- 1 Pour des raisons de facilité de lecture, j’utilise le masculin générique. Je précise toutefois que (...)
- 2 Au moment de mon enquête de terrain, le Bénin comptait 85 circonscriptions scolaires, épousant en g (...)
1Au Bénin, c’est aux circonscriptions scolaires — entités les plus déconcentrées du ministère des Enseignements maternel et primaire — que revient la gestion quotidienne du service scolaire et des enseignants. À la tête de chacune d’elles, l’inspecteur chef de circonscription scolaire, secondé par un ou plusieurs conseillers pédagogiques1, est assisté d’un personnel administratif en nombre variable. À l’occasion d’un terrain de recherche doctorale (Jarroux, 2017a), j’ai passé quinze mois entre 2012 et 2015 dans deux des 85 circonscriptions que comptait alors le pays2, respectivement dénommées « circonscription du Nord » et « circonscription du Sud » dans la suite du texte. L’étude du travail quotidien de ceux désignés comme « les chefs » (inspecteurs et conseillers pédagogiques) a constitué une scène d’observation privilégiée de la gestion des affaires disciplinaires dans les circonscriptions.
Encadré 1. Dans une circonscription scolaire au nord du Bénin
Cette année 2014, l’administration scolaire béninoise a entrepris une opération de recensement du personnel enseignant, visant notamment à lutter contre les agents fictifs. Dans la circonscription scolaire du nord dans laquelle j’ai enquêté, l’opération bat son plein en ce mois de novembre. Chaque enseignant doit obtenir son attestation de présence au poste signée de l’inspecteur, pour prouver son existence à l’administration et continuer d’être payé. Ce matin, deux cas, parmi d’autres, font réagir les conseillers pédagogiques : les directeurs O. et N. ne sont pas au travail et on les voit fréquemment « se balader » en ville. Tandis que l’un des conseillers amène les papiers à l’inspecteur, qui décidera lui-même s’il veut les signer, le second rappelle qu’il s’agit d’une opportunité pour « réveiller un peu » les absentéistes, alors que les discours des chefs « ne marchent pas ».
Dans la soirée, l’inspecteur m’explique qu’il a reçu une lettre des parents d’élèves disant qu’ils ne veulent plus du directeur O. car celui-ci ne vient plus à l’école, mais que plutôt que de s’impliquer directement, il attend un peu que la population le chasse. Quant à N., il est « con », me dit l’inspecteur, car son enfant est malade, et au lieu d’en parler à la circonscription afin qu’ils puissent s’arranger, il n’a rien dit… Ces histoires le tracassent, me confie-t-il : « les enseignants ne veulent pas travailler ».
Deux jours plus tard, tandis que je discute avec le chef du service administratif (CSA) à propos des attestations, l’un des conseillers pédagogiques entre dans le bureau. Le CSA lui tend son classeur avec les documents à signer, que le conseiller ouvre, puis referme. Il semble hésitant et dit tout haut qu’il ne veut rien signer qui le compromette, mais signe finalement l’attestation du directeur O. Le CSA, me regardant, mime avec ses doigts qu’il s’agit d’une affaire d’argent. Il ajoute que de toute façon, l’inspecteur ne peut pas couper le salaire d’un homme qui a besoin d’argent pour soigner son fils. D’ailleurs, dans l’après-midi, le directeur N. est au bureau et rédige une lettre d’engagement auprès de l’inspecteur (ce qui signifie que l’inspecteur va signer en effet son attestation).
Quelques semaines plus tard, revenue dans la circonscription, j’apprends que le directeur O. va être muté hors de la circonscription, sous ordre, sur proposition de l’inspecteur, après que O. a fait état des menaces des parents d’élèves pesant sur sa sécurité. Quant à N., il ne semble pas avoir été plus inquiété depuis. Un directeur syndicaliste m’expliquera plus tard que les parents ont aussi écrit contre lui, que l’administration de la circonscription est allée sur place et a rendu compte à la direction départementale, mais que « chez lui, c’est périodique », et qu’il ne s’absente pas pour une longue durée. Il ajoute, à ma surprise, que l’objectif était « qu’il se ressaisisse ».
Source : observations et discussions entre novembre 2013 et juin 2014.
2Les écarts entre normes officielles et pratiques des agents dans les bureaucraties, loin d’être des spécificités ouest-africaines, prennent toutefois une dimension particulière dans ces États en raison de la grande pluralité des normes auxquelles sont confrontés les agents, et ont fait l’objet d’une littérature qui s’est largement étoffée ces dernières années (pour un aperçu, voir notamment Bierschenk et Olivier de Sardan, 2014). La sanction professionnelle et les pratiques disciplinaires ont de leur côté été bien moins étudiées, sans doute en raison de leur apparente rareté. En effet, l’impunité, ou en tout cas la difficulté à sanctionner, serait un des traits marquants des administrations de la sous-région (Olivier de Sardan, 2004), en raison notamment de normes pratiques et sociales plurielles — et relativement partagées dans l’espace ouest-africain — comme la morale de la charité, l’interventionnisme (Olivier de Sardan, 2014, p. 42) ou les multiples réseaux de clientèle et de redevabilités liant un agent à un autre (Blundo, 2011), ou encore la corruption.
- 3 Nombre de ces travaux ont porté sur les modalités de traitement, par les agents administratifs, des (...)
3L’observation de l’ordinaire bureaucratique dans les circonscriptions m’a toutefois familiarisée avec une image plus nuancée de l’impunité partout constatée, ainsi qu’en témoignent les notes d’observation consignées plus haut. D’abord, la gestion des manquements au travail des enseignants s’inscrit dans le quotidien professionnel des chefs, chargés notamment de vérifier le travail fourni dans les salles de classe et de remédier aux insuffisances. Les recherches empiriques sur les bureaucraties ouest-africaines ont, jusqu’ici, très largement porté sur les agents d’interface au contact des citoyens3, laissant de côté ceux que l’on pourrait désigner comme des cadres intermédiaires (Barrier et al., 2015). Or, ces derniers se trouvent très directement confrontés aux enjeux de discipline touchant au travail de leurs subalternes, qu’ils doivent superviser. Les inspecteurs béninois ne disposent néanmoins d’aucun pouvoir formel de sanction en matière disciplinaire. Ils sont surtout chargés d’informer leurs supérieurs hiérarchiques directs officiant à la direction départementale des enseignements maternel et primaire (DDEMP), eux-mêmes fortement tributaires de l’autorité du Ministère en la matière.
4Ensuite, et c’est le second point, si les inspecteurs ne disposent d’aucun pouvoir formel de sanction et s’ils ont peu recours aux procédures disciplinaires bureaucratiques, ils usent plus régulièrement de multiples dispositifs punitifs face aux manquements professionnels des enseignants. On rejoint en cela les analyses, désormais classiques en sociologie et anthropologie du droit, de la pluralité des registres normatifs (Merry, 1988 ; Melissaris et Croce, 2017) et des instruments qui les portent : ici comme ailleurs, le recours au droit ne constitue qu’une ressource parmi d’autres dans le traitement du non respect des règles.
5Enfin, si l’explication par les normes pratiques et sociales mentionnées plus haut éclaire, au moins en partie, l’économie morale des pratiques disciplinaires dans les circonscriptions, elle laisse de côté des considérations plus situées, relatives notamment aux processus de catégorisation des enseignants fautifs et à la difficulté d’établir l’ampleur de leur faute morale, comme en témoignent les discussions autour des cas des directeurs O. et N. Plus largement, mes observations et les entretiens que j’ai menés mettent en évidence des registres pluriels de responsabilité en jeu dans les pratiques disciplinaires qu’il faut investiguer pour saisir, dans leur épaisseur, les contradictions morales et normatives qu’ils engagent.
- 4 Le constat de la pluralité des logiques de redevabilité sur le continent africain a déjà été fait a (...)
- 5 Parmi les 17 objectifs du développement durable adoptés en 2015 par l’Assemblée générale des Nation (...)
