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Dossier-débat : le gouvernement par les indicateurs

Introduction : la tension savoirs-pouvoirs à l’épreuve du gouvernement par les indicateurs de performance

The Tension between Knowledge and Power through Government by Performance Indicators. Introduction to the Symposium
Philippe Bezes, Eve Chiapello et Pierre Desmarez
p. 347-369

Résumés

Aussi bien dans les États qu’au niveau international, il est devenu courant de s’appuyer sur des indicateurs pour fixer des objectifs quantifiés et évaluer l’évolution de l’action publique et des fonctionnements administratifs. La recherche en sciences sociales qui traite du développement des indicateurs de performance est abondante et relève de traditions intellectuelles variées. Beaucoup assimilent ce mouvement à une composante du tournant néo-libéral et à une manifestation du New Public Management. Ce dossier explore les tensions entre l’utilisation d’indicateurs et l’exercice du pouvoir, en soulignant l’ambivalence de cette relation, le chiffre étant tantôt craint, tantôt désiré. Trois dimensions interdépendantes sont distinguées pour analyser le gouvernement par les indicateurs : les enjeux de savoir, les logiques de pouvoir et les formes de publicisation qui leur sont associées. Les quatre textes rassemblés portent principalement sur le suivi des résultats de politiques publiques, nationales ou internationales, abordés par des auteurs relevant de plusieurs disciplines. Ils rappellent que l’élaboration d’indicateurs participe de la construction des problèmes publics pris en charge. Ils confirment l’intérêt des analyses qui prennent au sérieux d’une part la fabrication des nombres et les conventions de calcul retenues et, d’autre part, les dispositifs de gouvernement dans lesquels ils s’inscrivent. Enfin, ils montrent que le gouvernement par les indicateurs débouche sur des formes nouvelles de bureaucratisation.

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Texte intégral

  • 1 L’État ingénieur, s’intéressant à la production qu’il cherche à rationaliser, a besoin d’éléments e (...)
  • 2 Nous suivons ici l’usage d’Alain Desrosières qui oppose la notion de « quantification » à celle de (...)

1Comme l’étymologie du terme même de « statistiques » l’indique, l’action de l’État moderne s’accompagne depuis au moins deux siècles du déploiement d’instruments de connaissance quantifiés (Hacking, 1990 ; Desrosières, 1993 ; Porter, 1995 ; Rosental, 2007). Pour autant, le chiffre n’a pas la même place, la même forme, ni le même usage selon les modalités d’intervention de l’État, l’État keynésien des trente glorieuses ne valorisant pas par exemple les mêmes chiffres que l’État ingénieur du xviiie siècle (Desrosières, 2008b)1. Depuis les années 1980, dans le contexte d’institutionnalisation du néolibéralisme et du New Public Management, l’utilisation de chiffres dans la conduite des politiques publiques a revêtu une forme renouvelée et intensifiée (Desrosières, 2014), aussi bien dans les États qu’au niveau international, dans le cadre des politiques européennes et transnationales. Ce dossier porte sur un usage particulier des « quantifications »2 dans l’action publique, qui s’est développé particulièrement au cours de la période récente : celui qui consiste à se référer à des indicateurs pour fixer des objectifs quantifiés à atteindre. Ces mêmes indicateurs servent ensuite à organiser un recueil récurrent de données et d’informations chiffrées sur l’activité et la « performance » des politiques publiques ou des organisations administratives.

2Si la multiplication de cibles, d’indicateurs d’activités et d’objectifs de performance — élaborés en nombre pour construire et afficher les finalités des organisations — constituent les instruments cardinaux, ils se trouvent encastrés dans divers outils et dispositifs de gestion (Berry, 1983 ; Moisdon, 1997 ; Chiapello et Gilbert, 2013) : systèmes de reporting sur la performance, c’est-à-dire production de comptes rendus standardisés sur les politiques publiques et les administrations qui les conduisent ; dispositifs organisés de comparaison voire de mise en concurrence, prenant la forme du benchmarking (Bruno et Didier, 2013) mais aussi de classements et palmarès (rankings, League Tables ; voir Espeland et Sauder, 2007) ; contrats d’objectifs allouant des moyens sur la base d’objectifs quantifiés à atteindre, etc.

  • 3 Comme on a pu parler de l’explosion de l’audit (Power, 1994, 1999).

3Cette « explosion » du gouvernement par les indicateurs3 a suscité des controverses et une abondante littérature auxquelles ce dossier-débat entend contribuer. Pour tous les analystes, il semble clair que nous vivons désormais dans un « monde d’indicateurs » (Rottenburg et al., 2015) où la quantification exerce d’indéniables pouvoirs de séduction (Merry, 2016) autant qu’elle constitue, selon certains, une « drogue » des gouvernants (Hood, 2012). Cette « gouvernance par les nombres » (Supiot, 2015), que certains décrivent comme partie intégrante de l’art néolibéral de gouvernement des individus et des organisations (Hibou, 2012 ; Bruno et Didier, 2013), génère des formes inédites d’anxiété et de stress organisationnel (Espeland et Sauder, 2016) en ce sens qu’elle affecte fortement les comportements des individus dans les organisations et génère des stratégies d’évitement du blâme lié à la non-atteinte des objectifs (Hood, 2011).

4Après avoir mentionné quelques grandes étapes du développement du gouvernement par les indicateurs de performance et présenté une partie de la littérature qui s’en est saisie, nous tâcherons d’y situer la contribution de ce dossier-débat.

1. L’irrésistible expansion du gouvernement par les indicateurs de performance

5Il n’y a pas lieu ici de proposer une généalogie de ce mouvement de longue durée. Cette entreprise se révélerait d’ailleurs périlleuse en raison des multiples trames qui le composent. Contentons-nous d’esquisser quelques jalons, notamment pour souligner que l’histoire est loin de se résumer à la transposition au secteur public d’outils venus de l’entreprise privée (relevant notamment de la « direction par objectifs »). Aux États-Unis, l’expérience du Planning, Programming and Budgeting System (PPBS) s’appuie sur le développement d’indicateurs de gestion, de production et de résultats, dont la grammaire sera reprise en France dans la Rationalisation des choix budgétaires, RCB (Terray, 2003 ; Bezes, 2009). Le PPBS est un dispositif initié en 1965 par le secrétaire d’État à la Défense, Robert McNamara, pour coordonner l’effort de guerre américain au Viêtnam : il est élaboré par des économistes de la Rand Corporation et mobilisé pour la préparation du Budget fédéral (Spenlehauer, 1998). La visée budgétaire et financière est première. C’est en partie en réaction au PPBS, mais aussi dans le cadre des recherches menées sur les conséquences du programme spatial américain dans les années 1960, qu’une réflexion sur l’élaboration d’indicateurs sociaux va se développer outre-Atlantique puis en France (Spenlehauer, 1998, pp. 95-123). Les auteurs qui contribuent au rapport demandé à l’American Academy of Arts and Sciences par la National Aeronautics and Space Administration (NASA) sur « la nature et l’ampleur des conséquences du programme spatial américain » s’efforcent ainsi d’élargir la perspective et d’examiner les promesses et les limites de ce qu’ils appellent des « indicateurs sociaux », susceptibles de mesurer l’impact des politiques menées dans différents domaines, tout en les replaçant dans le cadre du fonctionnement de la société globale conçue comme un « système social » (Bauer, 1966). La lutte contre la criminalité, le chômage et la pauvreté figurent parmi les domaines abordés, tout comme l’éducation. Le succès des travaux réalisés à cette époque est considérable puisque les projets se multiplient, à tel point qu’un sociologue comme Otis D. Duncan considère le « reporting social (ou ses synonymes : les indicateurs sociaux, la comptabilité sociale, l’information sociale [social intelligence]) comme un mouvement social » (Duncan, 1969, p. 1, notre traduction) et qu’une bibliographie commentée relève déjà plus de mille références en 1972 (Wilcox et al., 1972). De nombreux pays (France, Allemagne, URSS, Belgique, Pays-Bas, Royaume-Uni, Finlande, Yougoslavie…) se lancent ou se relancent rapidement dans l’aventure et les organisations internationales (ONU, OCDE, BIT, UNESCO, Commission européenne) ne sont pas en reste, faisant de ces indicateurs des outils de comparaison internationale (Rothenbacher, 1993). En 1973, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) adopte par exemple une quarantaine d’indicateurs destinés à guider les décisions gouvernementales en matière d’éducation (OCDE, 1973). En 1978, le conseil économique et social des Nations Unies publie un Progress Report sur l’avancement des travaux nationaux et internationaux de construction d’indicateurs sociaux (ECOSOC, 1978).

