2La perspective adoptée dans ce numéro part plutôt du postulat selon lequel la compréhension des transformations des relations professionnelles dans le public gagne à prendre en compte la façon dont ces relations professionnelles se construisent et se reconstruisent au miroir du privé : par emprunts, par circulations d’idées, d’hommes, d’acquis et de pratiques, par mimétisme, mais aussi par rejet ou par affirmation d’une irréductible singularité. Les évolutions récentes invitent à explorer et à discuter sérieusement l’hypothèse d’un alignement des relations professionnelles du public sur le modèle des relations collectives du privé. Le déploiement du New Public Management, le caractère de plus en plus décentralisé des modes de gestion de la main-d’œuvre, le recours accru à la sous-traitance ou encore le développement, depuis une dizaine d’années, d’une négociation collective couvrant l’ensemble des fonctions publiques (sur la santé au travail notamment), sont autant d’indices d’un rapprochement du public et du privé dans la façon dont les règles du travail et de l’emploi sont fixées et mises en œuvre.

3Tenant compte du caractère construit et contingent de la frontière entre les mondes du travail public et privé, ce numéro thématique analyse la façon dont les syndicats du public ajustent leurs stratégies et leurs pratiques aux contextes profondément bouleversés dans lesquels ils interviennent. Loin de constituer un simple alignement par mimétisme sur les règles et pratiques du secteur privé, cet ajustement prend la voie d’une hybridation dans laquelle certains éléments nouveaux, importés du privé, font l’objet d’une appropriation dont la logique et la portée varient d’une situation à l’autre. Les articles rassemblés ici tentent d’en analyser les ressorts et les obstacles, les ressources et les contraintes qui, dans chaque cas, donnent à cette dernière une forme singulière. Ils ont en commun de ne pas centrer l’analyse sur l’organisation syndicale en tant que telle, donnant aussi à voir comment les transformations du travail et de l’emploi au service de l’intérêt général affectent les formes et les modalités de l’action syndicale. Les cinq articles étudient ainsi le syndicalisme du public par le prisme de ses rapports aux employeurs ou aux pouvoirs publics. Autrement dit, il s’agit moins de rendre compte du syndicalisme d’un point de vue interne, attentif à son organisation et aux profils et relations de ses militants et adhérents, que d’en comprendre les pratiques au regard du système de relations professionnelles dans lequel il se trouve pris, afin d’appréhender plus largement la transformation des relations entre employeurs et travailleurs dans le public. C’est ainsi que Stephen Bach et Alexandra Stroleny entendent rendre compte des stratégies syndicales développées dans deux collectivités territoriales britanniques face aux mesures d’austérité, que Cécile Guillaume et Gill Kirton analysent la stratégie de négociation du syndicat des agents de probation face aux restructurations et privatisations du service public britannique, qu’Élodie Béthoux et Camille Dupuy identifient une hybridation des pratiques syndicales dans une très grande infrastructure de recherche issue d’un laboratoire public et désormais régie par le droit privé et, enfin, que Marie Ghis Malfilatre observe les tentatives d’un syndicat de la centrale nucléaire de Chinon pour agir en faveur de la santé des travailleurs sous-traitants dans le contexte d’un « virage modernisateur » de l’entreprise publique. Déplaçant le regard vers les employeurs publics et leur organisation collective, Ferruccio Ricciardi retrace quant à lui l’évolution des politiques du travail des entreprises publiques italiennes des années 1950 aux années 1990, par le biais de leur association professionnelle, Intersind, et de ses rapports aux gouvernements et aux organisations syndicales.

4Comme le suggèrent ces contributions, la question des relations entre syndicalisme du public et pouvoirs publics renvoie à des configurations socio-historiques variables. Le périmètre des administrations — dont certaines sous-traitent à des entreprises privées une partie de leur action —, comme celui du secteur public et nationalisé — lui aussi sous différents statuts —, s’est modifié au cours du temps, au gré des contours et des ambitions de l’État social. Opération symbolique de construction du social, la frontière séparant le « privé » du « public » a ainsi été soumise à de nombreuses contingences historiques, politiques et sociales. Dans les activités bancaires par exemple, la transformation du statut de La Poste, administration d’État devenue entreprise, provoque des réactions là où l’emploi est menacé, sans que l’on sache comment l’ensemble du système de relations professionnelles s’est hybridé. Deux articles de ce numéro explorent précisément les recompositions syndicales autour de cette frontière public/privé : en France avec le cas du synchrotron Soleil, infrastructure de recherche dans laquelle les représentants du personnel, issus du secteur public, ont eu à s’approprier les règles de fonctionnement du secteur privé (É. Béthoux et C. Dupuy) ; en Angleterre et au Pays de Galles avec le cas du service de probation anglais, partiellement privatisé, dans lequel un petit syndicat de métier tente de stabiliser des espaces de négociation collective face à un processus de restructuration et de privatisation mené de façon unilatérale (C. Guillaume et G. Kirton).

