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AccueilNumérosVol. 65 - n° 3Comptes rendusPamela Herd et Donald P. Moynihan...

Comptes rendus

Pamela Herd et Donald P. Moynihan, Administrative Burden: Policymaking by Other Means

Russell Sage Foundation, New York, 2019, 360 p.
Camille Rivière
Référence(s) :

Pamela Herd et Donald P. Moynihan, Administrative Burden: Policymaking by Other Means, Russell Sage Foundation, New York, 2019, 360 p.

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Crédits : Russell Sage Foundation

1Pamela Herd et Daniel Moynihan, professeuse et professeur de science politique, mènent depuis de nombreuses années un travail conceptuel et empirique sur ce qu’iels nomment les « fardeaux administratifs ». Leur ouvrage, Administrative Burden: policymaking by other means, synthétise leurs réflexions et présente en 344 pages un ensemble de neuf cas d’étude. Chacun des cas permet d’explorer la thèse principale de l’ouvrage selon laquelle les fardeaux administratifs contribuent au design des politiques publiques. Dans certains cas, il s’agit d’une technique délibérément employée, dans une logique partisane, pour entraver la mise en œuvre de politiques publiques et limiter l’accès à certains droits. Les règles et procédures administratives sont dès lors considérées comme des lieux de lutte autour de valeurs, de croyances politiques. Pamela Herd et Daniel Moynihan considèrent ainsi que le fait de construire ou transformer des règles administratives pour les rendre plus complexes constitue une manière invisible de changer les politiques publiques, en deçà du radar de la discussion législative.

2Dans l’introduction et le premier chapitre, l’autrice et l’auteur définissent la notion de fardeau administratif. Il s’agit d’un ensemble de règles et procédures administratives qui rendent l’accès à des politiques publiques coûteux (onerous) pour les bénéficiaires. Elles sont présentes dans toutes les politiques publiques, de façon plus ou moins importante, et sont partagées entre l’État et le citoyen. La notion de fardeau administratif se veut plus large que celle, proche, de paperasse (redtape), laquelle se focalise sur les enjeux de conformité. Pour Pamela Herd et Daniel Moynihan, il s’agit là d’une des composantes du fardeau administratif. Pour étoffer cette notion, iels proposent de distinguer trois types de coûts administratifs.

3Les coûts d’apprentissage (learning costs) concernent d’abord les efforts qu’il faut consentir pour connaître un droit ou une prestation : s’informer, comprendre les critères d’éligibilité, les calendriers, etc. Les citoyens rencontrent ensuite des coûts de conformité (compliance costs). Il s’agit de l’ensemble des formalités et justificatifs à fournir, parfois plusieurs fois, pour accéder à un droit. Enfin, le fardeau administratif se mesure à l’aune de ses coûts psychologiques (psychological costs) : des expériences de stress, de perte d’autonomie ou de stigmatisation qui renforcent l’accablement des citoyens face à l’administration.

4Avec cette approche, Pamela Herd et Daniel Moynihan proposent un cadre conceptuel stimulant. Iels nous rappellent en effet que les procédures administratives méritent une attention à au moins trois égards. Premièrement, ces règles et procédures emportent des conséquences pratiques sur les politiques publiques et sur les perceptions des citoyens sur leur gouvernement (burdens are consequential). Ces conséquences, lorsqu’elles conduisent à exclure des individus des politiques — par exemple d’immigration — peuvent être dramatiques voire vitales pour ces personnes. Deuxièmement, le fardeau administratif produit et renforce des inégalités car tous les individus ne disposent pas des mêmes ressources pour faire face aux lourdeurs administratives (burdens are distributive). Troisièmement, le fardeau est construit : il est le résultat de choix administratifs et politiques (burdens are constructed). Si l’autrice et l’auteur concèdent une dimension protectrice et nécessaire à certains fardeaux, iels s’attachent à montrer que les procédures administratives sont des outils de mise en œuvre des politiques publiques. Ces contraintes administratives sont parfois instrumentalisées pour atteindre des objectifs idéologiques, comme rendre le droit à l’avortement matériellement impossible à exercer sans pour autant ouvertement légiférer contre ce droit.

5Le positionnement de l’enquête se situe résolument du côté de l’expérience individuelle des citoyens. Reprenant les travaux en économie comportementale, l’autrice et l’auteur considèrent que le recours à des prestations sociales n’est pas uniquement le résultat d’un calcul rationnel entre coûts et bénéfices, mais est aussi le fruit de biais cognitifs. Ce sont ces biais cognitifs qui affectent l’expérience des individus et accentuent les effets négatifs qu’ils ressentent dans leurs interactions avec l’État.

