de soutien à la production agricole vers une politique de « verdissement » des pratiques agricoles (Bureau et Thoyer, 2014 ; Ansaloni, 2015). L’accès des agriculteurs aux aides du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) — le « premier pilier » de la PAC — est désormais soumis à des objectifs environnementaux (les Bonnes conditions agricoles et environnementales introduites en 2003 et le Paiement vert introduit en 2014, principalement)4. Ces réformes produisent des effets discutables sur l’écologisation des pratiques5, mais elles font évoluer les modalités administratives d’accès aux aides. Comme dans d’autres secteurs, le contrôle de la qualité sanitaire et environnementale des conduites agricoles repose en effet sur la possibilité de suivre à la trace ces conduites grâce à un système d’information mobilisant des ressources à la fois matérielles, organisationnelles et politiques (Rot, 1998 ; Torny, 1998 ; Bonnaud et Joly, 2012). Les données qui alimentent ce « Système intégré de gestion et de contrôle » sont en partie produites par les bénéficiaires eux-mêmes selon une logique d’autocontrôle (Grant, 2010). Les agriculteurs remplissent donc des cahiers de suivi des pratiques relatives aux cultures et aux intrants phytopharmaceutiques, ils mettent à jour des passeports et des bases de données de suivi des animaux, remplissent des plans prévisionnels de fumure, renseignent et contrôlent les assolements, les surfaces d’intérêt écologique et les surfaces non agricoles sur l’imagerie satellite d’un registre parcellaire graphique. Ainsi, le tournant environnemental de la PAC s’avère particulièrement gourmand en travail administratif, et les ressources requises pour fournir ce travail augmentent (Joly, 2011 ; Magnin, 2019 ; Mesnel, 2020).

  • 6 En France comme en Espagne, le résultat financier des exploitations serait amputé de plus de 50 % d (...)

3Dans cet article, nous nous demandons qui prend en charge ce nouveau travail administratif et quels effets cela produit sur la profession agricole, dans un contexte où les subventions européennes en jeu représentent généralement plusieurs dizaines de milliers d’euros par an et l’essentiel du revenu de nombreux agriculteurs6. Nous contribuons ainsi à expliciter les mécanismes par lesquels les réformes de verdissement des politiques agricoles contribuent aux transformations contemporaines des mondes agricoles. Nous contribuons aussi à l’étude du phénomène général de bureaucratisation des politiques publiques, et notamment des politiques sociales ou des « droits subjectifs » (droit au logement, à un revenu minimum, droit des malades, par exemple) lorsqu’elles proposent des bénéfices dont l’accès est conditionné par l’accomplissement de démarches administratives (Siblot, 2006 ; Bourgeois, 2013 ; Baudot et Revillard, 2015).

  • 7 On trouvera une mise en perspective détaillée de ces littératures dans Mesnel, 2021.

4La littérature montre que le travail administratif qui sert de médiation à ces politiques est porteur d’attentes implicites et explicites envers les ressortissants ; il génère des inégalités face à l’État qui sont liées aux ressources scolaires, relationnelles, numériques de chaque individu (Dubois, 1999 ; Spire, 2011, 2012 ; Dubois et Baudot, 2012 ; Barrault-Stella, 2013 ; Deville, 2019). Des travaux proposent alors la notion de « fardeau administratif » (administrative burden) pour mettre en lumière les multiples facettes de la compétence administrative imposée par ces politiques publiques. Celle-ci consiste à pouvoir surmonter à la fois des coûts d’apprentissage qui renvoient au temps et aux efforts déployés pour s’informer à propos d’un programme ou d’un service, de ses bénéfices et conditions d’éligibilité, des coûts de conformité désignant les efforts pour fournir les informations et la documentation demandées, accéder au service, se plier aux demandes particulières de l’administration, et enfin des coûts psychologiques qui renvoient à la gêne et aux stigmates, à la frustration et au stress suscités par les procédures liées à un programme (Moynihan et al., 2015 ; Mesnel 2017, 2021 ; Herd et Moynihan, 2018). Le fardeau administratif constitue aussi un support à partir duquel les individus s’approprient l’action publique (Wichowsky et Moynihan, 2008 ; Burden et al., 2012 ; Moynihan et Soss, 2014) ; il peut contribuer à modifier l’identité et les rapports de force internes à un groupe social (Mettler et Soss, 2004, p. 61) ou orienter des trajectoires de changement professionnel (Carter et al., 2018). La sociologie de la mise en œuvre montre enfin comment des intermédiaires non étatiques — associations, syndicats, entreprises privées — ont intérêt à prendre part au travail administratif demandé aux usagers. Ils agissent alors comme de véritables guichets administratifs complémentaires des administrations traditionnelles, et leur travail discrétionnaire redéfinit les inégalités face à l’action publique et les modalités d’appropriation du travail administratif (Pette, 2014 ; Weill, 2014 ; Herd et Moynihan, 2018)7.

5Partant de ces travaux, nous interrogerons la capacité des organisations professionnelles agricoles à façonner les effets de la PAC sur le métier d’agriculteur à travers leur participation à la gestion administrative des aides agricoles. Nous comparerons d’abord la « division du travail administratif » (Deville, 2018) de la PAC entre les agriculteurs, leurs OPA et l’administration dans les deux pays, et sa justification. L’Espagne s’illustre par un modèle privatisé et institutionnalisé de prise en charge complète des coûts administratifs, où les établissements bancaires et les syndicats agricoles jouent un rôle essentiel auprès de leurs clients et adhérents. En France et par contraste, l’offre privée et syndicale de services PAC reste plus informelle, inégalement développée sur le territoire et moins accessible pour les agriculteurs. Elle est principalement proposée par des Chambres d’agriculture, des cabinets comptables et parfois le syndicat agricole majoritaire, la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA) à travers ses fédérations départementales (FDSEA). Ces modes d’engagement différents des organisations professionnelles dans l’accompagnement administratif dépendent moins des besoins des agriculteurs que des intérêts économiques et politiques défendus par ces prestataires dans chacun des deux pays. Nous montrerons dans une seconde partie comment ces services PAC et leur ancrage dans des contextes nationaux différents produisent ensuite des effets sur les modèles professionnels valorisés et contribuent aux dynamiques de sélection professionnelle en agriculture. Ainsi, l’analyse comparée entre deux cas contrastés permet de montrer comment la mise en œuvre et les médiations administratives des politiques environnementales peuvent en faire des leviers d’inclusion (en Espagne) ou au contraire de sélection professionnelle (en France).

  • 8 Dans la mesure où nos enquêtés sont principalement des hommes et où la profession reste peu féminis (...)

6Notre propos s’appuie sur cinq enquêtes multi-niveaux menées entre 2015 et 2018 à Madrid, à Paris, dans une province d’Aragon et dans deux départements français des régions Centre et Normandie. Des analyses documentaires, des observations et 151 entretiens semi-directifs ont été menés auprès d’agriculteurs et d’intermédiaires publics et privés de la PAC dans les deux pays. Les entretiens individuels ou collectifs ont concerné des agriculteurs et quelques agricultrices aux profils variés mais comparables d’un pays à l’autre, impliqués dans des filières particulièrement dépendantes des aides européennes : grandes cultures, polyculture, polyélevage (bovin lait, bovin viande et ovin principalement)8. Pour constituer ce corpus d’enquêtés agriculteurs, nous avons utilisé les variables explicatives « classiques » de la sociologie agricole — taille et résultat financier de l’exploitation, orientation productive, âge, niveau de diplôme et trajectoire d’entrée dans le métier, degré d’intégration dans des collectifs professionnels, appartenance syndicale (Hervieu et Purseigle, 2013) — et nous avons cherché à les faire varier au maximum dans la sélection des enquêtés, jusqu’à obtenir un panachage satisfaisant sur chacun des trois terrains d’enquête locaux. Nous avons aussi observé une quarantaine de rencontres bureaucratiques aux guichets des administrations et dans des espaces extérieurs aux institutions administratives (bureaux des OPA, réunions professionnelles et moments d’entraide entre pairs autour de la PAC). Nous avons enfin déployé des dispositifs d’enquête parfois asymétriques pour nous adapter aux systèmes et réseaux d’acteurs qui font la mise en œuvre — et qui diffèrent, comme nous le verrons, d’un pays à l’autre (Lima, 2004).

