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Dossier débat

New Public Management et professions dans l’État : au-delà des oppositions, quelles recompositions ?

New Public Management and professions in the public administration: Beyond opposition, what new patterns are taking shape?
Philippe Bezes, Didier Demazière, Thomas Le Bianic, Catherine Paradeise, Romuald Normand, Daniel Benamouzig, Frédéric Pierru et Julia Evetts
p. 293-348

Résumés

La multiplication de réformes, au sein des administrations, mobilisant des principes et des instruments inspirés de la doctrine du New Public Management (NPM), a provoqué protestations et mobilisations collectives de la part de nombreux groupes professionnels dans de nombreux secteurs (santé, éducation, justice, travail social, recherche...). Ces phénomènes font surgir des interrogations sur le devenir des groupes professionnels inscrits dans les services publics en particulier sur la remise en cause de leur autonomie par les réformes NPM. L’opposition entre NPM et professions, pour heuristique qu’elle soit, n’épuise pas l’analyse. Faut-il penser ces changements en termes de déclin des professions, de rétrécissement des autonomies professionnelles, de mutations des modèles professionnels, de recomposition du professionnalisme, etc. ? Ces questions se situent au carrefour d’une actualité vive — en France et en Europe — et de réflexions sociologiques continues. Elles sont développées et traitées ici à partir de terrains empiriques, d’échelles d’analyse et d’expériences de recherche variées. Les contributions à ce dossier explorent ainsi les déclinaisons des tensions entre NPM et professions.

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Texte intégral

1. Introduction (Philippe Bezes, Didier Demazière)

1En France, de nombreuses mobilisations collectives ont récemment mis en lumière la structure d’une opposition entre des réformes porteuses d’orientations marquées par la doctrine du New Public Management (NPM) et des groupes professionnels appartenant au secteur public, des professionnels travaillant au sein des administrations d’État. Les exemples illustrant cette tension sont nombreux. Reposant sur une association de chercheurs, scientifiques et littéraires, qui vise à défendre le financement de la recherche française par les pouvoirs publics, le collectif Sauvons la recherche (SLR) se mobilise à partir de 2003 pour s’opposer à la loi d’orientation et de programmation pour la recherche et l’innovation. Le mouvement dénonce une vision de court terme et productiviste des orientations gouvernementales pour la recherche publique. Les manifestations d’étudiants et d’universitaires contre la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (dite loi LRU) constituent une nouvelle étape de ces luttes. Dans un commentaire de la loi, Annie Vinokur inscrit clairement la réforme dans le cadre du déploiement du nouveau management public qui met à mal l’autonomie scientifique et pédagogique du corps des enseignants-chercheurs par le biais d’un affaiblissement de sa représentation, du développement des recrutements contractuels et de la montée en puissance des financements par projets et des évaluations quantitatives (Vinokur, 2008, p. 15). Dans un tout autre domaine, est lancé, le 22 décembre 2008, « l’appel des appels », appelant à la création d’une coordination nationale qui rassemble des professionnels de multiples domaines contre les conséquences sociales et humaines, dénoncées comme désastreuses, de réformes néomanagériales en cours dans différents secteurs :

2« Au nom d’une idéologie de “l’homme économique”, le Pouvoir défait et recompose nos métiers et nos missions en exposant toujours plus les professionnels et les usagers aux lois “naturelles” du Marché. Cette idéologie s’est révélée catastrophique dans le milieu même des affaires dont elle est issue. Nous, professionnels du soin, du travail social, de l’éducation, de la justice, de l’information et de la culture, refusons qu’une telle idéologie mette maintenant en “faillite” le soin, le travail social, l’éducation, la justice, l’information et la culture » (http://www.appeldesappels.org/​l-appel-des-appels-1.htm). Ces mobilisations font écho à celles des professionnels de santé dans le cadre du « Mouvement de défense de l’hôpital public », lancé en 2009 et réagissant au projet hôpital 2007, à la mise en œuvre accélérée de la tarification à l’activité (T2A) et à la loi hôpital, patients, santé et territoires (HPST) du 11 mars 2009. En février 2011, enfin, éclate une importante mobilisation des magistrats, avocats et professionnels de la justice (fonctionnaires des greffes, éducateurs, etc.), sous la forme de manifestations et de grèves du zèle en réaction aux critiques formulées par le président de la République à la suite d’un cas de récidive (affaire Laëtitia) mais cristallisant une contestation des coupes budgétaires et des réductions d’effectifs ainsi qu’une opposition aux formes de « gestionnarisation » de la justice bien décrites par Cécile Vigour (2006, 2008).

3Analysées de manière globale, ces multiples mobilisations constituent une réaction de groupes professionnels du secteur public à des réformes porteuses d’instruments ou de principes tirés du NPM et dénoncées comme des remises en cause, notamment, de leur autonomie. Défini simplement, le NPM constitue un puzzle doctrinal (Bezes, 2009 ; Hood, 1991 ; Merrien, 1999), développé par sédimentation et strates successives, qui promeut de nouvelles manières de penser l’organisation administrative à partir d’un ensemble hétérogène d’axiomes tirés de théories économiques, de prescriptions issues de savoirs de management, de descriptions de pratiques expérimentées dans des réformes (notamment dans les pays anglosaxons) et de systématisations produites par des organismes comme l’organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Ses préconisations, qui ont quelque peu varié en 20 ans, avancent cinq principes d’organisation, déclinés en différentes mesures : la séparation entre les fonctions de stratégie, de pilotage et de contrôle et les fonctions opérationnelles de mise en œuvre et d’exécution ; la fragmentation des bureaucraties verticales par création d’unités administratives autonomes (des agences), par décentralisation ou par empowerment de groupes d’usagers ; le recours systématique aux mécanismes de marché (concurrence entre acteurs publics et avec le secteur privé, individualisation des incitations, externalisation de l’offre) ; la transformation de la structure hiérarchique de l’administration en renforçant les responsabilités et l’autonomie des échelons en charge de la mise en œuvre de l’action de l’État ; la mise en place d’une gestion par les résultats fondée sur la réalisation d’objectifs, la mesure et l’évaluation des performances et de nouvelles formes de contrôle dans le cadre de programmes de contractualisation. Mobilisant ces instruments séparément ou les combinant dans des programmes ambitieux inspirés par les idées du NPM, de nombreuses réformes ont été lancées, depuis les années 1980, affectant la plupart des administrations publiques nationales et des domaines d’intervention de l’État (Pollitt et Bouckaert, 2004). Outre la remise en cause de certaines règles dites « bureaucratiques » au sens de Max Weber, elles portent avec elles une critique des groupes professionnels du secteur public, ce que Henry Mintzberg (1979) appelle des « bureaucraties professionnelles ». Le phénomène est identifié dans de nombreux pays d’Europe continentale (Allemagne, France, Pays-Bas), scandinaves (Suède, Danemark) ou nord-américains (États-Unis, Canada), sous des formes et avec des temporalités spécifiques. Ce sont, toutefois, les réformes britanniques, menées par les gouvernements conservateurs (Thatcher), puis travaillistes (Blair), qui semblent emblématiques de ce mouvement. En Grande-Bretagne, un ensemble de travaux académiques ont décrypté les réformes NPM comme des instruments au service d’attaques contre des groupes professionnels, notamment au sein du National Health Service (NHS), qui participent à l’organisation et au fonctionnement des services publics et qui en revendiquent d’ailleurs, plus que d’autres agents publics, les principes et les valeurs (Dent, 2003 ; Exworthy et Halford, 1999 ; Flynn, 1999 ; Scott, 2008 ; Thomas et Davies, 2005). Des dynamiques comparables, assimilées au progrès de politiques néolibérales valorisant les logiques de marché, d’individualisation, de contrôle des performances et de choix de « client-consommateur », ont été observées, particulièrement dans le domaine de la santé, en Allemagne (Kuhlmann et al., 2009), aux Pays-Bas (Oomkens, 2010), au Danemark (ibid., Kirkpatrick et al., 2009) ou en Suède (Blomgren, 2003). Le constat est similaire en France. Les idées néo-managériales y ont été lentement élaborées et diffusées dans l’État, notamment depuis les années 1990, mais se sont cristallisées dans le cadre de réformes transversales comme la loi organique relative aux lois de finances du 1er aout 2001 (la LOLF) ou de nombreuses réformes sectorielles (Bezes, 2009). Plusieurs ouvrages engagés convergent pour décrire l’opposition frontale entre les réformes néo-libérales NPM et les professions du secteur public (Bonelli et Pelletier, 2010 ; Chauvière, 2007 ; Gori et al., 2009).

4Comment penser ces mutations à l’œuvre ? Cette opposition entre NPM et professions est assurément heuristique et offre une première interprétation des enjeux des transformations en cours. Toutefois, à l’aune des acquis de la sociologie des professions et des nombreux travaux portant sur les réformes néo-managériales, cette structure d’analyse binaire est-elle suffisante et exhaustive ? D’un côté, elle réplique assez directement le discours des acteurs engagés dans les conflits. De l’autre, elle réactive une polarité ancienne et schématique des recherches sur les organisations et les professions en opposant « management » et « professions » ou « managerialism » et « professionalism » (Gleeson et Knights, 2006). Jusqu’à quel point peut-on s’en tenir à ces oppositions ? Telle est l’interrogation au cœur de ce dossier-débat qui propose différents éclairages sur le devenir des groupes professionnels du secteur public à l’épreuve des réformes néo-managériales. Comment les réformes affectent-elles les composantes, elles-mêmes spécifiques, du phénomène professionnel dans le secteur public ? Avec quelles catégories théoriser les dynamiques professionnelles en cours dans de tels contextes : déclin des professions, disparition de l’autonomie des professionnels, émiettement des groupes professionnels, réagencement des territoires professionnels, dé-re-professionnalisation ? Quels fondements des professions du secteur public sont affectés et quelles dimensions privilégier dans l’analyse : la spécialisation des savoirs, l’utilité de l’expertise, la maîtrise de l’activité, le contrôle du résultat, la clôture à l’entrée, le partage de valeurs, la force de l’identité collective, etc., autant d’éléments qui renvoient à la légitimité de l’autonomie des professionnels. À travers une introduction et cinq contributions, notre dossier propose d’engager une réflexion sur la robustesse et la pertinence des concepts de la sociologie des professions à l’aune des mobilisations et des conflits récents. La notion d’autonomie, dont on fait l’hypothèse qu’elle serait particulièrement remise en cause ou bousculée dans les réformes actuelles, se trouve notamment placée au cœur du débat.