6En ce sens, plutôt que de procéder par comparaison systématique avec des travaux ayant pris pour objet le traitement de la faute au travail dans une variété de contextes (par exemple Monjardet, 2005 ; Robert et Meyer-Crane, 2011 ; Chaserant et Harnay, 2016), je propose une analyse par le prisme de la responsabilité. Outre les ouvrages « classiques » (entre autres, Gluckman, 1972 ; Fauconnet, 2010), un certain nombre de travaux ont plus récemment pris pour objet l’étude des logiques sociales d’imputation de responsabilité, au travail ou dans la société (notamment Chateauraynaud, 1991 ; Puccio-Den, 2017a ; Trnka et Trundle, 2017 ; Lallement et Zimmerman, 2019a ; Rubbers et Jedlowski, 2020a). Par-delà leur diversité, ces recherches ont en commun de détacher la responsabilité de ses seuls aspects juridiques et moraux pour questionner les registres pluriels au travers desquels elle est énoncée (responsabilité, redevabilité, reddition des comptes, obligation, culpabilité, etc.) ainsi que les discours, les pratiques et les représentations qu’elle met en jeu. Il s’agit alors de travailler les usages sociaux pluriels de la responsabilité, en interrogeant les voies au travers desquelles elle se trouve imputée, les acteurs qui la mobilisent dans des contextes spécifiques, mais aussi la manière dont elle peut constituer un ressort de l’action (quelle responsabilité un acteur accepte d’endosser, et pour quel type d’obligation). Dans cette veine, plutôt que d’interroger la seule responsabilité professionnelle des enseignants béninois, je veux montrer comment la production de la sanction engage des formes plurielles et concurrentes d’imputation et de négociation des responsabilités qui traversent l’administration4. Ces « responsabilités concurrentes » (« competing responsibilities », Trnka et Trundle, 2017) s’énoncent tant en rapport avec des actes passés qu’en prévision de l’avenir, et marquent en retour les pratiques bureaucratiques de traitement des manquements professionnels des enseignants. Elles soulignent également les spécificités d’un contexte social et politique marqué par l’engagement du pays en faveur d’une scolarisation primaire universelle — dans le sillage de l’agenda international visant une « éducation de qualité pour tous »5, malgré des formes plurielles de dénuement (en ressources humaines et matérielles) affectant le service public de l’enseignement.
7En ce sens également, plutôt que d’interroger les comportements « observants » ou « non observants » (Olivier de Sardan, 2014) en matière de sanction disciplinaire, c’est le traitement bureaucratique des manquements professionnels des enseignants que j’envisage ici, à partir de mon travail d’enquête mené dans les deux circonscriptions scolaires, complété par des discussions et des entretiens dans différents services des deux directions départementales concernées, ainsi qu’auprès du service du contentieux et des affaires disciplinaires de la direction des ressources humaines du Ministère à Porto Novo. Mes données demeurent néanmoins relativement parcellaires en ce sens que pour de nombreuses affaires, je ne dispose pas d’une chronologie fiable des faits et des actions entreprises, notamment car certains cas se règlent hors des regards — et peut-être surtout du mien. En suivant ces conflits d’un type particulier et la manière dont ils éprouvent les normes et pratiques des agents administratifs différemment situés le long de la chaîne hiérarchique, cet article éclaire finalement le fonctionnement de l’administration scolaire béninoise — saisie ici comme une organisation — et entend plus largement contribuer au renouvellement des recherches empiriques sur l’État au quotidien en Afrique de l’ouest.
- 6 Plusieurs auteurs se sont intéressés à l’émergence et la transformation des « affaires », sans préj (...)
8Tout en essayant de rendre compte de l’incertitude entourant la gestion des affaires disciplinaires6, j’ai construit ma démonstration autour de trois « étapes », qui ne sont pas nécessairement successives mais qui constituent autant d’arènes de négociation, qui impliquent différentes audiences, et dans lesquelles les jeux de responsabilité se trouvent différemment engagés. Je reviens d’abord sur le moment au cours duquel un manquement professionnel est mis au jour, et sur le travail spécifique de qualification de la responsabilité qu’il engage. J’étudie ensuite les dispositifs pluriels de traitement de l’enseignant fautif ou présumé l’être et les déplacements de responsabilité qu’ils opèrent, pesant plus fortement sur les chefs. J’interroge enfin les modalités, plus rares, du recours au droit disciplinaire, et la manière dont ces modalités éclairent sous un jour nouveau les registres de la responsabilité en jeu.
Encadré 2. Données de cadrage sur le secteur de l’enseignement primaire béninois et les dispositions légales en matière de faute professionnelle des enseignants
En 2013-2014, selon les statistiques officielles, le Bénin compte plus de deux millions d’écoliers répartis dans plus de dix mille cinq cents écoles primaires publiques et privées (République du Bénin, 2018, p. 39 et 50). Ces écoles sont regroupées au sein de six directions départementales et 85 circonscriptions scolaires ; en cela, l’enseignement maternel et primaire est l’un des secteurs d’action publique les plus déconcentrés du point de vue organisationnel au moment de mon enquête de terrain, comme il l’est d’ailleurs dans de nombreux États ouest-africains. Les deux circonscriptions étudiées dans cet article comptent chacune une centaine d’écoles primaires publiques et, respectivement, autour de 300 et 400 enseignants. Néanmoins, pour que chaque classe soit pourvue en personnel, elles en nécessiteraient respectivement au moins 130 et 160 de plus. L’importante pénurie en personnel enseignant, à laquelle sont également confrontés nombre de pays d’Afrique sub-Saharienne (UNESCO, 2016, p. 23), n’est pas nouvelle, mais elle s’est accentuée au cours de la décennie 1990, à la suite notamment de la décision, conforme aux prescriptions des plans d’ajustement structurel, de geler les recrutements dans la fonction publique. Parallèlement à cela, dans un contexte international marqué par la promotion de l’universalisation de l’enseignement primaire, le nombre d’écoles croît chaque année : dans la circonscription du Nord par exemple, près de la moitié des écoles primaires publiques comptabilisées en 2014 ont été créées depuis 2000. Ce contexte a ouvert la voie à des formes plurielles de libéralisation des recrutements, observées également à l’échelle sous-régionale : enseignants « pré-insérés », contractuels (dès 1997) et « communautaires », c’est-à-dire recrutés et payés par les parents, sont venus grossir les rangs du personnel affecté aux écoles (Tama, 2015, p. 126-131). Leur niveau de qualification nourrit cependant de nombreuses critiques, même si diverses formations leur ont depuis lors été proposées. Néanmoins, l’insuffisance professionnelle dénoncée par certains ne constitue pas un motif de faute professionnelle.
Au moment de mon enquête de terrain, les enseignants étaient soumis à des procédures disciplinaires différentes en fonction de leur statut (depuis lors, la loi n° 2015-18 portant statut général de la fonction publique est venue modifier certaines des dispositions présentées ici). Pour les agents titularisés, le Statut général des agents permanents de l’État (République du Bénin, 2007) ne donne pas d’exemples d’actes pouvant être considérés comme des fautes professionnelles mais fixe, en l’article 131, la liste des différentes sanctions applicables — dont, entre autres, l’avertissement écrit, le blâme, le blocage d’avancement d’échelons (sanctions du premier degré), la rétrogradation, la suspension avec perte des droits à la pension (sanctions du deuxième degré). Toutes les sanctions du premier degré sont prononcées après demande d’explication adressée au présumé fautif (article 137). En cas de faute grave, l’auteur peut être suspendu par le Ministre, sans qu’aucun détail ne soit donné sur ce qui constitue une « faute grave » (article 138). Les agents contractuels sont quant à eux soumis au Décret n° 377 portant régime juridique d’emploi des ACE — agents contractuels de l’État (République du Bénin, 2008). En dehors de la liste des différentes sanctions auxquelles s’expose l’enseignant déclaré fautif — depuis l’avertissement avec inscription au dossier jusqu’à la rupture du contrat pour faute grave (article 81) —, l’article 82 précise la teneur de la « faute grave » à travers une liste non limitative d’une vingtaine de motifs parmi lesquels la violation d’une prescription, les insultes ou menaces, les rixes, l’absence de plusieurs jours non autorisée, l’abandon de poste, le vol… Mis à part l’avertissement et le blâme, les sanctions ne peuvent être infligées « qu’après une audition disciplinaire » (article 83). Toute sanction doit par ailleurs avoir été précédée d’une demande d’explication. Il revient donc toujours à l’employeur d’établir la responsabilité de l’employé dans la faute commise.