1. La participation des organisations professionnelles à la mise en œuvre

  • 9 Règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au fina (...)
  • 10 Les chambres d’agriculture sont des organismes consulaires chargés de représenter les intérêts de l (...)

7L’Union européenne donne peu d’indications concernant l’accompagnement des agriculteurs face aux démarches de la PAC. Chaque État membre doit mettre en place depuis 2003 un système de conseil agricole (SCA), mais celui-ci n’est pas forcé de proposer un accompagnement dans la gestion des démarches administratives9. Ainsi, les administrations nationales ou locales disposent d’un pouvoir discrétionnaire concernant la médiation administrative des aides, de même que les organisations professionnelles du secteur (syndicat, coopérative, établissement bancaire, centre de gestion comptable, chambre d’agriculture10) sont libres de proposer des services d’accompagnement administratif en coordination ou non avec l’administration. La comparaison entre la France et l’Espagne offre un aperçu parlant des variations nationales qui en résultent, selon l’approche professionnelle du travail administratif privilégiée dans chaque contexte.

1.1. Des services partiels valorisant l’autonomie des agriculteurs en France

  • 11 Ces chiffres représentent des ordres de grandeur (et non des statistiques exactes) issus d’une enqu (...)

8En France, les organisations professionnelles sont engagées dans un accompagnement partiel des agriculteurs face aux démarches. S’il n’existe pas de chiffres officiels sur le recours à ces services, une enquête interne du ministère de l’Agriculture avance qu’en 2017 environ 40 % des bénéficiaires d’aides PAC se font accompagner par une OPA, 40 % déposent leur dossier sans accompagnement et les 20 % restants se font accompagner gratuitement par leur Direction départementale des territoires et de la mer (DDTM)11. Les acteurs non étatiques les plus impliqués sont les chambres d’agriculture et les cabinets comptables agricoles privés, qui se partagent la quasi-totalité des prestations de services PAC. L’organisation syndicale majoritaire, la FNSEA, et quelques autres acteurs professionnels (d’autres syndicats, des coopératives) interviennent plus marginalement dans les services PAC.

  • 12 Organisme chargé de contrôler et d’accompagner la qualité de la production de lait dans les élevage (...)
  • 13 Entretien du 21 décembre 2017 avec Édith Villemare, France, salariée CerFrance. Toutes et tous les (...)

9On observe par ailleurs des variations locales qui témoignent d’une faible institutionnalisation des médiations administratives françaises. Dans les deux départements où nous avons enquêté, le cabinet comptable CerFrance s’impose comme la principale organisation pourvoyeuse de services PAC, accompagnant entre 13 % et 15 % des dossiers. La chambre d’agriculture est plus inégalement investie : elle accompagne seulement 3 % des dossiers dans le premier département et 14 % dans le second. À l’inverse, la FDSEA, antenne départementale de la FNSEA, est mobilisée dans le premier département (10 % des dossiers accompagnés) mais ne propose aucun service dans le second. Enfin, une coopérative et un lycée agricole accompagnent quelques dossiers dans le premier département et, dans le second département, des cabinets comptables concurrents de CerFrance, une coopérative et le Contrôle laitier12 prennent en charge des dossiers. Venant de ces acteurs, la prise en charge du dossier PAC à la place de l’agriculteur est généralement payante (ou gratuite sous condition d’adhésion syndicale). Les sommes facturées représentent quelques centaines d’euros (204 € hors taxes pour le cabinet CerFrance dans le second département, par exemple) et les prestations peuvent aussi s’étendre au plan prévisionnel de fumure, au cahier d’épandage et au registre phytosanitaire ou prévoir l’aide d’un conseiller en cas de contrôle PAC au cours de l’année, moyennant quelques centaines d’euros pour chaque service supplémentaire13.

  • 14 C’est le mot d’ordre donné par un agent d’encadrement à ses équipes lors d’une formation précédant (...)

10L’administration française coordonne peu ces services privés ou parapublics, se contentant d’adresser quelques communications spécifiques aux prestataires les plus actifs et de leur renvoyer certains usagers demandeurs. Certaines DDTM proposent en parallèle d’accompagner gratuitement les usagers sous-dotés en équipement informatique. Ces derniers sont reçus collectivement dans une salle informatique et reçoivent l’accompagnement ponctuel d’un agent qui peut les guider dans la plateforme numérique de dépôt des dossiers, Télépac. L’agent est cependant prié de veiller à ce que chaque agriculteur reste le plus autonome possible dans son travail d’apprentissage et de mise en conformité avec les attentes de l’administration, en s’interdisant par exemple de prendre en main les souris d’ordinateur14. Plus rarement, un accompagnement individuel exceptionnel peut être proposé aux agriculteurs très éloignés du travail administratif. L’accompagnement proposé aux guichets des DDTM est ainsi conçu pour se distinguer de l’offre non étatique : il s’appuie sur une économie morale de la responsabilisation des usagers (Dubois, 2010).

11Les enjeux de responsabilité et d’autonomie des agriculteurs dans leur travail administratif sont aussi largement relayés par les syndicats agricoles et leurs représentants, même lorsqu’ils proposent des services PAC à leurs adhérents. Concernant les syndicats majoritaires d’abord, ils se positionnent encore en France comme des héritiers des forces modernisatrices des années 1960, attachés à l’idéal d’autonomie et de professionnalisation des chefs d’exploitation (Cordellier et Le Guen, 2010 ; Hervieu et Purseigle, 2013, Muller, 2015 [1984]). Ainsi la FNSEA, tout en accompagnant ses adhérents dans certains départements, rejette-t-elle le principe de ces services :

« Georges Tessier : Je pense qu’avec la complexité un certain nombre d’agriculteurs ont plutôt tendance à se tourner vers des prestataires de services. Sur le fond je pense que ce n’est pas forcément une bonne chose parce que, en dehors du fait de remplir son papier, à côté, voilà, on se plonge dans une problématique de gestion de l’exploitation qui quand on délègue tout à côté, on la perd.
Sabine Chevallier : Je vais prendre l’exemple des plans de fertilisation. Ce dossier-là est aujourd’hui en très grande majorité délégué. Alors que prendre ce temps-là, pour réfléchir soi-même à son plan de fumure, pour compléter soi-même son cahier d’enregistrement. Si on n’était pas à faire la vérification à la virgule près de la valeur, pour moi ce sont des outils fabuleux. […]
Georges Tessier : La règle tue la règle. […] On a de nombreux débats là-dessus, mais nous bon, c’était notre slogan pour les dernières élections aux Chambres : on est pour un agriculteur responsable ! » (entretien du 26 avril 2017 avec Georges Tessier, Sabine Chevallier et Athur Gillet, France, FNSEA).

12Plusieurs arguments hostiles à la prise en charge des démarches par les organisations professionnelles sont avancés par ces représentants de la FNSEA : la perte d’emprise de l’exploitant sur la gestion de son entreprise et sa déresponsabilisation, une réglementation vidée de son intérêt agronomique et environnemental lorsqu’elle est appliquée par un prestataire, par exemple concernant les plans de fertilisation (ou plans prévisionnels de fumure). Les Jeunes agriculteurs (JA), politiquement proches de la FNSEA et qui défendent les intérêts des jeunes installés (les deux listes ont récolté ensemble 52 % des voix aux dernières élections professionnelles), tiennent un discours proche, signifiant que les nouvelles générations n’échappent pas à la peur et à l’anxiété suscités par le travail administratif :

« Que tous les agriculteurs ne puissent pas remplir leur dossier PAC seuls, ça c’est un échec de la PAC. C’est un échec car ça devrait pouvoir être simple et l’agri devrait pouvoir rester autonome. Pourtant c’est pas compliqué, mais il y en a qui bloquent et qui ne veulent pas s’en occuper, même des jeunes » (entretien du 19 avril 2017 avec Martin Chevallier, France, élu national Jeunes agriculteurs).

