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Écrire la loi. Un travail de bureau pour hauts fonctionnaires du ministère de l’Écologie

Civil servants at work in the Ministry of Ecology
Laure Bonnaud et Emmanuel Martinais
p. 475-494

Résumé

Cet article analyse le travail d’écriture de la loi Bachelot sur les risques technologiques, votée le 30 juillet 2003, mais mise en chantier par le gouvernement de Lionel Jospin au lendemain de la catastrophe de l’usine AZF, en septembre 2001. Il se focalise sur le travail concret des fonctionnaires du ministère de l’Écologie chargés de définir les orientations de cette réforme, de les transcrire en dispositions d’articles de loi et de s’assurer que celles-ci seront soutenues et votées au cours du processus parlementaire. Le parti pris de l’analyse consiste à suivre les écrits, aussi bien les versions successives du projet de loi que les multiples documents mobilisés pour préparer ces rédactions. Cette immersion dans la fabrique administrative du droit permet alors de mieux appréhender les rapports de l’administration aux pouvoirs politiques et de constater que dans l’écriture, la frontière entre ces deux univers de pratiques est bien difficile à tracer.

This article analyses the process of the drafting of the Bachelot Bill on technological risks, passed on 30 July 2003 but initiated by Lionel Jospin’s government immediately following the AZF factory disaster in September 2001. It focuses on the practical work of the civil servants at the Ministry of Ecology responsible for setting the orientations of the reform, transcribing them into legal provisions and ensuring that they would be supported and passed in Parliament. The analysis approaches the task by tracking both the successive versions of the bill and the multiple documents used in the preparation of these versions. This immersion in the administrative production of law provides a better understanding of the relations between the civil service and the political authorities, and shows how the boundary between these two worlds of practice is difficult to draw in the legal drafting process.

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Texte intégral

  • 1 La loi dont il est question dans cet article a été déposée au Parlement par le ministère de l’Écolo (...)

1Pour les fonctionnaires d’administration centrale du ministère de l’Écologie1, produire du droit s’inscrit dans l’ordinaire des activités de travail. Dans les directions sectorielles, les agents de bureau transposent des directives européennes, mettent en forme des règlements, rédigent des circulaires ou élaborent des instructions techniques (Lascoumes, 1994). Plus rarement, ces mêmes agents sont sollicités pour écrire la loi (Delarue, 2007). Dans les travaux académiques, la production législative est pourtant rarement envisagée comme un travail impliquant des fonctionnaires (Hoekema, 1994). « L’art d’écrire la loi » semble plutôt le fait de quelques grands juristes aux belles formules ou d’anonymes rédacteurs réunis derrière la figure unificatrice du législateur (Cornu, 2003). Adoptant ce point de vue, André-Jean Arnaud considère même qu’« on ne peut que rester vigilants quand ce sont les fonctionnaires qui créent du droit, car cela n’a rien de rassurant » (Arnaud, 1994 : 294). Il oppose ainsi la transparence et la légitimité de l’activité délibérative des assemblées à l’opacité et à l’arbitraire de l’administration. La loi étant considérée comme l’apanage du Parlement, l’observation sociologique de sa production a souvent porté sur l’activité de l’Assemblée nationale et du Sénat (de Galembert et al., 2013), s’agissant des délibérations donnant forme aux textes de loi (Lascoumes, 2009 ; Milet, 2010) ou du travail des assistants des groupes parlementaires qui contribuent à préparer les débats et les amendements (Abélès, 2000). Le travail des fonctionnaires d’administration centrale dans la production des normes, quant à lui, a fait l’objet de quelques recherches en histoire, sociologie du droit, science politique, lesquelles restent pour le moment peu nombreuses et surtout tournées vers l’activité réglementaire (Bodiguel et Le Crom, 2007 ; Martinais, 2010 ; Durand-Prinborgne, 2011 ; Torny, 2011). Toutes ont pour point commun de réfuter la conception selon laquelle l’administration interviendrait en qualité d’exécutante subordonnée au pouvoir politique, dépourvue de toute emprise sur le contenu des normes produites, et mettent au contraire en évidence son pouvoir normatif. Dans un état de l’art récent visant à rendre compte de ces travaux, Jacques Chevallier pointe deux modalités par lesquelles les fonctionnaires influencent la fabrication du droit : l’administration exerce une fonction de cadrage, par laquelle elle contribue de façon relativement autonome à la formulation des problèmes comme des solutions ; cependant, cette emprise bureaucratique est contrebalancée par le fait qu’elle n’est qu’un des acteurs du jeu d’interaction qui se noue au cours du processus d’écriture, les groupes d’intérêt et surtout les autorités politiques ayant également leur mot à dire (Chevallier, 2011).

  • 2 La loi comporte trois parties distinctes : les risques technologiques, les risques naturels, la rép (...)
  • 3 Aujourd’hui Direction générale de la prévention des risques (DGPR).
  • 4 Le corps des Mines est composé d’ingénieurs diplômés de l’École polytechnique ayant suivi, avant le (...)

2Cet article vise à compléter ces travaux sur les fonctionnaires législateurs en envisageant la production de la loi comme un travail d’écriture. Dans la perspective de la sociologie du travail appliquée aux agents de l’État (Dubois, 1999 ; Jeannot, 2008), mais en considérant des hauts fonctionnaires plutôt que des « petits bureaucrates » (Weller, 2006), nous proposons de suivre cette activité de mise en forme du droit, depuis le moment où apparaissent les premières idées de réforme jusqu’au vote de la loi. L’analyse porte sur la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003, dite loi Bachelot, relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages2. Appartenant à la Direction de la prévention des pollutions et des risques (DPPR3) du ministère de l’Écologie, ainsi qu’aux cabinets des deux ministres qui portent successivement le texte (Yves Cochet pour le gouvernement socialiste de Lionel Jospin, puis Roselyne Bachelot pour le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin [Union pour un mouvement populaire, UMP]), les rédacteurs de cette loi sont pour la plupart de jeunes ingénieurs du corps des Mines4 (moins de 35 ans). Ils sont assistés de leur hiérarchie au sein de la DPPR, également composée d’ingénieurs des Mines, et ponctuellement des directeurs ou directeurs adjoints des deux cabinets, où l’on trouve des énarques. Présents aux différentes étapes du processus d’écriture, ils contribuent à toutes les décisions, depuis les premières réunions interministérielles de septembre 2001 jusqu’au vote final du texte le 30 juillet 2003 (Bonnaud et Martinais, 2008).

3Notre analyse adopte deux partis pris principaux. En premier lieu, elle choisit de s’intéresser aux dossiers, aux documents, aux papiers et à toutes les traces rédigées qui permettent de rendre compte des multiples activités des rédacteurs : mettre en forme des annonces ministérielles, négocier avec les autres ministères, consulter les futurs assujettis, procéder aux validations formelles, suivre le travail des parlementaires, préparer le ministre pour les débats en séance publique, etc. Le suivi longitudinal des versions successives de la loi (des premiers « brouillons » jusqu’au texte définitif adopté par le Parlement) et des documents de travail associés (notices explicatives, comptes rendus de réunion, annotations diverses et commentaires, etc.) incite ainsi à considérer la fabrique de la loi comme un processus dynamique, avec ses influences multiples, ses arbitrages, ses retournements, ses phases d’arrêt. En l’occurrence, il permet de repérer la façon dont les logiques partisanes à l’œuvre aux différents stades d’élaboration s’intègrent au travail d’écriture des fonctionnaires, pour donner forme et contenu à un texte qui a finalement valeur de loi. En second lieu, l’analyse porte une attention particulière aux rapports que les rédacteurs administratifs entretiennent avec les pouvoirs politiques (ministres et parlementaires), afin de comprendre comment une réforme législative, engagée par un ministre Vert, se poursuit sous la responsabilité d’une ministre UMP et, plus largement, comment la production législative se coordonne avec l’alternance politique. Ce faisant, elle éclaire d’un jour nouveau les relations entre hauts fonctionnaires et professionnels de la politique réunis par un projet d’œuvre commune : écrire une loi qui portera le nom du ministre en charge d’un secteur d’activité donné.

  • 5 Afin de préserver l’anonymat des personnes interrogées, nous avons choisi de nous référer aux entre (...)

4L’enquête s’est déroulée entre l’automne 2004 et l’hiver 2005. Des entretiens approfondis et renouvelés ont eu lieu avec les fonctionnaires, membres des cabinets ministériels, parlementaires, et ministres qui ont participé à l’écriture de ce projet de loi. Les archives du ministère de l’Écologie ont également été consultées, ainsi qu’un grand nombre de documents qui n’étaient pas encore versés mais qui étaient présents dans les bureaux et ordinateurs des personnes enquêtées. Enfin, nous avons eu accès à des notes personnelles, la catastrophe de l’usine AZF ayant poussé certains de nos interlocuteurs à tenir un journal ou à rédiger des « points de situation », parce qu’ils pressentaient que cette explosion constituerait un élément marquant de leur vie professionnelle ou parce qu’ils anticipaient qu’ils pourraient avoir à rendre des comptes devant la Justice5.