6À partir des années 1980, l’essor des réformes néo-managériales, influencées par la doctrine du New Public Management dans le contexte des tournants néo-libéraux des politiques économiques, va constituer un puissant moteur favorisant le développement et l’utilisation, dans les États, des objectifs et indicateurs de performance. En Grande-Bretagne, par exemple, les initiatives se multiplient depuis la Financial Management Initiative (FMI) lancée en 1982 par le gouvernement Thatcher, poursuivie par la réforme Next Steps de 1988 — une mise en agences des ministères, désormais cadrés par des objectifs quantifiés à atteindre —, jusqu’aux Public Service Agreements (PSA), mis en place en 1998 par le gouvernement de Tony Blair, qui préétablissent les formes d’évaluation quantifiées auxquelles seront soumis les départements ministériels et les agences (James, 2004 ; Le Galès et Scott, 2008). Leur performance se mesurera désormais par le biais de cibles (targets) et d’indicateurs idéalement « SMART », c’est-à-dire specific, measurable, achievable, relevant and timed. Aux États-Unis, le Government Performance and Results Act (GPRA) est voté en août 1993 à l’initiative du Congrès, puis mis en œuvre à partir de 1997 (Radin, 2006, pp. 118-121 ; Moynihan, 2003, pp. 384-385). La loi impose aux agences fédérales la mise en place de documents de planification stratégique, ainsi que de projets et de rapports annuels de performance à base de cibles et d’indicateurs, développés dans le cadre du vote de la loi de finances. En 2002, sous le gouvernement de George W. Bush, l’Office of Management and Budget (OMB) lance un nouveau programme de gestion par la performance intitulé PART (Program Assessment Rating Tool) et destiné à étendre la logique d’un gouvernement orienté par les résultats (Moynihan, 2008, pp. 125-162).

  • 4 Les centres de responsabilité sont définis par la circulaire du 25 janvier 1990 relative au renouve (...)

7La France n’est pas en reste. Quelque vingt ans après la RCB, on peut rappeler que le Renouveau du service public de Michel Rocard, initié en 1989, contient de nouveaux éléments de gestion par la performance avec la mise en place de « centres de responsabilité »4. La réforme majeure et la plus ambitieuse introduisant le gouvernement par la performance intervient en 2001 dans le cadre de la Loi Organique relative aux Lois de Finances du 1er août 2001, dite « LOLF » (Bezes, 2009, pp. 447-451 ; Linhardt et Muniesa, 2011b ; Eyraud, 2013b). Elle se traduit par la mise en place d’une nouvelle architecture du budget de l’État. Celle-ci passe d’un budget fondé sur une logique de moyens et structuré par ministères, titres et chapitres (1300 chapitres en 1990), à un modèle dit « de résultats » organisé selon 34 « missions » déclinées en 132 « programmes » et près de 620 « actions » dans son format initial de 2006. Chaque « programme » doit être pourvu d’objectifs précis et assortis d’indicateurs de performance. Ceux-ci sont précisés dans le projet annuel de performances (PAP). Le rapport annuel de performances (RAP) permet, quant à lui, de contrôler les résultats à l’aide de ces indicateurs. L’ensemble des activités de l’État est donc désormais traduit dans ce nouveau langage associant des indicateurs de performance aux budgets votés. Parallèlement et de façon indépendante, des jeux d’indicateurs servant à suivre la performance ont été développés dans la plupart des secteurs de l’action publique : dans la police (Matelly et Mouhanna, 2007 ; Purenne et Aust, 2010 ; Didier, 2011), le système hospitalier (Pierru, 2004 ; Belorgey, 2013 ; Benamouzig et Robelet, 2014 ; Bertillot, 2016), l’éducation et l’enseignement supérieur (Vinokur, 2006 ; Bruno, 2008 ; Gozlan, 2015), la justice (Vigour, 2006), le secteur social (Chauvière, 2007 ; Jany-Catrice, 2012), etc.

8Si le gouvernement par les indicateurs de performance a beaucoup essaimé dans le cadre national des réformes administratives menées sur un mode managérial, la comparaison internationale promue par les organisations internationales constitue un autre puissant moteur de développement des indicateurs chiffrés, synthétiques ou non : ceux-ci ont progressivement incorporé l’idée de comparaison de performance, en se présentant fréquemment comme des systèmes de benchmarking. Au niveau européen, la mise en place d’un nouveau processus de coordination des politiques nationales selon la dite « méthode ouverte de coordination » (MOC) — dont les principes furent posés au sommet de Lisbonne de 2000 — a semble-t-il accéléré le développement de comparaisons chiffrées systématiques des « performances » des États nationaux (Dehousse, 2004 ; Bruno, 2005 ; Goetschy et Cochoy, 2009). Et la stratégie « Europe 2020 » de l’Union européenne en faveur de la croissance et de l’emploi, lancée en 2010, est désormais associée à des indicateurs chiffrés qui fixent des objectifs à atteindre et à un recueil récurrent d’indicateurs de suivi. L’Union s’y donne cinq grands objectifs quantifiés qui touchent à l’emploi, à la recherche et à l’innovation, au changement climatique et à l’énergie, à l’éducation, à l’inclusion sociale et à la réduction de la pauvreté. À chacun de ces objectifs est associé un indicateur qui permet de suivre d’année en année l’évolution de la situation dans chaque État membre. Dans le même ordre d’idées, en adoptant en 2000 huit objectifs de développement à atteindre en 2015 (les OMD : objectifs du millénaire pour le développement), les Nations Unies marquent la fin du paradigme des ajustements structurels. Prenant leur suite, ce sont maintenant dix-sept objectifs de développement durable (ODD) qui sont poursuivis, les pays pouvant se situer par rapport au but à atteindre et les uns par rapport aux autres. Les organisations non gouvernementales (ONG), les organisations de la société civile et de l’économie sociale et solidaire ont, elles aussi, contribué à la multiplication des indicateurs (Rottenburg et al., 2015). Ce mode de formulation par objectifs quantifiés des politiques semble aujourd’hui la règle. L’essor d’une gouvernance globale s’accompagne du développement d’indicateurs rendant possibles les comparaisons et le gouvernement par objectifs d’entités non seulement nationales, mais aussi supranationales ou régionales.

2. Le gouvernement par les indicateurs de performance en débat

9Analysant cet essor du gouvernement par les nombres, les travaux de sciences sociales se sont multipliés pour décrire autant que critiquer ce mouvement assimilé à une composante du tournant néo-libéral et à une manifestation de l’emprise du New Public Management. Le champ est extraordinairement foisonnant et diversifié dans ses traditions intellectuelles. Dès les années 1990, les recherches sur les bureaucraties prennent acte de l’essor important des indicateurs dans les institutions publiques (Ogien, 1995) et analysent les effets de ces métriques sur les comportements et les fonctionnements organisationnels (Carter et al., 1995). À l’international, dans le champ de la public administration, les études décrivant l’état des lieux des dispositifs de performance dans les administrations nationales et leurs effets institutionnels sont légion (Heinrich et Lynn, 2000 ; Bouckaert et Halligan, 2008 ; Moynihan, 2008). Les travaux portent généralement sur les instruments (cibles, indicateurs, rankings, etc.), l’ambivalence de leurs usages (Hood, 2012) et leurs multiples effets pervers sur les comportements et les processus de décision dans les services publics (Bevan et Hood, 2006).

  • 5 Pour des éléments d’histoire de cette revue, voir Bardet, 2014. L’une des contributions au présent (...)
  • 6 Cette sociologie de la comptabilité anglo-saxonne est nourrie de sciences sociales françaises, fort (...)
  • 7 C’est le cas des enquêtes auxquelles a participé Sally Merry, une autre des contributrices à ce dos (...)

10Ancrée dans des traditions différentes, une sociologie de la quantification, s’intéressant aux indicateurs, va émerger à partir de travaux fondateurs issus de l’histoire et la sociologie de la statistique (Desrosières, 1993 ; Porter, 1995), de la sociologie de la comptabilité telle qu’elle a pu se développer au sein des revues Accounting, Organizations and Society5 et Critical Perspectives on Accounting6, et de travaux de sociologie économique portant sur la construction sociale de la valeur (Espeland et Stevens, 1998, 2008 ; Lamont, 2012). De nombreuses enquêtes empiriques sur l’exercice du pouvoir par les indicateurs dans le cadre des organisations internationales et de ce qu’on appelle la « gouvernance globale » ont vu le jour plus récemment7.

  • 8 Les premières journées de sociologie de la quantification ont été organisées à Paris en 2002 par Èv (...)
  • 9 À noter cependant : les objets abordés dans ces publications collectives concernent des formes de q (...)

11Ces traditions de recherche sont inégalement connues et mobilisées en France8. Cependant, des numéros spéciaux sur la sociologie de la quantification et des indicateurs se sont multipliés dans les années 2000, manifestant à la fois l’institutionnalisation du phénomène dans l’État en France et l’intérêt que lui portent les sciences sociales. Citons les numéros spéciaux des revues Politiques et management public, « Le management public et la mesure : des lettres aux chiffres » (Politiques et management public, 2000) ou Genèses, « Quantifier » (Desrosières et Kott, 2005), de la Revue d’histoire moderne et contemporaine, « La fièvre de l’évaluation » (RHMC, 2008), de la Revue internationale des sciences administratives, « La mesure de performance » (Van Dooren et Van de Walle, 2008), de la Revue française de socio-économie, « Les politiques de quantification » (Bardet et Jany-Catrice, 2010), de Sociologie et sociétés, « La statistique en action » (Moulin, 2011), de Politix, « Politiques d’économisation » (Linhardt et Muniesa, 2011a), de Partecipazione & Conflitto, « Statistics and Activism » (Bruno et al., 2014b), ou encore d’Entreprises et histoire, « La magie du chiffre » (Lamendour et Lemarchand, 2015)9. Dans une perspective de sociologie économique, on peut aussi citer quelques ouvrages collectifs (Vatin, 2012 ; Bruno et al., 2016).