1.1. Caractériser le phénomène professionnel dans le secteur public pour mieux comprendre les réformes néo-managériales et leurs effets

5La dimension professionnelle des services produits dans les administrations bureaucratiques a été reconnue de longue date, notamment à partir des travaux sur les fonctionnaires de terrain (street-level bureaucrats) dans de nombreux secteurs (policiers, enseignants, travailleurs sociaux, juges) qui insistent sur deux propriétés de leurs activités : le contact permanent avec les citoyens ; une forme d’autonomie et un pouvoir discrétionnaire dans l’exécution du travail (Lipsky, 1980). Cette dimension a été plus systématiquement thématisée par Henry Mintzberg (1979) sous le concept de « bureaucratie professionnelle », caractérisée par trois traits principaux : la complexité des savoirs et de l’expertise mobilisés par les agents publics, généralement acquis en dehors de l’organisation et à travers de longues années d’étude ; la décentralisation de l’autorité et la forte autonomie des agents, liées à l’asymétrie des savoirs, au faible contrôle hiérarchique et à la standardisation limitée du travail ; le poids de la collégialité dans l’organisation du travail et la régulation des activités. Le fonctionnement de ces bureaucraties s’appuie sur la combinaison de règles légales administratives propres au modèle wébérien et de formes élaborées de régulation professionnelle des pratiques. Il a ainsi pu être également qualifié de « bureau-professionalism » (Clarke et Newman, 1997). Cet idéal-type correspond à de multiples secteurs de l’administration, dans lesquels les services sont produits et délivrés par des agents détenteurs d’une expertise hautement spécialisée : la santé (notamment le secteur hospitalier), la justice, la police, l’éducation, l’enseignement supérieur ou encore les domaines liés au développement de l’État providence comme l’action sociale.

6Ce développement de professionnels experts, au sein de l’administration, notamment en charge de traiter les situations et problèmes des administrés (malades, justiciables, élèves, bénéficiaires des prestations...), a pris, cependant, des formes singulières par rapport au modèle professionnel classique, qui doivent être prises en compte pour comprendre la manière dont les réformes néo-managériales en affectent les traits. L’idéal-type caractérisant la profession est classiquement constitué de l’entrelacement d’un contenu de travail spécifique correspondant à un métier et d’un contrôle institutionnel instaurant une clôture du groupe (Elliott, 1972 ; Larson, 1977 ; Wilensky, 1964). Dans le secteur public, le premier versant apparaît plus affirmé que le second, de sorte que le phénomène professionnel interne à l’État s’apparente à un « occupational » professionnalisme plus qu’à un « status » professionnalisme (Freidson, 1983). Même si c’est avec des degrés divers, ces professionnels détiennent des savoirs spécialisés et codifiés, ils mobilisent des connaissances pratiques acquises avec l’expérience, ils savent comment traiter les cas auxquels ils ont à faire face, ils se réfèrent à une conception partagée de leur fonction, ils se reconnaissent dans une identité collective définie par leur spécialité, leur métier. Mais le contrôle des frontières du groupe et sa maîtrise par les professionnels eux-mêmes apparaît moins établi. Car, même si les situations ne sont pas uniformes, les instruments permettant d’instaurer une clôture restent peu développés : monopole légal, organisations professionnelles puissantes, code de déontologie, etc. Les groupes professionnels du secteur public se caractérisent donc plus par un métier que par un ordre professionnel. L’autonomie des professionnels travaillant dans les administrations est donc relative au regard du fonctionnement bureaucratique, ce qui explique les interrogations sur leur proximité avec le modèle professionnel : s’agit-il de « status professions », d’« occupational professions » ou d’« organizational professions » (Noordegraaf, 2007).

7Ces interrogations sont renforcées et démultipliées dans un contexte d’introduction de principes et d’instruments du NPM dans le secteur public. Si le fait professionnel au sein de l’appareil d’État s’y distingue des professions réglementées et à statut, les professionnels publics semblent présenter une vulnérabilité plus forte aux réformes néo-managériales qui cherchent à les remettre en cause. Ces réformes sont décrites comme destinées à affaiblir le pouvoir professionnel et à renforcer les contrôles sur le travail des professionnels à travers l’introduction et la promotion de logiques de rationalisation, de standardisation et de redevabilité (accountability). Elles constituent une attaque d’au moins trois composantes du phénomène professionnel : diminution de l’autonomie ; mise en cause de la dimension discrétionnaire du jugement dans les pratiques de travail ; critique du métier, de son efficacité et de ses coûts. Les réformes contemporaines apparaissent comme autant de stratégies visant à renforcer les contrôles, en général, et le contrôle managérial en particulier (via les instruments gestionnaires), sur de puissants groupes professionnels délivrant les biens collectifs (par exemple, Ackroyd et al., 1989).

8Une très abondante littérature renseigne les dynamiques de ces attaques dans le secteur de la santé. Dominent d’abord les réformes du NHS en Grande-Bretagne qui ont donné lieu à de multiples analyses (Allsop, 2006 ; Currie et al., 2009 ; Dent, 2003 ; Harrison, 2002 ; Harrison et Pollitt, 1994 ; Moran, 2000 ; Morrell, 2006). De manière générale, les professions de santé sont l’objet de nombreuses recherches analysant les effets des réformes néo-managériales et les « réactions », « résistances » ou « réponses » des groupes professionnels dans des contextes nationaux variés : les professionnels soignants (chefs de service, médecins, infirmières) à l’hôpital en France (Belorgey, 2010), les infirmières en Suède collectivement mobilisées en appui, puis contre les réformes du système de santé dans les années 1990 (Blomgren, 2003) ou aux Pays-Bas confrontées à des contrats de performance (Oomkens, 2010), les médecins au Danemark et en Grande-Bretagne (Kirkpatrick et al., 2009) ou en Allemagne et en Grande-Bretagne (Kuhlmann et al., 2009), les professionnels des soins de maternité (médecins, sages-femmes, infirmières) en Finlande ou au Canada (Sandall et al., 2009), etc. Analysant les mutations hospitalières dans le contexte américain, certains auteurs diagnostiquent le déclin de la domination professionnelle en faveur d’une orientation marquée par la montée en puissance des logiques managériales et de marché (Scott et al., 2000). Au-delà du secteur de la santé, d’autres travaux montrent comment les professions de service public, en général, sont en butte aux réformes dites néo-managériales (Ackroyd et al., 2007 ; Kirkpatrick et al., 2005), à des pilotages par des critères externes de performance (De Bruijn, 2002, 2010), à des tentatives de disciplinarisation (Fournier, 1999) età de nouveaux modes d’organisation « post-bureaucratiques » (Morris et Farrel, 2007). Des travaux sur les groupes professionnels publics en France viennent enrichir les analyses des pays étrangers sur de multiples secteurs exposés, notamment, aux dispositifs de gouvernement par la performance : la justice (Vauchez et Willemez, 2007 ; Vigour, 2006, 2008), la police (Boussard et al., 2006 ; Jones et Newburn, 2009 ; Matelly et Mouhanna, 2007 ; Ocqueteau, 2006, p. 259–283), l’éducation (Demailly, 2008 ; Maroy, 2006), l’enseignement supérieur (Deem et al., 2007), ou encore les domaines liés au développement de l’État providence comme l’action sociale (Chauvière, 2007 ; Harris, 1998). Décrits comme des tendances lourdes (Clarke et Newman, 1997 ; Pollitt, 1993), ces mouvements apparaissent largement transnationaux même si leur temporalité varie selon les pays (Leicht et al., 2009).

1.2. Dépasser les termes d’une opposition trop schématique entre New Public Management et groupes professionnels publics ?

9Cette opposition entre NPM et professionnels dans l’État offre assurément une clé de lecture immédiatement intelligible des transformations à l’œuvre. Épuise-t-elle pour autant la compréhension des phénomènes et résiste-t-elle à l’épreuve des acquis de la sociologie des professions, d’un côté, et des travaux sur les mutations néo-managériales, de l’autre ? Dans l’hypothèse au cœur de ce dossier-débat et des contributions qu’il rassemble, elle ne saurait constituer qu’un point de départ de l’analyse, les recherches développées dans le champ académique déplaçant ici sensiblement les termes de la problématisation par rapport au champ des luttes politiques et sociales.

10L’opposition entre NPM et professions caractérise des prises de position antagoniques des acteurs du champ, dans un contexte historique de multiplication de réformes et de cristallisation de conflits. Un premier pôle se structure autour de discours politiques dénonçant l’autonomie des groupes professionnels internes aux États et alimentant les programmes de la nouvelle droite américaine et britannique (R. Reagan, M. Thatcher) dans les années 1980 (Foster et Wilding, 2000) ou récemment française (N. Sarkozy). Cette position est renforcée par la montée d’une critique budgétaire, portée par les ministères des Finances dans un contexte de capitalisme financier globalisé, centrée sur les coûts des États providence et associée aux dérives d’une autonomie et d’une auto-régulation professionnelle jugée excessive. Au second pôle se situent les plaidoyers en faveur des professions, menés au nom de la qualité du service public, dénonçant les risques de dégradation des savoir-faire et des professionnalités, pointant les menaces pesant sur une autonomie jugée indispensable pour la production du service et s’opposant aux coupes budgétaires. La dénonciation des méfaits du NPM émane alors autant d’acteurs parties prenantes (Gori et al., 2009) que de travaux académiques engagés (Clarke et Newman, 1997 ; Radin, 2006). Cet (apparent) front commun dénonçant l’attaque des professions constitue un moment de la réaction et fonctionne assurément comme un « mythe » utile dans les luttes politiques et dans la défense des professionnels affectés par les réformes. Ce registre fait partie de la construction et de l’entretien de la dimension professionnelle.

11De part et d’autre, ces positions polarisées cristallisent des moments historiques dans des rapports de force et des luttes collectives. Mais, précisément parce qu’elles doivent être historicisées, elles constituent aussi une grille sociologiquement heuristique mais insuffisante pour décrypter les changements en cours. L’idéologie néo-managériale n’est pas une doctrine stabilisée une fois pour toutes (Hood, 1998) et elle s’incarne avant tout dans des instruments (indicateurs de performance, nouveaux systèmes de comptabilité et d’audit, focalisation sur les coûts, mise en concurrence, etc.) et des formes d’organisations (agences, externalisation, etc.). Si elle constitue parfois un « prêt à penser » mobilisé par raccourci par ses promoteurs, ses détracteurs ou ses analystes, elle fait l’objet d’appropriations partielles, de compositions nationales et locales (parfois parallèlement à d’autres réformes) et de mise en œuvre dans des technologies concrètes qui en façonnent les orientations et les enjeux. Certaines élaborations doctrinales néo-managériales, notamment celles de la fin des années 1990, peuvent ainsi faire la part belle à des formulations qui accordent une place au modèle professionnel, voire qui en reprennent certains principes. Une série d’idées sont alors valorisées : la spécificité du service public, l’importance de la satisfaction de l’usager, la qualité de l’offre de service (delivery), ou encore le fonctionnement partenarial, la dimension locale des politiques, l’implication (empowerment) des communautés dans la fabrique des services publics (Exworthy et Halford, 1999, p. 8–9 ; Ferlie et al., 1996, p. 14–15 ; Newman et Clarke, 2009). Le programme de la « troisième voie » et les réformes du New Labour de Tony Blair correspondent, par exemple, à cette reformulation (Tournadre-Plancq, 2010) qui conserve une partie de l’héritage thatchérien (l’individualisation, l’activation), l’amplifie (la mesure des performances) mais l’articule aux idées d’inclusion sociale et de partenariat en intégrant les professionnels du secteur public dans des réseaux comprenant également les administrations, les associations, les usagers et les organisations privées associées dans le cadre de partenariat public-privé (PPP).