5Par ailleurs, d’un pays à l’autre, le périmètre du public varie considérablement. En Europe, les relations entre les États et les organisations syndicales procèdent davantage du modèle contractuel que du système statutaire : les fonctionnaires et salariés du public y sont couverts par un ensemble de règles (définissant leurs droits et obligations, leurs conditions d’emploi et de rémunération) établies au terme de négociations collectives qui peuvent être plus ou moins centralisées ; un contrat de travail fixe les conditions de la relation entre ces travailleurs du public et leurs employeurs. La France fait exception, avec une fonction publique de carrière qui garantit l’emploi à vie et se structure par corps dont l’accès se fait par concours. Cette contingence historique et sociale des contours du public incite à développer les regards sur les expériences étrangères pour mieux comprendre les transformations du syndicalisme français du public. Les situations anglaise et italienne, toutes deux explorées dans ce numéro, fournissent à cet égard des éléments suffisamment contrastés pour nourrir cette seconde approche croisée (entre pays, et non plus entre public et privé). L’Angleterre apparaît comme un cas typique, singulièrement opposé à la situation française, par l’ampleur qu’y ont prise les réformes inspirées du New Public Management ces trente dernières années. C’est l’État qui, au nom de la promotion de la concurrence dans les industries jugées par lui essentielles, réglemente le système des prix et la qualité des services par l’intermédiaire des agences de régulation, organise les quasi-marchés au sein des services publics non privatisés, impose la sous-traitance de certains services et en dicte les conditions. L’administration y est structurée selon les principes d’une fonction publique d’emploi. Les fonctionnaires statutaires (civil servants), qui, bien que révocables, bénéficient d’une certaine protection de la carrière, occupent 10 % des emplois dans le secteur public, quand l’écrasante majorité des agents (public servants) est recrutée sur des contrats de droit privé. L’ensemble des emplois du secteur public représenterait depuis les années 2000 autour de 20 % des emplois en Grande-Bretagne (Hugrée et al., 2015).

6L’Italie a longtemps été caractérisée par une fonction publique de statut, proche du cas français, et par un poids important des entreprises publiques dans l’économie. En 1993 intervient toutefois une rupture avec la contractualisation de la fonction publique, qui aligne la régulation des relations de travail du public sur celles du privé et introduit la négociation collective dans la fonction publique. Une Agence pour la représentation des administrations publiques dans la négociation collective (Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni, ARAN) est créée pour représenter les employeurs publics dans la négociation de conventions collectives nationales couvrant les administrations rassemblées en douze secteurs. La loi prévoit également la mise en place d’un second niveau de négociation, décentralisé mais cadré par les négociations nationales. Cette réforme a ouvert une séquence de transformations profondes visant à rapprocher l’administration publique de la gestion privée (Ongaro et Bellé, 2009). Il faut en souligner le caractère négocié, la loi ayant été ici précédée d’un accord tripartite « fondamental » entre gouvernement et organisations syndicales et patronales (Carrieri, 2004). À la même époque, une vague de privatisations réduit fortement le nombre de salariés du secteur public et conduit à la disparition de l’organisation patronale des entreprises publiques. D’après l’OCDE, l’emploi dans l’administration générale et les entreprises publiques représentait en 2005 14,2 % des emplois en Italie — contre 19,1 % au Royaume-Uni et 21,9 % en France.

7Dans cette introduction, nous entendons faire émerger un certain nombre de questions abordées dans les articles, à partir d’un regard plus approfondi sur le cas français. Nous soulignons d’abord que les évolutions en cours du syndicalisme du public s’inscrivent dans une dynamique historique déjà ancienne (1), même si les sciences sociales ont tardé, pour des raisons sur lesquelles il convient de s’interroger, à conceptualiser les ambiguïtés des relations entre État et syndicats dans le public (2). C’est à l’aune de ces enjeux qu’il faut envisager le renouvellement du regard sur le syndicalisme du public qu’esquissent les contributions à ce dossier (3).

1. Réponses syndicales à une question ancienne

1.1. Les fonctionnaires, des salariés comme les autres sous la IIIe République

8La construction historique de la fracture entre les syndicats des secteurs public et privé relève d’évolutions historiques sur lesquelles pèsent simultanément des débats idéologiques, politiques, juridiques et sociaux sur la nature de l’État, ses modalités d’intervention, les frontières des fonctions publiques ainsi que la condition de leurs agents (Rouban, 2009).

10La question sociale des employés de l’État, distincte de la question ouvrière, est au centre d’une question de pouvoir : qui doit incarner la permanence de l’État (Rouban, 2009) ? L’idée est alors de maîtriser un nouveau milieu professionnel quantitativement imposant, et dont les représentants se partagent entre tenants d’un amicalisme républicain et catégoriel porté à la conciliation et un courant (pré-)syndicaliste hostile à l’« État-patron », figure tutélaire des classes dirigeantes (Tartakowsky et Tétard, 2006). La contestation syndicale, inspirée du proudhonisme chez les fonctionnaires, est en effet radicale. Les premiers syndicalistes prônent le recours au droit privé, revendiquant l’appartenance pleine et entière des fonctionnaires à la classe ouvrière :

« La méfiance vis-à-vis de l’idée de statut est d’autant plus grande [que celui-ci] est clairement conçu par les gouvernants et la doctrine comme un moyen de traduire l’assujettissement du fonctionnaire à l’État et d’interdire le droit syndical » (Chevallier, 1996, p. 8).

« [Le syndicat,] c’est le droit privé, c’est-à-dire l’application aux rapports entre l’État et les fonctionnaires de toutes les règles qui sont applicables entre employés, ouvriers et patrons […]. Le traitement tombe au rang d’un salaire ; la nomination n’est plus qu’un contrat privé, un louage de service ; la loi du budget tombe sous la dépendance de l’offre et de la demande ; l’autorité hiérarchique est soumise à la discussion (grèves pour renvois de directeurs, de contremaîtres) ; le fonctionnaire, d’agent chargé d’un mandat public, devient employé ou ouvrier » (Leroy, 1907, p. 215-216 et p. 250).

12À cette doctrine, qu’il importe de confronter aux réflexions et pratiques précoces du droit par les syndicalistes (Narritsens et Pigenet, 2014), s’opposent la quasi-totalité des réformateurs, cherchant à consolider le régime républicain par un statut de la fonction publique relayé par des associations professionnelles.