  • 15 Entretien du 8 mars 2017 avec Loïc Besson, France, élu national Confédération paysanne.
  • 16 Entretien du 22 mars 2017 avec Bertrand Mallet, France, élu national Coordination rurale.

13L’idéal d’un agriculteur autonome et responsable dans ses démarches est enfin soutenu par les syndicats alternatifs en France, indépendamment de leurs convictions écologiques. La Confédération paysanne (19 % des voix aux dernières élections professionnelles) se positionne contre la dépendance à l’égard des organisations professionnelles traditionnelles instaurée par le recours aux services PAC, craignant notamment que les données des agriculteurs leur échappent pour être utilisées à des fins commerciales15. Enfin la Coordination rurale (20 % aux dernières élections), derrière le mot d’ordre « des prix, pas des primes », rejette conjointement les subventions publiques européennes et les démarches exigées pour les recevoir. Elle perçoit l’obligation pour les agriculteurs de s’offrir un service administratif extérieur pour sécuriser leurs aides comme une aberration de plus dans l’univers des politiques agricoles16. Les motifs divergent mais les points de vue convergent donc, chez les représentants de la profession en France, pour freiner le recours aux services PAC, autrement dit pour valoriser la compétence et l’autonomie administratives des agriculteurs.

14Par-delà les syndicats, le cadrage des services PAC comme peu désirables est aussi soutenu par les prestataires privés français, qui y voient un intérêt commercial limité. Charles Gauthier, un responsable national des chambres d’agriculture, explique :

« Les services PAC ça n’est pas une tâche prioritaire ni valorisante, mais il faut le faire. Dans certains départements, la déclaration mobilise 15-30 salariés sur deux mois. […] C’est aussi éventuellement une source de revenus pour les chambres, mais pas toujours » (entretien du 11 août 2017 avec Charles Gauthier, salarié à l’assemblée permanente des chambres d’agriculture).

15Les acteurs commerciaux, chambres d’agriculture ou centres de gestion comptable comme le CerFrance rechignent ainsi à développer et valoriser les services PAC, y percevant une difficulté à mobiliser des salariés sur une activité très spécialisée pour un temps très court et à prévoir le temps passé sur chaque dossier, ainsi que la prise d’un risque considérable en cas d’erreur de déclaration qui aboutirait à une sanction de plusieurs milliers d’euros pour l’agriculteur client.

16L’image négative qui colle dès lors à l’accompagnement administratif est largement intériorisée par les agriculteurs eux-mêmes, qui subissent des coûts psychologiques associés au recours à ces services. Gérard Perrin a par exemple le sentiment d’alimenter un commerce illégitime en faisant ponctuellement appel à un cabinet comptable :

« Ce qui est malheureux quand même avec la PAC, c’est qu’il y a plein de… des sangsues ou des ventouses qui sont venues se greffer là-dessus. Le CER [son cabinet comptable], il fait les déclarations, la Chambre fait les déclarations. Enfin il y a plein d’organismes qui se sont greffés là-dessus. […] Et puis avec les déclarations, et la peur d’être coincé, il y a plein de gens qui y passent. C’est encore un coût supplémentaire, donc c’est encore deux ou trois cents euros que vous touchez en moins, quoi » (entretien du 6 février 2015 avec Gérard Perrin, France, polyculture-élevage bovin allaitant et caprin lait).

17La préoccupation des agriculteurs consommateurs de services PAC n’est pas tellement de réaliser des économies, les 200 ou 300 euros dépensés chaque année pouvant sembler négligeables par rapport à la somme d’aides reçues, qui s’élève par exemple à plus de 50 000 euros pour l’exploitation que Gérard Perrin codirige avec son fils. Ce qui les gêne davantage c’est la symbolique de ces services et la dépendance envers des acteurs privés dans laquelle ils les placent, d’où leur détermination à se former aux démarches pour les accomplir seuls, quitte à augmenter les coûts d’apprentissage et de conformité endossés. On observe ainsi en France une intériorisation de l’injonction à l’autonomie administrative des bénéficiaires d’aides agricoles, co-construite à l’unanimité par les syndicats agricoles, l’administration agricole déconcentrée et les prestataires privés de services aux entreprises. D’autres travaux montrent que ce mouvement français de responsabilisation administrative des usagers s’observe également dans le champ des politiques sociales (Dubois, 2010, p. 268 ; Dubois, 2012 ; Deville, 2015).

1.2. Des banques et des syndicats à l’origine d’une prise en charge intégrale des démarches en Espagne

  • 17 Comme en France, il n’existe pas de statistiques nationales officielles mais des analyses du FEGA ( (...)
  • 18 Entretien du 26 avril 2016 avec Pedro Arocea, Espagne, administration agrícola provinciale.

18Le recours massif des agriculteurs espagnols aux services PAC privés ou parapublics contraste fortement avec les observations faites en France. Environ 14 000 dossiers PAC sont déposés en 2016 dans la province de l’enquête et tous sont accompagnés par un organisme extérieur, souvent une banque, une coopérative ou un syndicat, qui enregistre au minimum le dossier de demande et vérifie ou confectionne souvent des documents de traçabilité, notamment le cahier d’exploitation. Comme en France, d’autres prestations annexes peuvent être ajoutées : l’envoi régulier d’informations et de rappels de la réglementation, l’accompagnement personnalisé lors d’un éventuel contrôle. Aussi et bien que cela soit permis en théorie, nous n’avons pas pu rencontrer de bénéficiaire espagnol déposant son dossier seul17. Les établissements bancaires privés sont de loin les premiers prestataires impliqués. En Aragon, la banque IberCaja prendrait même en charge à elle seule entre 40 et 50 % de l’ensemble des dossiers déposés dans la région, sans qu’aucun coût ne soit facturé aux agriculteurs accompagnés18. D’autres organisations professionnelles — des centres de gestion, des cabinets de conseil, des coopératives — proposent aussi des services d’accompagnement selon des modalités proches, c’est-à-dire la plupart du temps gratuitement. Quant aux deux principaux syndicats présents dans la province, l’ASAJA (Asociación Agraria de Jóvenes Agricultores) et la COAG (Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos), ils disent accompagner respectivement 1 200 et 250 dossiers d’adhérents en 2016, soit un peu plus de 10 % des dossiers de la province.

19Pour organiser cette offre essentiellement privée et gratuite de prise en charge des démarches, les administrations régionales mettent souvent en place un système d’entités « habilitées », « reconnues » ou « collaboratrices » (entidades habilitadas, entidades reconocidas, entidades colaboradoras). Dans la communauté autonome d’Aragon, 96 organisations sont ainsi habilitées pour l’année 2016. Le système permet aux agriculteurs de se repérer dans l’offre proposée. Il permet surtout à l’administration de légitimer et d’orchestrer ce rôle des acteurs privés dans la gestion administrative de la PAC, pour mieux recentrer son activité de terrain sur l’information, l’accueil et le contrôle de proximité des agriculteurs. En effet les guichets administratifs locaux — les Oficinas Comarcales Agroambientales — ne proposent pas d’assistance informatique ni technique aux agriculteurs comme en France : elles renvoient pour cela vers l’une des 96 entités habilitées.

20Les banques et les syndicats, acteurs centraux des services PAC espagnols, sont aussi des artisans essentiels de la légitimation et de la normalisation de ces services. En période de dépôt des dossiers PAC, les affiches publicitaires fleurissent aux devantures des établissements bancaires qui rappellent l’importance de ce moment administratif. La banque Santander propose « encore plus d’avantages » à qui viendra déposer ses subventions sur un compte en banque domicilié dans l’établissement (figure 1), lui offrant une prise en charge gratuite du dossier, une lampe torche multi-usages et un guide sur la PAC co-écrit par le journaliste agricole populaire César Lumbreras. La banque IberCaja souligne de son côté la possibilité d’une « aide gratuite pour demander les aides » et propose d’avancer à ses clients 80 % des aides attendues (figure 2).