9Cette première section vise à interroger les voies par lesquelles émerge un grief relatif à un manquement professionnel, et les considérations plurielles — positives et négatives (Fauconnet, 2010, p. 27) — au travers desquelles la responsabilité morale de l’enseignant est évaluée.
10La première pierre jalonnant le parcours punitif semble évidente : il faut que le manquement soit connu pour qu’il puisse donner lieu à une quelconque action. Or, les directeurs hésitent bien souvent à faire part à leur hiérarchie des manquements professionnels de leur personnel, malgré les appels de leurs chefs à cesser de « couvrir » leurs enseignants.
11Certains manquements viennent toutefois à être identifiés, notamment à l’occasion des visites et inspections de classe. Outils classiques de travail des chefs, ces dernières sont réalisées à l’improviste et se prêtent donc particulièrement bien à la mise au jour de manquements. Au cours de la soixantaine de visites que j’ai suivies, les défaillances étaient fréquentes chez les enseignants et directeurs : retard, absence ponctuelle, manque de préparation de la classe et de matériel, défaut de correction des devoirs, etc. Si ces « petites erreurs » ne manquent pas d’être relevées, les chefs se contentent bien souvent de rappeler à l’enseignant ses obligations tout en promettant parfois de repasser (ce qu’ils ne peuvent pas toujours faire par manque de temps et de moyens) pour s’assurer que les conseils seront suivis et que les enseignants se seront « repris ». La souplesse à l’égard de ces défaillances tient sans doute d’abord à leur généralité :
« Si l’on attribue indistinctement les changements d’états à tous les êtres engagés, […] il n’est plus possible de qualifier une quelconque défaillance mais seulement un état chaotique » (Chateauraynaud, 1991, p. 171).
- 7 Entretien avec un inspecteur, le 14 juillet 2014.
12Les chefs doivent également faire preuve d’indulgence lors de la première visite et, parce qu’il y a « pire ailleurs »7, opérer des choix.
13Il faut ici préciser la situation particulière du corps enseignant béninois. Outre les dynamiques de « déprofessionnalisation » (Tama, 2014, p. 155) abordées dans l’encadré 2, la difficulté des conditions de travail, la faiblesse de la rémunération — notamment pour les enseignants les moins qualifiés — et la déqualification du métier ont sans doute contribué à forger une image peu valorisante de ce groupe professionnel. Beaucoup considèrent leur profession comme un espace de transit, en attendant d’éventuelles opportunités futures (Tama, 2014). Beaucoup développent également diverses pratiques pour compenser leur insatisfaction, comme la pluri-activité professionnelle ou la mise en place de stratégies visant à alléger leur charge de travail (Bierschenk, à paraître). Conséquemment, le profil-type de l’enseignant tel que décrit par les chefs est celui d’un agent moyen, voire médiocre, de bonne volonté sans être particulièrement motivé par son métier — alimentant la tenue de discours sur l’état, jugé déliquescent, du système éducatif. Néanmoins, si ces enseignants-là en portent la charge collective, ils n’en sont pas — ou pas encore — individuellement responsables et nombre des « petits » manquements observés (retard au poste ou dans l’exécution du programme, manque de préparation de la classe, etc.) peuvent s’interpréter comme des impondérables.
14Certains manquements sont néanmoins considérés comme plus lourds, parce qu’ils ont déjà été constatés lors d’une précédente visite, ou parce que les défaillances sont jugées plus conséquentes (retard important dans la mise en œuvre du programme, absence prolongée ou fréquente au poste…).
15Face à un manquement considéré comme plus lourd, il s’agit pour les chefs de mesurer la responsabilité de l’enseignant et d’établir qu’il s’agit bien de « mauvaise volonté ». Plus que sur la défaillance elle-même, le jugement moral se fonde donc sur « la présence ou l’absence d’intention de remise en état, de volonté de redressement, de retour à l’équilibre » (Chateauraynaud, 1991, p. 162), éprouvée au cours d’une « enquête de moralité », pour reprendre les mots d’un inspecteur (entretien, le 27 mars 2015).
16Cette enquête, moins formelle toutefois que l’expression ne le laisse entendre, est ponctuée de diverses mises à l’épreuve, allant des rappels et des menaces de l’inspecteur aux réunions de conciliation — impliquant parfois des proches de l’enseignant en question ou des parents d’élèves — ou à la mise en œuvre de certains des dispositifs punitifs présentés plus bas. Elle peut aussi se traduire plus simplement par « l’attente de voir » si quelque chose change.
- 8 Voir notamment à ce sujet les pages consacrées par Giorgio Blundo (2012, p. 69-71) à la redevabilit (...)
- 9 Observation, circonscription du Nord, le 8 mars 2014.
17L’enquête peut prendre plus ou moins de temps, en fonction de ce que l’inspecteur sait ou croit déjà savoir de l’enseignant en question, du type de relations qu’il entretient avec lui et de leurs éventuels précédents. Un manquement ponctuel est plus facilement pardonné à un enseignant apprécié ou parent de l’inspecteur8, et un échange corruptif peut mettre fin à toute recherche de responsabilité. Au Nord, un directeur qui s’était absenté près de deux semaines sans autorisation apprit que l’inspecteur en était informé. Le soir même, alors que je discutais avec l’inspecteur chez lui, le directeur vint apporter un bidon de sodabi — un alcool de palme très apprécié des Béninois — et l’affaire fut ainsi close9.
18Le façonnement du jugement de l’inspecteur dépend également du temps dont il dispose et de ce que ses conseillers ou d’autres enseignants ont pu lui rapporter, avec ce que cela implique d’arbitraire. Les circonscriptions, comptant en général plusieurs centaines d’agents, sont des micro-sociétés où l’interconnaissance et les rapports hiérarchiques favorisent rumeurs et soupçons, où les réseaux d’alliances (notamment syndicales) et de protection côtoient mésententes et fortes jalousies (Tama, 2014, p. 265).
19Les enseignants, parfois soutenus par leur syndicat, peuvent également tenter d’influer sur le processus, en présentant aux chefs des justifications souvent relatives à des problèmes d’ordre privé : la santé d’un proche ou la leur propre (comme avec le directeur N. et la maladie de son enfant), des soucis familiaux, des menaces — parfois d’ordre occulte — notamment de la part des parents ou, parfois, de véritables attaques en sorcellerie souvent reliées à des affaires de jalousie (Fisiy et Geschiere, 1990, p. 142-144). En transformant un rapport de légitimité défavorable aux enseignants en un rapport de force extérieur à eux (Chateauraynaud, 1991, p. 176-177), ces procédés compliquent l’établissement des responsabilités. Le précédent inspecteur de la circonscription du Sud m’expliquait ainsi, à propos du cas d’un directeur absentéiste :
- 10 On retrouve ici la référence à « l’homme avisé et prudent » dont parle Baudouin Dupret (2001, p. 44 (...)
« Il était en situation d’abandon […], j’ai réuni les syndicalistes et j’ai dit : “Un homme normal ne peut pas choisir d’abandonner son métier. […] Pendant que les gens sont en train de courir pour chercher du job, toi tu es titulaire et tu décides comme ça d’abandonner, ça ne me paraît pas naturel, donc il faut nous aider à chercher les causes”[10]. Je commence toujours comme ça, sinon on va licencier tous les enseignants ! […] On a eu le mérite de l’avoir remis au travail.
— Et qu’est ce qui faisait qu’il était absentéiste alors ?