13L’antériorité du droit syndical, droit de grève compris, des salariés du privé sur celui des fonctionnaires, légitimé en 1924 avant d’être définitivement légalisé en 1946, de même que la précocité du syndicalisme d’industrie, explique la prégnance du modèle du syndicalisme ouvrier. Si l’entre-deux-guerres témoigne de la force de cette référence, celle-ci n’est pas allée jusqu’à l’adoption de véritables structures d’industrie. Outre la persistance de fédérations calquées sur les contours de ministères — Finances, Éducation nationale… — ou de grandes entreprises publiques — SNCF, EDF, etc. —, et les difficultés, sinon l’échec, de leur cohabitation au sein de fragiles unions générales de fonctionnaires, le secteur public ne manque pas de syndicats nationaux constitués sur des bases strictement catégorielles.

1.2. Les recompositions public/privé, de la Libération aux années 1970

14La période de la Libération constitue un moment décisif dans la recomposition de la frontière entre public et privé (Dard et Margairaz, 2005). Les nationalisations de 1945-1946 initient un débat récurrent sur la nature du processus engagé : simple changement de propriétaire ? Étatisation ? Démocratisation économique et sociale ? Les tensions internes et les positions adoptées éclairent les références des diverses organisations syndicales et les changements ultérieurs de leur stratégie.

15Du côté des administrations, des organisations syndicales revendiquent un statut des fonctionnaires, dont elles dénonçaient auparavant le caractère de « carcan » imposé hors de toute négociation. Leur perception a changé : « d’instrument d’assujettissement du fonctionnaire à l’État, [le statut] se transforme en dispositif de garantie des droits des fonctionnaires face à l’État » (Chevallier, 1996, p. 10). Les syndicats ont participé à l’élaboration de statuts, dont le modèle, étendu à nombre de services publics, est apparu comme le mieux à même de garantir la neutralité et l’égalité inhérentes aux normes républicaines en protégeant les personnels de l’arbitraire et du favoritisme, sans leur retirer des acquis antérieurs inhérents aux contraintes des activités exercées (Pigenet, 2007). D’autres, à l’exemple de la fédération syndicaliste FO (Force Ouvrière) des PTT, militent encore jusqu’au début des années 1960 pour un statut de régie coopérative, dont le conseil d’administration réunirait les représentants des personnels, des usagers-clients, de l’État et des collectivités locales (Dreyfus et Pigenet, 2011). Le caractère négocié des statuts « octroyés » après la Libération s’affirme de plus en plus dans les décennies qui suivent, jusqu’à être reconnu officiellement par le statut de 1983 qui entérine le pouvoir de négociation des syndicats de fonctionnaires (voir infra).

16Le statut des fonctionnaires de 1946 constitue pour les juristes une forme d’hybridation entre les droits public et privé : le droit de grève, désormais reconnu aux fonctionnaires, accorde aux organisations syndicales la possibilité de remettre en cause la légitimité décisionnelle de l’employeur. Les commissions administratives paritaires (CAP) se rapprochent d’institutions paritaires de cogestion des carrières, tandis que les comités techniques paritaires (CTP) abordent davantage les éléments collectifs comme l’organisation des services, les règles budgétaires et les conditions de travail. Ainsi se trouvent définis les traits spécifiques des relations professionnelles de la fonction publique : un statut unifié où la place faite à l’idée de service public participe à l’identité professionnelle des fonctionnaires, des syndicats puissants qui participent à la gestion paritaire des carrières et des relations professionnelles fortement institutionnalisées (Rehfeldt et al., 2007). Ce cadre posé, la puissance publique récuse l’idée que ces relations puissent relever de négociations en bonne et due forme.

17Un travail normatif poursuivi dans les années 1960 et 1970 tend à banaliser les fonctionnaires parmi les autres salariés. D’une part, après les grèves de 1968, particulièrement importantes dans le secteur public, une politique de négociation au niveau national émerge dans la fonction publique comme dans les entreprises publiques. Un nouveau type de rapports se développe, fondé sur la concertation, la négociation et le contrat, et la recherche d’accords avec les organisations syndicales (Pinet, 1993). Les entreprises publiques constituent des laboratoires d’expériences à cet égard, dès lors que les directions obtiennent le pouvoir de négocier dans le cadre d’orientations préalablement définies par la tutelle gouvernementale.

18D’autre part est votée une série de lois qui semblent inspirées par le modèle du secteur privé. Ainsi, la loi du 19 juillet 1976 individualise les promotions en permettant aux jurys, dans le cadre des examens professionnels, de consulter le dossier individuel des candidats ; la loi du 7 juillet 1977 autorise les cadres du privé licenciés pour raison économique à se présenter, jusqu’à 50 ans et sans condition de diplôme, aux concours externes des catégories A et B ; la loi du 23 décembre 1980 prévoit la possibilité d’un service à temps partiel que ses initiateurs estiment être accordé à la féminisation de la fonction publique.

1.3. Le « tournant néo libéral » des années 1980-1990

19Dans les années 1980-1990, les recompositions du secteur public et de la fonction publique acquièrent une dimension inédite à l’échelle de l’Union européenne et suite à l’ouverture des services à des concurrences multiples. En effet, le rôle croissant de l’Union européenne, dont les textes fondateurs ignorent les notions d’administration publique, de service public et de fonctionnaire, pour leur préférer les catégories de « service d’intérêt général » et de « travailleur », sape les fondations intellectuelles du statut des fonctionnaires français de 1983. Elle réactive la conception d’une fonction publique formée de métiers spécifiques relevant ou non de l’exercice de prérogatives de puissance publique (Rouban, 2009).

20S’agissant de l’organisation des services publics non marchands, que le principe de subsidiarité laisse à la prérogative des États nationaux, les pressions européennes s’exercent indirectement au travers des contraintes budgétaires. Ces transformations vont de pair avec trois types de procédures grosses de conséquences sur les relations d’emploi : la privatisation des entreprises publiques, l’introduction d’approches plus managériales que concrétisent notamment une gestion du personnel plus décentralisée et plus individualisée, ainsi que le développement de négociations collectives.