12Par ailleurs, le dualisme professionalism/managerialism, qui a constitué un schème d’analyse classique en sociologie des professions (par exemple, Freidson, 1986, p. 149 et suiv., 1994 ; Haug, 1975), apparaît aussi en singulier décalage avec les apports récents appelant à dépasser les visions trop essentialistes ou homogénéisatrices du fait professionnel (Evetts, 2003a, 2006a) et à penser plus finement les interactions entre managers et professionnels (Farrell et Morris, 2003 ; Lazega et Wattebled, 2010), organisations et professions (Ackroyd, 1996 ; Kirkpatrick et Muzio, 2011). De nombreux travaux de sociologie des professions rendent compte de l’extrême variété des dynamiques professionnelles, irréductibles au scénario de l’attaque managériale. Ils examinent le déclin de certaines professions (Freidson, 1986), décrivent l’émergence de nouveaux « groupements » aux dimensions professionnelles plus floues ou plus évolutives (Demazière et Gadéa, 2009), soulignent les tendances à la bureaucratisation d’organisations professionnelles (Freidson, 1994), mettent l’accent sur l’importance des dynamiques de concurrence inter-professionnelle (Abbott, 1988) ou pointent l’émergence d’une forme de bureaucratisation scientifique des savoirs au sein des professions (par exemple avec l’evidence-based medecine, Harrison, 2002).

13Ne faut-il pas aussi plus finement prendre en compte les transformations des fonctions de management (pilotage, contrôle) au sein des organisations publiques, dopées par l’explosion de l’audit (Power, 1999), par les nouvelles technologies du « gouvernement à distance » ou du gouvernement par la performance et par la croissance des bureaucraties du contrôle (Hood et al., 1999) ? À l’épreuve de ces nouveaux instruments, les modalités de pilotage et de direction des organisations publiques sont en pleine mutation mais ne débouchent pas sur une seule figure. D’abord parce que le gouvernement à la performance se traduit par des formes de re-bureaucratisation qui n’en rendent pas les capacités de direction très efficaces. Ensuite parce que ces nouvelles formes de pilotage ne sont pas identiques selon les secteurs et les rapports de force.

14S’en tenir à l’opposition NPM versus professionnels publics apparaît alors insuffisant pour deux motifs. Les groupes professionnels publics ne constituent pas des entités uniformes et sont engagés dans des mutations importantes, indépendamment des réformes néo-managériales. Les réformes néo-managériales ne sont pas identiques, dans leurs contenus, d’un pays et d’un secteur à l’autre. Et leurs effets sont également différenciés, ce qui souligne la nécessité de les appréhender en interaction avec les groupes professionnels dont elles cherchent à affecter les modes de régulation et l’activité. Pour le dire d’une formule, les réformes néo-managériales et les mobilisations professionnelles contemporaines soulèvent d’intéressants problèmes d’analyse et d’interprétation qui invitent moins à prendre pour un acquis stable et immuable l’opposition entre NPM et professionnels publics qu’à faire jouer, pour les dépasser, les termes de cette polarité. L’enjeu est alors de comprendre et de montrer comment l’introduction de logiques et d’instruments managériaux constitue un vecteur de différenciations des trajectoires des professions, de recomposition du travail des professionnels, de division des mondes professionnels.

1.3. New Public Management et groupes professionnels publics : de nouvelles pistes d’interprétation

15Le chantier de recherche auquel renvoie la question des rapports entre NPM et groupes professionnels du service public est particulièrement vaste. Il mérite des investigations variées et d’amples approfondissements tant les enjeux, politiques et scientifiques, sont importants. L’objectif de ce dossier-débat est plus modeste que cela. Nous avons voulu tracer des lignes de discussion qui suggèrent la complexité des rapports entre NPM et professions, initient des débats et échanges entre spécialistes de ces deux domaines de recherche et appellent au développement d’analyses serrées sur les conséquences des réformes managériales sur ces groupes professionnels inscrits dans les organisations du secteur public. Les cinq contributions proposées alimentent le débat à partir de points de vue analytiques différenciés, lisibles dans la variété des échelles d’analyse privilégiées, dans la multiplicité des terrains empiriques convoqués, dans la diversité des manières de s’emparer de la question.

16Les contributions à ce dossier-débat engagent, chacune à leur manière une discussion des catégories de crise, de dépossession, de déclin pour explorer les déclinaisons des tensions entre NPM et professions du public. Thomas Le Bianic questionne ainsi la diversité des modernisations des bureaucraties professionnelles portées par le NPM et les évolutions contrastées qui en découlent. Catherine Paradeise interroge les conséquences de la réforme récente du pilotage des universités, en France, sur la profession académique. Romuald Normand examine les recompositions du travail et de la profession enseignante dans le contexte de la réforme de la Troisième Voie en Angleterre. Daniel Benamouzig et Frédéric Pierru explorent les impacts des profondes transformations de la régulation de la santé publique en France sur les professionnels du secteur hospitalier. Enfin, Julia Evetts analyse les changements dans les professions de service affectées par le NPM et interprète les mutations qui en résultent en termes de différenciation de formes de professionnalisme.

17Nous espérons que le débat ainsi amorcé pourra rebondir et avoir des prolongements, tant il demeure ouvert et mérite d’être enrichi d’autres perspectives, nourries par des observations documentées et des conceptualisations pertinentes. Pour l’heure, plusieurs éléments peuvent être avancés, qui sont pointés de différentes façons et formulés de diverses manières dans les contributions à ce dossier-débat. Pour les résumer en quelques formules qui permettront, nous l’espérons, de progresser dans la compréhension de ce que le NPM fait aux professions, avançons que : les professions ne sont pas des entités isolées mais sont engagés dans des interactions avec leur environnement ; les professions ne sont pas des entités équivalentes mais sont caractérisées par des consistances et des légitimités variables ; les professions ne sont pas des entités homogènes mais sont traversées par des divisions internes ; les professions ne sont pas des entités immuables mais s’affaiblissent, disparaissent, émergent et s’affirment ; les professions ne sont pas des entités stabilisées mais sont confrontées en permanence à une multiplicité de changements. Reprenons brièvement ces cinq pistes analytiques.

18Les tensions et contradictions entre NPM et groupes professionnels publics peuvent-elles être rabattues sur un conflit central, travaillant le cœur des bureaucraties professionnelles ? Adopter d’emblée un tel point de vue ne comporte-t-il pas le risque de mettre en scène des entités isolées et définies par et dans ce seul rapport conflictuel : d’un côté de nouvelles strates en charge du management et du contrôle gestionnaire, de l’autre des professionnels cherchant à préserver leurs marges d’autonomie (Alford, 1975) ? Si elles occupent des positions différentes dans les organisations ces deux catégories d’acteurs s’opposent-elles radicalement et invariablement dans leur rapport à l’organisation (Raelin, 1986) ? Si elles ont des activités spécifiques, sont-elles si étanches et leurs relations effectives s’épuisent-elles dans l’antagonisme des intérêts ? Catherine Farrell et Jonathan Morris soulignent combien cette lecture reste schématique et rend mal compte de la complexité des relations personnelles et professionnelles nouées au sein d’une organisation publique et des formes de coopération qui s’y développent (Farrell et Morris, 2003). Plus largement, l’approche écologique des professions ne saurait être rabattue sur des luttes de juridiction (Abbott, 2003 ; Boussard et al., 2010) et doit aussi prendre en compte la variété des interactions que les professionnels engagent avec d’autres composantes des organisations dans lesquelles ils travaillent : pairs, subordonnés, managers, etc. Les contributions apportent encore d’autres éclairages et enrichissent ces questionnements. Par exemple, quelles sont la validité et la pertinence de la figure du professionnel autonome et indépendant dans le secteur public, à quelles coordonnées historiques et localisées correspond ce modèle, comment construire des points de vue analytiques qui ne le considèrent pas comme un implicite mais au contraire en interroge les traductions concrètes ? La gamme des rapports entre professions et organisations est-elle toujours inscrite dans la tension entre recherche d’indépendance pour les premières et tentative de contrôle pour les secondes, ou ne peut-elle être conçue — et observée — selon des logiques différentes, par exemple en termes d’apports des premières au fonctionnement des secondes, ou de protections délivrées par celles-ci à l’égard des premières ? L’analyse des relations entre NPM et professions n’implique-t-elle pas dans nombre de situations observables de prendre en compte une pluralité de groupes professionnels concernés et partant de considérer aussi les relations qu’ils entretiennent entre eux ? Ces interrogations invitent à complexifier l’analyse des effets des réformes managériales et suggèrent que leur implantation ne se réduit pas à une rupture avec un ordre ancien dans lequel des professionnels autonomes auraient été isolés des organisations, mais rencontre, et bouscule dans la plupart des cas, un lacis de relations et d’échanges auxquels participent les professionnels dans les univers organisés.

19Une autre perspective de réflexion à l’égard de l’opposition entre NPM et professions s’alimente au fait que les groupes professionnels dans les services publics n’ont pas tous acquis la même consistance et la même légitimité. Niveau de complexité des tâches à accomplir, importance accordée aux problèmes à résoudre, degré d’ésotérisme des savoirs à mobiliser, prestige du statut social, exclusivité des compétences spécialisées, autorité morale des leaders, poids des institutions proprement professionnelles... les différenciations entre les groupes professionnels sont nombreuses. Considérer ceux-ci sous l’angle principal de leur autonomie, ne conduit-il pas à saisir celle-ci comme une propriété trop uniforme, et à faire des professions une catégorie trop homogène, générique ? Les différenciations interprofessionnelles ne doivent-elles pas être intégrées dans une analyse comparative qui pointerait des degrés de vulnérabilité, des capacités inégales de résistance (Thomas et Davies, 2005) ? Et considérer que les groupes professionnels sont identiquement affectés (négativement) par les réformes néo-managériales, ne conduit-il pas à une stylisation trop radicale et trop simple ? Analysant le secteur hospitalier britannique, Stephen Ackroyd (1998) met en lumière les impacts différenciés du NPM selon les groupes et diagnostique des inégalités entre ces derniers : les médecins préservent plus leur autonomie et sont moins affectés par le NPM que les infirmières. Des travaux centrés sur les réformes NPM permettent de mettre en exergue une multiplicité de stratégies et de réactions des professionnels, variant par exemple entre la « colonisation » des nouveaux instruments gestionnaires, le « découplage » consistant en leur adoption formelle sans impact sur le travail effectif, ou la « reconfiguration » qui combine les deux précédentes (Dent et al., 2004 ; Jespersen et al., 2002). Les articles de ce dossier participent à ces réflexions en pointant une multiplicité de phénomènes contribuant à moduler les tensions entre NPM et professions du secteur public, au premier rang desquels la valeur accordée au service rendu — et l’estimation des coûts qui y est associée — ou encore le degré d’organisation et de cohésion du groupe professionnel. La variété du phénomène professionnel s’alimente aussi aux capacités défensives et aux stratégies de lutte collective, ou encore aux intérêts à ajuster les pratiques aux nouvelles exigences et aux stratégies d’adaptation au changement. Dès lors, les dynamiques professionnelles ne sont-elles pas irrémédiablement plurielles, voire de plus en plus hétérogènes, à mesure que certains groupes s’affaiblissent tandis que d’autres se renforcent ? De même, la fragilisation des groupes ou corps professionnels doit-elle être théorisée en termes de recul et de déclin face à un NPM dominateur ou doit-elle être considérée en termes de mutations de modèles professionnels et de recomposition du professionnalisme (voir, par exemple, Sehested, 2002) ?