  • 10 Pour une revue de littérature, voir Bezes et Demazière, 2011.

12Dans ce contexte français, le gouvernement par les indicateurs semble fréquemment interprété comme une nouvelle forme de domination imposant de nouvelles contraintes aux comportements des fonctionnaires, agents publics et groupes professionnels, dans le but d’accentuer les contrôles qui s’exercent sur eux et de réduire leur autonomie dans de multiples secteurs de politiques publiques (police, justice, social, santé, éducation, enseignement supérieur, etc.)10. Beaucoup de travaux assimilent l’explosion de ces instruments à la manifestation d’un État néo-libéral, qui se managérialise et se financiarise. Ce mouvement peut être analysé comme une nouvelle déclinaison de la gouvernementalité foucaldienne, dont les techniques de pouvoir sont assimilées à de nouvelles formes de disciplinarisation des comportements (Hibou, 2012). La similitude troublante entre ces pratiques et celles du management de l’entreprise privée est soulignée pour dénoncer une perte de spécificité de l’État, de plus en plus sommé de se comporter comme une entreprise (Supiot, 2015), devenant par exemple un État prestataire de services plutôt qu’un État social (Jany-Catrice, 2012). Les indicateurs rendent aussi possible la mise en concurrence des entités publiques par des mécanismes de marché ou via des dispositifs d’allocation de ressources s’appuyant sur des notations ou des formes de benchmarking (Bruno, 2008 ; Bruno et Didier, 2013). L’emprise des catégories gestionnaires sur les représentations des politiques publiques inquiète en tant que forme de dépolitisation (Ogien, 2013) : leur substance serait vidée en faveur d’indicateurs qui ne mesureraient que les « moyens », les coûts et les résultats. La littérature académique internationale n’est évidemment pas en reste de cette lecture : elle a même été précurseur dans l’analyse de ce mouvement indexé sur le New Public Management, décrypté comme la marque univoque d’un néo-taylorisme (Pollitt, 1990), de nouvelles formes de contrôle du secteur public (Hoggett, 1996) ou d’un « État managérial » (Clarke et Newman, 1997). Par ailleurs, de nombreux travaux soulignent les multiples effets pervers produits par ces dispositifs sur les comportements (Espeland et Sauder, 2007 ; Brodkin, 2011 ; Hood, 2011), notamment liés aux pressions que les indicateurs génèrent sur les travailleurs et aux stratégies d’adaptation que ces derniers développent.

13Ces approches sont évidemment extrêmement stimulantes et documentent souvent très précisément les transformations vécues par les personnels qui se trouvent pris dans des nouveaux dispositifs de rendu de compte et soumis à de nouvelles injonctions. Elles soulignent à raison que les politiques publiques sont désormais soumises à des contraintes inédites de mesure (notamment des coûts et de l’efficience) et de redevabilité (la fameuse notion d’accountability), et cherchent à souligner les dangers de ces transformations. Elles insistent sur ce qui risque de se perdre dans le mouvement : un rapport de service public au travail, le souci de la qualité, etc. Toutefois, elles présentent aussi souvent des vues univoques qui écrasent la pluralité des dynamiques au cœur de l’essor du gouvernement par la performance, tout comme la diversité des usages des indicateurs, sous la thèse d’un mouvement problématique de managérialisation et de néo-libéralisation du monde. À la quantophrénie supposée des décideurs publics (Gaulejac, 2005) semble répondre la quantophobie assumée d’une partie des sciences sociales. Ce dossier s’inscrit précisément dans ce débat du rapport entre l’utilisation d’indicateurs et l’exercice du pouvoir. Pouvoir de qui ? Sur quoi ? Pour quoi ? Avec quelles conséquences et quels effets ? Notre but est d’interroger plus largement, à nouveaux frais, le couple savoir/pouvoir cher à Michel Foucault, d’explorer les tensions qu’il génère et l’ambivalence qui y est associée dans les dispositifs étudiés. En effet, si le chiffre est craint comme participant de l’exercice de pouvoirs, ce que la littérature documente largement, il est aussi désiré, comme participant d’une volonté de savoir, pour des raisons et par des acteurs multiples, ce qui fait moins souvent l’objet d’étude.

  • 11 Ces trois polarités reprennent des éléments développés dans Bezes, 2014.
  • 12 Cette perspective est défendue par Paul-André Rosental (2007) pour les indicateurs démographiques.

14Explorer la tension entre savoirs et pouvoirs au cœur du gouvernement par les indicateurs de performance invite à distinguer trois composantes du phénomène : les enjeux de savoir, les logiques de pouvoir et les formes de mise en récit et de publicisation qui leur sont associées11. Si ces trois polarités peuvent être distinguées analytiquement parce qu’elles ont leurs logiques propres, elles sont évidemment interdépendantes lorsqu’on les examine empiriquement et en contexte dans les dispositifs concrets de gouvernement. Les indicateurs de performance, comme tous les instruments de gouvernement (Lascoumes et Le Galès, 2004), rendent gouvernables des enjeux et possible l’exercice d’un pouvoir. Comme tous les outils de gestion, ils mêlent inextricablement un projet épistémique de connaissance et une volonté pragmatique d’action sur le réel et d’orientation des conduites, fabriquant leur dimension proprement politique (Chiapello et Gilbert, 2016). Savoirs, pouvoirs et publicisations se construisent simultanément au cœur des institutions qui mobilisent les indicateurs12.

3. Savoirs, pouvoirs et publicisation

3.1. Les volontés de savoir

15Les enjeux de savoir sont centraux dans l’émergence d’indicateurs qui proposent tantôt de « prendre la mesure » d’un problème public ou d’un fonctionnement étatique sur lequel des autorités publiques veulent intervenir, tantôt de suivre la réalisation d’une politique. Ces dispositifs renvoient donc, au premier chef, à la construction de savoirs et de connaissances dont la sociologie des sciences et des techniques a montré la dimension artefactuelle (Latour, 1989 ; Espeland et Stevens, 1998 ; Hacking, 2001). Des catégorisations sont imposées qui sont autant de formes sociales et qui, portées par des institutions, deviennent réelles et s’autonomisent. Les indicateurs participent au processus de véridiction, à la fabrication du « dire vrai ». Les quantifications, forcément partielles et simplifiant le réel, effacent l’incertitude et la contingence (Bevan et Hood, 2006 ; Espeland et Sauder, 2007) pour contribuer à l’institution de la vérité qu’elles incarnent. Car, de manière générale, les diverses « volontés de savoir » à l’origine du processus de quantification — qu’elles émanent d’acteurs politiques, de hauts fonctionnaires, d’experts, d’organisations internationales ou d’ONG — tendent toutes à accorder une valeur certaine aux informations et connaissances « objectives » produites par les indicateurs. Au bout du compte, les indicateurs, comme les raisonnements économiques analysés en termes de « motifs cognitifs » par Daniel Benamouzig (2005), semblent avoir une force propre et produire des « effets de conviction » en participant à la constitution de « systèmes socialement organisés de bonnes raisons ».

  • 13 Pour une mise en évidence des incohérences et ambiguïtés des indicateurs de la LOLF, voir Brunetièr (...)

16Dans le même temps, la diversité, voire le flou, de ce que l’on cherche à connaître avec les indicateurs ne peut que frapper13. Ce que les indicateurs de performance sont censés mesurer reste en effet pour le moins ambigu, tant chez leurs promoteurs que dans la littérature académique qui s’y intéresse : cherche-t-on à mesurer l’efficacité des politiques menées, la performance des services qui les mettent en œuvre ou tout simplement l’état d’une question à un instant t ? Les dispositifs de mesure des performances associent d’ailleurs généralement des indicateurs de nature différente.

17Le même chiffre peut aussi être interprété selon plusieurs modalités : dans une perspective d’efficacité, comme dans les démarches d’évaluation des politiques publiques (les politiques permettent-elles d’améliorer l’état d’une société , du point de vue de la santé, de l’éducation, de la sécurité, etc. ?), dans le cadre d’une recherche d’efficience (comment faire plus et mieux avec moins, pour rationaliser voire rationner des dépenses), ou tout simplement pour connaître de façon quantifiée l’évolution d’un système ou d’un problème public afin d’éclairer la décision. L’indicateur s’insère en effet dans des dispositifs d’exercice des pouvoirs particuliers portés par des projets ou perspectives différents qui déterminent largement le sens qui lui est donné.

3.2. L’exercice des pouvoirs par les indicateurs

18Les indicateurs exercent des pouvoirs du fait de leur incorporation dans divers dispositifs de « pilotage » ou de gouvernement qui mettent en relation des groupes et des acteurs. Ils accompagnent une conception de l’organisation en « système », éminemment relationnelle, et rendent ainsi possible un travail d’articulation entre des groupes en conflit (Shenhav, 1999), ce sur quoi insiste de longue date la sociologie de la gestion (Reed, 1989 ; Boussard, 2001 ; Maugeri, 2001). Le pouvoir s’exerce donc avec les indicateurs de performance dès lors qu’ils sont mobilisés pour orienter les comportements ou contraindre les conduites des acteurs publics.