5Notre article emprunte son organisation au travail fondateur qu’Edward Page (2003) a mené sur la Grande-Bretagne : il s’intéresse d’abord à l’émergence des idées formant les grandes lignes du projet de loi (1), puis à la stabilisation du contenu et à la rédaction des dispositions du texte (2), et enfin à la façon dont les rédacteurs s’efforcent de maîtriser le processus parlementaire pour que la loi votée soit aussi proche que possible du texte qu’ils ont préparé (3).

1. Produire des fiches ou comment définir les grandes lignes d’un projet de loi

  • 6 D’abord appelé Comité local de prévention des risques (CLPR), l’instrument prend successivement le (...)

6Le 28 septembre 2001, lors d’un discours à Toulouse, L. Jospin annonce la création, par voie législative, de deux nouveaux instruments d’action publique : les Comités locaux d’information et de concertation (CLIC)6 et les Plans de prévention des risques technologiques (PPRT). Contribuant à l’« émergence instantanée » d’un problème public (Favre, 1992), la catastrophe d’AZF conduit en moins d’une semaine à la décision de réformer la politique de prévention des risques industriels. Cette conjoncture particulière invite à focaliser l’observation sur le travail politico-administratif de préparation de cette annonce : comment sont inventés les dispositifs CLIC et PPRT qui constituent l’ossature de la nouvelle loi sur les risques industriels ? Sur quels référents, quelles théorisations, quelles expertises repose leur mise en forme en tant que futures dispositions législatives ? Dans quelle mesure les écrits produits dans cette courte période contribuent-ils à ce travail de production normative ?

1.1. Écrire pour maîtriser la crise et défendre des positions

7Considérée comme le plus grave accident industriel en Europe depuis la Seconde Guerre mondiale, l’explosion de l’usine AZF engendre une multitude d’écrits, d’origines diverses : les associations environnementales, les syndicats, les industriels de la chimie et du pétrole sont invités à commenter l’événement dans la presse et à s’exprimer sur les mesures nouvelles qu’il conviendrait de promouvoir. Dès le premier jour, le gouvernement produit lui aussi une grande quantité d’informations sur les risques industriels : le Premier ministre et le ministre de l’Environnement donnent des interviews, prononcent des discours, tandis que leurs services diffusent des communiqués de presse. Tout ce travail public repose sur une intense activité d’écriture de fiches. Supports ordinaires des échanges administratifs, ces écrits se présentent en général comme de courtes synthèses. En une page ou deux, ils font le tour d’un sujet ou exposent les grandes lignes d’un problème, en focalisant sur l’essentiel. Ainsi cette fiche utilisée pour mettre en forme le premier communiqué de presse du ministère, publié quelques heures à peine après l’explosion :

« Cette usine, la société chimique Grande Paroisse, est détenue à majorité par ATOFINA, branche chimique du groupe TotalFinaElf.
Cette société est spécialisée dans la fabrication d’engrais et possède plusieurs sites de production en France, notamment les usines de Toulouse et du Grand Quevilly dans la banlieue de Rouen.
Ces engrais de types ammonitrates sont préparés à partir d’acide nitrique issu de l’ammoniac. Dans le cas d’engrais complexes comportant également du phosphore et du potassium, d’autres produits sont ajoutés, par exemple de l’acide phosphorique.
Il s’agit d’un processus de fabrication relativement classique mais qui mobilise, aussi bien en entrée qu’en cours de processus et au stade des produits finis, des substances ou préparations dangereuses : toxiques, corrosives, oxydantes notamment.
Dans le cas du site de Toulouse, sont présents dans l’établissement : jusqu’à 6300 tonnes d’ammoniac liquéfié, 100 tonnes de chlore liquéfié, 1500 tonnes de comburants, 6000 tonnes de nitrate d’ammonium solide, 30000 tonnes d’engrais solides, 2500 tonnes de méthanol en particulier ».

  • 7 Y. Cochet considère que la place des Verts au gouvernement n’est que le résultat d’un accord électo (...)
  • 8 Évoquée par le cabinet du Premier ministre lors d’une des premières réunions interministérielles po (...)

8Ces fiches ont plusieurs finalités : elles servent aux interventions publiques, assurent la diffusion d’informations techniques et réglementaires et favorisent la « mise à niveau » de l’ensemble du personnel politique et administratif, au-delà du cercle restreint des spécialistes du ministère de l’Environnement. Elles contribuent également à renforcer la position d’une administration affaiblie par la nomination récente de son ministre : à peine installé dans la succession de Dominique Voynet, Yves Cochet n’a pas encore complètement constitué son cabinet lorsque survient la catastrophe. S’estimant peu soutenu par le gouvernement socialiste7, il est aussi fragilisé par la proposition du cabinet du Premier ministre de le dessaisir du dossier AZF au profit d’une mission interministérielle qui pourrait être créée pour l’occasion8. Dans ces conditions, la production de fiches techniques sur des sujets que les fonctionnaires de la DPPR sont les seuls à maîtriser est un moyen efficace d’éviter « de se faire couper la tête », c’est-à-dire de faire reconnaître les compétences du ministère de l’Environnement et de légitimer son action auprès des concurrents potentiels.

9Les fiches ainsi rédigées ne se distinguent pas de celles ordinairement produites pour répondre aux demandes des cabinets ou des services de presse ministériels. En revanche, le contexte de la catastrophe conduit à des sollicitations en continu sur des temps très courts, parfois du matin pour le soir, ce qui instaure un sentiment d’urgence typique des situations de crise (Fourès, 2011).

  • 9 Les Secrétariats permanents pour la prévention des pollutions industrielles (SPPPI) sont des lieux (...)

« Une semaine après l’explosion, Jospin est allé à Toulouse pour faire une déclaration. Pour préparer cette intervention, on a travaillé sur un certain nombre de fiches types : sur la maîtrise de l’urbanisation, sur les SPPPI9, sur les scénarios d’accident, sur la remise des études de dangers, l’expertise en matière de risque, l’intérêt de mener une action coup de poing sur des établissements comparables, c’est-à-dire des inspections coup de poing sur les sites de stockage d’ammonitrates, la dimension européenne, c’est-à-dire informer les collègues Seveso, etc. Ça, c’est un exemple de commande » (Entretien DPPR).

10Omniprésentes dans la gestion de crise, les fiches constituent également la ressource principale des réunions interministérielles, qu’elles alimentent en idées de réforme. Les premières propositions du ministère de l’Environnement pour l’après-crise visent ainsi à aménager la réglementation, en améliorant et en modernisant le système existant, mais sans envisager la création de dispositifs nouveaux. Assez naturellement, les représentants de la DPPR s’en tiennent aux contenus de leurs fiches. Concrètement, ils envisagent l’extension des servitudes d’utilité publique à toutes les installations, la création d’un fonds d’indemnisation pour augmenter les surfaces inconstructibles au voisinage des usines à risques ou le doublement des effectifs de l’inspection des installations classées. Les rédacteurs saisissent les opportunités nées de la crise, mais le cadre de leur action, dans ces premiers jours, ne change pas : ils cherchent à aller plus vite et plus loin dans des réformes qui s’inscrivent dans la continuité de l’action ordinaire.

11Cependant, ces « schémas d’interprétation » (Jobert, 1992) de la réalité post-accidentelle et des plans d’action à venir sont rendus obsolètes dès la première réunion interministérielle. Outre la mise en cause du ministère de l’Environnement au profit d’une mission interministérielle, le cabinet du Premier ministre cherche de nouvelles idées, saillantes, susceptibles d’alimenter les discours d’annonce de Lionel Jospin alors en pleine cohabitation avec le président Jacques Chirac et en pré-campagne pour l’élection de 2002. Dès lors, même si le ministère de l’Environnement « y est favorable », il n’est pas l’initiateur des mesures CLIC et PPRT. Ce que relate un haut fonctionnaire dont le journal témoigne de l’effet de surprise :

« Mercredi 26 septembre 2001, il y a une réunion interministérielle au cours de laquelle Matignon demande une implication plus large de la société civile dans le contrôle des activités à risques et suggère la création de commissions locales d’information sur le modèle des commissions locales des installations nucléaires de base. Les CLI existent autour de certaines INB comme Fessenheim, etc. [Vers la sociologue :] Ce sont les gens de Matignon qui en ont parlé. Et j’ai noté [il lit] : “Pris par surprise, [le conseiller] répond en deux temps : tierces expertises d’une part et SPPPI d’autre part”. C’est au cours de cette réunion du 26 que l’idée a germé » (Entretien DPPR).