21Ces établissements bancaires, pris dans une logique concurrentielle, se sont en quelque sorte fait prendre au piège de la bureaucratisation de la PAC. Ramiro Abuli, responsable régional de la banque Santander, est fier d’expliquer :

« On fait des services PAC depuis la première minute, depuis 1992. Parce que ça s’intègre dans la relation qu’on entretient avec nos clients : on fait le dossier PAC, on anticipe les paiements en fonction du paiement de l’année précédente. Et voilà. Il y a une demande du secteur donc si on peut la satisfaire, c’est bien. Et puis il y a aussi une dimension symbolique : la PAC est indispensable économiquement pour les agriculteurs, c’est donc important vis-à-vis d’eux que nous, en tant que banque, on la valorise, on lui donne de la valeur aussi » (entretien du 8 novembre 2017 avec Ramiro Abuli, Espagne, responsable régional Banco Santander).

Figure 1. Affiche publicitaire de la banque Santander

Figure 1. Affiche publicitaire de la banque Santander

Traduction : « 1, 2, 3…PAC. Obtenez désormais plus d’avantages en domiciliant votre PAC à la Santander avec le compte 1|2|3 ».

Photo personnelle, Aragon, 2016.

22Pour la banque Santander, la prise en charge du dossier des clients agriculteurs se justifie comme un service lié à la gestion du revenu agricole. Il s’agit d’un paramètre parmi d’autres de la relation client. Cela dit, ce service, qui pouvait ne prendre qu’une dizaine de minutes en 1992, requiert aujourd’hui plus de temps et d’expertise puisque le travail administratif s’est étoffé au fil des réformes (Mesnel, 2020). On peut dès lors s’interroger sur sa rentabilité pour les banques ; toutefois, Ramiro Abuli explique plus loin dans l’entretien que l’évolution du coût des services PAC pour son établissement ne fait l’objet d’aucune estimation interne tant la question ne se pose pas en ces termes mais relève de la concurrence bancaire pour la captation de la clientèle agricole. Le financement bancaire de l’activité agricole s’est en effet développé selon un mode plus concurrentiel en Espagne qu’en France où le Crédit agricole continue de constituer un « pôle d’appartenance institutionnelle puissant pour tous les agriculteurs » (Hervieu et Purseigle, 2013, p. 205). C’est ce qui peut expliquer qu’aucune banque française, qu’il s’agisse du Crédit agricole ou d’un autre organisme, ne se soit jamais investie dans une offre de services PAC à ses clients agriculteurs. À l’inverse et malgré un intérêt financier discutable, les banques espagnoles ne peuvent envisager de s’en défaire aujourd’hui, sous peine d’affaiblir leur attractivité auprès du secteur agricole (4 % de la population active contre 2,8 % en France).

Figure 2. Affiche publicitaire de la banque IberCaja

Figure 2. Affiche publicitaire de la banque IberCaja

Traduction : « Agriculteur et éleveur, nous vous aidons à demander les aides PAC 2016. Nous vous avançons jusqu’à 80 % des aides ».

Photo personnelle, Aragon, 2016.

23Les syndicats espagnols, pour leur part, participent volontiers à la légitimation des services PAC au nom de la supposée dépendance administrative de leurs adhérents. Francisco Barguil, salarié du syndicat ASAJA, exprime ainsi la vision de son organisation :

« Si on parle maintenant de la dimension administrative de la PAC, qu’est-ce que tu en penses, toi ? C’est facile pour les agriculteurs de se conformer à l’administration ?
Pour un agriculteur, ça n’est pas difficile. Pour un agriculteur, c’est impossible ! D’abord parce que ses connaissances techniques sont celles liées à son activité de culture ou d’élevage, mais elles ne consistent pas à compléter tous les cahiers d’enregistrement ou les papiers que tu dois faire. C’est pour ça que les organismes de conseil sont là, c’est pour ça qu’on est là. C’est clair » (entretien du 1er avril 2016 avec Francisco Barguil, Espagne, salarié syndicat ASAJA).

24Francisco Barguil adopte ici un positionnement largement partagé par les syndicats espagnols : le travail administratif gagne à être pris en charge collectivement plutôt qu’individuellement par chaque agriculteur. Les tâches même les plus simples, comme noter ses pratiques quotidiennes, sont présentées comme incompatibles avec le véritable travail agricole, celui « des champs ».

  • 19 Asociación Agraria de Jóvenes Agricultores (ASAJA), Coordinadora de Organizaciones de Agricultores (...)

25Quelques spécificités du syndicalisme espagnol permettent de comprendre ce positionnement différent de celui observé en France. Les syndicats ne se structurent en Espagne qu’avec la reconnaissance de la liberté d’association en 1977 et pour remplacer un maillage d’organisations d’État disparu avec la fin de la dictature de Franco. La priorité est alors de renforcer les liens sociaux locaux et d’offrir des services techniques aux agriculteurs en dehors de l’État (Moyano, 2006, p. 14). C’est donc un syndicalisme « de services » qui se développe, où la dimension militante apparaît secondaire (Giraud et Aisling, 2015). De fait, sur le plan idéologique les trois principales organisations — l’ASAJA, la COAG et l’UPA19 — entretiennent une position ambiguë : chacune prétend s’adresser à tous les types d’entreprises agricoles (Moyano, 1997 ; Rueda Catry, 2004). Il y a donc un intérêt syndical fort à pérenniser et à intégrer les services PAC dans l’offre ordinaire de services syndicaux, aux côtés du conseil fiscal ou encore de la vente d’assurances récoltes subventionnées, puisque c’est sur ces services que se joue la concurrence et la légitimité locale de chaque organisation, davantage que sur un positionnement identitaire spécifique.

  • 20 Entretien du 31 mars 2016 avec Javier Matilla, Espagne, polyculture-élevage ovin viande.
  • 21 Entretien du 5 mai 2016 avec Agustin Velasco, Espagne, cultivateur.

26On voit ainsi apparaître en Espagne un consensus sectoriel autour de la séparation entre la compétence professionnelle et la compétence administrative. Les services PAC sont jugés indispensables et leur légitimité est peu questionnée, y compris par les agriculteurs eux-mêmes. Ces derniers expriment rarement le désir d’être plus autonomes administrativement. Seuls deux des vingt-neuf agriculteurs et agricultrices interrogées en Espagne souhaiteraient être plus autonomes dans leurs démarches. Javier Matilla a essayé par curiosité de déposer son dossier électronique seul, mais il a trouvé la démarche trop compliquée sur le plan informatique pour aller au bout de la procédure20. Le logiciel prévu par l’administration espagnole est en effet calibré pour un usage collectif et répété plutôt qu’individuel et ponctuel. Agustín Velasco, ingénieur de formation et installé sur l’exploitation de ses parents depuis 2005, souhaiterait lui aussi pouvoir remplir seul son dossier pour éviter des erreurs, car il estime que les conseillers qui remplissent plusieurs centaines de dossiers par an connaissent mal les spécificités de chaque exploitation. Au fil de notre conversation, il s’avère qu’il méconnaît la possibilité théorique de constituer son dossier seul : il est surpris de l’apprendre et promet de jeter un œil au site internet du gouvernement d’Aragon21. La dépendance des agriculteurs à l’égard des services PAC des banques et des syndicats est donc si institutionnalisée qu’elle apparaît sans alternative crédible en Espagne.

27L’offre gratuite et institutionnalisée de services PAC en Espagne entérine ainsi la dissociation entre la compétence administrative et la compétence professionnelle agricole. Le travail administratif n’y est pas considéré comme faisant partie du cœur de métier de l’agriculture. Nous allons voir que cette présence inégale des services PAC dans les deux pays, et la façon dont ils sont légitimés (en Espagne) ou au contraire déplorés (en France), produit des effets spécifiques sur la professionnalisation et les dynamiques de sélection professionnelle en agriculture.