19Souvent, non sans fondement empirique, la recherche a surtout retenu les effets de rationalisation gestionnaire de ces indicateurs en tant qu’ils sont rapportés aux allocations de moyens, aux budgets accordés, au suivi des coûts et des dépenses. C’est le cas par exemple des travaux portant sur la mise en gestion des hôpitaux, qui montrent que, dès le départ, celle-ci a été clairement orientée par la volonté de maîtriser les dépenses hospitalières (Pierru, 2007 ; Belorgey, 2010 ; Bertillot, 2014 ; Juven, 2016). D’autres travaux décrivent les indicateurs comme des vecteurs de disciplinarisation (Bruno et Didier, 2013). Il n’est pourtant pas sûr que ces usages épuisent notre compréhension du gouvernement par les indicateurs, et des formes de pouvoir qui s’exercent à travers eux.

20Par exemple, on peut montrer que si les acteurs financiers ont souvent porté les dispositifs de pilotage par la performance, ils n’en sont pas toujours les instigateurs, et que les conceptions budgétaires — ou de rationalisation — qu’ils cherchent à faire prévaloir ne sont pas les seules qui s’imposent (James, 2004 ; Moynihan, 2008 ; Bezes, 2014). Hugo Bertillot (2016) montre pour sa part que si les indicateurs de qualité à l’hôpital ont débouché sur une « rationalisation en douceur », celle-ci est en partie le produit du « consensualisme » qui a présidé à leur construction et ne relève donc pas d’une imposition par une élite gestionnaire. D’autres travaux décrivent des formes multiples d’ajustement des comportements contraints par les indicateurs. Wendy Espeland et Michael Sauder (2007, 2016) utilisent le concept de « réactivité » pour prendre en compte ce constat que les individus modifient leurs comportements en réaction au fait d’être évalués, observés ou mesurés. La réactivité renvoie aux manières qu’ont les individus de réagir à la mesure par les indicateurs et aux classements qui en découlent (dans leur cas, des écoles de droit nord-américaines). Evelyn Brodkin (2011) parle, elle, de stratégies adaptatives pour décrire à la fois les contraintes qu’exercent les indicateurs sur des agents de caisses sociales (local welfare offices) aux États-Unis et la manière dont ceux-ci cherchent à en atténuer les effets de discipline. De même, dans les travaux qu’il consacre aux indicateurs de performance en Grande-Bretagne, Christopher Hood (2011) recense un nombre impressionnant de stratégies comportementales destinées à éviter le blâme lié aux usages coercitifs des indicateurs de performance. Dans le domaine de la santé et des indicateurs portant sur la qualité, une enquête récente (Benamouzig et Robelet, 2014) montre que ceux-ci s’insèrent dans des relations de pouvoir dans plusieurs directions : intégration hiérarchique et verticale, échanges transversaux entre experts des indicateurs et acteurs des soins, usages stratégiques par certains segments professionnels, etc.

  • 14 Gwyn Bevan et Christopher Hood (2006) décrivent les indicateurs comme des synecdoques.

21En tout état de cause, l’exercice d’un pouvoir par les indicateurs n’est ni univoque, ni mécanique, et exige de reconstituer la configuration des rapports de pouvoir au sein desquels l’indicateur prend sens, ce qui impose souvent aussi de remonter au moment de détermination des indicateurs. Le choix de la mesure est le premier espace de pouvoir car, ensuite, les indicateurs agissent sur le réel des situations qu’ils sont censés objectiver, du fait même de leur dimension épistémique : ils « mettent en forme » la réalité et la transforment en imposant des conceptions et des interprétations de la performance des politiques ou des organisations (Espeland et Stevens, 1998 ; Chiapello et Gilbert, 2016). Dès lors que les indicateurs portent forcément une vision partielle et « orientée » du phénomène14 et qu’en tant que produit de l’activité de quantification, ils reposent sur le choix d’un grand nombre de conventions toujours discutables (Desrosières, 2008a), les parties prenantes à leur conception luttent pour imposer la mesure qui satisfait le mieux leurs intérêts et leurs conceptions de ce qui doit prévaloir. Corine Eyraud (2013a), qui a suivi l’élaboration des indicateurs du projet annuel de performance (PAP) de l’enseignement supérieur en France, témoigne ainsi du bras de fer entre le ministère des finances et celui de l’enseignement supérieur. La fabrication des indicateurs est, par nature, politique et conflictuelle. Les acteurs qui s’engagent dans le travail de quantification n’ont pas les mêmes projets d’usage des indicateurs, et ne mobilisent pas non plus les mêmes types de savoirs : substantiels et centrés sur les enjeux de la politique publique ; gestionnaires et focalisés sur l’adéquation moyens-fins ; économiques et tournés vers la mesure des coûts et de l’efficience ; politiques et liés à l’affichage d’objectifs dans la compétition électorale. Les « savoirs » en concurrence engendrent aussi des théorisations variables du rapport gouvernant/gouvernés qui seront incorporées de façon plus ou moins explicite dans les instruments de gouvernement (Lascoumes et Le Galès, 2004). Pour paraphraser Alain Desrosières (2008a, 2014), les indicateurs de performance sont indissociablement des « outils de preuve » et des « outils de gouvernement », et les dynamiques de savoir et de pouvoir s’entremêlent en permanence.

22On peut illustrer ce point par l’exemple de la lutte contre la pauvreté, telle qu’elle est abordée dans le cadre de la stratégie de l’Union européenne en faveur de la croissance et de l’emploi (« Europe 2020 »), qui se donne pour objectif de réduire de vingt millions le nombre de personnes exposées à un « risque de pauvreté et d’exclusion sociale ». Trois indicateurs ont été définis, avec pour ambition de rendre compte du caractère multidimensionnel du problème. L’étude des caractéristiques de ces indicateurs montre que ce choix a permis d’éviter de différencier la pauvreté de l’exclusion sociale et surtout d’avoir à préciser la nature de leur relation (Andriani et Karyampas, 2010 ; Madanipour et al., 2015). Par-delà les difficultés techniques (Goedeme, 2013) et le caractère jugé conceptuellement inadéquat de certains de ces indicateurs (Maître et al., 2014), il reste que leur simple juxtaposition détermine un périmètre et produit une hiérarchie entre les États membres. Cette hiérarchisation, même variable selon la mesure privilégiée (Hussain, 2016), risquait de provoquer un blocage similaire à celui qui avait empêché l’adoption du programme « Pauvreté 4 » en 1993 (Bauer, 2002 ; Room, 2010). L’adoption de la méthode ouverte de coordination à partir de 2000, qui autorise les États membres de l’Union européenne à se doter d’objectifs nationaux définis et surtout évalués à partir d’indicateurs différents de ceux de l’Union, a offert une porte de sortie : une dizaine de pays ont finalement fait le choix d’autres indicateurs, considérés comme plus adaptés à leur contexte national, tout en avançant des chiffres indiquant leur contribution à l’objectif européen global. Les motivations des États qui ont choisi de s’écarter des indicateurs européens sont diverses (Jessoula, 2015), mais le consensus européen est ainsi préservé, tant grâce aux ambiguïtés conceptuelles qu’à la flexibilité institutionnelle.

3.3. Les indicateurs comme « figures » publiques

23La troisième dimension du gouvernement par les indicateurs de performance à prendre en compte est la tendance croissante à mettre en visibilité les politiques publiques et les processus administratifs. L’accentuation des exigences de « transparence », d’« ouverture » et de « redevabilité » (accountability) des gouvernements et des administrations conduit à donner aux indicateurs de performance un rôle de premier plan.

  • 15 C’est particulièrement à partir des années 1990 que les dispositifs de gestion par la performance n (...)

24De fait, les indicateurs opèrent à deux niveaux. Ils sont tout d’abord le support d’informations qui alimentent les jeux « internes » aux institutions et sont mobilisées par les professionnels pour suivre une politique et en améliorer l’efficacité ; ils participent notamment aux flux ascendants d’informations suivant une logique de reporting. Ils prennent place alors dans des récits (narratives), des « comptes rendus », des notes internes, etc. ; ils entrent dans des argumentations et s’assortissent d’explications, voire de justifications. Si les indicateurs sont diffusés, ils sont faiblement publicisés. Ce sont des outils « pour soi » qui servent aux régulations internes à l’institution. À ces « usages internes », il faut désormais ajouter des formes multiples et croissantes de publicisation « vers l’extérieur », à destination d’une part des Parlements, dans une visée de contrôle démocratique15, et d’autre part du grand public et des citoyens, par mise en ligne de données diverses, dans une logique d’open government et d’accès public aux données. Celles-ci entrent alors dans l’espace public, reprises par divers acteurs, notamment la presse, pour produire classements, palmarès, contre-expertises et analyses diverses. Les indicateurs, dont la dimension graphique et esthétique est importante (Espeland et Stevens, 2008), sont mis en scène et mobilisés dans des débats et des controverses qui accentuent leur circulation. Loin d’aller à l’encontre des modes narratifs de connaissance, ils s’y ajoutent et alimentent la production de nouveaux textes (Porter, 2012).