12On reconnaît là les effets de ce que Michel Dobry appelle la « désectorisation » dans son analyse des crises politiques, c’est-à-dire un affaiblissement des frontières et des domaines de compétence qui, en situation ordinaire, maintiennent la séparation entre acteurs et ministères (Dobry, 1986). Dans cette situation post-accidentelle, le cabinet du Premier ministre fait des propositions plus novatrices, parce qu’il ne se sent pas tenu par le fonctionnement ordinaire du secteur considéré et parce qu’il est sensible au caractère affichable et marquant des dispositifs envisagés. Cette décision fait l’objet d’un communiqué du ministère de l’Environnement le 1er octobre 2001. En dix jours, les grandes lignes d’une nouvelle législation sur les risques industriels ont donc été dessinées.

Pas d’écriture sans écrits préalables

  • 10 Comptant parmi les inspecteurs généraux de l’Environnement les plus expérimentés, F. Barthélémy est (...)

13Si elles surprennent les représentants du ministère de l’Environnement, les mesures proposées par le cabinet du Premier ministre ne leur sont pas totalement inconnues : en effet, des commissions locales d’information (CLI) existent autour des centrales nucléaires, tandis que les plans de prévention des risques (PPR) constituent un dispositif clé de la prévention des risques naturels (Bayet et Le Bourhis, 2002). CLI et PPR appartiennent déjà au répertoire administratif du ministère de l’Environnement et, à ce titre, figurent parmi les écrits réglementaires à disposition des rédacteurs. Il n’est donc pas étonnant que les premières versions du projet de loi sur les PPRT se présentent comme un copié-collé des textes régissant la prévention des risques naturels. Le recyclage dans l’urgence de certaines dispositions du Plan de prévention des risques naturels (PPRN) conduit d’ailleurs à quelques perles, comme celle qui interdit les exploitations forestières et agricoles autour des établissements à risques. Consulté au titre de l’Inspection générale de l’Environnement sur une version intermédiaire du texte, l’ingénieur des Mines François Barthélémy doit alors rappeler à l’ordre ses jeunes collègues10 :

  • 11 Archives MEDD 398 (1).

« Certains articles du projet sont visiblement décalqués des articles 562-1 et suivants du Code de l’environnement qui concernent les plans de prévention des risques naturels prévisibles. Les interdictions relatives aux exploitations agricoles ou forestières se comprennent vis-à-vis du risque d’inondation mais pas pour les risques industriels. Ces activités peuvent jouer un rôle de protection autour d’installations industrielles dans la mesure où elles occupent le terrain avec très peu de personnes »11.

  • 12 Dans l’annonce du 28 septembre 2001, le PPRT est présenté comme une mesure visant à renforcer la sé (...)

14D’autres difficultés de rédaction apparaissent au moment de doter les nouveaux dispositifs, qui ne sont encore que des coquilles vides malgré leur acronyme vaguement familier, d’un contenu législatif. Pour les propriétaires dont les logements sont situés en zone à risques, le PPRT ouvrira-t-il des droits de préemption, de délaissement, d’expropriation, ou les trois à la fois12 ? Toutes les options sont envisageables, à partir du moment où elles répondent à la volonté politique d’un Premier ministre en pré-campagne électorale, aux intentions d’un ministre de l’Environnement qui entend faire valoir les compétences des Verts sur un sujet environnemental et aux perspectives de l’administration, qui cherche depuis plusieurs années une solution pour « desserrer l’étau », c’est-à-dire étendre ses moyens d’action au bâti existant et non simplement à l’encadrement de l’urbanisation future. Pour Y. Cochet, la mise en place des PPRT est surtout l’occasion de marquer sa différence politique, en cherchant à faire peser sur les industriels la prise en charge du risque, selon le principe pollueur/payeur cher aux écologistes :

« Il est évident qu’un ministre Vert, face à un tel événement, peut pousser ses pions. Avec mon cabinet, on s’est dit : “Profitons-en”, entre guillemets. Il faut renforcer la sécurité des sites industriels, et puis éventuellement fermer des entreprises. On s’est dit aussi que la loi devrait obliger, obliger [il insiste] l’industriel à acheter les logements des gens expropriés pour cause de danger » (Entretien avec Y. Cochet).

  • 13 Réunion interministérielle du 20 novembre 2001, archives MEDD 0705.

15Cette orientation de réforme butte cependant sur l’opposition du ministère de l’Industrie, qui se fait le porte-parole des intérêts industriels lors des réunions interministérielles. Un de ses représentants note ainsi que « le paiement par les industriels des surcoûts induits par les prescriptions inscrites dans un PPRT ne peut être acquis tant que l’estimation de ces surcoûts n’a pas été faite13 ». Le financement des PPRT constitue en fait le problème majeur sur lequel achoppent les discussions interministérielles de l’hiver 2001-2002, tandis que les représentants des ministères peinent à maîtriser les outils en question et qu’aucune donnée n’existe pour évaluer l’impact des instruments envisagés. Ce qu’explique ce fonctionnaire de la DPPR :

« Pour la maîtrise de l’urbanisation, rien n’était consensuel. Il faut dire qu’on n’avait pas les idées très claires. Le droit de préemption, le droit d’expropriation, ce sont des concepts et des outils du code de l’urbanisme. Seul le ministère de l’Équipement les maîtrisait. Ils nous avaient expliqué un peu avant, mais on n’était pas très à l’aise. Ensuite, on n’avait pas de chiffrage, on ne savait pas combien ça allait coûter, combien il y avait de maisons dans les périmètres à risques sur la France entière. On n’avait pas de données. C’était au doigt mouillé. Quand quelqu’un estimait les mesures d’expropriation à 50 ou 100 millions d’euros, on savait pertinemment qu’il n’avait pas d’argumentation solide, mais personne n’avait de contre-argumentation à proposer » (Entretien DPPR).

16Que les rédacteurs-négociateurs du ministère de l’Environnement ne soient pas des experts des outils de maîtrise de l’urbanisation ne les conduit pas à afficher des positions fermes sur telle ou telle option en particulier. Par exemple, lors de la réunion interministérielle du 8 février 2002 qui suit le passage du projet de loi au Conseil d’État, le ministère de l’Environnement fait savoir qu’il n’a finalement « pas de préférence entre les trois instruments envisageables, à savoir expropriation, droit de délaissement ou droit de préemption ». Le ministère de l’Industrie plaide quant à lui pour le droit de préemption, c’est-à-dire la moins coûteuse des trois mesures envisagées, tandis que le ministère du Logement souhaite le délaissement, supposé plus avantageux pour les locataires et les propriétaires. Dans ces conditions, l’arbitrage de Matignon n’est pas favorable au ministre de l’Environnement : le projet Cochet ne retient finalement que la préemption, c’est-à-dire l’option la moins novatrice parmi les trois possibilités envisagées au départ.

17Cette première phase du travail d’écriture permet de mettre en évidence les incertitudes liées à la définition des dispositions contenues dans la loi. Même s’ils ont été annoncés, les instruments d’action publique du projet restent complètement ouverts et c’est au cours des réunions interministérielles qu’ils sont dotés d’un contenu. Le travail est réalisé conjointement par le ministre, son cabinet et les services du ministère de l’Environnement, dont le destin est lié par une menace commune : se voir dessaisi du dossier par Matignon ou une mission interministérielle. Dans ce contexte, il est donc difficile de distinguer d’un côté des écrits politiques programmatiques et de l’autre des écrits administratifs d’application. Écrire des fiches ou des notes permet de participer au processus de décision dans une position commune face aux autres ministères.

2. Rédiger un projet de loi UMP ou comment recycler un texte Vert

18Le 7 mai 2002, à la suite de la victoire de J. Chirac à l’élection présidentielle, R. Bachelot est nommée ministre de l’Écologie et du Développement durable. Rien ne garantit que le projet de loi sur les risques, déposé au Sénat par Y. Cochet, ait alors un avenir. Comment une ministre UMP pourrait-elle porter un projet de loi préparé par un ministre Vert ?

2.1. Écrire pour construire de la différenciation politique… tout en préservant ses intérêts

  • 14 Le rapport de la commission d’enquête parlementaire formée au lendemain de la catastrophe a été vot (...)