2. L’effet des médiations administratives sur la professionnalisation

28En France comme en Espagne, la profession agricole est marquée par des dynamiques de changement multiples. De nouvelles normes d’organisation et de rationalisation du travail émergent (Mazenc, 2020 ; Purseigle et Mazenc, 2021), les trajectoires d’insertion dans le métier et de formation au métier évoluent (Jesus Gonzalez et Gomez Benito, 2000 ; Bessière et al., 2014 ; Paranthoën, 2014 ; Gazo et Mazenc, 2020), la place des agriculteurs dans la société se transforme tant du point de vue économique (Jesus Gonzalez et Gomez Benito, 2000 ; Laferté, 2018 ; Ansaloni et Smith, 2021) que face à l’enjeu climatique (Lémery, 2003 ; Ansaloni et Fouilleux, 2006 ; Gomez-Limón et Reig, 2013). De même, les politiques publiques ne sont pas l’unique source de travail administratif en agriculture et on peut parler d’un métier où les opérations d’écriture occupent une place croissante depuis plusieurs décennies, sous l’effet du développement de la comptabilité agricole d’abord (Joly et al., 2017), puis des contrôles sanitaires et de qualité de l’alimentation (Bonnaud et Joly, 2012). C’est donc dans un contexte marqué par le changement que les médiations administratives de la PAC contribuent, comme nous le verrons, aux dynamiques contemporaines de professionnalisation agricole.

  • 22 Les termes de modernisation et de professionnalisation sont employés de façon quasiment continue en (...)

29Sans entrer dans les débats récurrents sur la professionnalisation agricole22, on se concentrera ici sur deux dimensions spécifiques : l’existence d’un corpus de connaissances techniques jugées indispensables à l’exercice du métier, et la mise en place de mécanismes de fermeture et de contrôle de l’accès à la profession (Jésus Gonzalez et Gomez Benito, 2000, p. 45).

30Le modèle français des services PAC génère des inégalités importantes entre agriculteurs face aux aides. Il favorise par là une dynamique dite « entrepreneuriale », plaidant pour une nouvelle professionnalisation de l’agriculture. D’un point de vue collectif, ce sont les frontières du métier et les conditions d’exclusion de ce dernier qui se redessinent. Par contraste, la prise en charge gratuite de la plupart des coûts bureaucratiques en Espagne coïncide avec une transformation plus lente — et faiblement encouragée par les OPA comme par les acteurs politiques locaux — des compétences professionnelles dominantes. Ainsi, les conséquences des services PAC pour la profession vont au-delà de la question de l’accès aux aides européennes. Leur existence et leur justification impactent aussi directement les compétences professionnelles valorisées, ils alimentent l’évolution des hiérarchies professionnelles agricoles.

2.1. En France, l’injonction à l’autonomie comme levier de sélection professionnelle

31L’agriculture française est aujourd’hui composée de mondes éclatés, marqués par des tensions et des contradictions qui contrastent avec l’unité affichée pendant la période de modernisation des années 1970-1980 (Hervieu et Purseigle, 2013, p. 173). Plusieurs modèles identitaires coexistent désormais, qui se positionnent différemment face aux défis économiques, sanitaires et environnementaux qui s’imposent. Bruno Lémery identifie par exemple trois profils qui correspondent à des modes et des degrés différents de professionnalisation. Un premier profil d’exploitants subit largement les transformations à l’œuvre, enfermé dans une nostalgie de la modernisation des années 1960-1970. D’autres les saisissent comme des opportunités de progrès professionnel, ils s’attachent à ne pas laisser passer le train en marche pour accéder au statut de « vrais entrepreneurs ». Enfin, une troisième catégorie d’agriculteurs valorise des pratiques alternatives au motif qu’elles contribuent à la revalorisation « civique » de leur activité (Lémery, 2003). Si cette typologie a été construite dans les années 2000 à partir d’une enquête sur les éleveurs de bovins allaitants, les trois profils identifiés continuent de coexister dans notre corpus d’entretiens constitué entre 2015 et 2018 auprès de cultivateurs et d’éleveurs de tous types d’élevages. Ils recoupent aussi en grande partie les « modèles entrepreneuriaux » incarnés par les syndicats : la responsabilité d’entreprise et l’option entrepreneuriale originelle promues par la FNSEA et les JA se rapprochent de la posture des « vrais entrepreneurs », l’attachement à l’autonomie de la Coordination rurale rejoint la position des « nostalgiques de la modernisation », enfin l’agriculture « paysanne » promue par la Confédération paysanne fait penser aux tenants de la « revalorisation civique » (Cordellier et Le Guen, 2010).

32Dans cette configuration l’injonction à l’autonomie administrative, soutenue par les OPA, constitue un levier favorable au modèle du « vrai entrepreneur » comme mode optimal d’adaptation aux défis contemporains qui s’imposent à l’agriculture. Dans notre corpus ce sont en effet les agriculteurs en quête d’une nouvelle professionnalisation de l’agriculture qui s’adaptent le mieux à la bureaucratisation et en subissent le moins les coûts d’apprentissage, de conformité et psychologiques. C’est le cas par exemple de Maurice Lamont, un cultivateur qui manifeste même une certaine appétence pour le travail administratif :

« Moi je me débrouille pas trop mal sur les dossiers d’aides et tout ça. […] Là je suis un des rares à avoir eu le FEADER, j’ai réussi. Ça vaut le coup de s’en occuper ! […] Il faut aimer ça » (entretien du 17 janvier 2018 avec Maurice Lamont, France, cultivateur).

33Maurice voit dans chaque nouveau dossier de demande une opportunité entrepreneuriale. Réussir à « avoir le FEADER » va permettre à sa coopérative d’utilisation de matériel agricole de développer de nouveaux investissements. Être « un des rares » à surmonter l’épreuve de la complexité du dossier rattaché à ces aides est satisfaisant pour lui, renforcé dans son sentiment d’être à la pointe du métier. Véritable exploitant rural, il fait preuve d’une capacité d’adaptation et de connaissances lui permettant une approche globale de l’exploitation, conçue comme un « système » devant répondre à des objectifs variés (Muller, 1987). Les « vrais entrepreneurs » de notre corpus sont généralement dotés de niveaux de diplôme élevés (BTS agricole et parfois diplôme d’ingénieur agronome) ; ils disposent souvent d’un bureau spécialement aménagé sur l’exploitation et sont bien équipés en informatique. Ils acceptent et normalisent le travail administratif comme une activité à part entière du travail agricole.

34À l’opposé, les exploitants qui subissent le plus fortement les coûts des fardeaux administratifs en France se rapprochent davantage d’un profil de nostalgiques de la modernisation ou recherchant une revalorisation civique de leur activité. Les partisans d’une revalorisation civique de l’agriculture pratiquent souvent une grande diversité d’activités (polyculture, polyélevage) qui les expose à des démarches plus denses que les exploitations spécialisées, liées au nombre important d’aides différentes qu’ils reçoivent sans pour autant que leur montant total soit supérieur (aides couplées et découplées, aides animales et végétales, aides au développement rural). Ces profils sont ainsi exposés à un travail administratif plus dense et qui entre souvent en confrontation avec leurs aspirations professionnelles : on retrouve en effet dans cette catégorie plusieurs profils de « néo-paysans » qui ont embrassé une carrière agricole précisément pour vivre au grand air et échapper aux activités de bureau. Dans son ouvrage engagé Foutez-nous la paix !, la journaliste d’investigation Isabelle Saporta s’attache ainsi à montrer que la réglementation sanitaire et environnementale favorise l’« agroindustrie » et porte préjudice aux exploitations diversifiées dont les productions sont moins standardisées (Saporta, 2016). Le syndicat Confédération paysanne dénonce aussi une PAC dont les instruments découragent l’élevage extensif et sont façonnés (au sens où ils leur demandent moins d’efforts d’adaptation) pour les grandes exploitations productivistes et spécialisées relevant d’une agriculture « de firme » (Purseigle, 2012 ; Purseigle et al., 2017)23.