23Si les interactions ambiguës entre pouvoirs publics et syndicats du public sont difficilement conceptualisables en dehors de leurs contextes historiques, elles le sont aussi pour des raisons propres à la structuration des disciplines scientifiques.

2. La difficile conceptualisation des relations professionnelles du secteur public en France

24Alors que dans bien des pays d’Europe occidentale, le syndicalisme des fonctionnaires et des entreprises publiques continue de peser et de mobiliser, les sciences sociales peinent à rendre compte de leur spécificité en dehors des référentiels théoriques dominants. Les incertitudes théoriques relatives à l’analyse du rôle de l’État dans la régulation « fordiste-keynésienne » ne sont pas pour rien dans la difficulté à conceptualiser le rapport entre l’employeur et les travailleurs dans la fonction publique. Aujourd’hui encore, les démarches participatives impliquant les syndicats peuvent être perçues au sein d’un même ministère, par exemple celui des Finances, comme un instrument destiné à légitimer des décisions déjà prises au plus haut niveau du pouvoir (Spire, 2015), ou comme un outil permettant au contraire l’expression des agents sur leurs conditions de travail (Lochard, 2012). Au malaise des socio-économistes fait écho celui des spécialistes des relations professionnelles, au moins en France, tant à propos des structures syndicales que des modes et instances de concertation sur les rémunérations et les emplois.

25Il est vrai qu’il a fallu attendre les années 1970 pour mieux comprendre ce que font les acteurs du statut des fonctionnaires dans chaque corps particulier, question particulièrement documentée pour les corps enseignants (pour une synthèse, voir Geay, 2005) et ceux de l’Équipement (parmi les premiers, Thoenig et Friedberg, 1970), et la fin des années 1980 pour voir paraître les premiers ouvrages de synthèse sur le syndicalisme de fonctionnaires (Siwek-Pouydesseau, 1989a et 1989b). Comment expliquer cet angle mort des premiers travaux sociologiques sur la façon dont les acteurs syndicaux se sont approprié le statut de fonctionnaire (2.1.) ? Les clivages entre la sociologie et le droit, et au sein de la discipline juridique entre droit public et droit privé, n’y sont pas pour rien (2.2.).

2.1. Le statut des fonctionnaires, un angle mort des premiers travaux sociologiques

26La sociologie française naissante du début du XX^e siècle n’est pas restée étrangère aux enjeux associés au mouvement syndical des fonctionnaires, dont l’histoire a été retracée dans la section précédente. Face à la revendication d’un droit des fonctionnaires à former un syndicat, Émile Durkheim affirme :

« Quand bien même il serait avéré que le syndicat est un bon moyen pour les fonctionnaires d’obtenir satisfaction, il ne faut pourtant pas perdre de vue qu’en dehors et au-dessus de l’intérêt des fonctionnaires, il y a autre chose : il y a l’intérêt général du pays. Or, je crains que le syndicalisme administratif n’ait pour résultat d’imposer à l’administration un cadre qui n’est point fait pour elle et ne risque ainsi de désorganiser gravement les fonctions sociales les plus essentielles » (Durkheim, 1975 [1908], p. 203-204).

27Dans la conception durkheimienne, l’État est un organe de gestion rationnel et légitime dont la fonction essentielle est de penser :

« Instrument neutre et fonctionnel, lieu de la conscience “claire”, l’État joue son rôle “personnel” en traitant rationnellement les données grâce à son expertise, en adaptant aussi sans cesse son action, dans le cadre de ce “circuit”, aux nouvelles communications porteuses d’informations » (Birnbaum, 1976, p. 251).

28Dépourvus de toutes caractéristiques sociales, et donc sans intérêts spécifiques à défendre, les fonctionnaires doivent s’identifier strictement à leurs fonctions, exercées au nom de l’intérêt général. Le rejet durkheimien du syndicalisme des fonctionnaires procède de l’idée d’une séparation stricte entre l’État et la société, avec ses conflits de classes.

29Après la Seconde Guerre mondiale, en 1953, Michel Crozier rouvre la voie d’une analyse sociologique des fonctionnaires et de leurs syndicats. Formé à HEC, de retour des États-Unis où il a entamé sa carrière d’enquêteur, en pleine guerre froide, comme analyste du travail syndical américain, il conduit seul une première enquête de sociologie empirique, à la fois quantitative et par entretiens, comportant nombre d’observations ethnographiques, dans la grande administration publique des PTT au Centre des chèques postaux de Paris. L’administration publique française est alors en pleine ébullition sur le plan social, politique, institutionnel et juridique. Le premier grand mouvement de grève des administrations et des services publics suit, en août 1953, l’annonce du Plan Laniel d’économies budgétaires et de remise en cause des statuts, notamment en matière de pensions (Pigenet, 1997). L’enquête donne lieu à une publication : Petits fonctionnaires au travail (Crozier, 1954). Dans cet ouvrage, toutefois, on trouve peu d’analyse des syndicats, alors que Michel Crozier s’y est fortement intéressé, comme en attestent les archives de l’enquête qui comprennent 59 réponses à un questionnaire d’entretiens auprès des fonctionnaires des chèques postaux dans une version manuscrite, et 18 entretiens avec des syndicalistes, écrits de la main de Michel Crozier et tous entièrement retranscrits. Ni dans cet ouvrage, ni dans le suivant, Michel Crozier ne différencie les syndicats des organisations publiques de ceux des organisations privées.