— Bon, c’est l’Afrique, c’est l’Afrique. Même quand on dit “il doit boire”, mais on peut provoquer ça, ici. Chez nous ici, c’est possible ! Lui il est enseignant, il avait une situation stable, ici ça suffit pour créer des jalousies […]. Là, quand on est né ici, on a grandi ici, on comprend. Vous […] ça peut vous paraître bizarre, mais nous on peut comprendre […] qu’il était en réalité envoûté » (entretien, le 14 juillet 2014).
- 11 Voir aussi le travail de Jan Beek (2010) pour une analyse similaire sur la police ghanéenne.
20En ce sens, il n’est pas évident pour les inspecteurs de récolter les indices nécessaires auprès d’un personnel dont ils ont la charge mais qu’ils n’ont pas en permanence sous les yeux. D’abord, l’enquête peut traîner — faute de temps pour l’inspecteur ou de suivi pour le directeur —, comme elle peut prendre fin avec la mutation de l’inspecteur ou avec la remise au travail (au moins temporaire) de l’enseignant à la suite des mesures adoptées. Ensuite, outre le type de rapports ou les petits arrangements liant l’inspecteur à l’enseignant, de nombreux acteurs peuvent s’impliquer dans ce travail de labellisation et faire valoir leurs propres appréciations de la moralité de l’agent concerné11. Enfin, les éléments matériels de preuve de la responsabilité de l’enseignant sont parfois litigieux : alors que les attaques en sorcellerie remettent en cause le « principe de l’autonomie de l’individu » (Neuberg, 1996, p. 1309, cité dans Dupret, 2001, p. 451), l’argument de la maladie est quant à lui parfois difficilement vérifiable. Alors qu’ils doivent se référer à leur « sens ordinaire de la justice » dans le travail d’imputation de responsabilité (Chateauraynaud, 1991, p. 39), les chefs ne disposent donc bien souvent, face à ce « devoir d’hésitation » (Weller, 2011), que de narratifs partiels qui les placent en position inconfortable. La force de ces dilemmes moraux est rendue particulièrement visible lors des moments de désaccord (toujours silencieux) entre les chefs et moi sur la sincérité supposée d’un enseignant. Des excuses que je pouvais parfois juger hypothétiques en raison de l’absence de preuves écrites ou de leur accumulation n’étaient pas toujours considérées avec la même circonspection par les chefs, même s’ils n’étaient pas dupes de la protection — ou au moins du sursis — qu’elles garantissaient. De fait, la forte prévalence de certaines maladies dans certaines zones — et, au premier titre, du paludisme —, la précarité des conditions de vie ou encore les pannes récurrentes des motos s’ancrent dans le quotidien de nombreux instituteurs et de leur famille. Plus largement, la pénibilité régulièrement dénoncée des conditions de travail et les discours faisant de l’enseignant le parent pauvre de l’administration imprègnent relativement fortement les imaginaires, y compris ceux des chefs, qui ont eux-mêmes été enseignants avant de passer les concours d’accès aux corps d’encadrement et de contrôle. Dans d’autres cas, la responsabilité morale de l’enseignant est bien plus aisée à établir.
21Dans certains cas, une défaillance même importante s’accompagne d’une déresponsabilisation prolongée de l’enseignant, qui ne peut dès lors être considéré comme fautif. Il en va ainsi de ceux que l’on nomme les « cas sociaux », c’est à dire ces enseignants pour lesquels il a été admis, au fil du temps, que le manque de travail relève d’une incapacité physique, mentale ou psychologique. Ces enseignants sont soit maintenus dans leur classe ou mutés dans une autre école, soit ramenés au bureau de la circonscription et employés à gérer les tâches administratives. Par capillarité, c’est également le cas des doyens, ces enseignants ou directeurs âgés, au seuil de leur retraite, parfois visiblement affaiblis, pour lesquels il est en général admis qu’il ne faut plus les gêner.
22De la même façon, les irrégularités de service en raison de l’alcoolisme supposé ou avéré d’un enseignant semblent plutôt appeler la tolérance des chefs. L’enseignant concerné n’est bien souvent pas tenu pour responsable tant qu’il conserve le respect dû à ses supérieurs et qu’il s’acquitte de ses obligations minimales. L’alcoolisme est en effet souvent rapporté à d’autres causes plus profondes, liées à des problèmes familiaux, à l’isolement professionnel ou au déracinement — souvent consécutifs à une affectation — ou encore à la sorcellerie (voir supra). Certains de ces enseignants peuvent, en revanche, faire l’objet de courriers des parents d’élèves adressés à la circonscription ou à des relations situées plus haut dans la hiérarchie, menant alors à des réunions de conciliation, à d’éventuelles mutations ou, parfois, à des décharges s’ils occupent un poste de direction (voir infra).
- 12 Dans ces cas d’ailleurs, les directeurs craignaient davantage l’éventualité d’une enquête administr (...)
23Je précise ici que les faits relatifs à des transgressions de normes sociales, tombant éventuellement sous le coup de qualifications pénales (comme le vol, le détournement de fonds, les faits de violence sexuelle, etc.) et constituant de potentiels motifs de faute pour les enseignants, occupent une place particulière. Certains faits sont connus de tous (comme les tractations des directeurs au sujet des subventions annuelles versées aux écoles ou les ponctions opérées sur les vivres alloués aux écoles à cantine) et sont tacitement tolérés tant qu’ils ne sont pas jugés « excessifs »12. D’autres se règlent par la recherche de consensus, avec les parents ou la personne lésée, ou éventuellement — quoique rarement — par l’intervention des instances policières ou judiciaires. Dans tous les cas, si les inspecteurs peuvent prendre part aux éventuelles réunions de concertation, le cadre disciplinaire me semble assez secondairement convoqué pour traiter ce type de différends, raison pour laquelle je ne les intègre pas à l’analyse.
24À l’inverse, d’autres circonstances facilitent l’imputation d’une responsabilité morale dans la défaillance, rangeant son auteur dans la catégorie des « indélicats » ou des « gros paresseux », et donc des fautifs. C’est ainsi le cas de l’insubordination. La figure typique de l’agent catégorisé comme tel est campée par l’enseignant affichant ostensiblement ses protections politiques ou le « syndicaliste fougueux », ainsi que le rapportait cet inspecteur :
« C’est des syndicalistes fougueux, pour eux c’est la paresse, c’est la paresse, ce n’est pas une pathologie, ils sont animés d’une volonté à ne pas travailler. C’est la mauvaise volonté, c’est ça, donc il faut les décourager » (entretien, le 8 avril 2015).
25On trouverait ici un de ces moments critiques de « bascule de l’ordre moral » dont parle Deborah Puccio-Den (2017b, p. 9) : c’est bien la « paresse » et non la « pathologie » qu’il faut traquer, et le manque de travail combiné à l’irrespect témoigne de l’absence de volonté de remise en ordre et donc de la responsabilité morale de l’enseignant en question.
26Le travail de catégorisation des enseignants fautifs est donc complexe. Il nécessite du temps, engage des émotions et des référents moraux pluriels et est marqué par l’intervention de multiples acteurs. Ces éléments participent sans doute en partie à nourrir le sentiment d’impunité dénoncé par certains : les enseignants ne font pas tous l’objet de la même enquête, et certains manquements rapidement pardonnés pour l’un sont plus lourdement reprochés à l’autre.
27Que se passe-t-il alors ? Les modalités de traitement des enseignants fautifs, ou supposés l’être, sont plurielles et prennent la forme de ce que je nomme « dispositifs punitifs ». Ces derniers permettent d’interroger d’autres registres de responsabilité, potentiellement contradictoires, qui pèsent plus largement sur les chefs.