19Lors du changement de gouvernement, les hauts fonctionnaires rédacteurs de la loi constatent la prudence de la nouvelle ministre, qui ne tient pas particulièrement à poursuivre les travaux de son prédécesseur. Le directeur de la DPPR se fait alors le promoteur du projet de loi sur lequel ses services travaillent depuis des mois. Il propose de ne pas en reprendre la rédaction, mais de considérer favorablement certaines idées qu’il contient. Il insiste également sur l’importance historique de la catastrophe d’AZF et l’unanimité politique qui a suivi, faisant des risques industriels un sujet consensuel14. Ce travail de sensibilisation finit par payer et les fonctionnaires du service de l’environnement industriel sont invités à reprendre leur travail, à condition de « trouver de nouvelles idées », pour démarquer le projet de celui qu’ils ont préparé avec Y. Cochet. À la manière des secrétaires généraux de mairie étudiés par Olivier Roubieu (1999), les fonctionnaires de la DPPR sont pris dans la politique et les finalités que les ministres et les gouvernements assignent à leurs activités. Si, après la catastrophe, les agents du ministère de l’Environnement se sont efforcés d’aider le Premier ministre pour son déplacement à Toulouse et ont fait alliance avec un ministre Vert pourtant affaibli afin de tenir les positions du ministère de l’Environnement, ils vont, de la même façon, aider à construire de la différenciation politique pour R. Bachelot.

20Paradoxalement, trouver de nouvelles idées ne repose pas sur l’hypothèse qu’il existe une politique de prévention des risques industriels de droite, qui se distingue de l’approche des Verts et des socialistes. Ainsi ce membre du cabinet de R. Bachelot :

« Je crois que politiquement, les choses n’étaient pas très éloignées. Vous savez, c’est un sujet assez technique, ce n’est pas comme le nucléaire. Il n’y a pas de grandes divergences entre les Verts, la Gauche, la Droite sur ce sujet-là. Tout le monde est pour renforcer la sécurité autour des industries, éviter qu’elles n’explosent » (Entretien cabinet).

21Cependant, il est politiquement impossible de le reconnaître et de faire voter par la majorité parlementaire un texte préparé par le gouvernement précédent. Présenter la réforme comme un sujet avant tout technique constitue un premier pas dans la recherche de solutions permettant de rendre un tel projet politiquement défendable. Adjoindre à ce projet dédié aux risques industriels un volet sur la prévention des risques naturels, à la suite des inondations dans le Gard en septembre 2002, permet également à la ministre et à son équipe de présenter un texte différent de celui de son prédécesseur.

22Par ailleurs, si les grandes lignes du projet demeurent, le contenu des dispositions évolue sensiblement — ce que montre par exemple la nouvelle rédaction de l’article CLIC. En matière d’information des populations riveraines, le dispositif décrit lors du discours de L. Jospin propose d’associer « tous les acteurs », afin de jouer un rôle multiple « d’interpellation, d’information, d’alerte et de mise en garde ». Il indique également que les comités seront « dotés de moyens pour pouvoir remplir pleinement leurs fonctions » et « susciter lorsque cela s’avère nécessaire des contre-expertises ». Pour Y. Cochet, ces instances pourraient être un premier pas vers la « démocratie du risque », que son parti défend pour renouveler la vie politique, au même titre que le référendum d’initiative locale.

  • 15 À l’époque, les DRIRE sont les services déconcentrés du ministère de l’Environnement en charge de l (...)

« Et je n’ai cessé de dire que la démocratie est un facteur efficace [il insiste] de renforcement de la sécurité industrielle. Efficace, cela veut dire que ce ne sont pas uniquement les études de danger de l’industriel, ou les ingénieurs magnifiques de la Direction régionale de l’Industrie, de la recherche et de l’environnement (DRIRE)15 (qui connaissent tout, parce qu’ils sont pointus du point de vue technologique) qui font les décisions. Non ! Non, non. La population, les riverains et les salariés ont aussi quelque chose à dire de manière efficace » (Entretien avec Y. Cochet).

23De leur côté, les services du ministère sont opposés à la mention de « contre-expertise », surtout qu’elle devra être financée par l’État. Ils craignent des dépenses incontrôlables et des débats d’experts sans fin. Ils voient également cette disposition comme une remise en cause de leurs prérogatives. En effet, l’administration a déjà la possibilité, lors du processus d’autorisation d’une installation dangereuse, de demander à un tiers-expert (souvent un bureau d’étude indépendant) d’examiner l’étude de dangers remise par l’industriel. Cette expertise est alors financée par l’exploitant pétitionnaire sans qu’il ne puisse s’y soustraire. En conséquence, la demande d’une contre-expertise par le CLIC serait la remise en cause du travail d’encadrement et d’évaluation de la tierce-expertise demandée par la DRIRE, au profit d’une assemblée locale et collégiale. Le ministère propose donc d’inscrire dans la loi le recours à un expert et non à une expertise.

« La possibilité pour les CLIC de demander des expertises est une disposition qui a été très débattue. Au départ, on n’était pas du tout favorable. Mais on a fini par trouver une formulation acceptable, après moult débats. On essayait de vendre l’expert, pas l’expertise. On essayait à tout prix de vendre l’expert, parce qu’il nous paraissait normal qu’un CLIC puisse faire appel à un expert pour l’éclairer sur les dossiers d’expertise présentés par les industriels. Mais on voulait éviter les expertises, parce que ça coûte très cher. Parfois, les politiques avancent plus vite que les administrations ! Alors, on essaie d’expliquer les conséquences potentielles (rires) des avancées malheureuses » (Entretien DPPR).

24Si le débat se focalise sur le choix des mots (contre-expertise, tierce-expertise ou expert), il reflète surtout des conceptions très différentes de ce que doit être la distribution des pouvoirs au sein de la nouvelle instance. Le dialogue habituel entre industriels et DRIRE qui définit le recours à l’expertise pourrait être modifié par l’intervention des représentants syndicaux et associatifs, ce qui ne va pas de soi pour le ministère qui est certes rédacteur de la loi, mais également protecteur des domaines de compétences de ses services déconcentrés. La formulation retenue dans l’article 5 du projet de loi présenté par Y. Cochet atteste de ces atermoiements : le texte indique que le CLIC peut « recourir à des experts » (ce qui satisfait la DPPR dans la mesure où le mot « expertise » est évité), mais qu’il peut « faire procéder à toute évaluation quant aux risques générés par le site » (ce qui correspond à l’annonce du Premier ministre et au souhait du ministre de l’Environnement).

25Lorsque l’équipe de R. Bachelot reprend la rédaction du texte, la conception de l’instrument est tout autre. La ministre considère en effet la mise en place de dispositifs d’information comme le passage obligé du développement industriel :

« Je défends ça depuis le début : c’est la participation qui permettra l’industrialisation de notre pays. Je soutiens que c’est l’information, la connaissance, la participation, qui permettent de garder l’industrie lourde de notre pays et de ne pas en faire une sorte de grand village de vacances. J’ai le sentiment à travers ça de servir mon pays, d’être dans une stratégie gagnant-gagnant » (Entretien avec R. Bachelot).

26Dans la nouvelle mouture du projet, le CLIC est redéfini comme un instrument à vocation pédagogique, qui conduit à l’acceptation du risque industriel. Il s’agit d’un dispositif descendant dans lequel un ensemble de responsables techniciens apportent de l’information à un ensemble choisi de représentants. Dans ce schéma, doter le CLIC de droits spécifiques (par exemple la contre-expertise) n’a pas de sens. Pour la nouvelle équipe, une instance créée pour instaurer le dialogue et pacifier les relations entre acteurs ne peut fonctionner selon des règles d’opposition et de conflit. Avec l’accord de la ministre, les rédacteurs décident donc de supprimer la mention du recours à l’expertise. Dans le projet Bachelot, la disposition de l’article 5 du projet Cochet devient : « Ce comité peut faire appel aux compétences d’experts reconnus ». Ainsi, l’administration profite-t-elle de l’alternance politique pour revenir sur une disposition qui ne lui convenait pas.

2.2. Nouveaux rédacteurs, nouvelle chance pour le PPRT

27Dans la recherche de nouvelles idées pour se démarquer du projet de loi Cochet, le nouveau binôme d’ingénieurs des Mines (le conseiller technique du cabinet de R. Bachelot et le chef du bureau des risques de la DPPR) reprend, une par une, chacune des propositions apparues depuis la catastrophe, pour les classer selon leur degré de cohérence avec les orientations possibles du projet en cours d’élaboration.

  • 16 Le débat national sur les risques industriels, organisé à l’initiative du gouvernement « pour répon (...)

« Une des méthodes de travail, pendant la période juillet-octobre 2002, a été de passer en revue le travail qu’avait commencé [le précédent chef de bureau] avec [le précédent conseiller technique]. On prend les propositions une par une, de Loos et Le Déaut, du débat national16, on remet tout ça par ensembles un peu cohérents, en fonction de notre approche historique et de notre réglementation, et puis on regarde ce qui relève de la loi, du décret, des bonnes pratiques. On fait le tri là-dedans et en face de chaque proposition ou de chaque bloc, on écrit ce qu’on propose, ce que le gouvernement décide » (Entretien DPPR).