20Ces différenciations s’expliquent pour partie par le fait que les professions ne sont pas également soudées autour d’une communauté d’intérêts, et, loin d’être des entités homogènes, elles sont traversées par des divisions internes. Celles-ci renvoient à une multiplicité de phénomènes : manières de travailler, définition des bonnes façons de faire, distributions statutaires, degrés de légitimité, etc. Or les réformes NPM ne contribuent-elles pas à redéfinir les positions et les hiérarchies : en créant de nouveaux rôles, en dépréciant certaines pratiques, en promouvant des modes rénovés de valorisation, en introduisant des intérêts inédits, en ouvrant des espaces d’engagement, etc. ? Aussi, face aux pressions néo-managériales, le sort des professionnels ne doit-il pas être, par hypothèse, considéré comme plurivoque ? Dans cette perspective, l’analyse des effets des réformes britanniques brosse un vaste panorama de leurs gains et pertes (Ferlie et al., 1996). Ceux-ci doivent êtres analysés finement, car les différenciations internes se déplacent, dessinant des processus de « reorganisation » (Freidson, 1985) ou de « re-stratification » (Kirkpatrick et al., 2009) des groupes. Les contributions à ce dossier n’esquivent pas une telle perspective et s’interrogent sur les manières dont les logiques et instruments néo-managériaux introduits dans le secteur public génèrent de la division et de la différenciation au sein des groupes professionnels. Ne faut-il pas considérer avec précision leurs hétérogénéités internes qui, si elles sont parfois difficilement perceptibles parce qu’elles concernent les systèmes de valeurs, les appropriations du travail et les conceptions de la qualité, contribuent à fractionner les pratiques, les intérêts, et les réactions aux réformes ? Les changements contribuent-ils à renforcer les segmentations internes, par exemple, entre l’élite et les professionnels de base ou entre différentes expertises, ou provoquent-ils des phénomènes plus diffus de redistribution des cartes ? Comment considérer les réactions collectives des professionnels, souvent orientées vers la protestation face à des changements imposés de l’extérieur et les réactions individuelles, généralement plus diversifiées, voire inconciliables puisqu’oscillant entre l’appropriation et la résistance, en passant par l’indifférence ou le détournement ? La diffusion des réformes NPM ne passe-t-elle pas souvent par la mobilisation de certains professionnels, qui sont alors non seulement associés ou enrôlés, mais aussi renforcés et rétribués pour leur contribution à la mise œuvre des changements ? Plus globalement, la multiplication des lignes de partage au sein des groupes professionnels doit-elle être interprétée comme l’indice d’un processus de destruction ou d’éclatement, comme le signe d’une modulation de l’impact des réformes, ou comme la marque de déplacements des périmètres et frontières des professions ?

21Dans un contexte de changement, des groupes professionnels peuvent disparaître, se recomposer, se renforcer ou s’affirmer. Sous cet angle processuel ne peut-on examiner dans quelle mesure le NPM et les transformations des formes de pilotage, d’organisation et de contrôle au sein de l’État, font aussi émerger de nouveaux professionnels, notamment à l’échelle des fonctions de management ? Les investigations sont alors d’autant plus nécessaires qu’elles pointent un possible paradoxe des évolutions en cours : tandis que certains groupes seraient en voie de « dé-professionalisation » sous l’effet des réformes sapant leur autonomie, d’autres seraient en voie de professionnalisation en raison de l’apparition ou de la montée en puissance de nouvelles activités (consultants, prestataires, gestionnaires de projet, contrôleurs, etc.). Les personnels de direction, d’encadrement et de contrôle, qui restructurent et affaiblissent les groupes professionnels, seraient eux-mêmes pris dans un processus de professionnalisation (Noordegraaf, 2007) marqué par la stabilisation de compétences et de savoirs ad hoc, la création de programmes de formation, la définition de code de conduite ou de déontologie et la mise en place de processus de sélection et de nomination. Il devient alors nécessaire d’identifier plus clairement, dans l’organisation, les porteurs des logiques néo-managériales. Quels sont les profils et les trajectoires de ceux qui occupent ces fonctions renforcées de pilotage et de contrôle dans les bureaucraties professionnelles ? Observe-t-on la mise en place d’une nouvelle « classe de managers » à l’image de ce qu’observait James Burnham dans les années 1940 (Burnham, 1942) dans les organisations publiques ? Est-elle particulièrement différenciée ? Reformulant ces questions, des contributions à ce dossier s’interrogent sur les fonctions managériales émergentes sous différents angles. Si ces nouvelles fonctions managériales — dans les établissements scolaires, les universités, les écoles ou les hôpitaux — sont souvent occupées par des (anciens) professionnels, comment leur identification se stabilise-t-elle ? Se considèrent-ils toujours comme des pairs et sont-ils considérés comme tels, ou tendent-ils à former une nouvelle catégorie de travailleurs ? Ont-ils rompu avec leurs anciennes activités et expertises pour se consacrer entièrement à leurs nouvelles missions ou combinent-ils ces deux ensembles de tâches ? Les manières de construire ces rôles et les répertoires d’action associés se sont-ils différenciés et selon quels processus ? Les recherches manquent pour analyser ces nouvelles fonctions de « managers » et leurs titulaires, même si des contributions ont été apportées, dans l’univers hospitalier (Causer et Exworthy, 1999 ; Kitchener, 2000) ou dans l’enseignement notamment (Barrère, 2006 ; Buisson-Fenet, 2009). Certains auteurs (Kitchener, 2000) décrivent ainsi l’hybridation des rôles professionnels et managériaux quand des médecins britanniques deviennent, par exemple, directeurs d’hôpitaux et intègrent de nouvelles responsabilités (commerciales, etc.). Il ne va pas de soi que ces « managers » soient nécessairement favorables aux orientations, même hétérogènes, du NPM et leurs propres trajectoires peuvent les conduire, au contraire, à y résister ou, à tout le moins, à rester passifs face aux effets d’entraînement des réformes (Farrell et Morris, 2003, p. 137). Pour d’autres auteurs, la montée en puissance de la composante managériale ne débouche pas nécessairement sur une « managérialisation » des professions du secteur public (Ferlie et Geraghty, 2005). Elle peut se traduire par des formes de superposition ou de coexistence mais aussi par des scénarios de « colonisation » des fonctions managériales par des professionnels du secteur public ou par l’émergence de nouvelles formes d’expertise d’État.

22La compréhension des tensions entre NPM et professions et de leurs effets mérite également d’être mieux contextualisée, c’est-à-dire inscrite dans l’analyse des dynamiques plus larges qui affectent les activités professionnelles concernées. Car les professions ne sont pas des entités stabilisées mais sont traversées par une multiplicité de changements, au premier rang desquels les mutations des activités elles-mêmes. Ainsi, dans de nombreux domaines, comme ceux de la médecine, de l’enseignement ou du travail social, le travail est marqué par des incertitudes croissantes sur les manières de poser les problèmes, sur les réponses à y apporter, sur l’efficacité des méthodes, sur les priorités à privilégier (White et Stancombe, 2003). Les activités de services ont un caractère peu prévisible et peu programmable, pour de multiples raisons dont certaines sont intrinsèques, puisque la définition du service a un caractère irrémédiablement flou (Lipsky, 1980) et qu’elle s’appuie sur des savoirs implicites et non codifiés (Sternberg et Horvarth, 1999). Ces évolutions, qui, chez les professionnels, font surgir des interrogations sur le sens de leur travail (Sutherland et Dawson, 2002) ou des dilemmes éthiques (Paillet, 2007), interagissent avec des logiques externes : montée des exigences des clients ou des usagers (Weller, 1998), rationalisation des coûts, etc. Ces articulations sont complexes et multiples, et elles ne se réduisent pas à des effets d’amplification des réformes néo-managériales. Comme l’illustre ce dossier, ces réformes ne sont pas les seuls ressorts des mutations, pouvant conduire à la déstabilisation ou à la destruction, des services professionnels : elles sont une composante des changements, majeure dans certains cas, plus secondaire dans d’autres, et articulée de manière variable avec les dynamiques des contextes dans lesquels opèrent les professionnels. Cette perspective invite à affiner les descriptions en intégrant la variété des sources et formes de changements. Au-delà des catégories permettant de cerner des phénomènes significatifs, le NPM ne se manifeste-t-il pas sous des formes composites, variant selon les périodes et les cadres nationaux, mais aussi selon les secteurs et les domaines dans lesquels il est implanté ? De même, les groupes professionnels sont-ils inscrits dans des dynamiques relativement linéaires et attendues ou suivent-ils des cheminements imprévisibles, voire erratiques ? Comment considérer les temporalités à l’œuvre, pour comprendre le développement, la diffusion et l’implantation des réformes, les réactions, les résistances, les ajustements qu’elles provoquent, et les effets, les impacts et les conséquences qu’elles produisent ?

23Les réformes introduites dans le secteur public au nom du NPM constituent assurément autant de menaces pour les professionnels qui y ont conquis une certaine autonomie au nom de leur expertise, de la qualité du service rendu et d’une conception à la fois personnelle et collective du travail bien fait. Ce dossier met ce point de vue en débat, en suggérant des directions d’analyse, et, au-delà, en invitant au développement des recherches sur la question. Multiplier les études de cas apparaît comme une piste sérieuse pour avancer des propositions analytiques fondées, tant le phénomène professionnel au sein du secteur public est hétérogène, que l’on considère les différences inter- ou intra-professionnelles. Il y a plus, ce phénomène est ambigu, parce que les professions n’y forment pas des entités délimitées avec netteté, circonscrites avec évidence, institutionnalisées avec force. Leur saisie est inséparable de dynamiques de changement, alimentées de l’intérieur ou par des sources externes dont le NPM n’est qu’une composante. Elle est aussi inséparable d’inscriptions en contextes, caractérisés par des mondes et acteurs variés (destinataires du service, hiérarchies, autres professionnels, experts...). La profession est donc une catégorie qui est tout à la fois historique et relationnelle, et la vertu d’un questionnement sur les relations entre NPM et profession est sans doute de rappeler que l’état de professionnel est un processus plus qu’un statut. C’est peut-être aussi en raison de cette fragilité intrinsèque que la protection (ou l’agression) et l’attaque (ou la défense) des professionnels travaillant dans les services publics suscitent de vifs combats (et plus rarement des débats) dans la sphère publique. Nous livrons ici un débat (et non un combat), qui contribuera, nous l’espérons, à éclairer ce phénomène et à encourager le développement d’analyses sociologiques.