28Plusieurs travaux de sciences sociales ont traité de l’inconfort de la position du chef face à des subalternes avec lesquels il partage son quotidien professionnel. Max Gluckman, J. Clyde Mitchell et John Barnes ont bien pointé les « principes contradictoires » auxquels étaient confrontés les chefs de village en Afrique centrale britannique, pris dans les réseaux domestiques de parenté en même temps que chargés du maintien de l’ordre par l’autorité coloniale (Gluckman et al., 1949). Plus récemment et dans un autre contexte, des auteurs comme Dominique Monjardet (1996) ou Corinne Rostaing (2014) ont montré que le maintien de l’autorité du chef, dans la police ou en prison, repose aussi sur son acceptation par les subalternes, impliquant de pouvoir négocier avec des règles officielles parfois jugées trop dures. Emmanuel Saint-Fuscien (2009) a quant à lui décrit comment l’autorité des officiers de contact durant la Grande Guerre s’était également bâtie sur leur proximité et leur bonté envers leurs hommes, montrant que les liens hiérarchiques sont aussi faits de liens affectifs. Ces réflexions valent aussi pour les inspecteurs béninois. Par leur caractère modéré et toujours négociable, les punitions que je présente d’abord offrent de plus grandes marges de manœuvre pour gérer les contradictions de la gestion d’un ordre local toujours précaire. C’est à ces contradictions et à ce qu’elles disent des logiques de responsabilité en jeu que je m’intéresse dans un second temps.
29Les chefs disposent d’une variété d’instruments pour le traitement des manquements au travail des enseignants. En les désignant sous la même expression de « dispositifs punitifs », j’insiste sur certaines de leurs caractéristiques communes, comme le moindre impératif de reddition des comptes, une place minorée du formalisme bureaucratique et une ampleur négociée de la sanction. Toutefois, cette catégorie est à la fois vaste et floue et nombre des instruments que j’y classe témoignent d’une tension, au cœur même de la punition, entre des visées afflictives et des objectifs de remédiation. C’est d’autant plus le cas que ces dispositifs, qui peuvent être cumulatifs, s’adressent tant aux fautifs que les chefs ne veulent ou ne peuvent sanctionner davantage, qu’aux enseignants dont la responsabilité n’est pas toujours clairement établie, ou dont on espère toujours qu’ils puissent changer. Conséquemment, le champ des manquements couverts par ces instruments est vaste : retards ponctuels ou fréquents, absences irrégulières au travail, défauts réguliers dans la préparation de la classe, etc.
- 13 Entretien avec l’inspecteur de la circonscription du Sud, le 13 juillet 2014.
30D’abord, de nombreuses actions menées par les chefs visent à obtenir un changement, plus ou moins direct, par la morale. Attribuer une mauvaise note lors d’une inspection, ou une mauvaise appréciation lors d’une visite de classe, c’est ainsi déjà « infliger une sanction morale »13 en espérant qu’elle fasse changer l’enseignant en question. De même, les sanctions diffuses (comme les moqueries ou le sarcasme), plus souvent employées à l’égard des plus ou moins « gros paresseux » ou des récidivistes, peuvent être mentionnées — quoique leur effet sur les enseignants ne soit pas réellement mesurable (Ogien, 1990).
31D’autres procédés jouent sur la peur plutôt que sur la honte. Au Nord, l’inspecteur rappelait à l’envi aux enseignants récalcitrants qu’il pouvait leur « couper le salaire ». Les instruments administratifs officiels peuvent être mobilisés dans cette optique. Par exemple, la demande d’explication, dont le but est d’abord de demander à un agent de rapporter factuellement une situation, peut être utilisée comme un avertissement. Si elle n’est bien souvent pas transmise à la direction départementale, elle suscite toutefois l’inconfort, voire la peur des enseignants : document écrit et durable, la demande d’explication constitue la première étape nécessaire dans un processus bureaucratique de sanction (voir l’encadré 2). En 2012-2013, l’inspecteur de la circonscription du Nord adressa dix demandes d’explication, dont huit à des directeurs, qui concernaient en grande majorité l’absence au poste lors d’une visite de classe.
32La menace de la privation des primes et des « motivations », ces avantages financiers induits par la réalisation d’activités liées au calendrier scolaire (comme la surveillance ou la correction des examens nationaux), s’inscrit plus nettement dans le registre afflictif, surtout dans un contexte où les enseignants se plaignent régulièrement de la faiblesse de leur salaire et de l’absence d’à-côtés (Tama, 2014, p. 185).
33Quant aux mutations, elles constituent bien une sanction officielle du premier degré, mais elles sont souvent mobilisées en dehors du cadre disciplinaire formel, ce qui alimente d’ailleurs les suspicions des enseignants à l’égard de toute mutation réglementaire « par nécessité de service », craignant toujours des formes de sanction déguisées (Chateauraynaud, 1991, p. 123-124). Par ailleurs, les décisions de réaffectation prises dans ce contexte ne visent pas toujours à punir (Blundo, 2011) : on peut ainsi muter un enseignant vers la ville si l’on considère que l’environnement rural a encouragé sa paresse, ou au contraire ramener « en brousse » un enseignant qui a servi en zone urbaine si les plaisirs de la ville sont en cause. S’il s’agit bien de réprimer le comportement jugé déviant d’un enseignant, le changement d’affectation se rapproche en même temps de formes de remédiation visant à le faire changer, comme une mise à l’épreuve. Dans d’autres cas, la mutation apparaît comme le dernier recours face à un enseignant jugé difficile mais qu’on ne veut ou ne peut sanctionner plus, notamment en raison des protections dont il bénéficie. Au Nord, certains absentéistes réguliers ont ainsi été réaffectés « chez eux », tant pour les remettre à leur famille et déléguer à d’autres le soin de les gérer, que pour éprouver leur implication au travail face à d’autres redevabilités. « Il n’a qu’à aller faire ça à ses propres frères et il va voir si les gens vont le regarder faire », me lança le chef du service des ressources humaines de la direction départementale du Nord (entretien, le 12 juin 2014).
- 14 Bien qu’il ne s’agisse pas, juridiquement, d’une procédure disciplinaire, les cas de décharge const (...)
- 15 Articles 35 et 36 de l’Arrêté portant attributions et modalités de nomination des directeurs des éc (...)
34Il faut enfin mentionner le cas particulier des directeurs d’écoles. Parce que ces derniers doivent être respectables et respectés, certains manquements peuvent leur coûter leur poste, au terme d’une procédure administrative qui leur est propre14. L’arrêté de 2012 en vigueur au moment de l’enquête statue que tout directeur peut être déchargé en cas de faute grave de nature diverse : insubordination, fraude, relations coupables avec les élèves, éthylisme et/ou toxicomanie, incompétence notoire, mauvais résultats15. Dans la circonscription du Nord, une poignée de directeurs ont ainsi été déchargés, mais la procédure a chaque fois pris une tournure non bureaucratique, à l’instar du sort réservé au directeur O. Ainsi, après avoir reçu un courrier des parents d’élèves (qui y avaient parfois été encouragés par les agents de la circonscription) affirmant qu’ils ne voulaient plus de leur directeur dans l’école, l’inspecteur, par note de service, le ramenait en général au bureau de la circonscription pour « assurer sa sécurité » face aux parents. Il y restait souvent dans l’attente d’être affecté, sous ordre, dans une autre école ou dans une autre circonscription. Toutes les décharges de directeurs n’empruntent pas de semblables voies, mais dans des cas comme ceux-là, aucun arrêté formel de décharge n’est pris. Nommé par arrêté ministériel, un directeur ne peut théoriquement être démis que par le Ministre ; ici, la destitution est consommée et officialisée lors de la parution d’un nouvel arrêté de nomination d’un directeur pour l’école, signé du Ministère.
35Ces exemples illustrent l’ambivalence de ces dispositifs punitifs : s’il existe, dans certains cas et dans une certaine mesure, des formes de proportionnalité entre l’ampleur de la défaillance, le degré — présumé — de responsabilité et le traitement décidé, d’autres cas semblent au contraire présenter de fortes disproportions : la punition, lorsqu’elle existe, prend surtout la forme de pis-aller, alimentant l’impression d’une constante impunité. En ce sens, le recours à ces instruments illustre la pluralité des normes convoquées par le traitement stricto sensu des manquements au travail, que je rattache à des logiques concurrentielles d’imputation de responsabilités pesant plus largement sur les chefs.
- 16 Plusieurs explications, rapidement énoncées ici, peuvent participer à éclairer ce constat. D’abord, (...)