30En effet, dans le livre fondé sur une recherche menée pour sa thèse complémentaire dans six compagnies d’assurances nationalisées (Le monde des employés de bureau, paru en 1965), le Centre des chèques postaux devient « l’Agence comptable » de la rue des Favorites. La mention du statut d’administration a disparu, employés et fonctionnaires sont mis sur le même plan. La fonction publique y est décrite comme le secteur le plus syndiqué de l’économie française, même si la segmentation syndicale par catégorie et services affaiblit les affiliations fédérales. Pour le reste, fonctionnaires et employés sont des cols blancs, dont Michel Crozier brosse un portrait nouveau à partir de ses lectures de l’Américain Charles Wright Mills, de l’Anglais David Lockwood et de l’Allemand Hans Paul Bahrdt.

31Non sans lien avec les travaux anciens d’Edmond Goblot (2010 [1925]), l’analyse pointe la position intermédiaire des employés et des fonctionnaires, entre travailleurs manuels et petite bourgeoisie, en insistant sur une dynamique sociale :

« En fait, si l’employé et le petit fonctionnaire ont des comportements ambivalents, s’ils se sentent généralement à la fois des travailleurs exploités et revendicateurs devant un patron ou devant l’État […], c’est bien le signe d’une contradiction profonde qu’ils vivent dans leur situation même. L’employé a effectivement plus de chances d’accéder lui-même ou de voir accéder ses enfants à des postes supérieurs […]. L’employé est au bas de l’échelle, certes, mais du moins il est déjà sur l’échelle. Quelle que soit sa timidité, il connaît tout de même un peu mieux les dirigeants et ceux qui les conseillent. Il sait mieux ce qui risque de plaire et ce qu’il faut faire pour avancer ou du moins pour faire avancer ses enfants. C’est à notre avis avec cette hypothèse d’une socialisation anticipée que l’on peut interpréter le mieux les réactions particulières des employés et des fonctionnaires dans les sondages d’opinion » (Crozier, 1963, p. 44-46).

32L’hypothèse d’une socialisation anticipée des fonctionnaires, assimilés aux employés, fait l’impasse sur les conséquences concrètes ou symboliques du statut des corps de fonctionnaires. Le lien n’est pas établi, par exemple, entre la position hiérarchique des femmes, qui ne peuvent pas avoir de promotion professionnelle (le corps des dactylos ayant été conçu sans passage possible d’une catégorie à l’autre) et leurs itinéraires. Elles restent toutes dans la même catégorie, tandis que la catégorie A des cadres est réservée aux hommes (jusqu’en 1955, il n’y a pas de concours d’inspecteur ouvert aux femmes aux PTT). Michel Crozier désigne-t-il le statut derrière ce « style d’administration français » qui lui est cher ?

« Fondé sur des principes hiérarchiques rigides qui aboutissent en fait à une séparation profonde entre la carrière, fonction d’une essence mystérieuse distillée dans les concours, et les avatars accidentels des tâches et des fonctions, il ne permet ni de stimuler ni de récompenser la participation » (Crozier, 1966, p. 235).

33Quoi qu’il en soit, le statut n’intervient pas dans le jeu des acteurs, y compris syndicaux. Quant à l’histoire sociale, c’est bien plus tard qu’elle découvre les fonctionnaires et leurs syndicats. Elle privilégie initialement les ouvriers et les paysans (Pigenet, 2012), avant de découvrir les employés (Gardey, 2001 ; Beau, 2004), les hauts fonctionnaires (Charle, 1980) et les fonctionnaires intermédiaires (Join-Lambert, 2001 ; Le Bihan, 2008). L’apport initial de la science économique a beau être précoce, il reste modeste et donne lieu à un seul livre sur leurs salaires et niveaux de vie (Mercillon, 1965, cité par Fridenson, 2015).

2.2. Les clivages au sein de la discipline juridique et dans la production statistique

34Le clivage entre droit public et droit privé se renforce, il est vrai, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, contribuant à rendre difficile la prise en compte du statut dans l’analyse sociologique. Alors que le droit du travail connaît dans la seconde moitié du XXe siècle des controverses théoriques et pratiques d’une grande importance, les fonctionnaires relèvent du droit administratif et seuls quelques spécialistes s’intéressent à leur statut, « plus pour en maîtriser la complexité que pour en interroger la logique et les contradictions » (Freyssinet, 2005). Des années 1950 aux années 1990, les publications consacrées aux administrations centrales sont essentiellement le fait de professeurs de droit ou de hauts fonctionnaires. On pense par exemple à l’ouvrage de Roger Grégoire, directeur de la fonction publique, La fonction publique, paru en 1954, ou à l’ouvrage de Gilbert Devaux sur La comptabilité publique, paru en 1957, à celui d’Édouard Bonnefous, La réforme administrative, paru en 1958, ou encore à celui de Robert Catherine, Fonction publique II, vingt-six autres propos, paru en 1959. La première synthèse générale d’histoire de la fonction publique est écrite par des juristes et des hauts fonctionnaires (Pinet, 1993).

35Ce clivage concerne aussi la production statistique. L’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), qui succède en avril 1946 à la Statistique générale de France, reçoit désormais pour tâche de recenser les agents des services publics dans la perspective de recensements quantitatifs. L’évolution du recrutement à la fin des années 1970, avec l’arrivée de statisticiens adoptant une posture réflexive dans leur utilisation des outils techniques, contribue à une prise de recul dans l’usage des nomenclatures et des classifications des emplois publics (Courrier des statistiques, 2009, p. 49) et permet d’en améliorer la précision, notamment sur les phénomènes de mobilité. Les clivages institutionnels ne facilitent pas l’étude des fonctionnaires : le ministère du Travail n’est compétent en France que pour les activités couvertes par le Code du travail, c’est-à-dire le secteur privé et une partie des entreprises publiques. La production statistique et les commandes d’études et de recherches sur l’emploi public sont donc d’emblée limitées. De son côté, le ministère chargé de la Fonction publique est surtout guidé par des préoccupations de gestion administrative des emplois (Ruiz, 2013).