35Enfin, les nostalgiques de la modernisation identifiés dans notre corpus sont généralement des héritiers d’une exploitation familiale et disposent de moindres ressources scolaires et informatiques pour accomplir seuls le travail administratif. Moins insérés dans des réseaux professionnels locaux, ils manquent aussi de ressources relationnelles pour se faire aider. C’est le cas de Luc Marchand, 40 ans, installé seul sur 135 hectares avec un troupeau de 230 chèvres laitières après avoir agrandi l’exploitation de ses parents. Sa perception de la PAC s’adosse à de nombreuses références à un passé agricole plus glorieux et s’articule avec un sentiment d’appréhension face à l’avenir :

« C’est vrai que ça va vite. Mais maintenant on a moins de papiers, c’est vrai, on est moins au courant des réglementations, oui. Il faut aller le demander. On voit quelque chose sur le journal mais bon, c’est pas détaillé. Il faut aller quand même se renseigner et puis nous le faire expliquer, quoi. Donc c’est vrai que ça devient de plus en plus compliqué, ça. […] Là on arrive un peu dans l’excès ! Oui oui, je pense qu’il y a un peu d’abus. Et l’abus on y arrive parce que même nos animaux, bah ça va devenir de plus en plus difficile, tout ce qui touche la partie laitière. Parce que les animaux n’auront pratiquement peut-être plus d’antibiotiques pour les soigner. Donc… dans les années à venir… […] Je ne suis pas très optimiste. Non, je ne vois pas ça bien, non. Non mais on fait tout pour nous dégoûter quoi […] On veut de moins en moins d’agriculteurs… enfin je ne sais pas. […] Moi je n’ai pas encore pensé à abandonner mais bon… j’ai encore trois ans d’emprunts à payer, après ça devrait aller mieux » (entretien du 11 février 2015 avec Luc Marchand, France, Polyculture et élevage caprin lait).

36Plus que de remplir les papiers (il dispose d’un ordinateur et se fait aider par la FDSEA pour son dossier PAC), c’est de se tenir continuellement informé des évolutions réglementaires qui est source de coûts d’apprentissage et de conformité pour Luc. Ayant quitté le système scolaire dès 18 ans pour devenir ouvrier agricole en viticulture, puis reprendre l’exploitation familiale à 25 ans, il fait aussi partie des agriculteurs qui mettent à distance les apprentissages scolaires et acceptent difficilement le travail administratif comme une part légitime du travail agricole (Jacques-Jouvenot, 2014). Même si leur rapport à l’écrit s’améliore, ces derniers ne s’y retrouvent pas dans ce nouveau rapport administratif à l’État marqué par la traçabilité continue des pratiques et la constante éventualité d’un contrôle administratif (Joly et Weller, 2009). Ainsi, les nostalgiques de la modernisation sont particulièrement exposés aux coûts psychologiques des démarches (stress, frustration, sentiment d’intrusion), dans un contexte où la plupart des nouvelles règles leur apparaissent comme une attaque contre la stabilité et le « goût » du métier d’agriculteur.

  • 24 Entretien du 10 février 2015 avec Denis Duval, France, polyculture-élevage caprin lait.

37Les services PAC tels qu’ils sont conçus par les OPA en France, en influençant les hiérarchies et les savoirs professionnels valorisés, alimentent ainsi des dynamiques de dévalorisation professionnelle de certains profils d’exploitants. Qu’en est-il alors du risque d’« exclusion administrative » de la PAC et du métier, évoqué à demi-mots par Luc Marchand lorsqu’il utilise l’expression « penser à abandonner » ? L’exclusion administrative des programmes publics et ses conséquences sociales (privation de droits, sentiment d’exclusion sociale généralisée, notamment) sont bien documentées par les travaux sur la bureaucratisation des politiques sociales et redistributives (Brodkin et Majmundar, 2010 ; Gupta, 2012 ; Bouyat, 2018 ; Heinrich, 2018 ; Herd et Moynihan, 2018 ; Spire, 2008). Le principal mécanisme à l’œuvre est alors celui du « non-recours », par lequel des individus n’accèdent pas à leurs droits sociaux par méconnaissance de ces droits ou difficulté à se conformer avec le parcours administratif permettant d’y prétendre (Deville, 2015 ; Warin et Catrice-Lorey, 2016). Dans le cas de la PAC, le non-recours reste très rare compte tenu de l’importance des aides pour la viabilité économique des exploitations étudiées. Les services d’accompagnement proposés sont relativement faibles mais ils suffisent à ce que chaque exploitant trouve le moyen de continuer à déposer son dossier de demande d’aides, même lorsque le fardeau administratif à porter est lourd. Dans ce cas, l’exclusion administrative passe par un autre mécanisme que le non-recours : l’avènement d’un contrôle administratif anticipé comme « fatal » pour ceux qui n’ont pas les ressources matérielles et symboliques pour se conformer aux opérations de traçabilité. C’est le cas par exemple de Denis Duval, qui perçoit 3 000 euros d’aides de la PAC chaque année (soit au moins un quart de son revenu qu’il estime à moins de 1 000 euros par mois). Célibataire à 61 ans et relativement isolé professionnellement, Denis cultive 26 hectares et élève seul ses 50 chèvres laitières. Il n’a ni les compétences ni l’« envie » de se conformer à des règles qu’il juge insensées, lui qui a quitté l’usine et embrassé ce métier par soif de grand air et de liberté. Tout en continuant à demander et recevoir les aides, il ne remplit aucun des cahiers de traçabilité obligatoires. Son éventuelle exclusion des aides passera donc par la voie du contrôle de conformité : « Non mais c’est sûr que le premier contrôle là il est… il va être décisif ! », reconnaît-il24.

38La bureaucratisation de la PAC et sa rencontre avec un modèle résiduel d’accompagnement administratif des agriculteurs en France, valorisant la compétence administrative comme compétence professionnelle, peut donc aboutir à des cessations d’activité précoces pour certains agriculteurs non convertis au modèle professionnel entrepreneurial et gestionnaire permettant de se conformer au travail administratif. Des recherches complémentaires seraient nécessaires pour vérifier si cette bureaucratisation redéfinit aussi les conditions d’entrée dans le métier et de formation au métier.

2.2. Le maintien d’une définition large des profils agricoles en Espagne

39Les inégalités en matière de compétences et de charge administrative que l’on vient d’exposer pour la France restent valables en Espagne, mais grâce aux services PAC elles n’y fonctionnent pas comme de potentiels facteurs d’exclusion par le contrôle administratif. Pour s’en convaincre on peut mobiliser l’expérience de Miguel et Josefa Aznar, un couple de cultivateurs et éleveurs d’ovins qui reçoit environ 20 000 euros d’aides chaque année :

« Qu’en est-il de la partie administrative de la PAC ?
Miguel : Eh bien, ça fait déjà des années qu’on la fait. Ça se fait. Mais il faut faire beaucoup d’aller-retour.
Et vous allez où pour gérer tout ça ?
— Miguel : À [la deuxième ville de la province, à 55 km], à l’OCA [Oficina comarcal agroambiental, l’administration agricole de terrain]. Et cette année on a eu un contrôle de vulnérabilité.
— Son fils, Ruben : Non, de conditionnalité !
Miguel : Ah oui de conditionnalité ! » (entretien du 3 avril 2016 avec Josefa, Miguel et Ruben Aznar, Espagne, polyculture-élevage ovin lait).