2. Les bureaucraties professionnelles face à la nouvelle gestion publique : déclin ou nouveau souffle ? (Thomas Le Bianic)

24L’idée selon laquelle les professions du secteur public connaissent aujourd’hui un déclin de leur autonomie semble assez peu contestée. De façon souvent convergente, les recherches mettent en évidence les processus de rationalisation gestionnaire à l’œuvre au sein des bureaucraties publiques, les effets pervers liés à la mise en place d’indicateurs de performance ou la montée d’un discours consumériste dans des secteurs comme la santé, le travail social ou l’éducation. Si ces réformes, réunies sous l’étiquette du NPM, ont pris des visages différents selon les pays ou les domaines d’action publique, elles traduisent des préoccupations communes qui sont de parvenir à une meilleure maîtrise des coûts, de rationaliser l’offre de services et de casser les corporatismes professionnels, supposés contraires aux intérêts du public.

25Notre propos concernera ici principalement les « bureaucraties professionnelles » de la santé, de l’éducation et du travail social, auxquelles de nombreuses recherches ont été consacrées ces dernières années aussi bien en France (Demailly, 2008 ; Dubet, 2002 ; Pelletier et Bonelli, 2010) qu’à l’étranger (Dent et al., 1999 ; Exworthy et Halford, 1999 ; Ferlie et Geraghty, 2005 ; Kirkpatrick et al., 2005). Du fait de la précocité de la mise en œuvre des réformes du NPM en Grande-Bretagne et de leur caractère radical, on donnera une place particulière à ce pays dans l’analyse, qui donne un certain recul pour évaluer les conséquences du NPM, quelques 30 années après l’arrivée au pouvoir des gouvernements néolibéraux.

26On ne peut qu’être frappé par le décalage entre les changements qui ont touché les professions du secteur public et les schémas d’interprétation proposés par les sociologues. Dans les années 1960 et 1970, alors que le modèle des professions semblait hégémonique dans le secteur public — associant la clôture de marchés du travail, la défense d’une éthique professionnelle et une régulation conjointe des politiques publiques — les sociologues n’ont cessé de dénoncer le pouvoir et la domination des professions. S’est ainsi imposée l’image de professionnels égoïstes, mus par leur intérêt économique et mettant en œuvre des stratégies de monopolisation. Au fur et à mesure qu’apparaissaient, dans les années 1980 et 1990, de nouveaux modes de management des professions, on a constaté un regain d’intérêt pour des approches critiquées quelques années plus tôt. Les mêmes auteurs ont ainsi pu se faire alternativement les critiques les plus virulents et les apôtres du professionnalisme, comme Eliot Freidson, dont l’évolution est particulièrement nette entre ses premiers travaux sur la « dominance professionnelle » (Freidson, 1970) et son dernier ouvrage sur les vertus de la « logique professionnelle » face au marché et à la bureaucratie (Freidson, 2001).

27On voudrait proposer ici un constat moins alarmiste, en partant de l’hypothèse suivante : s’il n’est guère contestable que les bureaucraties professionnelles ont connu récemment de profonds bouleversements, il serait excessif d’annoncer à la suite de certains auteurs, la « fin des professions » (Broadbent et al., 1997 ; Southon et Braithwaite, 1998), la victoire incontestée des « managers » sur les « professionnels » (Clarke et Newman, 1997 ; Broadbent et Laughlin, 2002) ou une tendance généralisée à la « déprofessionnalisation » (Haug, 1988 ; Ritzer et Walczak, 1988). De telles analyses considèrent les professions comme les agents passifs des réformes et décrivent les attributs du professionnalisme (autonomie, responsabilité, confiance...) comme frontalement opposés à ceux du managérialisme (standardisation des « outputs », contrôle externe, hiérarchie), au risque de réifier chacune de ces catégories et de laisser échapper leur interpénétration dans les situations de travail.

28Au lieu de parler de déclin, il nous semble plus fécond d’étudier les mutations croisées des professions bureaucratiques et des organisations publiques sous l’effet des réformes néo-managériales. Ces évolutions sont, en effet, sous-tendues par un double mouvement paradoxal. D’un côté, le modèle classique des professions est fragilisé par la montée en puissance d’un discours managérial et de nouveaux modes d’organisation calqués sur le marché. Mais de l’autre, le besoin accru d’expertise dans les organisations publiques place les professions au cœur des processus productifs, en faisant appel aux capacités d’initiative et d’autonomie des travailleurs et à des savoirs de plus en plus spécialisés (Alvesson, 2004 ; Brint, 1994). Plus largement, on observe une transformation des formes de recours à l’expertise : le modèle de la profession régulée, puisant sa légitimité dans des savoirs scientifiques institutionnalisés, est mis en cause par la généralisation du besoin d’expertise, tant sur son versant externe (consultants, auditeurs, évaluateurs...) que de l’expertise interne des professions bureaucratiques, dont on attend qu’elles justifient davantage leurs savoirs et adaptent des postures plus critiques et réflexives. La catégorie classique de profession constitue donc un obstacle pour comprendre les évolutions actuelles du professionnalisme et plusieurs auteurs ont proposé d’élargir le concept : les termes d’« expert professionalism » (Brint, 1994), de « knowledge worker » (Alvesson, 2004) ou de « new professionalism » (Evetts, 2006b) ont ainsi été proposés. On s’interrogera sur le sens de ce glissement sémantique et sur l’apport que constituent ces catégories nouvelles pour penser la place des savoirs experts dans les organisations publiques aujourd’hui en lien avec le NPM.

29On reviendra d’abord sur le modèle de la bureaucratie professionnelle afin de comprendre les principales critiques qui lui ont été adressées par le NPM. Ensuite, nous décrirons les principaux changements résultant de l’introduction du NPM dans les bureaucraties professionnelles et nous montrerons que ces évolutions ont été plus ambiguës que ce que laissent supposer des descriptions trop linéaires du phénomène. Enfin, nous montrerons en quoi le glissement de la catégorie de « professionnel » à celle d’expert permet d’éclairer sous un jour nouveau les évolutions des bureaucraties professionnelles aujourd’hui.

2.1. La fin des bureaucraties professionnelles ?

  • 1 Cette forme originale de professionnalisme liée à l’État a été approfondie par différents courants (...)

30Le modèle de la « bureaucratie professionnelle » (Mintzberg, 1982) a constitué depuis l’après-guerre la forme dominante d’organisation de l’expertise dans le secteur public, en particulier, pour les professions historiquement liées au développement de l’État providence et bénéficiant d’une forte autonomie de contrôle de leur activité. Ce modèle, qui a fait l’objet de théorisations diverses1, s’écarte de celui des professions anglo-saxonnes puisqu’il combine une forte autonomie d’action des professionnels avec une dépendance consentie de ces derniers à l’égard du « projet institutionnel » des organisations où ils exercent (Demailly, 2008 ; Dubet, 2002). Les professionnels participent aussi à la définition du contenu des politiques relevant de leur champ d’expertise, dans le cadre d’une régulation néo-corporatiste, qui a pris une forme particulièrement accentuée dans la santé (Hassenteufel, 1997) ou l’éducation (van Zanten, 2008).

31Au-delà de leur rôle instrumental, les bureaucraties professionnelles ont été perçues comme des vecteurs de citoyenneté et de lien social, susceptibles de corriger les inégalités produites par des économies de marché. Thomas H. Marshall (1939) saluait ainsi l’alliance nouvelle qui se dessinait en Grande-Bretagne entre les valeurs du professionnalisme et celles de l’État providence, faisant reculer le « professionnalisme individualiste » et libéral, fondé sur la distance vis-à-vis de l’État et le service des clients les plus fortunés, au profit d’un « professionnalisme de service social » à visée intégratrice et destiné à satisfaire les besoins du plus grand nombre. Les professions bureaucratiques furent ainsi dans de nombreux pays l’un des piliers de la social-démocratie, participant à un mode d’allocation des ressources fondé sur la citoyenneté davantage que sur des règles marchandes (Hanlon, 2000).

32À partir de la fin des années 1970, les bureaucraties professionnelles furent la cible de nombreuses critiques émanant tant de la droite néo-conservatrice que des partis sociaux-démocrates, en particulier, au Royaume-Uni. Du côté de la droite, les gouvernements Thatcher entreprirent une série de réformes visant à lutter contre les corporatismes de certaines professions et à les ouvrir davantage à la concurrence. Comme le souligne Michael Burrage, « ces réformes furent appliquées de façon cohérente et systématique par trois gouvernements successifs, malgré les changements ministériels et les évolutions du cadre institutionnel. Elles s’attaquèrent de façon répétée à une même cible : l’autonomie et la capacité de jugement des professionnels » (Burrage, 1997, p. 141). Les objectifs de réduction des dépenses publiques eurent des répercussions directes sur les professions, qui furent rapidement perçues comme des freins au changement et, dès la fin des années 1970, les professionnels de la santé, de l’éducation et des services sociaux furent la cible de nombreuses critiques. Ces professionnels furent décrits comme égoïstes, inefficaces et peu enclins à rendre des comptes au public (Foster et Wilding, 2000). Ils furent accusés de détourner les ressources publiques dans leur propre intérêt, plus que dans celui des usagers (Saks, 1995). Les réformes de la période Thatcher ne se limitèrent pas aux bureaucraties professionnelles et s’attaquèrent également à certaines professions libérales vivant de ressources publiques ou exerçant des missions de service public. Ainsi, le monopole des solicitors en matière de transaction immobilière fut remis en cause par la création, en 1985, d’une nouvelle profession « d’expert immobilier agréé » (licensed conveyancer). Ils durent également faire face à une profonde réforme du système de l’aide juridictionnelle puisque la gestion des fonds, autrefois assurée par l’association professionnelle des solicitors, fut confiée à un nouvel office central placé sous le contrôle du gouvernement (Burrage, 1997).