28Ce travail de lecture, d’écriture et de mise en forme permet de recenser l’ensemble des pistes législatives, mais aussi de les réexaminer sous l’angle politique de façon à séparer ce qui est acceptable pour une ministre UMP de ce qui ne l’est pas. Ce travail d’inventaire montre également la primauté de la ressource constituée par les écrits disponibles, c’est-à-dire les différents rapports produits depuis AZF, le projet Cochet, les contributions des principaux intervenants au débat national (en particulier celles des fédérations patronales et des associations comme France Nature Environnement) et tout ce que les agents ministériels peuvent exhumer des cartons archivés dans les services. Au cours de ces recherches, les rédacteurs retrouvent notamment la trace des arbitrages interministériels perdus par l’équipe précédente concernant les divers droits pouvant être accordés aux propriétaires dans le cadre des PPRT.

« Pour la partie “risques technologiques”, la question était de savoir si l’on en restait au projet de loi Cochet ou si on voulait aller plus loin et ce qu’on voulait ajouter. Au final, on a sensiblement modifié le projet de loi. On peut dire que la modification principale, c’est l’introduction dans les PPRT de pas mal de droits supplémentaires. Dans le premier projet, on continuait à faire de la maîtrise de l’urbanisation future. La modification principale a été de permettre la résorption de l’urbanisation existante, ce qui n’existe pratiquement pas dans les autres pays » (Entretien cabinet).

  • 17 Ces précisions sont données lors de la réunion interministérielle du 14 octobre 2002.

29Sur le sujet des PPRT, la ministre UMP a la possibilité de présenter un projet plus novateur que le ministre Vert qui l’a précédé, une sorte de pied de nez politique qui l’encourage à poursuivre dans cette voie. Néanmoins, cette décision ne gomme pas les problèmes de financement des PPRT et suppose de gagner l’arbitrage interministériel qu’avait perdu Y. Cochet. Comme son prédécesseur, le ministère se heurte à la difficulté d’anticiper ce que l’expropriation et le délaissement impliquent en termes de financement pour les 662 installations donnant lieu à PPRT. La nouvelle équipe dispose cependant de délais plus importants pour parvenir à une décision, ce qui lui laisse le temps de produire certaines estimations et d’imaginer plus concrètement les conséquences des différentes options. Ainsi, le cabinet du ministère de l’Équipement peut-il apporter une contribution sur le devenir des « zones délaissées » : comment peut-on les aménager ? Selon quelles procédures ? À quel coût ?17 Une étude est également confiée au conseil général des Mines pour estimer les coûts associés à l’élaboration des PPRT. Fin octobre 2002, le financement des mesures de délaissement est estimé à une fourchette allant de 1 200 à 3 500 millions d’euros sur 30 ans. Aussi imparfaite soit-elle, cette mesure permet néanmoins d’ouvrir les négociations interministérielles.

30Pour lever les réticences des possibles opposants (les ministères de l’Industrie et du Budget notamment), les rédacteurs commencent par affirmer un principe, politiquement cohérent avec un projet de droite : ils proposent que le financement des mesures n’incombe pas aux seuls industriels, considérant que ces derniers ne peuvent pas être considérés comme uniques responsables de la cohabitation des habitations et des établissements industriels. La nouvelle clé de répartition des coûts est tripartite, associant les industriels, l’État et les collectivités locales dans des proportions variables selon les situations locales. De cette façon, tout argumentaire consistant à rejeter la faute sur une autre partie est d’emblée discrédité. Or, c’est bien cette voie qu’avait pris le débat après la catastrophe, puisque les industriels accusaient les Communes d’avoir accordé les permis de construire en bordure des usines, lesquelles Communes invoquaient la responsabilité de l’État (seul compétent en matière d’urbanisme avant les lois de décentralisation des années 1980), tandis que les représentants de l’État renvoyaient dos à dos les deux interlocuteurs en faisant valoir l’intérêt pour une entreprise de voir ses salariés habiter à proximité de l’usine et l’intérêt des Communes à voir s’installer des habitants sur leur territoire. Dans ce contexte, le financement tripartite apparaît comme l’expression de la solidarité des uns envers les autres ou comme un partage de la responsabilité. Néanmoins, si le principe d’un financement tripartite fait consensus, le niveau de participation des uns et des autres continue de faire débat, sachant que les règles de répartition pourront être très différentes d’un cas à un autre :

« L’État est indigent. C’est connu. Il faut maîtriser la dépense publique, c’est certain. En revanche l’État doit contribuer, puisque le principe a été acté. Mais à quelle hauteur ? On pourrait fixer une quote-part, dire qu’il y a trois grandes catégories de financeurs et que chacune paye un tiers. C’est l’option simplissime. Mais elle n’est simplissime que sur le papier parce qu’il faut déjà que l’État puisse payer sa part, ce qui n’est pas toujours garanti. De plus, il n’est pas du tout certain que cette solution par tiers, même avec un tiers de l’État laissant deux tiers, soit la plus efficace au cas par cas. Il existe peut-être des situations où l’État devra payer 70 %, parce que les deux autres sont étranglés financièrement. Dans un autre endroit, au contraire, l’entreprise et la Commune sont richissimes et l’État pourra se contenter de l’euro symbolique. Toute règle générique nous paraissait non seulement arbitraire, mais surtout plus contre-productive qu’autre chose » (Entretien DPPR).

31Ainsi se construit un dispositif juridique qui ne tranche pas, mais se contente d’organiser le cadre d’ajustement d’intérêts divergents, dans l’esprit de la plupart des législations environnementales. C’est ce qu’a montré Pierre Lascoumes à partir des exemples des lois « montagne » et « littoral » : la législation en matière d’environnement est souvent présentée, à tort, comme un droit de commandement à visée de préservation de la nature et du cadre de vie, alors qu’elle se présente plus sûrement comme « un droit d’organisation d’intérêts » (Lascoumes, 1995). Les règles processuelles, c’est-à-dire la mise en place de procédures, de démarches, de voies de règlement, l’emportent sur le contenu et la présentation d’objectifs précis, ici le niveau d’expropriation dans les zones de danger létal, par exemple. La résolution concrète de ces problèmes est ainsi renvoyée à l’interaction des instances locales et au temps de la mise en œuvre. C’est d’ailleurs l’argument décisif : si la nouvelle équipe gagne l’arbitrage, c’est justement parce qu’elle réussit à imposer l’idée que les dépenses engagées pour le financement des PPRT seront déportées et étalées dans le temps, puisqu’elles supposent l’adoption préalable des PPRT.

32Dans cette deuxième phase, moins pressé par le temps, l’ensemble des acteurs travaille en réfléchissant à la mise en œuvre des dispositions à rédiger et à leurs conséquences, notamment budgétaires. Construire de la différenciation politique est une nécessité pour les rédacteurs, qui anticipent qu’il convient de donner des signes à la majorité ainsi qu’aux groupes d’intérêts proches, afin de s’assurer que le projet sera voté. Cette contrainte croise les enjeux propres à l’administration, comme la préservation des marges de manœuvre des fonctionnaires de terrain, avec les contraintes technico-juridiques : il s’agit d’écrire dans la loi des droits, de préemption, de délaissement et d’expropriation, qui existent dans des formes déjà normalisées dont on ne peut pas s’affranchir (Coton et Proteau, 2012).

3. Faire voter la loi ou comment tenir la plume à distance

33Une fois le projet de loi déposé au bureau du Sénat débute la phase parlementaire qui fait intervenir de nouveaux rédacteurs, supposés amender le texte, donc le réécrire, au moins en partie : les deux rapporteurs du Sénat et de l’Assemblée nationale aidés de leurs administrateurs, ainsi que les groupes d’intérêt qui tentent à nouveau de faire aboutir leurs propositions. Cependant, pour le petit groupe des rédacteurs du ministère de l’Écologie, le travail n’est pas terminé. S’ils n’ont plus la main sur le texte, ils s’efforcent de contrôler les modifications susceptibles de le transformer. L’enjeu est de défendre la version d’origine afin de ne pas compromettre les arbitrages et les compromis acquis, parfois avec beaucoup de difficultés, dans la séquence précédente, lors des accords interministériels. Trois types de tâches sont alors particulièrement saillantes : tout d’abord convaincre les parlementaires de soutenir le texte, en les rencontrant et en leur fournissant des argumentaires ; ensuite, cadrer les propositions d’amendements, qu’elles visent à modifier le texte ou à introduire de nouvelles propositions ; enfin, soutenir la ministre lors de ses interventions publiques, en commission et en séance.