25Si on peut distinguer ainsi des circulations internes et externes, celles-ci ne sont pas pour autant indépendantes, comme on peut le montrer dans les cas des réformes ayant porté sur les procédures budgétaires et les relations entre exécutif et Parlement (la LOLF en France, le GPRA aux États-Unis, les PSA en Grande-Bretagne). Une raison forte du succès des mesures de performance dans ces réformes est en effet qu’elles sont susceptibles de servir aussi bien les intérêts des exécutifs que ceux des Parlements (Bezes, 2014, pp. 261-265). En France, dans le cadre de la LOLF, les projets annuels de performance (PAP), qui annoncent les objectifs annuels, et les rapports annuels de performance (RAP), qui justifient les résultats obtenus, sont collectés et compilés en interne, diffusés aux parlementaires, mais aussi mis à la disposition du public, notamment par le biais d’internet, sur les sites du ministère des Finances ou sur les pages liées aux lois de finances. Forts de cette large diffusion, les objectifs et indicateurs sont tout d’abord investis comme un moyen de mettre le travail des administrations en phase avec les objectifs politiques portés dans les politiques publiques et défendus par les ministres (Moynihan, 2008, pp. 14 et 62-72). En liant les mains des bureaucraties, ils constituent un instrument de direction des politiques publiques tout comme ils constituent un engagement symbolique à garantir la satisfaction des promesses de campagne. Mais ils servent aussi à rééquilibrer les pouvoirs en faveur du législatif et peuvent favoriser l’accroissement du rôle de nouvelles procédures de contrôle des administrations.

26La large publicisation qui marque la période contemporaine peut, bien sûr, s’analyser comme un des ressorts actuels de l’exercice du pouvoir par les indicateurs, rappelant encore l’interdépendance entre les trois processus qui sous-tendent le développement du gouvernement que nous analysons (les volontés de savoir, l’exercice de pouvoirs et la publicisation). Au travers des injonctions à la transparence et à la redevabilité, la période actuelle semble renouveler l’association documentée de longue date entre le développement des quantifications et des formes d’exercice du pouvoir qui se veulent démocratiques et ancrées pour cette raison même dans des savoirs étayés. Theodore Porter (1994, 1995) rappelle combien la démocratie représentative valorise l’objectivité scientifique et les dispositifs de quantification :

« Ce sont, globalement, les pressions externes qui ont conduit à l’importance accrue du calcul dans l’administration et en politique. Ceux dont l’autorité est suspectée et qui sont obligés de négocier avec un public engagé et suspicieux ont plus de chances de prendre les décisions en s’appuyant sur des chiffres que ceux qui gouvernent en vertu d’un droit divin ou héréditaire. Ce n’est pas par accident que l’autorité des chiffres est liée à une forme particulière de gouvernement : la démocratie représentative » (Porter, 1994, p. 206, notre traduction).

4. Les contributions au dossier

27Pour restituer la richesse des mécanismes qui alimentent le gouvernement par les indicateurs, les invitations à participer à ce dossier ont été lancées avec le souci de diversifier les approches et les angles de vue sur le phénomène.

28Tout d’abord, nous avons cherché à éviter des analyses portant sur des indicateurs marqués d’entrée de jeu par un objectif de rationalisation gestionnaire, qui nous semblaient déjà bien étudiés ; nous avons donc privilégié des analyses s’intéressant aux résultats des politiques publiques ou à des questions de qualité plutôt qu’à la performance des agents ou aux équilibres financiers. Les exemples d’indicateurs évoqués par les contributeurs de ce dossier-débat concernent ainsi la mortalité dans les hôpitaux anglais et la qualité des conditions de détention dans les prisons (Kurunmäki, Mennicken et Miller), les violences faites aux femmes (Merry), le niveau scolaire des élèves (Dubet), ou encore la qualité et l’impact des recherches universitaires (Dixon et Hood). Dans la plupart de ces cas, en outre, à l’exclusion peut-être de la recherche, des indicateurs sont réclamés par les usagers des services ou par des mouvements sociaux et citoyens, pour orienter leurs choix ou apprécier l’évolution de leur cause. Même s’ils peuvent y contribuer, ils ne sont pas exclusivement ni d’emblée la traduction d’une volonté de recherche d’efficience pour les fonds publics.

29Nous avons sollicité des auteurs provenant d’autres disciplines que la sociologie ou ne s’exprimant pas dans ce dossier uniquement en tant que sociologues : chercheurs en comptabilité (Kurunmäki et al.), en science politique (Dixon et Hood), en anthropologie (Merry). Quant à François Dubet, s’il est sociologue, il a aussi présidé le Conseil national de l’Évaluation du système scolaire.

30Nous avons enfin donné la parole à des chercheurs présentant des situations d’autres pays que la France. Les chercheurs basés en Grande-Bretagne (Kurunmäki et al. ; Dixon et Hood) connaissent des formes de gouvernement où les indicateurs, même quand ils cherchent à quantifier la qualité, prennent rapidement une dimension économique, l’État britannique ayant la spécificité de conditionner assez systématiquement ses allocations de ressources aux résultats obtenus. Leurs textes peuvent se lire en contrepoint de celui de François Dubet, qui porte sur un cas français où les indicateurs ne sont que marginalement articulés à des dispositifs d’allocation de ressources. Quant à Sally Merry, elle nous éclaire sur les différentes approches des Nations Unies relatives à l’égalité de genre et aux violences faites aux femmes ; la dimension internationale est ici centrale, tant du point de vue de la définition des phénomènes à mesurer qu’en ce qui concerne les ressources à utiliser pour fabriquer des chiffres, en particulier dans les pays en voie de développement, souvent démunis à cet égard.

31Partant d’une même interrogation sur les dynamiques de savoir/pouvoir à l’œuvre dans les dispositifs de gouvernement par les indicateurs, chacune des contributions y répond différemment. Liisa Kurunmäki, Andrea Mennicken et Peter Miller distinguent les enjeux de la quantification elle-même des dimensions économique et marchande qui s’y articulent, suggérant que tous les indicateurs ne sont pas pris dans les mêmes dynamiques. François Dubet attire l’attention sur deux formes d’usage des indicateurs, associées à des régimes de gestion et à des mesures différentes qui ne se succèdent pas mais tendent plutôt à se juxtaposer et à accroître la bureaucratie. Sally Merry documente les écarts importants qui peuvent exister d’un acteur institutionnel à l’autre dans la compréhension de ce que recouvre la notion de violence faite aux femmes. Quant à Ruth Dixon et Christopher Hood, ils font apparaître au travers d’un exercice de simulation que l’apparente objectivité des indicateurs de qualité de la recherche peut en fait camoufler ce qui ressemble à une loterie, ainsi que l’impossibilité de maximiser simultanément la validité et la fiabilité des mesures.

32Les quatre contributions, du fait même de leur variété, permettent de dégager quelques lignes de force permettant de progresser dans la compréhension de la dynamique savoir/pouvoir sous-jacente au gouvernement par les indicateurs.

4.1. Quantifier pour politiser : les indicateurs et les volontés de savoir

33En premier lieu, plusieurs contributions rappellent qu’avant d’être une source de discipline, d’oppression ou de domination, l’élaboration d’indicateurs est le signe de la prise en charge politique de certaines questions. La fabrication de données participe à la construction des problèmes à gérer et des vérités. Le savoir assiste le pouvoir et le pouvoir fabrique les savoirs dont il a besoin. S. Merry souligne ainsi que les systèmes statistiques nationaux sont déformés par les politiques. Quand une politique a été menée sur un sujet, les informations deviennent souvent plus abondantes et tendent ensuite à peser sur les politiques suivantes, car il est toujours coûteux de développer de nouveaux indicateurs. En ce sens, les systèmes statistiques contribuent à la dépendance de sentier et freinent la prise en compte de nouvelles questions. En sens inverse, mais pour les mêmes raisons, des pratiques anciennes, même défectueuses, tendent à perdurer. C’est ce que R. Dixon et C. Hood suggèrent pour expliquer pourquoi le système d’évaluation selon la qualité en recherche perdure en Grande-Bretagne malgré son caractère largement arbitraire.

34Pourtant, parce que ce qui n’est pas compté est occulté, ceux qui militent pour faire reconnaître de nouveaux enjeux poussent à l’élaboration de nouveaux chiffres. C’est ainsi que le mouvement féministe a beaucoup travaillé pour définir, faire reconnaître et mesurer la multiplicité des formes de violence faites aux femmes (Merry). En matière pénitentiaire, c’est un fait divers choquant, l’émeute d’une prison de Manchester en 1990, qui oblige le pouvoir à problématiser la question des conditions de détention et à se doter de l’arsenal quantitatif afférent (Kurunmäki et al.). L. Kurunmäki, A. Mennicken et P. Miller rappellent aussi que, dans les années 1960 et 1970, les mouvements libertaires, radicaux ou féministes étaient les premiers à réclamer un État qui rend des comptes aux citoyens. La demande de démocratie allait souvent de pair avec la demande de plus de chiffres.

  • 16 Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (organe de l’Assemblée générale de (...)