36Si la majorité des exemples sur lesquels je me fonde sont rapportés de mes observations menées dans la circonscription du Nord, ce n’est pas seulement parce que les questions disciplinaires s’y sont posées de manière plus accrue lors de mon enquête16 ; il faut aussi prendre en compte la position des chefs et les rapports de force dans lesquels ils étaient pris. Au Sud, l’affectation de l’inspecteur était plus récente et il connaissait donc moins le personnel qu’il avait sous les yeux. Il faisait par ailleurs face à des enseignants en majorité plus gradés et qualifiés, inscrits dans des réseaux syndicaux plus ancrés. Enfin, ainsi que me l’expliqua un jeune inspecteur, il faut également tenir compte de ce que, pour de multiples raisons, les inspecteurs sont plus largement originaires du sud du pays (ce n’était toutefois pas le cas de l’inspecteur de la circonscription du Nord) ; affectés au nord, loin de leurs réseaux d’alliance et de parenté, il leur serait alors plus aisé de sévir.
- 17 Voir notamment le travail de Giorgio Blundo (2012) pour une typologie plus détaillée des diverses l (...)
37Ces remarques soulignent la pluralité des normes en jeu dans les dynamiques de punition-sanction et leur potentiel contradictoire (Bierschenk, 2014), que les dispositifs punitifs viennent atténuer. Je veux ici montrer comment ces normes plurielles renvoient à des registres différents de responsabilité que je présente, sous des traits simplifiés17, sous la forme de « responsabilité face à l’autre » et de « responsabilité bureaucratique », éclairant à la fois les réticences des chefs à sanctionner et leur préférence pour les dispositifs punitifs présentés plus haut.
- 18 Entretien avec le chef du service des enseignements maternel et primaire de la DDEMP du Nord, le 12 (...)
38La responsabilité face à l’autre apparaît régulièrement, dans les discours, sous la forme de la honte de passer pour un « méchant » (Olivier de Sardan, 2014, p. 42) ou en lien avec la nécessité de ne pas « mettre du sable dans le gari » de quelqu’un18. Elle présente, il me semble, deux faces différentes pouvant justifier la non mise en œuvre d’une sanction ou d’une punition trop sévère. D’abord, l’inscription dans des réseaux communs d’appartenance ou l’intervention de divers acteurs déjà cités plus haut — parents ou protecteurs de l’enseignant — pèsent d’un poids ici. Il faut également tenir compte de la difficulté, comme dans le cas de N., à établir définitivement le poids de la responsabilité de l’enseignant, ce qui plaide pour une morale de l’indulgence de la part du chef. Être malade, vivre dans des conditions difficiles, etc., constituent des éléments pouvant atténuer la responsabilité des présumés fautifs. Cette morale de l’indulgence est aussi liée à l’idée que l’enseignant en tort est perfectible, qu’il faut l’accompagner plutôt que le sanctionner et réserver les postures plus fermes aux cas jugés plus graves. C’est d’autant plus le cas dans un contexte de manque chronique de ressources humaines, imposant d’éviter de décourager les enseignants par des punitions trop sévères. En ce sens, si certains inspecteurs m’ont expliqué que ces considérations morales peuvent « encourager la paresse », elles sont en même temps créditées d’une certaine efficacité pour la remise au travail des agents. Ces motivations empathiques (Brown, 2016) convoquent des représentations spécifiques du métier d’enseignant considéré, on l’a vu, comme dur, sacerdotal, tant pour les doyens que pour les jeunes recrues. Par ailleurs, les chefs peuvent tirer autorité de ces postures compréhensives à l’endroit des enseignants, qui font écho aux injonctions plurielles à la transformation de leur ethos professionnel en faveur d’une relation hiérarchique moins autoritaire et tournée vers le conseil (Jarroux, 2017b).
39Cette même nécessité d’agir avec indulgence renseigne l’autre face de ce registre de responsabilité : punir ou sanctionner un enseignant, c’est lui créer du tort, être responsable de son infortune, et s’exposer à d’éventuelles représailles. En ce sens, la morale de l’indulgence semble indissociable d’une éthique de la prudence. Les paroles du précédent inspecteur de la circonscription du Sud à propos du directeur absentéiste illustrent bien la manière dont les deux faces de cette responsabilité s’alimentent (les trois phrases ont été prononcées quasi-successivement) :
« Moi je dis qu’il est perfectible, on peut lui donner encore une chance. […] Voyez-vous, si on avait proposé qu’il soit enlevé, on va dire que c’est cela qui a contribué à sa déchéance, jusqu’à sa mort […]. Mais voilà, il est resté directeur, nous l’avons protégé ! » (entretien, le 14 juillet 2014).
40Ces considérations s’inscrivent ici encore dans un contexte spécifique où la dégradation des conditions de vie, l’absence de sécurité sociale (Rubbers et Jedlowski, 2020b, p. 9-10) ou encore la difficulté à trouver un emploi stable font de toute position salariée un privilège à préserver pour l’individu et sa famille. Mais à la honte d’avoir créé du tort peut alors s’ajouter la peur ou la méfiance des chefs face à la capacité de nuisance, notamment d’ordre occulte, des enseignants, avec lesquels ils partagent de mêmes lieux de vie. Cette nécessaire prudence alimente sans doute en retour les discours sur le bien-fondé des postures compréhensives, éclairant alors en partie la préférence des chefs pour des instruments punitifs négociables et ouverts à la continuation des échanges avec l’enseignant.
- 19 On retrouve des enjeux similaires dans les articles de Corinne Rostaing (2014, p. 313) et de Claire (...)
- 20 Les pratiques des agents des directions départementales nécessiteraient d’être mieux étudiées, mais (...)
- 21 Ayant moi-même pris connaissance des textes tardivement car ils ne sont que peu, sinon pas, mobilis (...)
41Le second registre de responsabilité, que je qualifie de bureaucratique, me semble également déterminant dans ces négociations et présente lui aussi deux faces contradictoires. La première tient à l’impératif de reddition des comptes des inspecteurs. Ces derniers sont formellement soumis à l’obligation de rendre compte par la voie hiérarchique des manquements au travail de tel ou tel enseignant, ce qui signifie être en mesure de prouver, objectivement, sa responsabilité. Les quelques inspecteurs que j’ai rencontrés qui ont, par leurs rapports, suscité des procédures de sanction, ont insisté sur le temps long et le travail minutieux que nécessitent la récolte et la consignation des indices. En ce sens, l’écrit peut apparaître comme une contrainte. Il faut en effet de la rigueur dans le recueil des preuves et une continuité dans le suivi afin de disposer de matériaux solides pour éviter le désaveu19, malgré, comme on l’a vu, le peu de temps et de moyens que les inspecteurs peuvent affecter à cette tâche. Mais les dispositifs punitifs ne sont pas non plus exempts de procédures de reddition des comptes. Sans pouvoir développer plus amplement cet aspect, je précise ici que ces dispositifs relèvent d’une forme d’informalité instituée, ordonnée (Bierschenk, 2014), car les agents des directions départementales peuvent être sinon consultés, du moins informés des punitions décidées pour tel ou tel enseignant20. Le statut des dispositifs punitifs est ainsi trouble, y compris pour les inspecteurs qui semblent ne pas tous connaître le contenu des dispositions légales mentionnées dans l’encadré plus haut21. L’administration scolaire tout entière paraît ainsi produire ses propres procédures qui, bien que s’écartant des dispositions prévues par les textes, n’en sont pas moins officielles — ou « officiellement officieuses » (Rubbers, 2007, p. 322).
42Dans tous les cas, et c’est là la seconde face de la responsabilité bureaucratique, passer par la voie hiérarchique, c’est en même temps s’engager dans une voie incertaine et perdre la maîtrise du dossier. C’est aussi prendre le risque d’un désaveu en raison des réseaux pluriels de redevabilité au sein de l’administration, qui exposent les inspecteurs aux représailles des enseignants ou à l’intervention d’agents situés plus haut dans la hiérarchie. Faire le choix des dispositifs punitifs, éventuellement négociés avec la direction départementale, permet de limiter le risque de fuites aux niveaux hiérarchiques supérieurs ou de trouver un arrangement consensuel (Blundo, 2012, p. 75). Une autre voie possible de résolution de ces contradictions est de distendre le lien avec la responsabilité de la décision. Ainsi, en poussant les parents à écrire contre des directeurs défaillants, l’inspecteur du Nord n’est plus responsable de la décision, mais intervient pour leur « sécurité ». L’objectif poursuivi par certains inspecteurs exigeant de la direction départementale du Sud qu’elle adresse les mises en demeure directement à l’agent, sous pli confidentiel, est similaire : permettre à chacun de « sauver sa tête » (discussion, chef du service des ressources humaines, DDEMP du Sud, le 2 juillet 2014).