33Si les critiques émanant de la gauche social-démocrate ont moins retenu l’attention des observateurs, elles n’en furent pas moins vives dans les années 1970 et 1980. Ces critiques reprirent en partie les analyses de la sociologie marxiste de cette période, qui voyait dans les professions des rouages du système capitaliste, participant à la reproduction sociale et exerçant diverses formes de domination sur les usagers (Larson, 1977 ; Navarro, 1976). Un fascicule de la Fabian society, paru au début des années 1980 sous le titre Professionalism and socialism (Wilding, 1981), dénonce ainsi cinq grands domaines dans lequel s’exerce le pouvoir des professions liées à l’État : celui de l’élaboration des politiques publiques, de la définition des besoins et des problèmes du public, de l’allocation des ressources, des interactions avec les personnes, et du contrôle des activités de travail. L’auteur critique le manque de « redevabilité » (accountability) des professions, leur paternalisme excessif et le décalage entre leur rhétorique savante et de piètres performances. Ces analyses ne connaîtront pas d’application politique directe au cours des années 1980, mais elles s’associeront aux critiques de la droite conservatrice pour créer un climat peu favorable aux professions. C’est sur un registre sensiblement différent (celui de la participation citoyenne et de la décentralisation des structures administratives) que le New Labour concentrera son action sur les professions à la fin des années 1990.

34Ces critiques contre les bureaucraties professionnelles ont été renforcées dans les années 1980 et 1990 par une série de scandales judiciaires, touchant en particulier les médecins, les enseignants et les travailleurs sociaux, incitant les pouvoirs publics à s’immiscer davantage dans la régulation interne des professions au nom de l’intérêt du public (Allsop et Jones, 2006 ; Stanley et Manthorpe, 2004). Certains scandales médicaux ont connu une médiatisation particulièrement forte au Royaume-Uni dans les années 1980 et 1990, comme l’Affaire Shipman, impliquant un médecin généraliste qui avait assassiné plusieurs dizaines de ses patients, ou l’affaire de l’hôpital de Bristol, dont le service de chirurgie cardiaque infantile connut une surmortalité très élevée pendant plusieurs années, sans qu’aucune mesure n’ait été prise. Les gouvernements conservateurs et travaillistes se sont largement appuyés sur ces scandales pour justifier une remise en cause de l’autorégulation professionnelle et la mise en place de nouveaux systèmes de contrôle.

2.2. Des discours aux pratiques : la mise en œuvre du New Public Management dans les bureaucraties professionnelles

35Le recours à la notion générique de NPM pose des difficultés, tant les déclinaisons du phénomène sont nombreuses et tant ses modalités d’application ont varié au fil du temps. Si les premières variantes du NPM au début des années 1980 ont mis l’accent sur les vertus du marché, de la concurrence et du « downsizing », les expériences des années 1990 furent davantage marquées par une volonté de renforcer le contrôle des managers sur les professionnels, au moyen d’instruments d’évaluation et de pilotage de leur activité.

36Les spécialistes de l’action publique caractérisent souvent le NPM par la mise en place d’organisations « post-bureaucratiques » (Hoggett, 1996) combinant trois dimensions : 1) la création d’unités administratives décentralisées et gérées de façon autonome par des managers dont la responsabilité se trouve renforcée ; 2) la mise en concurrence des prestataires de services publics au moyen de marchés internes séparant les acheteurs des fournisseurs et/ou par le recours à des prestataires privés ; 3) la mise en place d’instruments d’évaluation et de mesure de la performance permettant un meilleur contrôle sur les personnels. Pourtant, cette cohérence ne s’observe que très rarement dans les faits et le NPM forme un corpus doctrinaire hétérogène tantôt qualifié de « puzzle doctrinal » (Bezes, 2005) ou de « concept mythique » (Merrien, 1999). De nombreux auteurs ont également souligné le caractère inabouti de ces réformes (Hoggett, 1996), qui conduisent le plus souvent à la coexistence de mécanismes bureaucratiques classiques (centralisation des décisions, formalisme des procédures d’évaluation) avec des éléments d’innovation. On distinguera ici les effets du NPM sur les bureaucraties professionnelles à deux niveaux : celui des pratiques de travail et celui de la régulation institutionnelle.

2.2.1. Rationalisation et renforcement du contrôle sur les professionnels de première ligne

37Dans la mesure où il vise d’abord à réduire les coûts, le NPM s’est traduit par une évolution des modes de financement des services publics, supposés passer d’une logique de moyens à une logique de résultats. L’accent mis sur la « performance » a conduit à la multiplication d’indicateurs comptables permettant d’adosser le financement des bureaucraties publiques aux « outputs ». Les conséquences de ces instruments sur les pratiques de travail ont donné lieu à des interprétations diverses. On peut identifier dans la littérature récente quatre grilles de lecture : la « déprofessionnalisation », la « segmentation », la « restratification » et le « découplage » entre instruments et pratiques professionnelles.

38La thèse de la déprofessionnalisation s’inscrit dans le prolongement d’une littérature plus ancienne, héritée des travaux néo-marxistes des années 1970 et 1980 (Derber, 1982 ; Haug, 1988). Dans les années 1990, cette littérature se renouvelle en soulignant l’emprise croissante des techniques comptables sur les professionnels, qui permettent un « contrôle à distance » de leurs activités. Certains auteurs empruntent à Michel Foucault la notion de « gouvernementalité » pour décrire ces transformations (Broadbent et Laughlin, 2002 ; Fournier, 1999 ; Light, 2001), rejoignant par là les travaux menés en France sur les techniques de gouvernement par les instruments (Lascoumes et Le Galès, 2004). Au-delà de la mise en place de « quasi-produits » clairement identifiables et mesurables, les instances d’évaluation ou de contrôle cherchent aussi à s’immiscer dans les contenus de travail eux-mêmes, au moyen de standards de « bonnes pratiques » (Harrison, 1998) destinés à assurer la qualité et la transparence du service offert au public.

39D’autres auteurs défendent l’idée que la mise en place de nouveaux instruments de contrôle débouche sur une segmentation accrue des professions entre une élite et leur base. Comme le souligne Eliot Freidson (1984), les négociations qui accompagnent la mise en place de nouveaux instruments donnent le plus souvent une place aux représentants des professions, ce qui permet de préserver l’autonomie professionnelle au niveau collectif. Certains auteurs observent ainsi, dans le domaine de la santé, l’émergence d’une médecine « scientifico-bureaucratique » dont les principaux acteurs sont les élites de la profession elle-même (Harrison et Ahmad, 2000). La frange supérieure de la profession « colonise » la sphère du management, limitant les effets potentiels des instruments de contrôle. Cette autonomie collective se maintient, toutefois, au détriment des praticiens et peut conduire à une division entre la frange supérieure de la profession et les professionnels de première ligne. D’autres auteurs, plus proches du courant de la « déprofessionnalisation » évoqué plus haut, voient toutefois dans cette cooptation des élites professionnelles par les acteurs étatiques le signe d’un déclin de long terme des professions, qui s’alignent progressivement sur les critères promus par les autorités politiques et plus indirectement par les marchés internationaux (Coburn, 2006).

40Une troisième grille d’analyse insiste sur les phénomènes de restratification et sur la redéfinition des hiérarchies qui s’opère par le jeu de luttes de concurrence entre groupes professionnels pour le contrôle de nouvelles juridictions. Le NPM a pu ouvrir de nouvelles opportunités pour certaines professions ou « semi-professions » en quête d’une plus grande reconnaissance, comme les infirmières, les travailleurs sociaux et à un degré moindre les enseignants. Les notions de rendement, d’efficacité, de qualité, de polyvalence, qui étaient jusque-là pensées comme extérieures au registre de la professionnalité en font désormais partie intégrante et sont même parfois revendiquées (voir sur le cas des infirmières, Acker, 2005). Ces professionnels voient aussi dans ces évolutions une occasion de s’affranchir de la domination exercée par d’autres professions, en accédant à des fonctions plus valorisantes dans des emplois d’encadrement intermédiaire, de supervision ou de coordination. Les changements en cours peuvent aussi contribuer à redéfinir les hiérarchies entre segments au sein d’une même profession. Dans le domaine de la santé, certains travaux indiquent que les recommandations de pratique clinique peuvent devenir des « ressources » pour les acteurs et servir d’instruments de légitimation de leur spécialité vis-à-vis de tiers (Castel et Merle, 2002).

41Enfin, on observe souvent un « découplage » (Dent et al., 2004) entre les instruments et les pratiques professionnelles et une soumission de façade des professionnels. Le caractère ésotérique des connaissances et savoir-faire professionnels est en effet un frein constant à la codification de leurs activités. Dans le cas de l’hôpital public, des travaux sur la tarification à l’activité (T2A) montrent que celle-ci « n’atteint pas le cœur de l’activité » en raison de « l’asymétrie d’information entre le management et les professionnels » et de la « balkanisation inhérente à la professionnalisation, qui joue à l’encontre de moyens de coordination simples » (Moisdon, 2010, p. 223). Ensuite, comme l’observe Christopher Hood (2007), on constate une appropriation routinière des outils et une dérive formaliste consistant avant tout à « se couvrir » au moment de la présentation des résultats et à se lancer dans une « chasse aux coupables » (blame shifting) en cas d’échec, plutôt que de tenter de corriger les sources d’erreurs.

2.2.2. Des organes de régulation professionnelle sous contrôle de l’État et du public : l’exemple du Royaume-Uni

42À un niveau plus institutionnel, le NPM s’est traduit par le souci de rénover les modes de gouvernance interne des professions, en particulier, dans les pays marqués par une forte tradition d’autorégulation, comme le Royaume-Uni. Les réformes des autorités professionnelles entreprises au cours des années 1990 se sont inscrites dans le contexte plus général de la montée d’un « État régulateur » au Royaume-Uni (James, 2005), cherchant à promouvoir une plus grande transparence des organes publics. Dans la plupart des cas, les fonctions de lobbying et de représentation officielle auprès des pouvoirs publics et les fonctions de régulation (tenue et mise à jour de registre, fonctions disciplinaires), ont été mieux différenciées, conduisant à la mise en place d’autorités de régulation professionnelle indépendantes (regulatory bodies), composées de membres de la profession, de représentants de la société civile et parfois de représentants des administrations de tutelle ou des financeurs. Le cas de la santé est particulièrement éclairant : le General Medical Council (GMC), en charge de l’attribution des autorisations d’exercice des médecins, du contrôle disciplinaire et de l’accréditation des établissements de formation depuis 1858, a vu son rôle profondément transformé sous l’impulsion du ministère de la Santé (Allsop et Saks, 2002 ; Salter, 2003). Les réformes ont suivi trois voies principales : 1) accroissement de la part de représentants issus de la société civile ; 2) renforcement du rôle du GMC en matière de diffusion de normes et de standards cliniques en direction des praticiens ; 3) instauration d’un système de ré-accréditation (revalidation) obligatoire tous les cinq ans, destiné à vérifier l’actualisation des connaissances et des compétences. Au-delà du cas emblématique des médecins, on a assisté d’une façon plus générale à une extension du champ de la régulation professionnelle dans les années 1990, puisque des professions qui n’étaient pas auparavant soumises à des procédures d’enregistrement (registration) ni à des contrôles réguliers de leurs compétences sont désormais couvertes par une autorité de régulation. C’est en particulier le cas, depuis 2001 de l’ensemble des professions paramédicales, qui sont réunies au sein du Health Professions Council.