36Ces clivages scientifiques et institutionnels n’ont guère permis le développement d’études comparatives, sociologiques, ethnographiques ou historiques, entre syndicalismes du public et du privé, alors que les frontières entre les deux secteurs se recomposent à partir des années 1980. L’État joue alors dans la réorganisation des services publics un rôle déterminant non seulement en France, mais aussi au Royaume-Uni et en Italie. Ces recompositions plaident donc fortement pour le développement de nouvelles approches.

3. Nouveaux regards

3.1. De l’hybridation…

37Ce numéro thématique s’inscrit dans le prolongement de travaux qui, depuis une vingtaine d’années, interrogent la spécificité du syndicalisme et des relations professionnelles dans le secteur public. Les travaux précurseurs de Jeanne Siwek-Pouydesseau (1989a et 1989b) marquent, en histoire, une attention nouvelle portée au syndicalisme du public. Certains juristes interrogent également depuis la fin des années 1990 les rapprochements et influences réciproques des droits privé et public du travail (Supiot, 1998 ; Bodiguel et al., 2000 ; Touzeil-Divina et Sweeney, 2012). L’hypothèse d’une hybridation entre droit du travail et droit de la fonction publique se nourrit de différentes situations, désormais bien documentées, notamment par les cas d’intégration des salariés du secteur privé dans les administrations publiques, les transferts de personnels « public-privé » et « privé-public », les articulations entre statut du personnel, négociation collective et contrat individuel dans les entreprises publiques à statut comme La Poste ou les industries électriques et gazières (Maggi-Germain, 1996 ; Cahiers de la Fonction publique, 2015). Il ressort de ces travaux l’idée d’une continuité, plutôt que d’une rupture, entre les deux univers juridiques. La pénétration réciproque des règles d’ordre public et du droit du travail fait l’objet de multiples analyses. Alain Supiot (1994) souligne par exemple la prééminence du statut comme forme de protection des personnes, et Jean-Luc Crozafon (1985) donne à voir, quelques années plus tôt, une « publicisation du droit syndical ».

38En sociologie, Jean Saglio a initié et fortement nourri la réflexion sur les influences réciproques des systèmes de relations professionnelles du public et du privé. L’enquête réalisée avec Serge Dufoulon et Pascale Trompette sur le fonctionnement des navires de combat français comme systèmes de travail (Dufoulon et al., 1999) vient étayer la thèse de l’influence forte du modèle militaire de régulation des relations professionnelles dans le système français (Saglio, 2002). C’est ainsi que se trouve affirmée l’idée d’une continuité des institutions du public et du privé, qu’il s’agisse des formes de hiérarchies salariales (Saglio, 1999) ou de la dynamique des négociations collectives (Saglio, 2003). D’autres travaux prolongent ces réflexions dans les années 2000. En 2004, Udo Rehfeldt et Catherine Vincent dirigent un numéro de la Revue de l’IRES consacré aux relations professionnelles dans le secteur public. Trois ans plus tard, la même revue publie la synthèse d’un séminaire de recherche sur la « Gestion des personnels publics : évolutions récentes et perspectives » (Desmarais et al., 2007), initié par la Direction générale de l’administration et de la fonction publique. Aux enquêtes sociologiques qui portent sur la situation hybride des entreprises publiques à statut, comme celles de Solveig Grimault (2005) sur les délégués du personnel aux Aéroports de Paris et de Laurent Duclos (2006) sur le paritarisme dans les industries électriques et les allocations familiales, s’ajoutent bientôt des enquêtes qui prennent plus directement pour objet les relations professionnelles dans les fonctions publiques au regard du secteur privé. Michèle Tallard et Catherine Vincent (2010) interrogent ainsi l’appropriation des outils, importés du privé, de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences par les acteurs de la fonction publique hospitalière. Prenant appui sur une enquête approfondie dans une mairie de la banlieue parisienne, Alexandra Garabige étudie la forme singulière qu’y prennent la négociation collective (Garabige, 2010) et l’importation de dispositifs de participation des agents (Garabige, 2012), dans une perspective, là encore, d’hybridation des systèmes public et privé de relations professionnelles. En écho, Gilles Jeannot (2013) souligne la vitalité du « dialogue social » dans deux mairies. Exacerbant la thèse d’une continuité des institutions du public et du privé, Maïlys Gantois (2016) entreprend de rendre compte avec les mêmes outils analytiques des pratiques de négociation collective dans une entreprise du secteur privé et dans un conseil général.

39Ces travaux font nettement ressortir les traits hybrides des pratiques syndicales du public, donnant l’image d’un continuum de situations, plutôt que d’une frontière, entre secteurs public et privé :

« Il y a bien, dans les relations professionnelles françaises, deux pôles opposés correspondant à deux types de systèmes différents. Dans la pratique cependant, les influences réciproques et les hybridations entre ces deux modèles sont fréquentes. Décrire l’un ou l’autre de ces deux systèmes, et notamment analyser leurs évolutions, en omettant cette intrication forte est donc le plus souvent insuffisant » (Saglio, 2012, p. 599).

40C’est dans cette perspective que s’inscrivent les contributions à ce numéro thématique, sans toutefois se limiter au cas français. Elles couvrent une plage chronologique relativement restreinte : les bouleversements intervenus à compter des années 1980, dans le sillage du « tournant néo-libéral » et du New public management, prévalent sur l’étude des expériences inédites d’association des syndicats aux réformes d’envergure de la Libération, lesquelles redéfinissent les contours, missions et modalités d’intervention du secteur public en même temps que les droits et devoirs de ses agents (Andrieu et al., 1987). L’article de Ferruccio Ricciardi fait toutefois exception, proposant un retour sur les ambitions sociales des technocrates « modernisateurs » des années 1960 à la tête des entreprises publiques et de leur organisation patronale spécifique, Intersind. Placées dans une « zone de contact » entre public et privé, les directions de ces entreprises expérimentent des innovations sociales (job evaluation et développement de la négociation collective d’entreprise) qui contribuent à transformer le système italien de relations professionnelles dans son ensemble, même si ces ambitions se trouvent finalement prises à contre-pied par les mobilisations de salariés de la fin de la décennie.