43Ces formes concurrentes de responsabilité me semblent éclairer le recours aux dispositifs punitifs : parce qu’ils impliquent un moindre impératif de reddition des comptes et permettent la continuation des pratiques de négociation, ils apparaissent moins exposants, tant pour l’enseignant que pour l’inspecteur, et offrent à ce dernier la possibilité de « faire quelque chose » malgré tout. Pour ces mêmes raisons, ces punitions alimentent l’impression d’un manque de sanction ou d’une forme d’atténuation de la responsabilité des enseignants concernés. En effet, les mêmes mesures, lorsqu’elles sont effectivement mises en œuvre, peuvent être réservées tant aux petits fautifs qu’aux enseignants irréguliers ou aux « indélicats » qu’on ne peut, ou ne veut, sanctionner plus avant.
44Certains cas, rares, ont fait l’objet durant mon enquête de terrain d’une procédure bureaucratique éventuellement suivie jusqu’au Ministère. Si elle emprunte plus manifestement aux dispositions prévues par les textes, cette procédure témoigne également de formes d’arrangement quasi-institutionnalisées avec les normes officielles et convoque de nouveaux registres de responsabilité.
45En enquêtant auprès du service des ressources humaines de la direction départementale du Nord, j’ai noté l’omniprésence du motif d’absence au poste parmi les cas de manquements professionnels ayant fait l’objet d’une correspondance administrative suivant les contours des dispositions légales, engagée entre les inspecteurs et leur hiérarchie. Il s’agit donc de comprendre ce qui rend ce manquement plus aisément « sanctionnable » par la voie des textes et d’étudier les modalités du recours à la procédure dite « formelle », au prisme d’enjeux de responsabilité qui se trouvent ici renouvelés.
46La procédure administrative à suivre afin de rendre compte, et éventuellement sanctionner, une absence prolongée au poste est connue au travers d’un calendrier que nombre d’enseignants et d’inspecteurs se remémorent facilement et que la direction départementale du Nord a rappelé, par écrit, aux inspecteurs sur le terrain :
« - Absence de deux à quinze jours : demande d’explication par le directeur ou l’inspecteur.
- Après quinze jours : compte-rendu à la direction départementale (DDEMP) par l’inspecteur, appuyé de la demande d’explication. Une mise en demeure est adressée par la DDEMP.
- Après trente jours : réponse de l’inspecteur à la DDEMP faisant le point sur la situation de l’enseignant mis en demeure.
- De trente à soixante jours : compte-rendu de la DDEMP au ministère des Enseignements maternel et primaire » (courrier de la DDEMP du Nord aux inspecteurs chefs de circonscription scolaire, décembre 2013).
47Alors qu’en juin 2014, seules six mises en demeure ont été émises par la direction départementale du Sud depuis la rentrée de septembre pour les circonscriptions placées sous son autorité, j’en ai compté au moins 56 pour celle du Nord, qui concernent quasiment toutes des absences prolongées au poste. Neuf des enseignants concernés ont finalement été suspendus de salaire et de fonction (voir infra), cinq sont notés comme s’étant « ressaisis », deux ont fait l’objet d’un compte-rendu au Ministère et pour le reste, la direction départementale ne dispose plus d’information. Si dans certains cas l’inspecteur peut attendre de voir si l’enseignant se « ressaisit », il faut aussi noter que s’engager plus loin, c’est éventuellement aller jusqu’à la suspension de salaire et de fonction de l’enseignant, considérée comme la « sanction ultime » lors de mon enquête de terrain, que les chefs brandissent parfois, on l’a vu, pour faire peur aux enseignants. D’ailleurs, certains, parmi les dossiers consultés à la direction départementale, ont été traités relativement rapidement après le courrier initial du directeur (encadré 3).
Encadré 3. Exemple d’un cas rapide
Un directeur rend compte de l’absence prolongée au poste d’un de ses enseignants le 25 novembre 2013. Quatre jours plus tard, l’inspecteur en rend compte à la DDEMP. Le 11 décembre, la DDEMP adresse une mise en demeure. Le 27 décembre, l’inspecteur confirme l’absence au poste. Le 16 janvier, la DDEMP transmet le rapport au Ministère. Par décision du 8 avril 2014, l’enseignant est suspendu de ses fonctions.
- 22 Je me fonde ici sur ma propre recension des décisions de suspension disponibles au service du conte (...)
- 23 Les vingt suspensions comptent également six cas de détention. Dans ces cas — pour peu qu’elle en s (...)
48Les décisions de suspension sont prononcées par le ministère des Enseignements maternel et primaire, avec ampliation au ministère des Finances, après étude du dossier par le service du contentieux et des affaires disciplinaires de la direction des ressources humaines. En juillet 2014, j’ai compté au moins vingt suspensions au niveau national depuis janvier22, qui concernent quasiment toutes des cas d’absences prolongées au poste, requalifiées en abandons de poste23. Comment expliquer que parmi tous les motifs de sanction, ce manquement soit plus facilement porté sur la voie bureaucratique prévue par les textes et donc potentiellement moins soumis aux considérations plurielles qui mènent les chefs à préférer les dispositifs punitifs ?
49D’abord, l’absence prolongée au poste n’était pas rare lorsque j’ai réalisé mon enquête de terrain, notamment au nord du pays. Ensuite, la direction départementale du Nord (mais on peut supposer qu’elle n’est pas la seule) a formalisé la procédure de reddition des comptes pour ces cas, ce qui ne semble pas avoir été fait pour les autres manquements. Ceci est sans doute lié au fait qu’ils mettent en péril très directement, et de manière évidente, le fonctionnement même du service scolaire. Ainsi, alors que les textes ne prévoient pas de liste limitative des fautes pouvant être passibles de poursuites disciplinaires et que la gravité de la faute doit être mesurée par l’employeur (voir l’encadré 2 supra), tout le monde sait (ou pense savoir) que l’absence prolongée au poste est une faute lourde et tout le monde connaît (ou croit connaître) la procédure bureaucratique à suivre. Le caractère incertain de celle-ci est peut-être alors nuancé par ces certitudes quant au régime d’équivalence auquel répond l’absence au poste : si l’enseignant n’est pas protégé, l’administration ne devrait alors pas désavouer l’engagement de l’inspecteur.
- 24 Nicolas Dodier (1988, p. 15) note également que la rédaction d’un procès-verbal d’infraction par le (...)
- 25 La majorité des décisions de suspension que j’ai pu consulter concerne des enseignants relativement (...)
50Du point de vue des chefs, l’enseignant absent a déjà rompu le processus d’échanges24, ce qui signifie à la fois que les premiers ne disposent plus des recours habituels, et que l’agent en question est moins susceptible de venir présenter des excuses ou des justifications qui compliqueraient l’établissement de l’ampleur de sa faute morale. Ce manquement présente par ailleurs un caractère exagéré, impudent, d’autant qu’il n’est régulièrement notifié aux autorités départementales qu’après plusieurs semaines — parfois plusieurs mois — d’absence au poste. Il me semble alors que dans ce cas, la honte de « passer pour un méchant » est atténuée, réduisant peut-être en retour la peur d’être soi-même sanctionné. Par ailleurs, l’absence prolongée au poste présente une forme d’irrémédiabilité confortable pour les chefs : elle est sans appel, directement observable, et il est alors plus aisé d’en établir la « factualité » (Chateauraynaud, 1991, p. 171). Bien-sûr, d’autres éléments entrent en compte — comme le type de relations unissant l’inspecteur à l’enseignant, ou le poids des réseaux potentiellement mobilisables par ce dernier25 — et de ce fait, nombre d’absences prolongées au poste ne font pas l’objet de tels rapports. Toutefois, par sa factualité, son caractère exagéré et la construction sociale d’une équivalence entre la faute et la sanction qui doit s’appliquer, l’abandon de poste peut finalement apparaître plus aisé à dénoncer par la voie bureaucratique.