3.1. Mobiliser et cadrer les initiatives : l’enjeu des amendements

34Le débat parlementaire, sur un texte qui suppose de bien connaître à la fois la réglementation sur les risques technologiques et la réalité du fonctionnement industriel, ne va pas de soi. Il est le résultat d’un travail de mobilisation de députés et sénateurs réalisé par la ministre, qui consiste à créer un noyau dur d’alliés prêts à soutenir son projet jusqu’au vote. La ministre et les membres du cabinet activent donc leurs réseaux parmi les parlementaires, les rencontrent et cherchent à gagner leur appui : coups de téléphone, dîners, apartés, courriers s’enchaînent jusqu’à la constitution d’un groupe de soutien suffisant en taille (Commaille, 1994). Les députés et sénateurs proches de la ministre (politiquement ou parce qu’ils sont issus de la même région, les Pays-de-Loire) font l’objet d’une sollicitation particulière, même s’ils ne sont pas spécialistes des risques industriels ou naturels.

« On a rencontré beaucoup de parlementaires, en tête-à-tête ou lors de déjeuner. Et pas seulement le rapporteur. Pour leur expliquer la loi. Le but est d’avoir une phalange de 5 à 10 députés ou sénateurs qui seront dans l’hémicycle, qui vous soutiendront, qui porteront vos amendements, qui voteront le texte. Vous savez, le débat parlementaire, c’est : qui est pour ? Huit mains qui se lèvent. Qui est contre ? Deux mains. L’essentiel, c’est d’avoir toujours plus de députés que l’opposition. Il nous fallait donc absolument 5 à 10, voire 15 députés ou sénateurs qui nous seraient acquis » (Entretien cabinet).

35Les archives du ministère de l’Écologie montrent que l’administration participe à ce travail d’enrôlement à la mesure de ses capacités : elle se renseigne pour savoir si certains de ses membres ont déjà eu, à l’occasion d’un autre projet de loi par exemple, des contacts avec les rapporteurs et les administrateurs désignés, au Sénat et à l’Assemblée nationale ; elle diffuse quelques notes sur leur personnalité et fait remonter les propositions d’amendements dont ses services régionaux ont connaissance (en l’occurrence, la DRIRE Midi-Pyrénées sonde les associations nées après AZF pour connaître leurs propositions). Se faire une idée des amendements qui seront déposés constitue alors l’enjeu principal des rédacteurs. Pour cela, les administrateurs du Sénat et de l’Assemblée sont des interlocuteurs précieux, au contact des parlementaires qui entendent procéder à des réécritures du texte. Comme l’indique ce conseiller de R. Bachelot, l’essentiel des reformulations passe par eux :

« Il y a une phase dite rouge où pendant trois semaines, vous voyez les rapporteurs quotidiennement, vous négociez les amendements, déposez les amendements. On travaillait aussi beaucoup avec les administrateurs du rapporteur. Toutes les heures, on faisait un point. Ils nous renseignaient : “Attention, le député untel vous ne l’avez pas vu. Le sénateur machin, il n’est pas content. Vous devriez l’appeler”. Alors je l’appelais : “Ça ne va pas, Monsieur le sénateur, on peut vous aider ?” “Non ça ne va pas, il faut assouplir la réglementation sur les silos.” “Mais c’est pour prévenir des accidents comme celui de Blaye. Voulez-vous, Monsieur le sénateur, être celui dont le nom sera associé au démantèlement de la réglementation des silos ?” » (Entretien cabinet).

36En réalité, ce travail relationnel visant à anticiper les amendements qui pourraient surgir au cours du débat parlementaire commence bien avant la séquence parlementaire, dès les consultations. Ces sondages, effectués parmi les partenaires du ministère et les futurs assujettis, sont en effet conçus comme un moyen d’identifier les propositions des groupes d’intérêts et d’évaluer la capacité de ces derniers à les faire valoir auprès des parlementaires. Ce qu’explique un des acteurs en charge de cette consultation :

« Reprendre un contact entre personnes était une nécessité absolue. Avant de se lancer dans les étapes de validation, du débat parlementaire ou autres, on voulait savoir où on mettait les pieds. Et on pensait que les gens en face voulaient faire de même. On voulait vérifier s’il y avait de nouvelles idées, pour savoir en gros ce qu’ils allaient nous balancer comme amendements, via les parlementaires. Cet exercice-là, de chercher par la consultation à savoir ce qui allait tomber comme amendements, on ne savait pas. Cette suggestion vient de la ministre. Ce ne sont pas des débutants comme le conseiller technique et moi-même qui allions avoir l’idée magique de se dire : “Tiens, il faut qu’on consulte”. C’était vraiment dans l’idée d’anticiper le débat parlementaire » (Entretien DPPR).

37Les consultations répondent à deux finalités distinctes. Elles permettent tout d’abord de faire circuler le texte pour vérifier l’acceptabilité des nouveaux articles, tester certaines modifications, caler les ajustements et anticiper les éventuelles oppositions, susceptibles de se traduire par des amendements « sauvages », qui ne passent pas par les rapporteurs avant de surgir dans le débat parlementaire. Auditionner et répondre très en amont aux lobbies constitue également un argument de poids qui évite de s’enliser dans d’interminables négociations en bout de course. Cela permet de démontrer, le moment venu, que le groupe d’intérêt qui plaide sa cause au Parlement a bien été entendu et que sa demande a été examinée, qu’elle ait été ou non prise en compte. Les parlementaires n’ont en général pas l’intention de relancer eux-mêmes une négociation, mais ils veulent vérifier qu’elle a bien eu lieu et se satisfont d’une réponse qui apporte des garanties sur ce point. Ainsi cette lettre d’un sénateur à la ministre :

  • 18 Archives MEDD 398(6).

« Concernant plus précisément l’examen du volet “risques technologiques” sur lequel des divergences sérieuses étaient apparues, je tenais par la présente à souligner la qualité et la franchise de notre discussion avec les membres de votre cabinet. Afin de soutenir votre action et répondre aux nombreux industriels qui redoutent très fortement l’instauration de nouvelles contraintes qui seraient insupportables pour leurs activités, j’ai demandé à [votre conseiller] s’il était possible de connaître les éléments de négociation que vous avez eus tout au long de l’élaboration de votre projet de loi avec les organisations professionnelles et les représentants des industries concernées. Je pense qu’il serait également judicieux d’avoir les copies des mémorandums que ces derniers vous ont adressés »18.

38Une fois le projet déposé et la « phalange » des soutiens constituée, le travail des rédacteurs consiste à lire et évaluer l’ensemble des amendements qui sont déposés dans chacune des chambres. Les propositions qui semblent intéressantes sont encouragées, parfois en étant réécrites par le cabinet, tandis que s’engage une négociation pour faire retirer les plus déraisonnables, par exemple en échangeant un abandon contre le soutien d’un autre amendement ou en faisant éventuellement appel au Premier ministre ou au président de groupe pour faire des arbitrages. Ce jeu entre parlementaires et conseillers ministériels est bien cadré, au point que le cabinet peut prévoir, avant même les discussions, un ou deux amendements qu’il offrira aux députés et sénateurs qu’il veut s’allier :

« Je prends deux exemples : [untel] à l’Assemblée nationale avec le domaine public fluvial des collectivités territoriales, c’est quelque chose qui sort directement du cabinet, qu’il va s’approprier, etc. ; [tel autre] au Sénat avec la reconnaissance des EPTB [Établissements publics territoriaux de bassin], ce sont des trucs que l’on fait ensemble et qu’il va s’approprier. J’ai toujours travaillé comme ça dans les textes, c’est-à-dire que je donne du grain à moudre à un certain nombre de parlementaires. C’est un échange de bons procédés pour ne pas avoir l’air que tout vienne du gouvernement » (Entretien avec R. Bachelot).

39Au final, les compromis résultent du savoir-faire relationnel des conseillers, mais aussi des engagements mutuels et des contreparties avancées de part et d’autre afin d’assurer les bases d’un accord suffisamment solide pour être maintenu jusqu’au vote.

3.2. Des fiches pour préparer les interventions publiques

40Pendant toute la phase de préparation des débats, l’activité du cabinet est principalement tournée vers les acteurs extérieurs du ministère, les parlementaires qu’il s’agit de convaincre et les représentants des groupes d’intérêts dont il importe de contenir les velléités d’amendements. Pour autant, le travail au sein du ministère ne s’arrête pas, qui consiste à préparer la ministre, pour ses auditions par les commissions d’abord, pour les débats en séance ensuite. Les rédacteurs s’attèlent à la rédaction de nouvelles fiches, de manière à couvrir l’ensemble des points qui pourraient faire l’objet de discussions, la question telle qu’elle sera sans doute abordée ou l’amendement déposé, et enfin, les éléments de réponse qui peuvent être apportés. À titre d’exemple, voici un extrait d’une fiche préparatoire pour l’audition de R. Bachelot devant la commission des Affaires économiques, le 14 janvier 2003 :

[Contexte de la question, qui reflète les inquiétudes du rapporteur du Sénat qui a adopté un point de vue libéral contre les « réglementaristes » de l’Assemblée nationale] :
« Au cours des auditions qu’il a menées, Joseph Kerguéris [sénateur centriste, rapporteur] a souhaité ne pas voir alourdir le dispositif législatif imposant des règles supplémentaires en matière d’information, tant du public que des salariés, ou encore en ce qui concerne les restrictions d’urbanisation dans les périmètres délimités autour des sites Seveso II.