41Les cinq monographies n’offrent qu’un aperçu de la diversité des régimes juridiques et des activités que recouvre la notion de « public », des fonctions régaliennes de l’État aux entreprises nationalisées du secteur marchand en passant par des services publics dont l’exploitation n’exclut pas l’intervention d’opérateurs privés concessionnaires. Ce dernier cadre fut d’ailleurs la règle en France jusqu’aux nationalisations de 1945-1946, bien avant les privatisations des années 1980 et le retour en force des délégations de service public. Le maquis actuel des dénominations et des sigles hexagonaux — EPIC, EPCA, AAI, GIP… — est révélateur de compromis, d’hésitations et d’incertitudes sur fond de recul de l’intervention étatique directe, contrainte de composer par ailleurs avec les prérogatives, interdits ou prétentions des institutions européennes et des collectivités territoriales. Cette complexité qu’enregistre la multiplicité des statuts d’emploi n’est certes pas nouvelle (Montagnon, 2009 ; Prost, 2014). Les entorses et contournements des « rigidités » statutaires sont aussi anciens que ces derniers, des surnuméraires d’antan aux auxiliaires, vacataires et autres contractuels d’aujourd’hui — pour ne rien dire des salariés d’entreprises sous-traitantes présents au cœur des centrales nucléaires d’Electricité de France (EDF). Réduction des coûts salariaux et souplesse d’organisation, les justifications ne manquent pas qui, sur la longue durée, font du recours à des personnels hors-statut une condition de la continuité et de la mutabilité que revendiquent les services publics français. Dans un article paru dans Sociologie du travail au premier trimestre 1974, Jacques Magaud prenait le cas de l’État employeur comme révélateur de la segmentation plus générale de la main-d’œuvre entre « vrais et faux salariés » dans l’ensemble de l’économie. De façon particulièrement visible et plus marquée qu’ailleurs, la fonction publique et les entreprises publiques témoignaient d’une telle séparation, à travers les rapports entre titulaires et non titulaires, ceux-ci représentant alors plus du quart des agents civils de l’État et étant recrutés par ce dernier pour contourner le réseau de règles régissant ses rapports avec ses salariés, devenu impossible à modifier. L’exemple d’EDF, présenté par Marie Ghis Malfilatre, donne précisément à voir l’évolution des positions syndicales à l’égard des travailleurs hors-statut, entre indifférence, hostilité, différenciation tolérée et affiliation, complexifiant sans doute la lecture de Jacques Magaud, qui en retenait surtout l’« attitude paternaliste » (1974, p. 18), se contentant de proposer aux non-titulaires l’intégration dans la fonction publique.

3.2. ... à un continuum de situations

42Indices et facteur de l’affaiblissement des syndicats, les restructurations et réformes intervenues au cours des trois dernières décennies ont modifié le périmètre du « public », ses objectifs et ses principes d’action. Quand la délégation de service public n’a pas emporté la totalité d’un service public, des parties de celui-ci ont été confiées à des entreprises privées selon des critères dont l’exemple du contrôle des condamnés britanniques en probation, analysé par Cécile Guillaume et Gill Kirton, donne à comprendre la primauté des considérations économiques sur l’expérience et les savoir-faire des concessionnaires. En foi de quoi, les organismes publics, eux-mêmes restructurés, gardent la charge des cas les plus difficiles et exigeants en compétences, abandonnant au privé les situations plus simples, suivies par un personnel moins qualifié. Il en va de même pour les salariés hors-statut d’EDF, à ceci près que la réduction attendue des frais intègre l’externalisation des risques élevés encourus dans l’exercice des tâches sous-traitées.

43Par-delà la rhétorique de la modernisation et de la compétitivité, ces mutations furent le fruit de choix politiques explicites de gouvernements résolus à vaincre les oppositions des syndicats, laissant peu de place à la concertation, du moins sur l’essentiel. Car dans le détail de l’organisation et des relations professionnelles, des marges de manœuvre ont pu exister et entrouvrir un espace de négociation avec les syndicats. L’exemple du synchrotron Soleil, dont rend compte l’article d’Élodie Béthoux et Camille Dupuy, le prouve — à propos, il est vrai, d’un équipement et d’activités de recherche dont les résultats ne sont pas qu’affaire d’efficacité gestionnaire. Au reste, nombre de cadres du nouvel établissement étaient issus du milieu de la recherche ou d’organismes tels que le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), porteurs d’une double culture administrative et scientifique. Ces héritages se retrouvent parmi les premières équipes dirigeantes et d’encadrement du service britannique de probation. Les initiateurs des réformes en étaient conscients, qui, soucieux de brouiller les repères traditionnels, ne se contentèrent pas de rebaptiser les entités nées des réorganisations et de les doter de logos inédits. Sur la lancée, un nouveau vocabulaire se diffusa du sommet vers la base, affectant jusqu’à la nomenclature des métiers. Cette bataille de signes et de mots se joue aussi vis-à-vis du public : « administrés », « usagers », « utilisateurs », « clients »… chaque vocable est lourd d’enjeux quant aux modèles et buts des nouveaux services.