35Contrairement à la critique classique qui voit dans la quantification une manière de « refroidir » des questions, de les dépolitiser pour les faire passer dans un langage technocratique, les contributions à ce dossier montrent que les indicateurs chiffrés peuvent aussi bien alimenter le débat et au contraire « réchauffer » des questions. Certains groupes, comme le Radical Statistics Group, créé en 1975, ont d’ailleurs décidé de retourner les indicateurs contre le pouvoir pour en faire des instruments de changement, dans une démarche préfigurant le « statactivisme » (Bruno et al., 2014a ; pour le passé, voir par exemple Desrosières, 2014). Des indicateurs portés par des projets alternatifs peuvent même parfois en venir à occuper une place qui déborde les milieux militants qui les ont créés. C’est bien le projet de certains groupes évoqués par S. Merry, même s’ils rencontrent un succès encore inégal. À titre d’exemple et de comparaison, on peut évoquer la définition des « paradis fiscaux », question très débattue dans le monde des organisations internationales. Considérant que les indicateurs utilisés, notamment par l’OCDE, ne rendaient pas compte du problème, un groupe d’activistes né en 2003, le Tax Justice Network, a créé un indice synthétique, le Financial Secrecy Index (FSI). En dépit des réactions négatives qu’il suscite tant du côté des partisans des indicateurs « classiques » que des États dont la politique fiscale est mise en question par cette nouvelle mesure, l’expertise des inventeurs du FSI fait qu’il en vient progressivement à être utilisé, non seulement par de grandes organisations non gouvernementales, mais encore par le secteur privé, notamment par certaines agences de notation et banques. Son utilisation récente par la CNUCED16 témoigne également de la reconnaissance dont il bénéficie. Tout comme la critique des indicateurs existants était à l’origine de la création du FSI, son existence a, à son tour, provoqué l’apparition d’une contre-mesure, l’International Tax Competitiveness Index, en 2014 (Seabrooke et Wigan, 2015).

36Le chiffre ne peut donc pas être considéré comme l’unique émanation d’une direction administrative souhaitant discipliner ses agents ou les citoyens et qu’il suffirait de convaincre d’adopter une nouvelle cause. Pourtant, compte tenu peut-être des possibilités ouvertes par la révolution des systèmes de gestion et de traitement de l’information, qui permet de collecter, stocker et manipuler des quantités toujours croissantes de données, il semble que la liste des phénomènes et des questions faisant l’objet d’un effort de quantification ne cesse de s’allonger. Comme le suggèrent L. Kurunmäki, A. Mennicken et P. Miller, le gouvernement par les indicateurs, lancé par les réformes néolibérales destinées à réduire la place de l’État et à le rendre plus efficient, connaît un nouvel âge. Les indices économiques et financiers ne sont plus les seuls à faire l’objet d’attention. L’étendue et la diversité des questions quantifiées ne cessent de croître. F. Dubet constate le même phénomène en ce qui concerne le pilotage du système scolaire. Aux statistiques les plus anciennes en termes de flux et d’effectifs sont venues s’adjoindre au fil du temps des informations sur les performances des élèves, des mesures de l’équité du système estimant les inégalités de résultats en fonction des origines scolaires, puis des indicateurs de climat scolaire (violence, harcèlement, confiance dans les enseignants, etc.). Cette multiplication des questions quantifiées dont les indicateurs sont publiés et font l’objet d’attention politique sont le signe de politiques publiques plus exposées au débat et attentives à un plus grand nombre de dimensions. Il est difficile de ne pas voir dans cette évolution, avec L. Kurunmäki, A. Mennicken et P. Miller, une forme de démocratisation de l’action publique et une attention plus importante aux usagers (patients, prisonniers, citoyens, écoliers, etc.). La multiplication des chiffres est le signe de la multiplication des demandes prises en compte. On connaît, depuis les travaux de T. Porter, la connivence entre le processus de démocratisation et le recours aux chiffres, mais il s’agit ici d’une nouvelle forme d’interdépendance. T. Porter pense que les chiffres sont « une des plus convaincantes manières par lesquelles une démocratie peut arriver à une décision effective dans des cas de possibles controverses, tout à la fois en évitant la coercition et en minimisant les effets créateurs de désordre d’une implication importante du public » (Porter, 1994, p. 206, notre traduction). Dans les cas abordés par les contributeurs, il semble plutôt que les chiffres nourrissent les controverses, chaque point de vue, ou souci, cherchant à s’exprimer dans un langage quantifié.

37Il n’en reste pas moins que les acteurs disposent de forces inégales pour faire reconnaître leur approche. Comme le montre S. Merry, produire des chiffres est coûteux, si bien que certains ne verront jamais le jour. Et parmi ceux qui seront sacrifiés, il faut compter toutes les quantifications portées par des acteurs soutenant des conceptions morales minoritaires. Certains comptages des violences faites aux femmes fondés sur les statistiques criminelles posent ainsi des problèmes de comparabilité au niveau international, car les contours de ce qui est reconnu comme crime à l’égard des femmes varie d’un système pénal à l’autre. Quant aux violences exercées par les polices nationales et aux manquements des États à protéger les femmes, ils ne sont pas non plus considérés comme pertinents dans tous les pays, si bien qu’il est impossible de disposer de chiffres globaux sur ces questions. Les groupes souhaitant mettre en lumière ces phénomènes devront trouver ailleurs que dans les appareils statistiques nationaux les moyens de se faire entendre. Si la multiplication des quantifications doit être vue aussi comme un fait de démocratie, alors la question de l’inégal accès à la quantification et de l’inégale représentation des questions dans les systèmes d’indicateurs doit être considérée comme un enjeu politique, ce qui est une manière de prolonger autrement les réflexions d’Alain Desrosières et Laurent Thévenot (1988) sur les formes de représentation politique incorporées dans les représentations statistiques. La capacité des indicateurs à entrer dans des dispositifs de gouvernement et à exercer des pouvoirs se pose donc.

4.2. Des effets de pouvoir des indicateurs qui restent à analyser

38Les contributions rassemblées soulignent tout d’abord que l’élaboration d’indicateurs de pilotage et la détermination de cibles quantifiées ne signifient pas que ceux-ci vont effectivement contraindre l’action et avoir les effets disciplinaires si souvent dénoncés. Tout d’abord, la reconnaissance d’une cause et sa mise à l’agenda politique ne sont qu’une première étape, car la lutte continue quand il s’agit d’opérationnaliser sa défense dans des dispositifs avec des batteries d’indicateurs. Dans les trois premiers textes, on voit comment des acteurs nationaux ou internationaux portent des indicateurs différents liés à leurs conceptions de la politique à évaluer, qui sont parfois incompatibles. S. Merry montre ainsi qu’une fois décidé qu’il importe de mesurer la violence faite aux femmes en vue de la combattre, plusieurs indicateurs, défendus par des ONG et par différentes composantes des Nations Unies, entrent en concurrence quand il s’agit de savoir ceux qui seront utilisés pour suivre l’avancée des nations vers les nouveaux objectifs de développement. Les différences sont non seulement théoriques, englobant des phénomènes plus ou moins nombreux, mais aussi institutionnelles car soutenues par des acteurs ne partageant pas tous la même conception de la cause à défendre, et sont liées à des appareils statistiques différents. Finalement, les indicateurs retenus, tant pour être praticables dans des pays aux systèmes statistiques sommaires que pour être acceptés par l’ensemble des pays, peuvent parfois singulièrement réduire le périmètre de ce qui est mesuré.

39Si elle est plus facile à identifier quand elle concerne des organisations distinctes ou des acteurs qui se rencontrent dans des arènes spécialisées, la lutte entre indicateurs concurrents peut aussi se manifester au sein des grandes organisations elles-mêmes, où différentes tendances peuvent coexister. F. Dubet suggère ainsi, dans le cas des indicateurs portant sur le système scolaire, que l’élaboration de nouveaux jeux d’indicateurs mesurant les résultats académiques ne s’est pas faite sans résistance, mais qu’elle a aussi été portée de l’intérieur de l’institution.

40Les effets de pouvoir des indicateurs dépendent aussi de leur définition spécifique. Les définitions retenues désignent le contour de ce qui fera l’objet de la politique, comme le montre S. Merry à propos des violences faites aux femmes. Trop consensuels, trop ambigus, les indicateurs peuvent être en décalage par rapport aux objectifs des politiques qu’ils sont supposés éclairer, voire en servir d’autres. R. Dixon et C. Hood cherchent quant à eux à démontrer que mal conçus, peu stables, les indicateurs ne fabriquent que du bruit, des chiffres dont la validité est problématique ; et s’ils agissent, il n’est pas sûr qu’ils soient efficaces — c’est-à-dire, dans leur cas, qu’ils permettent d’améliorer la qualité de la recherche. L’effet pervers accompagne l’effectivité comme son ombre.

  • 17 Voir sur ce point, à propos de l’importance de décrypter les dispositifs de gestion pour comprendre (...)