  • 19 Archives MEDD 398(2).

[Éléments de réponse] :
Le projet a été largement concerté avec les industriels. À quelques divergences près, on est arrivé à un texte assez bien accepté.
Les mesures ont été conçues comme pragmatiques, progressives (cf. délaissement), des mécanismes de financement complexes ont été élaborés, alors qu’il aurait été simple compte tenu des circonstances de désigner un coupable, et donc un payeur. L’industrie aurait bien mauvaise grâce à s’en plaindre.
L’enjeu est bien de recréer les conditions de l’acceptation de l’industrie par la population, donc du développement futur de cette industrie. Voir ces dispositions comme des contraintes, c’est voir à court terme »19.

41Cet extrait de fiche montre à la fois l’exposition de la question telle qu’elle est anticipée et les indications données à la ministre quant au ton sur lequel elle peut répondre : le rappel que le projet a été concerté, une petite pique pour les groupes d’intérêt industriel qui « auraient bien mauvaise grâce à (se) plaindre », montrant que le ministère n’est pas dupe des tentatives d’influence, et enfin, un argument raisonnable, qu’un sénateur peut reprendre s’il est interpellé : voir à long terme ! Il revient ensuite à la ministre de s’approprier ces fiches, afin de pouvoir participer au débat de façon sereine. R. Bachelot, qui se présente comme « une parlementaire de la vieille école », revendique comme une marque de professionnalisme le fait de parler sans note. Elle explique commencer par lire les fiches fournies pas ses conseillers, qu’elle modifie ensuite dans la forme pour les faire correspondre à son vocabulaire et sa façon de parler, avant de les apprendre par cœur lors de séances d’entraînement avec ses collaborateurs :

« Je travaille d’une façon tout à fait particulière, c’est-à-dire que je m’approprie le texte… euh… je travaille personnellement, j’écris beaucoup moi-même, c’est-à-dire que je fais mes discours, je fais mes notes. Je bâtis des choses. Et ensuite, quand je me suis approprié les choses, je me mets avec deux ou quatre collaborateurs et je boxe. Je me mets en situation. Et puis il faut que ça aille vite, vite, vite. Ça peut durer des heures. Et à la fin, je suis en acier » (Entretien avec R. Bachelot).

42Ce travail préparatoire, qui mobilise l’équipe des rédacteurs pendant plusieurs mois, n’est pas sans faille. La comparaison entre le projet de loi déposé au Sénat au mois de janvier et la loi votée au mois de juillet montre que le texte a été amendé : des articles ont été vidés de leur substance, des dispositions ont été ajoutées ou retranchées par le remaniement des rédactions initiales, des idées nouvelles sont apparues (Bonnaud et Martinais, 2013). Néanmoins, les rédacteurs sont arrivés à leurs fins, au prix de modifications jugées sévèrement :

« Quand on écrit un texte et quand on le mature pendant plusieurs mois, on essaie d’y mettre le meilleur de ce qu’on pense et après, c’est très difficile de se mettre dans la peau de l’opposition. Par nature, on ne voit que des modifications idiotes. C’est peut-être pour ça d’ailleurs que j’ai un jugement si négatif sur le travail parlementaire : c’est que je n’ai toujours pas réussi à accepter qu’on modifie le texte que j’avais écrit » (Entretien cabinet).

43Dans cette dernière phase, les rédacteurs ne sont plus en première ligne, car le Parlement prend son tour dans l’écriture de la loi. Pour autant, le cabinet de la ministre et les fonctionnaires de la DPPR ne restent pas inactifs et cherchent à préserver le projet des interventions parlementaires inopportunes. Les écrits qu’ils produisent alors ont principalement pour but de préparer des discours au Parlement, de négocier ou d’acter des engagements protecteurs du texte initial.

4. Conclusion

44Le suivi des rédacteurs de la loi Bachelot, depuis l’immédiat après-catastrophe jusqu’au vote du Parlement, conduit à rencontrer de très nombreux écrits, dont la stabilisation constitue un enjeu permanent. C’est le cas de tous les textes intermédiaires qui, passant dans les mains des différents contributeurs, sont très largement annotés, complétés, amendés, corrigés, reformulés, avant de trouver leur forme définitive. Recenser les versions successives du projet de loi devient alors impossible : toutes les dispositions ont été modifiées à maintes reprises, à toutes les étapes du processus. Cette caractéristique de réversibilité a des conséquences sur le travail des rédacteurs, qui consiste autant à convaincre les autres contributeurs des implications positives du texte en projet, qu’à produire des formulations ayant potentiellement valeur de loi. Il faut trouver des alliés pour travailler efficacement avec son administration quand on est ministre, pour convaincre les ministres quand on est un haut fonctionnaire, pour faire entendre son point de vue lors des réunions interministérielles et, enfin, pour gagner le vote des parlementaires quand on est rédacteur du texte. Dans ce travail ininterrompu de mobilisation d’acteurs parfois éloignés du secteur des risques industriels, les écrits sont une ressource essentielle : ils servent à préparer des discours, construire des argumentaires, enregistrer des arbitrages et donner corps aux décisions. Prenant des formes différentes, ils circulent sans cesse entre tous les protagonistes et permettent aussi bien le partage de l’information que son ajustement aux contraintes de la production du droit. Ils témoignent par ailleurs de rédactions, de choix de mots ou de formules, qui engagent des conceptions parfois très différentes de ce que doit être la loi. On l’a vu à propos de l’article CLIC, la référence à une tierce ou à une contre-expertise, à un expert ou à une expertise, est l’objet d’intenses négociations, au cours desquelles les acteurs tentent d’évaluer les modalités d’application des textes qu’ils produisent et les marges de manœuvre qu’ils peuvent se préserver. C’est ce travail d’articulation permanent (Strauss, 1988), entre les engagements passés (le discours de L. Jospin n’est finalement jamais mis en cause publiquement durant tout le processus) et les scénarios de mise en œuvre que chacun imagine, mais aussi entre les rédacteurs de la loi et l’ensemble de leurs interlocuteurs, qui fait l’essence même de l’écriture législative.

45En révélant ce travail d’articulation, l’attention portée aux écrits éclaire d’un jour nouveau les relations entre l’administration et le pouvoir politique. Dans ses travaux sur les lawmakers administratifs, Edward Page met en évidence le degré d’autonomie assez élevé dont bénéficient les fonctionnaires anglais, souvent jeunes et de grade moyen, pour procéder à l’élaboration des textes législatifs. Il indique toutefois que leur travail reste sous contrôle des autorités gouvernementales, selon deux mécanismes distincts : la nécessité d’obtenir une validation politique pour chaque décision qui implique une modification significative des termes de la loi d’une part ; l’anticipation que font en permanence les rédacteurs des réactions ministérielles d’autre part (Page, 2003). Complétant cette analyse, Jacques Chevallier insiste sur la fonction de cadrage de l’administration, un pouvoir limité par les nombreuses interactions que nouent les fonctionnaires avec d’autres acteurs, groupes d’intérêt, ministres, parlementaires (Chevallier, 2011). Si l’approche par les écrits valide largement ces constats, elle conduit en revanche à brouiller davantage la frontière entre les mondes administratif et politique. Se présentant comme des œuvres collectives et cumulatives, les écrits du travail législatif se jouent de cette distinction : il n’existe pas d’un côté des écrits administratifs et de l’autre, des écrits politiques. Au contraire, les deux ordres de contrainte s’imprègnent progressivement l’un de l’autre dans des rédactions qui finissent par devenir communes, sans que l’on puisse véritablement distinguer au bout du compte ce qui revient aux fonctionnaires et ce qui appartient aux acteurs politiques. Formés par reformulations et déplacements continus, les textes au fondement de la loi ne permettent donc pas d’identifier un registre technique, qui serait maîtrisé par l’administration, d’un registre politique, dans lequel inscrire les activités des ministres, cabinets ministériels et parlementaires. Et ce, d’autant plus que les rédacteurs, quelle que soit leur origine, procèdent en écrivant à des opérations simultanées de politisation et de technicisation.