44Le passage du public au privé induit d’autres changements, à commencer par celui des normes — celles, en France, du Code du travail et des conventions collectives, dont il fallut s’approprier les règles, les procédures et les instances de représentation du personnel, sans toujours rompre avec les pratiques de concertation, de gestion paritaire des carrières et d’égalité professionnelle inspirées du public. Qu’advient-il, encore, à la suite de ces mutations, du devoir de loyauté exigé de tout salarié, mais que le service de l’État érigeait en règle assez prégnante pour justifier le système statutaire et ses contreparties ? Qu’en est-il, plus largement, des principes et valeurs quasi-identitaires de la fonction et du service publics et qui, gravés dans les statuts de la Libération, fondent d’un même mouvement les droits des personnels et les garanties reconnues aux citoyens : intérêt général, neutralité, impartialité, égalité ? Point d’appui des résistances syndicales aux réorganisations et aux nouvelles techniques de gestion, ils demeurent pertinents à EDF, dans le service des probations ou au synchrotron Soleil au nom de la sécurité, de la justice, de la santé et de la recherche. Cette légitimité subsiste en interne où le changement de régime économique et juridique ne modifie guère, dans l’immédiat, la nature des activités et leur caractère de « mission de service public ». Elle n’est pas moindre à l’extérieur, auprès des professionnels et des experts comme au sein de la population. Les syndicats veillent, en outre, à s’assurer le concours de relais politiques, dont la bienveillance s’avère décisive dans les services publics territoriaux confrontés aux mesures d’austérité. L’article de Stephen Bach et Alexandra Stroleny met à cet égard en évidence la variabilité des réponses des gouvernements locaux britanniques face aux contraintes budgétaires, soulignant l’intérêt d’analyser finement les négociations à cette échelle.

45L’influence de ces acteurs extérieurs se vérifie lors des mobilisations. De part et d’autre, les protagonistes en tiennent compte. À l’invocation syndicale de la défense du service public et de l’intérêt général, les directions et les ministres de tutelle qui, anticipant ces réactions, ont parfois préparé le terrain, expertises et plans médias à l’appui, opposent l’interruption de la continuité des services et l’ampleur des désagréments infligés au public. Ces arguments ont accompagné les restrictions apportées au droit de grève des fonctionnaires et des agents des services publics : préavis, déclaration préalable de participation à une grève, service minimum, réquisitions, etc. Privilège réglementaire ou législatif de la puissance publique sur son versant État-patron, juge et partie dans la régulation des conflits collectifs. Arme à double tranchant, toutefois, pour peu que la mobilisation se prolonge et que l’opinion penche en faveur des grévistes au risque d’un délicat isolement des autorités (Béroud et Mouriaux, 1997 ; Pigenet, 1997). Trop alarmistes, les critiques syndicales peuvent, quant à elles, affaiblir la mobilisation des agents lorsqu’elles paraissent fragiliser la réputation de l’entreprise sur des questions sensibles telles que la sécurité. Le débat traverse le personnel et les syndicats aux charnières des catégories et des échelons. En pointe dans la défense des salariés hors-statut et de leur exposition aux radiations, les militants cégétistes de la centrale EDF de Chinon se heurtent aux réticences d’une partie de leurs collègues et de leur fédération.

46En tout état de cause, la conflictualité se ressent des restructurations et réformes du secteur public dont la mise en œuvre enregistre l’échec des stratégies d’opposition frontale. Si les taux de syndicalisation et de conflictualité relativement élevés ne s’effondrent pas, voire permettent d’atténuer les effets des politiques mises en œuvre, ils s’érodent. Le vieillissement des équipes syndicales, que contrarient les moindres dispositions à l’organisation des personnels récemment recrutés, creuse le fossé générationnel que redoublent ceux des profils et des statuts. En l’absence de sociologie syndicale approfondie, les articles abordent la question des replis corporatifs, catégoriels et locaux qui compliquent l’élaboration de ripostes conduites à l’échelle de l’ensemble du secteur public. Le poids de celui-ci dans les instances confédérales ne suffit pas à susciter des mobilisations interprofessionnelles sur des thèmes fédérateurs, y compris en France et en Italie où elles appartiennent pourtant au répertoire d’action syndicale. Quand ils ne sont pas insensibles aux discours sur les « privilèges » des salariés du public, les travailleurs du privé disposent rarement des ressources syndicales que supposent ces initiatives. Au mieux, ils participent aux manifestations, mais délèguent au public un pouvoir de grève tombé en déshérence. Dans les faits, nombre de structures interprofessionnelles locales reposent souvent et depuis longtemps sur des militants du public. Tant bien que mal surmontées dans l’urgence ou l’évidence des mobilisations menées aux échelons élémentaires, les concurrences intersyndicales s’exacerbent au niveau national et réactivent d’anciens clivages entre syndicalismes de contestation ou d’accompagnement.

47Les cinq articles rassemblés dans ce numéro soulignent tous de fortes recompositions du syndicalisme du public. Loin de constituer un simple alignement par mimétisme sur les règles et pratiques des relations professionnelles du secteur privé, l’ajustement du public doit-il être désormais analysé comme un déplacement le long d’un continuum de situations entre public et privé (plutôt que d’une frontière), déplacement au cours duquel certains éléments nouveaux, importés du privé, font l’objet d’une appropriation dont la logique et la portée varient d’une situation à l’autre ? Pour répondre à cette question, l’approche ethnographique croisée des syndicalismes, comparant les militants syndicaux des deux secteurs, apparaît prometteuse (Gantois, 2016). Elle montre qu’il est possible d’étudier conjointement les rôles de négociateur syndical au sein d’un conseil général et dans une entreprise de transport, tant ce rôle dépend des modes de gestion institués sur les lieux de travail, qui ne sont pas éloignés entre une collectivité locale et une entreprise privée. Cette perspective saisissant comme un continuum de situations les conflits et négociations du public et du privé s’avère stimulante lorsqu’elle lie le travail des militants syndicaux et le travail des salariés, tant elle permet alors de mieux comprendre les recompositions de l’action syndicale en lien avec celles des collectifs de travail, qui concernent le public comme le privé.