43Il faut souligner que le principe consistant à séparer les organes régulateurs et les activités régulées n’a pas été appliqué de façon aussi stricte dans tous les pays, le Royaume-Uni faisant ici figure de cas extrême. Ailleurs, les nouvelles autorités de régulation se sont superposées à des structures plus anciennes, qui restent des acteurs de poids et parviennent à contenir le contrôle externe sur la profession. Les recherches comparatives menées sur le sujet dans la santé (Kuhlmann et Burau, 2008) montrent que dans de nombreux pays, des formes de gestion néo-corporatiste associant la profession médicale, les pouvoirs publics et les caisses d’assurance maladie restent dominées par les médecins et que les structures de pouvoir ne sont pas réellement modifiées par les réformes.

2.3. Des bureaucraties professionnelles à la gouvernance par l’expertise ?

44Quel bilan peut-on tirer, au final, de la mise en œuvre du NPM dans les bureaucraties professionnelles depuis bientôt trois décennies ? La discussion précédente montre qu’il est vain de dresser le bilan des gains et des pertes pour les professions, tant les situations varient selon les secteurs, les pays ou les professions concernés. La plupart des travaux indiquent que ces changements ne conduisent pas à une déprofessionnalisation uniforme, mais ne laissent pas non plus inchangées les formes de pouvoir ou de monopole qui existaient pendant « l’âge d’or » des bureaucraties professionnelles. Ce bilan souvent nuancé tient probablement au fait que le type de professionnalisme à l’aune duquel on évalue les changements est relativement figé, alors que les formes du professionnalisme lui-même évoluent.

2.3.1. Au-delà du New Public Management, la gouvernance ?

45Dès les années 1990, la modernisation des bureaucraties professionnelles s’est traduite par un appel au décloisonnement et à une plus grande coordination entre les professionnels œuvrant dans un même domaine d’action publique. Certains auteurs ont vu dans ces changements, marqués par l’arrivée au pouvoir du New Labour au Royaume-Uni en 1997, le passage de modes de coordination « post-bureaucratiques », issus du NPM, à un modèle de « gouvernance » reposant sur des partenariats en réseau entre professionnels, citoyens et acteurs privés dans la conduite de l’action publique (Ferlie et Geraghty, 2005 ; Newman, 2001). Ces changements conduiraient à des relations moins hiérarchiques entre « principaux » et « agents » et au déclin des formes de coordination marchandes de l’ère thatchérienne, au profit de coordinations en réseau. Contrairement aux réformes introduites par les versions les plus « dures » du NPM des années 1980 et 1990, cette seconde étape permettrait de préserver des espaces d’autonomie pour les agents et se traduirait par un appel plus grand à leur expertise — aux côtés d’autres savoirs issus de la société civile — dans l’élaboration des politiques publiques.

46Si de nombreux professionnels ont accueilli favorablement ces réformes, il existe toutefois, comme le souligne Janet Newman (2001), une contradiction fondamentale entre les formes de contrôle introduites par le NPM et l’appel à la gouvernance car « la préoccupation excessive pour les enjeux internes à l’organisation — obligation de rendre des comptes, introduction de systèmes de contrôle, renforcement des compétences des agents — a limité la capacité de celles-ci à développer des réseaux et partenariats nécessaires pour répondre aux changements de l’environnement externe ». En outre, ces tâches demeurent faiblement reconnues et valorisées dans les organisations, car elles ne se prêtent pas aux formes d’évaluation standardisées issues du NPM et sont peu attractives en termes de carrière. Ainsi, l’appel au partenariat et à la coordination ne permet pas toujours de surmonter les logiques de cloisonnement par profession ou par service administratif et peut conduire à des formes de recentralisation et à un formalisme plus grand dans la prise de décision.

2.3.2. Montée de l’expertise et déclin des bureaucraties professionnelles

47Une autre lecture des changements actuels consiste à les réinscrire dans le contexte plus large de déclin du modèle du professionnalisme face à la montée du phénomène de l’expertise, tant dans les organisations publiques que privées. Pour différents auteurs (Alvesson, 2004 ; Brint, 1994 ; Reed, 1996), les bureaucraties professionnelles ne seraient pas tant menacées par les nouveaux modes de management que par le développement d’un marché de compétences de « travailleurs experts » débordant les frontières des organisations. Pour Steven Brint (1994), les valeurs de désintéressement et de service public incarnées dans le « professionnalisme fiduciaire » (social trustee professionalism) seraient supplantées par un « professionnalisme d’expertise » (expert professionalism), valorisant des compétences rares, qui tiennent davantage aux caractéristiques de leur titulaire qu’à une monopolisation par une communauté professionnelle. Ce professionnalisme d’expertise rencontrerait une demande particulièrement forte dans un contexte où les organisations sont confrontées à des environnements incertains, moins prévisibles et générateurs de risques pour leurs clients ou elles-mêmes.

  • 2 Voir, par exemple, dans le champ des politiques sociales, le recours croissant à « l’expertise sur (...)

48On assiste donc au recours croissant aux savoirs experts dans la conduite quotidienne de l’action publique, au sens où des connaissances et des savoirs spécialisés sont mobilisés par les professionnels de première ligne pour traiter des problèmes complexes et différenciés selon les populations, les lieux ou les conditions de mise en œuvre2. Cet appel à l’expertise a conduit certains auteurs à relativiser la thèse d’une déprofessionnalisation ou d’un déclin des professions dans le contexte actuel (Evetts, 2006b ; Fournier, 1999). On assisterait plutôt à la réactivation de certaines dimensions du professionnalisme, qui seraient cette fois revendiquées et instrumentalisées par les managers comme techniques de « contrôle à distance » des travailleurs. Cette nouvelle idéologie du professionnalisme inclurait des dimensions classiques comme « la possession exclusive d’un domaine d’expertise, la confiance du client, la compétence du praticien, l’autonomie et le caractère discrétionnaire des pratiques de travail, et le contrôle sur le travail lui-même » (Evetts, 2006a, p. 140). Elle mettrait l’accent sur l’autorégulation, comme forme de contrôle du travail, mais se traduirait aussi par la volonté de renforcer les identités organisationnelles en suscitant une adhésion plus forte des professionnels aux valeurs promues par celles-ci.

49Il y a pourtant, là-aussi, une contradiction forte entre cette montée de l’expertise et les formes de management issues du NPM. Celui-ci cherche, en effet, à susciter l’adhésion des professionnels aux cultures internes des organisations et développe des procédures d’évaluation et de contrôle adossées à des marchés internes, alors que les carrières des experts se jouent principalement sur des marchés de compétences externes. Le NPM risque donc d’avoir une emprise bien moins forte sur ces professionnels experts que sur la figure classique du professionnel bureaucrate.

50La mise en œuvre du NPM dans les bureaucraties professionnelles donne donc lieu à des évolutions contrastées, sinon contradictoires. S’il n’est guère contestable que les formes de contrôle des organisations sur les professionnels ont évolué d’un modèle de « mandat », fondé sur la confiance et l’autonomie, vers un modèle de « contrat » caractérisé par l’obligation accrue de rendre des comptes aux autorités politiques et aux citoyens, le changement ne saurait être conceptualisé simplement en termes de perte d’autonomie ou de « résistance » des professionnels face aux managers. En effet, comme le souligne J. Newman (2001), le discours de modernisation des bureaucraties professionnelles porté par le NPM oscille constamment entre deux modèles : l’un qui promeut la standardisation des procédures de travail, l’intégration verticale et le contrôle des résultats des professionnels ; l’autre qui met davantage l’accent sur la « modernisation » des services publics en renforçant les capacités d’initiative locale, l’expertise, l’autorégulation et l’implication des professionnels dans les réformes. Or, ces deux versants de la modernisation des bureaucraties professionnelles sont en tension l’un avec l’autre et créent un profond climat d’incertitude. Si le NPM a fait évoluer la culture des professionnels de service public, qui prennent désormais davantage en compte les objectifs de résultat et les contraintes de coûts liées à leur activité, il n’est pas certain que les économies réalisées soient à la hauteur des espérances de ses promoteurs, tant ces réformes ont été elles-mêmes génératrices de coûts. La succession des réformes depuis une trentaine d’années dans des pays comme le Royaume-Uni a produit une certaine lassitude chez les professionnels du secteur public et s’est accompagnée du développement d’une nouvelle bureaucratie, dont les coûts sont, eux, rarement évalués.

3. La profession académique saisie par la nouvelle gestion publique : le cas français (Catherine Paradeise)

51Une ample littérature a décrit l’économie théorique des réformes, radicales comme en Grande-Bretagne ou incrémentales comme en France, qui, dans les États providence, visent depuis les années 1980 à recomposer le pilotage et l’organisation des administrations publiques dans une perspective d’efficacité (pour une synthèse sur sept pays, Paradeise et al., 2009). Ces réformes concernent aussi bien la santé que la justice, la police que l’enseignement secondaire, ou l’enseignement universitaire qui nous intéresse ici. Un ensemble moins nombreux de travaux analyse l’effectivité de ces réformes qui se donnent pour des solutions au double problème qui prend les finances publiques en étau. D’une part, l’augmentation exorbitante des coûts associés à la massification des États providence, en réponse à la croissance de la demande d’éducation des familles — il y avait, en France, 13 universités et 150 000 étudiants en 1956, il y en a aujourd’hui respectivement 84 et 2,25 millions –, mais aussi plus récemment explicité par l’État et des entreprises, l’expansion du besoin de connaissance comme point d’appui de l’innovation. D’autre part, la défiance envers les professions concernées, réputées inattentives à leurs coûts de production et réticentes à des rationalisations qui affecteraient leurs intérêts « corporatistes ».

52Désormais identifié comme « nouveau management public », en un raccourci qui fait peu de cas des histoires nationales radicales ou graduelles de son invention et de sa mise en œuvre, le principe de résolution de ces problèmes est commun aux États providence. Il se décline en trois propositions liées. (1) La décentralisation du micro-management (et donc de ses outils) au niveau des universités, que certains interprètent comme une entreprise de désacralisation d’une « institution » universitaire rétrogradée au rang d’une vulgaire « organisation productive ». (2) La centralisation du pilotage à distance par les autorités publiques — États ou régions selon les pays – fondée sur la création d’une boucle de rétroaction entre incitations du centre, mesure de la performance des entités par des agences dédiées et allocation d’une part croissante des ressources. (3) La déclinaison « fractale » de ce modèle, les agents que sont les universités au niveau n dans leur rapport à leur principal (l’administration centrale) devenant au niveau n-1 les principaux des agents que sont leurs composantes. De ces principes, le NPM déduit des dispositifs visant à instaurer une régulation quasi-marchande, qui orientent les offres de prestations des organisations en fonction des demandes de leurs usagers transformés en quasi-clients de produits standardisés. La rationalisation décontextualise et désingularise l’activité. Elle ouvre ainsi la voie à la mesure exogène, impersonnelle et comparative de la performance, et stimule les producteurs — universitaires devenus « knowledge workers » — par la concurrence pour l’accès aux ressources.