46Les débats que l’on peut retracer à partir des écrits montrent bien que la politisation n’est pas une catégorie uniforme, même si elle s’appuie systématiquement sur un discours du positionnement politique. S’agissant de l’article PPRT, elle fait référence à des choix d’instruments qui s’affichent comme relevant d’une tradition partisane : ainsi le financement tripartite est-il présenté comme une mesure protectrice des intérêts industriels, contre les « réglementaristes » qui entendent taxer les entreprises. Dans d’autres situations, la politisation est liée aux relations entre acteurs politiques et aux équilibres de la majorité gouvernementale. Ainsi, la place des Verts dans le gouvernement Jospin constitue un critère de jugement qui justifie que soient écartées certaines options uniquement parce qu’elles sont présentées par des « rigolos ». On note également que la politisation des questions techniques n’est pas seulement le fait des hommes et femmes politiques, mais que toutes les parties prenantes à l’élaboration de la loi peuvent y recourir. Les versions successives de l’article PPRT montrent ainsi qu’une disposition comme l’instauration des droits d’expropriation et de délaissement peut être présentée comme une mesure de responsabilité partagée, dès lors qu’il s’agit de construire de la différenciation politique pour une ministre UMP qui va pourtant au-delà des propositions portées par son prédécesseur Vert. De la même façon, la technicisation n’est pas seulement le fait des technocrates : dans le cas particulier de l’article CLIC, c’est le cabinet du Premier ministre qui trouve dans le répertoire administratif un instrument lui paraissant correspondre au besoin d’information des populations riveraines. La politisation et la technicisation peuvent donc s’envisager comme des modes particuliers de règlement des questions litigieuses et des problèmes non résolus par le compromis. Car techniciser ou politiser un problème conduit toujours à réduire le champ de la négociation possible, voire à exclure de façon irrémédiable certains types d’arguments : par exemple, à partir du moment où le projet de loi est présenté comme un texte technique qui nécessite un jugement raisonnable, plus rien ne justifie le clivage partisan. Parlementaires de droite et de gauche peuvent donc être amenés à s’entendre. A contrario, les dispositions qualifiées d’idéologiques (le fait d’exiger des industriels qu’ils paient les travaux imposés aux propriétaires par l’adoption d’un PPRT) sont d’emblée discréditées, sans même que soit examinée leur faisabilité technique.

47Au final, l’approche par les écrits permet de comprendre que la « volonté du législateur », souvent évoquée lorsqu’il s’agit d’évaluer la portée ou le sens d’une disposition législative, est moins le reflet d’un arbitrage politique décisif, d’une nécessité technique, ou l’expression d’une demande sociale particulière, qu’un assemblage de compromis établis aux différentes étapes du processus d’écriture.

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Bibliographie

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Notes

1 La loi dont il est question dans cet article a été déposée au Parlement par le ministère de l’Écologie, devenu depuis ministère de l’Écologie et du Développement durable. Elle avait été préparée au cours de la mandature précédente par le ministère de l’Environnement. Seule l’appellation du ministère change, le secteur des risques industriels dépendant toujours de la direction dédiée à la prévention des risques.

2 La loi comporte trois parties distinctes : les risques technologiques, les risques naturels, la réparation des dommages. Notre analyse ne porte que sur la première partie qui traite des risques industriels.

3 Aujourd’hui Direction générale de la prévention des risques (DGPR).

4 Le corps des Mines est composé d’ingénieurs diplômés de l’École polytechnique ayant suivi, avant leur prise de poste dans la fonction publique d’État, une formation complémentaire à l’École des Mines de Paris. Traditionnellement, le poste de conseiller ministériel chargé des risques est réservé à un membre du corps des Mines, quel que soit le ministre. Cela conduit à une symétrie quasi-parfaite entre le chef du bureau des risques et le conseiller risque : ils ont sensiblement le même âge, ont suivi la même formation et ont eu la même première socialisation professionnelle, comme chef de division chargé des risques industriels en service régional. Si les rédacteurs appartiennent à l’un des corps les plus prestigieux de la fonction publique, on doit noter qu’ils n’ont pas de formation juridique poussée et qu’ils sont alors relativement inexpérimentés puisqu’il s’agit de leur deuxième poste seulement.

5 Afin de préserver l’anonymat des personnes interrogées, nous avons choisi de nous référer aux entretiens de façon vague. « Entretien DPPR » renvoie à un entretien avec un fonctionnaire de la DPPR, quel que soit son niveau hiérarchique : directeur, chef de service, chef de bureau, etc. De même pour « entretien cabinet », sans précision sur le rôle exact : directeur, directeur adjoint, conseiller.

6 D’abord appelé Comité local de prévention des risques (CLPR), l’instrument prend successivement le nom de Comité local d’information sur les risques technologiques (CLIRT), puis de Comité local d’information et de prévention des risques technologiques (CLIPRT) dans le projet de loi Cochet, avant de devenir Comité local d’information et de concertation (CLIC) dans le texte présenté au Parlement par R. Bachelot.

7 Y. Cochet considère que la place des Verts au gouvernement n’est que le résultat d’un accord électoral visant à sous-traiter l’écologie et que ses interlocuteurs socialistes n’accordent finalement pas beaucoup d’importance à ce domaine d’intervention : « [Le directeur de cabinet] n’aimait pas les Verts. Il pensait qu’on était des rigolos. Que tout ça n’était pas très sérieux », dit-il à propos de ses relations avec Matignon (entretien de février 2005).

8 Évoquée par le cabinet du Premier ministre lors d’une des premières réunions interministérielles post-AZF, cette possibilité est considérée avec d’autant plus de sérieux qu’au sein des services du ministère plane encore l’ombre de l’accident de Feyzin de 1966, qui avait conduit à une réorganisation complète de l’inspection des installations classées. C’est à ce moment-là que l’Inspection du travail fut dessaisie de cette mission régalienne au profit des services de l’industrie et des mines (Colliot et de Font-Réault, 1979).

9 Les Secrétariats permanents pour la prévention des pollutions industrielles (SPPPI) sont des lieux de discussion et de concertation entre représentants locaux (des industriels, des associations, de l’État, parfois des syndicats), qui portent sur les questions de pollution et de risques industriels.

10 Comptant parmi les inspecteurs généraux de l’Environnement les plus expérimentés, F. Barthélémy est l’auteur de nombreux rapports administratifs sur les risques industriels, dont celui sur AZF, commandé quelques jours à peine après la catastrophe (Barthélémy, 2001).

11 Archives MEDD 398 (1).

12 Dans l’annonce du 28 septembre 2001, le PPRT est présenté comme une mesure visant à renforcer la sécurité publique dans les situations de forte promiscuité entre usines et quartiers d’habitation. Ainsi défini, le PPRT doit permettre d’intervenir sur le voisinage des installations à risques pour réduire sa vulnérabilité aux effets des accidents possibles (explosions, incendies, émanations de gaz toxiques). L’expropriation, le délaissement et la préemption servent cet objectif, dans la mesure où ils permettent à la collectivité d’acquérir des terrains et ensembles immobiliers pour recréer des « vides » entre les usines et la ville (par destruction, préservation ou réaffectation).

13 Réunion interministérielle du 20 novembre 2001, archives MEDD 0705.

14 Le rapport de la commission d’enquête parlementaire formée au lendemain de la catastrophe a été voté à l’unanimité (Loos et Le Déaut, 2002).

15 À l’époque, les DRIRE sont les services déconcentrés du ministère de l’Environnement en charge de la réglementation sur les installations classées. Depuis, elles ont fusionné avec d’autres administrations régionales pour former les Directions régionales de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement (DREAL).

16 Le débat national sur les risques industriels, organisé à l’initiative du gouvernement « pour répondre à l’émotion suscitée par la catastrophe », réunit environ 7 000 personnes entre novembre et décembre 2001 pour débattre des orientations de la future loi (Essig, 2002).

17 Ces précisions sont données lors de la réunion interministérielle du 14 octobre 2002.

18 Archives MEDD 398(6).

19 Archives MEDD 398(2).

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Pour citer cet article

Référence papier

Laure Bonnaud et Emmanuel Martinais, « Écrire la loi. Un travail de bureau pour hauts fonctionnaires du ministère de l’Écologie », Sociologie du travail, Vol 55 - n° 4 | 2013, 475-494.

Référence électronique

Laure Bonnaud et Emmanuel Martinais, « Écrire la loi. Un travail de bureau pour hauts fonctionnaires du ministère de l’Écologie », Sociologie du travail [En ligne], Vol 55 - n° 4 | Octobre-Décembre 2013, mis en ligne le 04 octobre 2013, consulté le 07 mars 2021. URL : http://journals.openedition.org/sdt/6866 ; DOI : https://doi.org/10.4000/sdt.6866

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Auteurs

Laure Bonnaud

(auteur correspondant)
Risques, travail, Marchés, État (RiTME), INRA
65, boulevard de Brandebourg, 94205 Ivry-sur-Seine, France
laure.bonnaud[at]ivry.inra.fr

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Emmanuel Martinais

Recherches interdisciplinaires Ville, Espace, Société (RIVES), ENTPE
Rue Maurice Audin, 69518 Vaulx-en-Velin cedex, France
emmanuel.martinais[at]entpe.fr

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