40Pour ce couple, la « partie administrative de la PAC » se résume à un coût de conformité qui a peu à voir avec des opérations d’écriture : les déplacements en voiture au guichet administratif du canton. Le travail administratif écrit — qu’ils maîtrisent très mal — est entièrement réalisé par de tierces personnes : leur fils diplômé en études d’agronomie ou la banque qui remplit notamment la déclaration PAC. Miguel estime que les démarches sont compliquées, cependant elles ne génèrent pas d’apprentissage spécifique pour lui. L’erreur de vocabulaire qu’il commet à propos des règles de conditionnalité des aides donne une indication sur son niveau de méconnaissance des procédures et sa dépendance aux autres pour gérer la PAC. Les services privés réduisent aussi les coûts psychologiques qui pèsent collectivement sur les agriculteurs espagnols. La honte ou le stress que pourrait susciter un sentiment d’incompétence administrative sont compensés par la faible valeur accordée aux compétences administratives individuelles. Ainsi, en Espagne, la complexité administrative de la PAC n’officie pas comme un levier de sélection et de potentielle exclusion professionnelle. Tandis qu’en France on notait que la situation de dépendance (y compris administrative) des exploitants envers des intermédiaires privés pouvait être source de coûts psychologiques (frustration, méfiance, sentiment d’emprise commerciale de la chambre d’agriculture ou du cabinet comptable), c’est l’inverse en Espagne où les voix prônant l’autonomie administrative comme source de progrès restent minoritaires et dissonantes. Plusieurs éléments du contexte politique, économique et démographique espagnol expliquent ces différences en matière de médiation et d’effets de la bureaucratisation de la PAC.

41Premièrement, l’implication centrale d’acteurs privés comme les banques, syndicats et coopératives dans les services à l’agriculture est le résultat d’une volonté politique de démocratisation de l’encadrement de la profession agricole. La transition démocratique des années 1980 impulse en Espagne un rejet de l’encadrement public de l’agriculture (incarné auparavant par les très présents servicios de extensión agraria sous Franco), au profit des initiatives privées et coopératives de développement agricole, jugées plus compatibles avec les nouvelles institutions démocratiques (Sabio Alcutén, 2001). Ajoutons que dans des territoires comme l’Aragon, en prise à un dépeuplement rural important (Camarero, 2009), le maintien d’un maillage dense d’activités para-agricoles, notamment dans le secteur bancaire et du conseil en agriculture, est vu d’un bon œil par les élus locaux qui y trouvent une source d’emplois ruraux rare et à préserver.

  • 25 Les données statistiques de ce paragraphe sont celles de l’Instituto Nacional de Estadistica pour l (...)

42Les enjeux de peuplement et d’emploi rural permettent aussi de comprendre la volonté politique espagnole de maintenir une définition large des profils agricoles espagnols, facilitée par le recours massif et gratuit aux services PAC. La question du renouvellement générationnel en agriculture se pose en effet de façon très prégnante et plus encore dans la région de l’enquête, l’Aragon. Lors du dernier recensement agricole réalisé en 2009, seulement 18 % des exploitants espagnols avaient moins de 45 ans et 5 % moins de 35 ans. Environ 30 % des bénéficiaires de la PAC en Espagne ont plus de 65 ans, contre 10 % en France. Depuis l’éclatement de la bulle immobilière à la fin des années 2000 et la crise économique de 2008, l’agriculture redevient pourtant comparativement un secteur porteur dans certaines régions : 6 % des actifs travaillent dans le secteur agricole en Aragon en 2019, et 4 % au niveau de toute l’Espagne (contre 2,8 % en France). Ce taux se maintient depuis une vingtaine d’années alors que dans le même temps la part d’actifs espagnols travaillant dans le secteur de la construction est passée de 13 % en 2008 à 6 % en 2019. L’agriculture peut ainsi être valorisée comme une solution de repli, notamment pour une jeunesse rurale confrontée à un manque criant d’emplois (le taux de chômage chez les moins de 25 ans s’élevait à 46,5 % en Espagne au premier trimestre 2016)25. Dans cette perspective, les services PAC proposés par les banques privées apparaissent comme une aubaine pour les acteurs politiques : ils maintiennent un accès élargi aux aides et contribuent à soutenir les nouvelles installations. La PAC reste en effet destinée en Espagne à un public diversifié de bénéficiaires : des agriculteurs « professionnels » mais aussi des doubles actifs, des retraités qui conservent une activité agricole, ou encore des propriétaires fonciers qui font exploiter leurs terres par des prestataires. Pour le dire autrement, par le truchement des services privés de prise en charge du travail administratif à la place des agriculteurs, la bureaucratisation de la PAC ne constitue pas en Espagne un levier de professionnalisation ou d’exclusion professionnelle par la compétence et l’autonomie administrative.

43On peut, pour terminer de s’en convaincre, s’intéresser à la voix minoritaire d’un enquêté comme Tomas Vargas, un cultivateur et élu régional du syndicat COAG qui propose le raisonnement suivant :

« [Les règles de traçabilité] c’est compliqué. Mais comme je cherche la légitimité des choses […], si ça peut permettre qu’on fasse mieux les choses, ça me semble bien. Je sais que c’est beaucoup de travail, que certains collègues diraient que non, on n’a pas besoin de faire tout ça. Mais je crois aussi que ça nous oblige à nous rendre compte que parfois, noter ce que l’on fait, que ce soit pour la rentabilité ou… on ne peut pas faire les traitements phytosanitaires par habitude ! […] Si ça nous permet de nous défendre, de démontrer qu’on fait bien les choses, alors il faut le faire et le démontrer. […] Si ça nous contraint ? Bien sûr que ça nous contraint ! Qu’est-ce qui se passe ? Ça nous oblige à avoir des coûts de production plus importants, ça nous oblige à faire plus d’heures de bureau que d’heures dans les champs. Mais c’est notre étendard [bandera]. C’est notre étendard, notre force. […] Donc faciliter ce travail autour des cahiers d’exploitation, c’est quelque chose que l’on essaie de faire ici, dans l’organisation syndicale » (entretien du 2 mai 2016 avec Tomas Vargas, Espagne, cultivateur et élu COAG).

44Le syndicat COAG auquel appartient Tomas Vargas est relativement engagé sur les enjeux de professionnalisation. Le discours de son élu confirme ici, dans un contexte national tout à fait différent de celui observé en France, les liens étroits qui existent entre les compétences administratives et les enjeux de professionnalisation de l’agriculture. Ainsi en Espagne les services PAC peuvent-ils finir par être considérés comme un frein à une hypothétique professionnalisation du métier. Ils favorisent au contraire la dimension inclusive de la PAC et son ouverture à des profils diversifiés de bénéficiaires.

3. Conclusion

45Nous avons mis en évidence, dans cet article, un mécanisme discret par lequel les organisations professionnelles agricoles influencent les transformations de la profession agricole : leur façon d’intervenir dans la mise en œuvre des politiques agro-environnementales en proposant des services d’accompagnement administratif. Dans un contexte d’éclatement des mondes agricoles et de complexité accrue des dispositifs de traçabilité et de contrôle qui accompagnent le tournant environnemental des politiques agricoles, les services d’accompagnement proposés par des syndicats, des établissements bancaires, des centres de gestion ou des chambres d’agriculture ont le pouvoir de réduire ou d’accroître les inégalités entre agriculteurs et d’influencer des dynamiques de sélection professionnelle.

46La comparaison entre la France et l’Espagne a permis de montrer que c’est l’accompagnement administratif non étatique, mais aussi et surtout la façon dont il est justifié et légitimé par les organisations professionnelles elles-mêmes, qui est déterminante pour comprendre sa capacité à soulager les agriculteurs d’un fardeau administratif comprenant une dimension psychologique. Lorsque l’accomplissement des démarches à la place de l’agriculteur est généralisé et légitimé par les OPA et les acteurs politiques, comme en Espagne, la PAC n’agit pas comme un levier de hiérarchisation des compétences et de sélection des modèles professionnels. Lorsque ces services sont moins développés et jugés illégitimes par les OPA, comme en France, alors ils contribuent à détériorer le sentiment de compétence professionnelle d’une partie des agriculteurs et participent à la mise en avant d’un modèle d’adaptation aux changements agricoles de type entrepreneurial, au détriment des autres modèles existants.