41Ces différents exemples suggèrent que l’analyse sociologique du gouvernement par les indicateurs doit impérativement prendre au sérieux, d’une part, la fabrication des chiffres et les conventions de calcul retenues et, d’autre part, l’étude détaillée des dispositifs de gestion dans lesquels ils s’inscrivent17. Dans l’exemple développé par R. Dixon et C. Hood, ce sont bien les métriques liées aux indicateurs étudiés, associées à un dispositif d’allocation de ressources particulier, qui produisent l’effet d’homogénéisation de la recherche qui est décrit. D’autres calculs, pris dans d’autres dispositifs, donneraient d’autres résultats. Alors que la recherche sociologique est généralement soucieuse d’identifier précisément des groupes et des logiques d’acteurs, elle est souvent moins attentive à la construction technique des chiffres et des instruments de gouvernement, si bien qu’elle parvient moins facilement à en pluraliser les logiques, comme elle parvient à le faire avec les acteurs. L. Kurunmäki, A. Mennicken et P. Miller proposent a minima de distinguer les indicateurs selon le type de perspective qui les motivent. La quantification peut se faire de diverses manières, rappellent-ils, et elle ne sert pas forcément un projet d’économicisation ou de mise en marché. Par ailleurs, s’intéresser à la dimension économique de certaines questions ne signifie pas que les indicateurs produits équiperont forcément des dispositifs de marché. Seule une vision de loin peut faire se confondre ces visées. Prendre acte de l’existence d’indicateurs de performance, ou même du fait que ceux-ci semblent inscrits dans des dispositifs inspirés de pratiques du secteur privé, ne suffit pas à en appréhender le sens. Il est temps, suggèrent ces auteurs, que la recherche développe des analyses plus précises de ce que font les indicateurs et des programmes qu’ils servent ou sont supposés servir.

4.3. Les indicateurs, l’expertise et la bureaucratisation

42Alors que le gouvernement par les indicateurs est porté par un discours d’ouverture, de transparence et d’efficience, les contributions au dossier-débat en soulignent un aspect moins glorieux, voire contradictoire : loin de débureaucratiser, ils semblent au contraire souvent produire de nouvelles bureaucraties qui s’ajoutent aux anciennes et entrent en conflit avec elles voire génèrent des formes inédites de bureaucratisation par les chiffres.

43En effet, la production et l’entretien des indicateurs requiert des moyens administratifs importants et la construction de véritables « bureaucraties du chiffre », mais aussi parfois « du contrôle », qui n’ont cessé de se développer. Comme le montrent S. Merry, R. Dixon et C. Hood ou F. Dubet, les activités de mesure sont dépendantes des organisations qui les produisent. Cet ancrage institutionnel donne bien sûr du pouvoir aux bureaucraties qui se trouvent en mesure de façonner le réel par les chiffres qu’elles défendent. À propos de l’institution scolaire française, F. Dubet montre que les établissements, les inspecteurs, les académies ont développé une nouvelle forme de souci de soi et s’efforcent de décrire plus précisément leurs activités, leurs élèves, leurs parcours et leurs difficultés, la seule gestion quantitative par les effectifs qui présidait au modèle historique étant désormais jugée réductrice. Cette évolution est encore renforcée quand elle s’articule à l’expertise qui s’est développée à l’échelle internationale, débouchant sur un classement des systèmes éducatifs nationaux. Dans leur contribution, L. Kurunmäki et ses co-auteurs rappellent que les réformes développant les indicateurs et influencées par le New Public Management ont favorisé l’essor de processus de recentralisation et de renforcement du contrôle, beaucoup plus qu’elles n’ont été mues par des logiques marchandes. Le constat de croissance de nouvelles bureaucraties du contrôle est désormais un acquis des recherches en science politique, qu’il s’agisse de décrire l’importance des « régulations internes aux États » (Hood et al., 1999), le renforcement des corps d’inspection (Light, 1993) ou l’essor de strates gestionnaires inédites de « managers », qui réinventent les hiérarchies (Diefenbach et By, 2012).

44À ces travaux, la contribution de S. Merry ajoute utilement l’idée que des organisations publiques, nationales et internationales, peuvent être en concurrence dans l’imposition d’indicateurs. Ces luttes bureaucratiques autour de l’imposition de la « mesure légitime » reflètent des inégalités entre institutions qui pèsent sur le choix des indicateurs qui l’emportent. Les organisations publiques les plus puissantes disposent en effet d’une légitimité et de ressources en matière d’expertise qui leur donnent les moyens de collecter les données nécessaires à la concrétisation des indicateurs dont elles souhaitent promouvoir la diffusion et l’utilisation ; leurs chiffres sont en position de domination. En ce sens, il n’est pas surprenant que certaines dimensions importantes des questions traitées ne soient pas mesurées par les indicateurs : des enjeux démocratiques ne l’emportent pas forcément dans les luttes bureaucratiques où prévalent parfois des considérations gestionnaires.

45Ces nouvelles logiques bureaucratiques inhérentes à la mise en place du gouvernement par les indicateurs ne remplacent pas les formes plus anciennes de bureaucratisation. Examinant l’école française, F. Dubet montre que la multiplication des indicateurs n’a pas conduit à la suppression des anciennes logiques bureaucratiques au profit d’une logique de la performance pressurant les enseignants. Elle n’a pas transformé radicalement le travail : les carrières obéissent toujours aux mêmes règles de recrutement, d’affectation et de promotion. En France, selon lui, une seconde bureaucratie, souvent jugée plus lourde, est venue s’ajouter à l’ancienne. Si la plupart des acteurs tiennent compte des indicateurs, ils défendent tout aussi vigoureusement leur statut, qui leur garantit la possibilité de changer leur pratique ou de ne pas le faire. Dans le cas de l’école, la multiplication des indicateurs est certes le signe d’une transformation, mais le nouveau gouvernement ne se substitue pas à l’ancien. Il vient en complément. Les bureaucraties s’ajoutent ou se combinent.

46Les effets du gouvernement par les indicateurs en termes de bureaucratisation ne sont pas qu’institutionnels. Ils sont tout aussi prégnants au niveau des comportements individuels générés par les indicateurs. Le fait d’explorer les nouveaux « cercles vicieux bureaucratiques » liés aux indicateurs et aux effets de leur publicisation a toute sa pertinence (Hood, 2011). C’est ce que fait Evelyn Brodkin (2011), par exemple, lorsqu’elle mobilise le concept de Robert Merton de « déplacement de buts » et celui de Michael Lipsky de « mécanismes d’adaptation » pour décrire les nouveaux comportements bureaucratiques des agents de terrain des politiques sociales nord-américaines, soumis aux contraintes des indicateurs : sont ainsi mis en exergue une sur-conformité aux objectifs et un transfert de la pression sur les usagers, la simplification et la réduction des tâches pour maximiser l’atteinte des objectifs au détriment de la qualité du service, la ritualisation et le formalisme du respect de l’objectif quantifié, etc. Le monde de l’évaluation de la recherche au Royaume-Uni, où des moyens considérables ont été déployés depuis une trentaine d’années par le gouvernement pour développer des indicateurs dont l’utilisation a des effets directs sur le financement public des laboratoires, fourmille d’exemples de bureaucratisation. Un des intérêts de l’étude de R. Dixon et C. Hood sur un pays imaginaire peuplé d’évaluateurs compétents chargés d’apprécier tant la qualité de la recherche que son impact économique et social est d’identifier les effets des indicateurs utilisés sur les politiques de recherche des universités en termes de bureaucratisation des conduites. En l’occurrence, leur simulation met particulièrement en exergue les effets homogénéisateurs des indicateurs qui standardisent les pratiques de recherche et les appauvrissent. D’une manière générale, les indicateurs de performance sont porteurs de formalisation, d’abstraction et d’impersonnalisation, et ils favorisent en ce sens la bureaucratisation. Pour certains, on passe d’une « cage d’acier » à une « cage métrique » (Bernard, 2008).

47Ici encore, il importe de déplier les différents dispositifs et d’en étudier précisément les usages pour pouvoir conclure sur ce que produit le gouvernement par les indicateurs — à coup sûr des effets bien plus complexes que ceux habituellement décriés. Les effets de pouvoir des indicateurs dépendent foncièrement des modalités de gestion et de gouvernement qu’ils accompagnent et de ce que leur arrivée parvient ou non à déplacer, tant du point de vue des enjeux que des pratiques.

5. Conclusion : reconnaître l’ambivalence du gouvernement par les indicateurs

48Les textes du dossier-débat confirment ce que savent déjà les partisans du gouvernement par les nombres aussi bien que les critiques de l’utilisation de la quantification pour le pilotage de l’action publique : la définition des indicateurs impose une sélection d’informations, d’objectifs, de techniques de construction de données qui font qu’ils sont inévitablement réducteurs et masquent souvent la diversité des phénomènes qu’ils cherchent à cerner. Les différentes contributions mettent aussi en évidence les enjeux en termes de savoir/pouvoir des indicateurs. À cet égard, il importe d’analyser leur genèse, les dispositifs dans lesquels ils s’insèrent, ainsi que leur dimension technique. Cette dernière concerne bien sûr les « données » utilisées et leurs limites, mais aussi leur mode de construction, en particulier quand on a affaire à des indicateurs synthétiques qui ont l’ambition de rendre compte des différentes dimensions d’un phénomène. Mais ce qui précède souligne aussi l’intérêt de porter le regard sur les acteurs impliqués dans le processus et sur les causes qu’ils défendent, parfois incompatibles.