51Si les inspecteurs qui ont ainsi rendu compte jusqu’au bout n’ont peut-être pas eu le sentiment de jouer avec les règles, la procédure ainsi suivie s’écarte pourtant de ce que les textes prévoient.
- 26 Article 138 du Statut général des agents permanents de l’État (République du Bénin, 2007). Le docum (...)
- 27 Le septième cas était présenté comme une erreur de l’administration départementale.
- 28 Elle se rapproche en cela de l’exclusion temporaire des fonctions qui est, elle, une sanction du se (...)
52Dans les textes, la suspension de salaire et de fonction constitue une procédure préalable à la convocation du conseil de discipline chargé d’énoncer des sanctions relatives à la faute grave commise par l’agent26. Légalement organisé tous les trois mois, ce conseil ne se tient en réalité qu’une fois par an et la majorité des enseignants sont en fait autorisés à reprendre le travail avant sa tenue, ce qui lui retire une partie de sa fonction juridique : il ne statue plus sur la reprise ou non de l’enseignant, mais se contente de juger sa responsabilité. Dans les sept rapports du conseil de discipline tenu au premier semestre 2014 que j’ai consultés en juillet de la même année, cinq agents ne sont finalement sanctionnés que par un avertissement au dossier et un sixième par un blâme, des sanctions du premier degré donc pour des cas d’abandon de poste27. Face aux multiples justificatifs présentés par les enseignants et à l’impossibilité pour l’administration d’en évaluer la véracité, les sanctions proposées lors du conseil visent à punir les enseignants de n’avoir pas prévenu l’administration, m’a expliqué le chef du service du contentieux. En ce sens, la suspension de salaire et de fonction a sans doute bien plus pesé sur leur vie que la décision de sanction officielle. D’ailleurs, elle constitue déjà en elle-même une sanction considérée comme lourde (dont on a vu qu’elle sert de menace à l’endroit des enseignants récidivistes)28.
- 29 Article 138 du Statut APE.
- 30 Article 79 du Statut APE.
- 31 Article 82 du Statut APE.
53Cette procédure, je l’ai dit, concerne majoritairement des absences prolongées au poste, requalifiées en abandons de poste. Les dispositions juridiques relatives aux titulaires en vigueur en 2014 statuent que tout « manquement [aux] obligations professionnelles » peut constituer une faute pouvant nécessiter la suspension de l’enseignant29. L’idée qu’à l’abandon de poste, soit 60 jours d’absence, corresponde la suspension est relativement répandue, tant parmi les inspecteurs qu’au sein de l’administration ; les textes prévoient pourtant qu’une absence au poste équivalente à 60 jours mène plutôt à la démission d’office après mise en demeure30. Quant aux contractuels, le décret les concernant ne fait pas mention de la procédure de suspension, mais précise que « l’absence de plusieurs jours non autorisée ou non motivée » peut constituer un motif de rupture du contrat31. On voit ainsi comment la mise en œuvre de la proportionnalité est négociée : la démission d’office n’est pas appliquée pour les titulaires, et il a été décidé d’étendre aux contractuels la règle des soixante jours. Selon le chef du service du contentieux, l’objectif n’est pas seulement de « faire du social », mais également de limiter la pénurie en enseignants face à des textes qu’il qualifie de « durs » (discussion, le 25 mars 2015). L’usage du droit semble ainsi adapté aux défaillances elles-mêmes afin d’en limiter les conséquences pour le fonctionnement de l’administration et du service scolaires.
54On retrouve ainsi, au sein même de la procédure dite « formelle », certains des éléments mentionnés plus haut pour le cas des dispositifs punitifs : d’abord, la difficulté de mesurer la responsabilité des enseignants est de nouveau évoquée, face à des agents présentant de nombreux justificatifs portant notamment sur leur état de santé. Par ailleurs, on note ici aussi des négociations relatives à la dureté de la sanction visant deux types de considération : « faire du social », c’est-à-dire se montrer magnanime et compatissant à l’égard des enseignants, mais aussi tenir compte des ressources humaines limitées et de la nécessité de réintégrer ces agents, plutôt que de les exclure, dans un contexte marqué à la fois par la précarité de la profession enseignante et par l’engagement du pays dans un objectif de scolarisation primaire universelle. La « sanction ultime », prononcée par le Ministre, peut apparaître en ce sens comme un autre type d’instrument punitif, au niveau de l’administration centrale cette fois, où formalité et informalité dessinent ensemble les contours d’une sanction négociable et négociée. Elle éclaire également une autre forme de responsabilité de type « conséquentialiste » (Lallement et Zimmerman, 2019b), que l’on a déjà croisée ailleurs dans les pratiques des inspecteurs mais qui s’exprime peut-être plus clairement ici. Cette responsabilité, projetée vers le futur et énoncée sur le mode de la prévention (Puccio-Den, 2017b, p. 23), me semble pouvoir être rapportée à un souci de l’État pour assurer, malgré tout, la continuité du service public de l’enseignement.
55L’objectif de cet article était double : d’abord, renseigner la diversité des pratiques disciplinaires au sein des circonscriptions scolaires, afin de nuancer le constat régulièrement énoncé d’une impunité quasi-généralisée dans les administrations ouest-africaines. En tentant de conserver l’incertitude autour du traitement réservé aux affaires, j’ai voulu rendre compte non seulement de la longueur des procédures, mais également de leur complexité : punir ou sanctionner un enseignant met en jeu des normes plurielles, qui produisent elles aussi de l’obligation et mobilisent des registres pluriels de responsabilité. C’était en effet là le second objectif de l’article : travailler la notion de responsabilité, dans une acception large, pour interroger l’économie morale du traitement bureaucratique des manquements professionnels des enseignants. J’ai documenté les voies par lesquelles des responsabilités sont imputées ou volontairement endossées au sein de l’administration, traçant ainsi des relations de pouvoir et d’interdépendance complexes tissées autour de la gestion de ces cas. Cette gestion met en jeu des acteurs pluriels dans des arènes diverses, qui mobilisent — et font face à — différents registres de responsabilité en fonction des audiences convoquées : la responsabilité du manquement constaté pour l’enseignant, ce que j’ai qualifié de responsabilité face à l’autre, et la responsabilité bureaucratique pour les inspecteurs sur le terrain, une responsabilité prospective tournée vers la continuité du service public qui repose peut-être plus directement sur les agents des directions centrales. Le traitement bureaucratique des manquements professionnels des enseignants engage donc des registres pluriels de responsabilité, qui expliquent tant la difficulté de sanctionner que la préférence pour des dispositifs punitifs négociés.
56Si ces analyses témoignent du fort pluralisme normatif qui caractérise les sociétés ouest-africaines, elles s’ancrent également dans un contexte particulier, marqué à la fois par des injonctions à la scolarisation universelle et par des moyens limités pour assurer le fonctionnement de l’école publique. Alors que la prolétarisation du métier d’enseignant s’est accélérée depuis les années 1990 avec les plans d’ajustement structurel, que nombre d’instituteurs sont entrés dans la fonction « en transit » et sans formation préalable et que la pénurie dans certaines salles de classe est patente, l’administration scolaire semble avoir développé un mode d’encadrement presque paternaliste des enseignants, visant d’abord à les encourager, à les réintégrer et à s’assurer qu’ils fassent le minimum dans leur salle de classe. Ce contexte me semble produire des formulations spécifiques des enjeux de responsabilité, illustrant plus largement la nécessité d’une véritable analyse des configurations historiques spécifiques, dans l’espace et dans le temps, dans lesquelles s’inscrivent les discours, les pratiques et les représentations de la responsabilité.