47Ainsi, l’activité discrète des syndicats agricoles, des chambres d’agriculture, des banques et des autres OPA, lorsqu’elles participent à la médiation administrative des politiques de verdissement de l’agriculture, influence les dynamiques internes de sélection professionnelle. Les médiations administratives constituent pour cela un point d’observation incontournable pour comprendre comment une même politique publique peut produire des effets et des expériences différentes chez ses ressortissants, en fonction du contexte social et institutionnel dans lequel elle est appliquée. L’entrée par les médiations administratives permet aussi de mieux comprendre la réception des politiques environnementales, tandis que celles-ci sont souvent gourmandes en travail administratif de contrôle et de traçabilité des pratiques professionnelles. Ces résultats prennent d’autant plus de sens dans un double contexte de formalisation accrue des relations administratives sous l’effet du gouvernement par la performance (Bezes, 2020) et de délégation croissante de missions de service public à des organisations non étatiques qui deviennent de véritables guichets de l’action publique aux côtés des administrations de terrain (Brodkin, 2012), dans le secteur agricole comme dans d’autres secteurs.

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Annexe

Liste alphabétique des sigles utilisés dans l’article

ASAJA : Asociación Agraria de Jóvenes Agricultores

BTS : Brevet de technicien supérieur

COAG : Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos

DDTM : Direction départementale des territoires et de la mer

FDSEA : Fédération départementale des syndicats d’exploitants agricoles

FEADER : Fonds européen agricole pour le développement rural

FEAGA : Fonds européen agricole de garantie

FEGA : Fondo español de garantía agraria

FNSEA : Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles

INSEE : Institut national de la statistique et des études économiques

JA : Jeunes Agriculteurs

OCA : Oficina comarcal agroambiental

OPA : Organisations professionnelles agricoles

PAC : Politique agricole commune de l’Union européenne

RECAN : Red Contable Agraria Nacional

RICA : Réseau d’information comptable agricole

SCA : Système de conseil agricole

UPA : Unión de Pequeños Agricultores y Ganaderos

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Notes

1 Affiche publicitaire de la banque Ibercaja, Communauté autonome d’Aragon, 2016.

2 Campagne publicitaire numérique de la chambre d’agriculture de Dordogne, 2019.

3 Tous les sigles utilisés dans l’article sont développés à leur première occurrence. Vu leur nombre, on en trouvera toutefois également une liste alphabétique en annexe, pour aider la lecture des personnes les moins familières avec les institutions du monde agricole européen.

4 D’autres mesures d’incitation à la transition écologique sont mises en place dans le cadre du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). Cependant cet article se focalise sur le FEAGA, principal outil financier de réalisation des objectifs de la PAC et dont les mesures concernent la quasi-totalité des terres agricoles européennes.

5 On peut les considérer comme relevant davantage d’une stratégie consensuelle de « greenwashing » de la part des décideurs (Alons, 2017 ; Erjavec et al., 2015) et leurs résultats environnementaux sont évalués sévèrement ; voir par exemple le rapport de la Cour des Comptes européenne (2017).

6 En France comme en Espagne, le résultat financier des exploitations serait amputé de plus de 50 % dans la plupart des filières sans les aides du premier pilier de la PAC, et même négatif dans certaines filières françaises (céréales et oléoprotéagineux, bovins viande). Sources : données 2017 de la Red Contable Agraria Nacional (RECAN), ministère de l’Agriculture, Espagne ; données 2018 du Réseau d’information comptable agricole (RICA), ministère de l’Agriculture, France.

7 On trouvera une mise en perspective détaillée de ces littératures dans Mesnel, 2021.

8 Dans la mesure où nos enquêtés sont principalement des hommes et où la profession reste peu féminisée dans les deux pays étudiés, nous privilégierons tout au long de l’article l’usage du masculin non neutre pour renvoyer au groupe professionnel des agriculteurs, compris comme un collectif majoritairement composé d’hommes en France comme en Espagne.

9 Règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune, article 12.

10 Les chambres d’agriculture sont des organismes consulaires chargés de représenter les intérêts de la profession agricole et d’accompagner son développement. Elles ont le statut d’établissements publics économiques.

11 Ces chiffres représentent des ordres de grandeur (et non des statistiques exactes) issus d’une enquête interne menée par le service Statistique et prospective du ministère de l’Agriculture auprès des DDTM, dont nous avons pu consulter les résultats. Les données concernent les modalités de dépôt des dossiers PAC pour la campagne 2017. Elles sont cohérentes avec celles fournies oralement par des représentants d’autres institutions.

12 Organisme chargé de contrôler et d’accompagner la qualité de la production de lait dans les élevages.

13 Entretien du 21 décembre 2017 avec Édith Villemare, France, salariée CerFrance. Toutes et tous les enquêtés sont désignés par un prénom et un nom fictifs, afin de préserver leur anonymat.

14 C’est le mot d’ordre donné par un agent d’encadrement à ses équipes lors d’une formation précédant la campagne annuelle de dépôt des dossiers (observation du 13 janvier 2015).

15 Entretien du 8 mars 2017 avec Loïc Besson, France, élu national Confédération paysanne.

16 Entretien du 22 mars 2017 avec Bertrand Mallet, France, élu national Coordination rurale.

17 Comme en France, il n’existe pas de statistiques nationales officielles mais des analyses du FEGA (l’organisme payeur national) suggèrent que la part des demandeurs d’aides PAC qui enregistrent seuls leur dossier est négligeable (FEGA, 2007).

18 Entretien du 26 avril 2016 avec Pedro Arocea, Espagne, administration agrícola provinciale.

19 Asociación Agraria de Jóvenes Agricultores (ASAJA), Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (COAG), Unión de Pequeños Agricultores y Ganaderos (UPA).

20 Entretien du 31 mars 2016 avec Javier Matilla, Espagne, polyculture-élevage ovin viande.

21 Entretien du 5 mai 2016 avec Agustin Velasco, Espagne, cultivateur.

22 Les termes de modernisation et de professionnalisation sont employés de façon quasiment continue en France et en Espagne à partir des années 1960, sans qu’un véritable consensus se dégage sur leur définition et sans que s’efface la diversité des modèles identitaires et professionnels au sein des mondes agricoles (Muller, 1987 ; Rémy, 1987 ; Pérez Yruela, 1995, 1997 ; Arnalte Alegre, 1997 ; Hervieu et Purseigle, 2013).

23 Voir la position officielle du syndicat sur son site http://www.confederationpaysanne.fr/mc_nos_positions.php?mc=31 (page consultée le 22 mai 2019).

24 Entretien du 10 février 2015 avec Denis Duval, France, polyculture-élevage caprin lait.

25 Les données statistiques de ce paragraphe sont celles de l’Instituto Nacional de Estadistica pour l’Espagne et de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) pour la France.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Affiche publicitaire de la banque Santander
Légende Traduction : « 1, 2, 3…PAC. Obtenez désormais plus d’avantages en domiciliant votre PAC à la Santander avec le compte 1|2|3 ».
Crédits Photo personnelle, Aragon, 2016.
URL http://journals.openedition.org/sdt/docannexe/image/41942/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 18k
Titre Figure 2. Affiche publicitaire de la banque IberCaja
Légende Traduction : « Agriculteur et éleveur, nous vous aidons à demander les aides PAC 2016. Nous vous avançons jusqu’à 80 % des aides ».
Crédits Photo personnelle, Aragon, 2016.
URL http://journals.openedition.org/sdt/docannexe/image/41942/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 17k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Blandine Mesnel, « Médiations administratives du verdissement et sélection professionnelle en agriculture : contrastes France-Espagne »Sociologie du travail [En ligne], Vol. 64 - n° 3 | Juillet-Septembre 2022, mis en ligne le 01 juillet 2022, consulté le 15 janvier 2026. URL : http://journals.openedition.org/sdt/41942 ; DOI : https://doi.org/10.4000/sdt.41942

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Auteur

Blandine Mesnel

Centre d'études européennes et de politique comparée (CEE), UMR 8239 CNRS et Sciences Po
27, rue Saint-Guillaume, 75337 Paris cedex 07, France
blandine.mesnel[at]sciencespo.fr

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