49En outre, progresser dans la compréhension du gouvernement par les indicateurs implique de prendre acte de la tension qui lui est consubstantielle. Tous les acteurs sont pris entre la volonté de rendre visibles les questions quantifiées afin d’en faire (re)connaître l’importance, d’en améliorer la connaissance et la publicisation, et les inévitables enjeux de pouvoir que ces opérations recèlent, tant du point de vue de la définition des objectifs à atteindre que des formes d’efficacité attendues et des effets qu’implique ce mode de gouvernement. Parmi les effets problématiques, sont souvent soulignées les dépenses importantes et l’activité bureaucratique intense destinées à nourrir des tableaux de chiffres, ce qui détourne peut-être les efforts de la mission première. À budget égal, vaut-il mieux créer un poste d’enseignant / de médecin ou un poste de contrôleur de gestion / de statisticien ? En ce sens, la prolifération des indicateurs ne risque-t-elle pas de donner naissance à un nouveau « phénomène bureaucratique », chaque chiffre générant son cortège de procédures et de règlements ? Ensuite, le développement d’indicateurs génère des craintes quant aux évolutions en termes de régulation qu’ils rendent possibles : mise en concurrence via des quasi-marchés plus ou moins encadrés ou autorisés par les règles publiques, les parents fuyant les « mauvais » lycées, les chercheurs les « mauvais » laboratoires et les patients les « mauvais » hôpitaux ; transformation des règles d’évaluation professionnelle et des rythmes de travail pour les personnels ou d’allocation des ressources pour les établissements. Sur ce plan, il est clair que les situations sont très variables selon les sujets, les professions et les pays et qu’il n’est pas possible de distinguer une seule tendance.

50Impliquer les acteurs concernés dans l’élaboration de ces outils, comme le souci de transparence incite parfois à le faire, est certes une démarche positive ; mais il faut tenir compte du fait que la recherche d’un consensus entre des parties prenantes aux intérêts souvent divergents peut déboucher soit sur des indicateurs qui ne permettent finalement pas de suivre l’évolution dont ils sont supposés rendre compte, soit, pour des raisons de politique locale ou nationale, sur le choix d’autres mesures, qui font que le consensus international éventuel n’est qu’apparent et que les objectifs poursuivis deviennent flous (Leroy, 2008). Ce n’est pas faire constat d’échec que d’admettre la nécessité de la pluralité des indicateurs et de leur mise en concurrence, des mesures portées par certains acteurs pouvant servir de point d’appui à des contre-mesures défendues par d’autres acteurs. C’est en outre une preuve de démocratie que de permettre, le cas échéant, à des professionnels d’utiliser leur expertise pour élaborer des indicateurs d’évaluation de leurs propres pratiques, plutôt que de les leur imposer « d’en haut ». C’en est une autre que de donner aux mouvements sociaux et citoyens les moyens de se doter des outils permettant de nuancer, compléter ou contester la définition ou les effets des indicateurs officiels.

51Enfin, même quand le gouvernement par les indicateurs porte sur des questions qui ne le concernent pas directement, le monde scientifique a un rôle à jouer dans le domaine qui nous occupe. Au-delà de la mise en évidence de la genèse des indicateurs et de leur contexte qui en autorise l’interprétation éclairée, les chercheurs en sciences sociales peuvent non seulement identifier les enjeux de construction des indicateurs utilisés, les choix politiques qu’ils traduisent ainsi que leurs conséquences et leurs limites, mais aussi proposer d’autres outils qui peuvent être conceptuellement plus fondés ou susceptibles de rendre compte de situations nouvelles.

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Notes

1 L’État ingénieur, s’intéressant à la production qu’il cherche à rationaliser, a besoin d’éléments en quantités physiques, tandis que l’État keynésien, qui entend piloter des agrégats macro-économiques, s’appuie sur les indicateurs en quantités monétaires de la comptabilité nationale.

2 Nous suivons ici l’usage d’Alain Desrosières qui oppose la notion de « quantification » à celle de « mesure ». Cette dernière, « inspirée de l’épistémologie traditionnelle des sciences de la nature, implique que quelque chose existe sous une forme déjà mesurable selon une métrologie réaliste, comme la hauteur de la tour Eiffel ». Or, « l’emploi immodéré du verbe mesurer induit en erreur, en laissant dans l’ombre les conventions de la quantification. Le verbe quantifier, dans sa forme active (faire du nombre), suppose que soit élaborée et explicitée une série de conventions d’équivalences préalables, impliquant des comparaisons, […] des inscriptions, des codages, des procédures codifiées et réplicables, et des calculs conduisant à la mise en nombre. La mesure proprement dite vient ensuite, comme mise en œuvre réglée de ces conventions » (Desrosières, 2008a, pp. 10-11).

3 Comme on a pu parler de l’explosion de l’audit (Power, 1994, 1999).

4 Les centres de responsabilité sont définis par la circulaire du 25 janvier 1990 relative au renouveau du service public (NOR: PRMX9010040C). Des organisations de l’État (bureaux, services, directions) sont « centres de responsabilité » lorsqu’elles passent contrat (pour trois ans) avec leur ministère de rattachement et les ministères chargés du Budget et de la Fonction publique, dans une double démarche : s’engager sur des objectifs à atteindre et développer des outils de gestion en échange d’une plus grande souplesse de gestion (Bezes, 2009).

5 Pour des éléments d’histoire de cette revue, voir Bardet, 2014. L’une des contributions au présent dossier-débat — celle de Liisa Kurunmäki, Andrea Mennicken et Peter Miller — s’inscrit d’ailleurs dans cette tradition d’analyse sociale de la comptabilité.

6 Cette sociologie de la comptabilité anglo-saxonne est nourrie de sciences sociales françaises, fortement inspirée par la théorie de l’acteur réseau d’une part et par les travaux de M. Foucault sur la gouvernementalité d’autre part. Voir Baker et Chiapello, 2011.

7 C’est le cas des enquêtes auxquelles a participé Sally Merry, une autre des contributrices à ce dossier-débat (Davis et al., 2012 ; Merry et al., 2015 ; Rottenburg et al., 2015 ; Merry, 2016).

8 Les premières journées de sociologie de la quantification ont été organisées à Paris en 2002 par Ève Chiapello et Alain Desrosières et furent l’occasion d’inviter Ted Porter et Peter Miller (Bardet, 2014, p. 78). Elles ont en particulier débouché sur un numéro spécial « sociologie de la comptabilité » d’une revue de recherche en comptabilité (Chiapello et Ramirez, 2004).

9 À noter cependant : les objets abordés dans ces publications collectives concernent des formes de quantification variées et ne se limitent pas aux indicateurs de performance dans des contextes de politique ou de gestion publique.

10 Pour une revue de littérature, voir Bezes et Demazière, 2011.

11 Ces trois polarités reprennent des éléments développés dans Bezes, 2014.

12 Cette perspective est défendue par Paul-André Rosental (2007) pour les indicateurs démographiques.

13 Pour une mise en évidence des incohérences et ambiguïtés des indicateurs de la LOLF, voir Brunetière, 2006, 2010.

14 Gwyn Bevan et Christopher Hood (2006) décrivent les indicateurs comme des synecdoques.

15 C’est particulièrement à partir des années 1990 que les dispositifs de gestion par la performance ne sont plus seulement portés par les exécutifs mais aussi par les Parlements, parfois même à leur initiative.

16 Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (organe de l’Assemblée générale des Nations Unies créé en 1964).

17 Voir sur ce point, à propos de l’importance de décrypter les dispositifs de gestion pour comprendre le degré d’effectivité des indicateurs associés aux politiques environnementales, Leroy, 2010 ; Leroy et al., 2015.

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Pour citer cet article

Référence papier

Philippe Bezes, Eve Chiapello et Pierre Desmarez, « Introduction : la tension savoirs-pouvoirs à l’épreuve du gouvernement par les indicateurs de performance  », Sociologie du travail, Vol. 58 - n° 4 | 2016, 347-369.

Référence électronique

Philippe Bezes, Eve Chiapello et Pierre Desmarez, « Introduction : la tension savoirs-pouvoirs à l’épreuve du gouvernement par les indicateurs de performance  », Sociologie du travail [En ligne], Vol. 58 - n° 4 | Octobre-Décembre 2016, mis en ligne le 01 décembre 2016, consulté le 12 novembre 2019. URL : http://journals.openedition.org/sdt/587 ; DOI : 10.4000/sdt.587

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Auteurs

Philippe Bezes

(auteur correspondant)
Centre d’études européennes (CEE), UMR 8239 CNRS et Sciences Po, 27, rue Saint-Guillaume, 75337 Paris Cedex 07, France
philippe.bezes[at]sciencespo.fr

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Eve Chiapello

Institut Marcel Mauss (IMM), UMR 8178 CNRS et EHESS, Paris Sciences et Lettres, 190-198, avenue de France, 75013 Paris, France
Eve.Chiapello[at]ehess.fr

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Pierre Desmarez

Centre METICES, Université libre de Bruxelles, CP124, Institut de Sociologie, 44, avenue Jeanne, 1050 Bruxelles, Belgique
pdesmar[at]ulb.ac.be

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