6Ce cadre conceptuel est ensuite appliqué aux études de cas développées dans les chapitres 2 à 9. Ces chapitres traitent de politiques aussi diverses que l’application de l’Obamacare, le droit à l’avortement, le droit de vote ou encore le système fiscal américain. Dans chaque cas, Pamela Herd et Daniel Moynihan analysent la façon dont une nouvelle disposition législative se traduit en actes administratifs produisant un fardeau plus ou moins grand sur les citoyens et limitant l’exercice de leurs droits. Par exemple, dans le chapitre portant sur l’Obamacare, l’autrice et l’auteur montrent que l’adoption de cette loi, à l’échelle fédérale, a donné lieu à des mises en œuvre disparates selon les États. Les États opposés à l’Obamacare ont délibérément imposé des procédures administratives plus contraignantes pour saper l’effectivité de la loi. En réponse, le niveau fédéral a quant à lui proposé des séries de simplification pour assurer un taux de recours satisfaisant. Dans ce chapitre, comme dans tous les autres, l’autrice et l’auteur s’attachent à identifier les fardeaux selon leur typologie, entre coûts d’apprentissage, de conformité et psychologique. L’analyse peut tantôt se situer à distance de l’expérience individuelle du fardeau, comme dans le cas de l’Obamacare, tantôt s’en rapprocher plus fortement comme dans le cas du passionnant troisième chapitre consacré aux restrictions matérielles faites au droit à l’avortement.

7La lecture de cet ouvrage est très stimulante mais présente aussi quelques limites. Tout d’abord, la distinction analytique entre plusieurs coûts a des vertus méthodologiques pour structurer l’analyse de la bureaucratie comme outil de mise en œuvre des politiques publiques. Cependant, si les coûts d’apprentissage et de conformité renvoient à des opérations matérielles qu’il paraît crucial de suivre, l’autrice et l’auteur ne présentent pas une analyse matérielle des documents sur lesquels leurs analyses s’appuient. Par ailleurs, la catégorie des coûts psychologiques apparaît comme une catégorie peu définie et difficile à appréhender dans le cadre d’enquêtes sociologiques. L’approche issue de la psychologie et de l’économie comportementale élude ici une réflexion en termes de rapports de pouvoir entre l’administration et ses bénéficiaires. De plus, les coûts sont présentés comme des entités distinctes, fonctionnant de façon indépendante les uns des autres. Or, les coûts peuvent sans doute se renforcer, se compenser, provoquer plus ou moins de frictions dans l’expérience individuelle s’ils sont simultanés ou étalés dans le temps long d’une procédure administrative. Il est dommage que l’autrice et l’auteur n’accordent pas davantage d’importance à l’imbrication des coûts. C’est pourtant là un élément essentiel pour réaliser leur projet : comprendre ce qui se joue dans chaque expérience individuelle, au contact d’une politique publique.

8Par ailleurs, si la typologie des coûts permet d’éviter une description monolithique de la bureaucratie et de judicieusement mettre en avant l’intérêt du travail bureaucratique dans une analyse des politiques publiques, cette proposition n’est pas menée jusqu’au bout. Pamela Herd et Daniel Moynihan affirment que le fardeau administratif est partagé entre l’État et le citoyen mais se focalisent principalement sur des politiques qui, selon leurs analyses, pèsent excessivement et exclusivement sur les bénéficiaires. Or, ce choix réduit considérablement la portée pourtant extrêmement féconde de l’approche par les coûts administratifs. Celle-ci pourrait contribuer à renouveler la description du travail bureaucratique qui s’exerce dans d’autres types de politiques, à déplacer l’étude des interactions entre État et bénéficiaires en dehors du guichet et à étoffer les types de relations entre gouvernant·es et gouverné·es. En effet, l’analyse par les coûts administratifs permet de faire place à la dimension relationnelle du travail administratif. Si on le définit comme un travail qui peut être partagé entre plusieurs protagonistes, on peut s’attacher à décrire la matérialité de chaque coût et identifier qui le prend en charge : est-ce toujours le bénéficiaire ? Celui-ci est-il accompagné pour le faire ? Un intermédiaire peut-il se substituer à lui ? C’est alors autant le fardeau lui-même que sa distribution qui peut avoir des conséquences sur l’action publique. Avec ce type d’approche, il est en effet possible de mettre en lumière des tendances de fond de l’organisation du travail au sein de l’État. Par exemple, sous l’effet de la contractualisation, l’injonction à l’individualisation des relations produit de nouvelles distributions du travail administratif. On peut alors déceler de nouvelles opérations administratives mais aussi de nouvelles modalités de reconnaissance ou d’invisibilisation du travail administratif. Celui-ci peut être formellement dévolu aux bénéficiaires mais de fait pris en charge par des intermédiaires parfois au sein même de l’administration. Il s’agit dès lors moins de dénoncer les effets néfastes d’un fardeau trop lourd pour les bénéficiaires pris par des logiques bureaucratiques qui les écrasent, que de mettre au jour les formes de travail bureaucratique et leur impact sur la mise en œuvre des politiques publiques.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Camille Rivière, « Pamela Herd et Donald P. Moynihan, Administrative Burden: Policymaking by Other Means »Sociologie du travail [En ligne], Vol. 65 - n° 3 | Juillet-Septembre 2023, mis en ligne le 25 août 2023, consulté le 10 mars 2026. URL : http://journals.openedition.org/sdt/43684 ; DOI : https://doi.org/10.4000/sdt.43684

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Auteur

Camille Rivière

Centre d’étude des mouvements sociaux (CEMS), UMR 8044 du CNRS, de l’EHESS et de l’INSERM
54, boulevard Raspail, 75006 Paris, France
camille.riviere[at]ehess.fr

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