53À cette perspective, les partisans des régulations professionnelles opposent l’idée qu’une telle rationalisation affecte gravement les contenus de la production professionnelle, qui a précisément pour propriété majeure d’être contextuelle et de porter sur la délivrance de biens réputés singuliers. La sociologie a souligné la complexité des problèmes dont traitent les professionnels, l’indétermination des solutions auxquelles ils parviennent (Karpik, 1995, 2007) par inférence (Abbott, 1988) à partir des connaissances tacites qu’ils ont incorporées (Wilensky, 1964) et donc l’inaccessibilité de cette économie de la qualité à la standardisation. Aussi, ces réformes réactivent-elles la thèse de la prolétarisation des professions très en vogue dans les années 1970–1980 (Paradeise, 2005). Indispensable à la qualité de leurs services, l’autonomie de détermination des fins et des moyens d’action des professionnels en corps est-elle compatible avec leur subordination à des objectifs organisationnels définis par des managers de façon exogène (Paradeise, 2008) ? Peut-on gérer des institutions vouées à la délivrance de biens publics d’éducation, de santé, de justice, de sécurité collective, etc., comme des grandes entreprises multi-établissements ? La qualité du service professionnel public tolère-t-elle de subordonner l’offre de ses prestations à la demande d’usagers réputés ignorer ce qui est bon pour eux ?

54L’épanouissement d’un pouvoir managérial, bras armé de la rationalisation incorporant des professionnels « libéraux » dans des organisations privées de service, ou transformant les bureaucraties professionnelles publiques en bureaucraties mécanistes (Mintzberg, 1982) favoriserait le développement d’initiatives hétérogènes d’organisations privées ou de l’État dirigées contre l’autonomie de professionnels qui ne pourraient répondre que par la résistance ou la soumission. La réalité des évolutions que donne à voir l’analyse empirique des réformes est à la fois plus complexe, plus incertaine et plus variée que ne le suggère cette vision très tranchée. C’est ce qu’on voudrait suggérer ici en quatre points. Les arènes professionnelles ne se réduisent pas à une opposition binaire entre universitaires et administrateurs devenus managers par la grâce du « tournant organisationnel » (Krücken et Meier, 2006) (3.1). L’image de l’unité professionnelle ne résiste pas à l’analyse de ses segmentations internes (3.2). Ce qui se joue dans les débats sur la gouvernance des universités ne concerne pas seulement la redistribution des pouvoirs entre professionnels et autorités publiques, mais aussi entre segments professionnels (3.3). L’offre de réforme n’est pas exogène à une profession historiquement « co-gestionnaire » (3.4). La tension entre organisation et profession est constitutive de l’organisation et du pilotage des institutions publiques offrant des services professionnels. À travers les conflits plus ou moins ouverts qui émaillent la relation des professionnels à leurs tutelles, ce sont les modes de gestion de cette tension au niveau des établissements comme au niveau national qui se (ré)inventent. C’est évidemment là un enjeu majeur de la réforme, dont dépendront ses résultats futurs.

3.1. « Administration » et professions ne sont pas dans une relation de face à face exclusive

  • 3 Nous postulons ici la singularité du travail et des produits universitaires qui fonde la revendicat (...)

55La reconnaissance sociale de la singularité des problèmes traités par les professionnels justifie qu’une régulation spécifique les protège des injonctions hétéronomes du marché et de la hiérarchie3 (Freidson, 2001). C’est un privilège dangereux, car il rend ses bénéficiaires tout à la fois juges et parties de la qualité de leurs prestations. Le monopole professionnel peut ainsi dériver vers l’abus de pouvoir lorsque la profession détourne collectivement ses missions d’intérêt général au bénéfice de ses intérêts privés corporatistes, ou vers l’anomie lorsque les défaillances de socialisation et de contrôle du corps professionnel par lui-même portent les professionnels à confondre leur liberté individuelle avec leur autonomie collective sous contrôle de ce corps. Longtemps, les bureaucraties professionnelles (Mintzberg, 1982) ont préservé ce privilège en parvenant à faire cohabiter deux hiérarchies internes, managériale et professionnelle, sans que la première ne possède de réelle emprise sur la seconde et sans que la seconde n’exerce de contrôle autre que collégial sur les professionnels, préservant ces derniers de devenir serviteurs d’un maître, qu’il se nomme marché ou organisation. C’est ainsi que les présidents d’université française ne furent traditionnellement que des primus inter pares dépourvus d’autorité et que les universités restèrent longtemps les réceptacles de décisions professionnelles prises en dehors d’elles-mêmes et administrées en conformité par des règles et avec des personnels contrôlés d’ailleurs.

56Andrew Abbott (1988) fait valoir que, dans le moyen terme, la dynamique des écologies professionnelles sanctionne les professions qui ne respectent pas leurs devoirs. Leur délégation de pouvoir est de fait placée sous la surveillance de possibles candidats à exercer une compétence plus ou moins exclusive sur tout ou partie de leur territoire, des usagers, des acteurs collectifs et des institutions qui prétendent s’exprimer au nom de ces derniers (associations, élus, syndicats, gouvernement, etc.). En effet, les universités ne sont pas déstabilisées par les seules injonctions des autorités publiques en quête de rationalisation dans une perspective de rendement de leurs investissements. C’est ce qu’expriment les analyses de la désaffection relative d’usagers qui votent avec leurs pieds en abandonnant l’enseignement public au bénéfice d’écoles privées dont le coût et les promesses de professionnalisation fonctionnent comme des signaux de qualité, fût-ce abusivement (Vatin et Vernet, 2009). D’autres rappellent que, si les universitaires ont pour mission de développer et de diffuser une connaissance désintéressée, ils doivent aussi être attentifs à l’employabilité des étudiants, au portage de l’innovation ou à la moralité de la science (Evetts, 2006c ; Paradeise et Lichtenberger, 2009). Diverses parties prenantes s’invitent ainsi de gré ou de force dans les arènes où l’on débat de la pertinence des choix, du coût et de la qualité des prestations professionnelles. Elles contestent explicitement le monopole professionnel de fixation des finalités, ressources, organisations, activités universitaires (Callon et al., 2001 ; Joly, 2007 ; Paradeise, 2008). Elles avancent que la définition des finalités des professionnels ne peut être laissée à leur seule discrétion, car ils ne sont pas les mieux placés pour identifier et tenir compte de la pluralité des besoins légitimes qu’elles leurs adressent au nom d’un public transformé dans ses compétences et ses aspirations. Pas plus que les autres professions bureaucratiques, les universitaires ne peuvent se défaire de cette pression en se contentant d’invoquer l’exclusivité de leur compétence.

3.2. Le monde professionnel est hétérogène

57L’opposition trop simple qu’on vient de démonter ignore également l’hétérogénéité d’un groupe professionnel fortement segmenté dans ses valeurs, ses références de qualité, ses pratiques, ses intérêts.

58Jason Owen-Smith et Walter W. Powell montrent ainsi que la commercialisation des savoirs et le développement des liens avec l’industrie diversifient au sein des mêmes départements les valeurs des chercheurs en sciences de la vie (Owen-Smith et Powell, 2001). Michèle Lamont (2009) donne à voir la variété des critères de jugement de la production académique d’un bout à l’autre du spectre des disciplines de sciences humaines. Comparant historiens, gestionnaires, physiciens et biologistes, Christine Musselin et Valérie Becquet soulignent leur inégale valorisation des activités d’enseignement et de recherche, et leur diversité de pratiques, des plus individuelles dont l’essentiel du coût se mesure en temps passé aux plus collectives qui engagent une division du travail précise et des dispositifs coûteux, dessinant une diversité de formes de coopération interne et externe et des sources de pouvoir spécifiques (Musselin et Becquet, 2008). Enfin, les segments professionnels se différencient selon les avantages matériels et symboliques que leur procure le statut universitaire en termes de perspectives de carrière interne et d’accès à des marchés de prestations externes.

  • 4 Au sens donné à ce terme par les instances d’évaluation.

59La segmentation disciplinaire est elle-même traversée par d’autres lignes de partage. Le poids hiérarchique des statuts, ce à quoi ils engagent envers les pairs, la pondération entre tâches d’enseignement, de recherche, d’administration, la pratique d’activités externes (clinique, consultation, exercice du métier d’avocat, par exemple), l’accès aux bénéfices de mille et un petits arrangements diffèrent selon les disciplines, les générations et souvent les établissements. En redistribuant les cartes, en bousculant les conventions stabilisées qui articulaient les relations entre profession et parties prenantes mais aussi entre segments professionnels, la réforme impacte donc plus ou moins durement les segments professionnels selon que les arrangements stabilisés leurs sont plus ou moins fastes. Contrainte insupportable aux uns, elle est ressource d’action pour les autres (Knorr-Cetina, 2006). En 2009, le débat sur le statut des « enseignants-chercheurs » a porté une lumière crue sur les tensions qui en résultent. En abandonnant la définition du statut par la seule référence au nombre annuel d’heures d’enseignement en présentiel au profit de la déclinaison individualisée d’un plein temps salarié distribué en diverses tâches, la préparation du décret du 25 avril 2009 ouvrait la boîte de Pandore des revendications. En accroissant mécaniquement la charge d’enseignement des « non-publiants4 », elle suscitait des alliances revendicatives inédites entre des segments disciplinaires réputés conservateurs — les juristes —, des segments statutaires ordinairement protestataires — les maîtres de conférences — et des établissements traditionnellement peu revendicatifs. Cette coalition reposait sur la double stigmatisation symbolique et matérielle des non-publiants. Ils devenaient des « sous-universitaires » relégués dans des tâches d’enseignement (Henkel, 2000), tandis que leurs revenus promettaient d’être amputés de la rémunération d’heures jusque-là supplémentaires et du produit d’activités rémunérées hors de l’université rendues plus difficiles par l’encombrement de leur agenda d’enseignement.

60Les réactions à la réforme ne sont donc pas exemptes d’affrontements internes à la profession, qui portent tant sur la représentation de ce qu’elle doit être que sur la conception de l’institution universitaire et de pilotage (Paradeise, 1998 ; Paradeise et Lichtenberger, 2009). Dans ces luttes proprement politiques qui peuvent déchirer le milieu professionnel, se joue au moins autant la redistribution interne du pouvoir entre segments que la redistribution du pilotage entre régulations hiérarchiques managériale et collégiale. La construction sociale de la réalité comme conflit binaire entre une profession unifiée et menacée et des autorités managériales de divers niveaux est pleinement partie prenante de ces combats pour la définition de la nature de l’autonomie professionnelle.

3.3. Les frontières entre professionnels et managers ne sont pas étanches

61Il est d’autant plus difficile d’isoler ce qui relève des luttes intra-professionnelles de ce qui tient aux conflits entre la profession et ses tutelles que les frontières entre mondes académique et administratif/managérial sont souvent très floues dans l’enseignement supérieur. L’argument fondateur de la thèse de la prolétarisation repose sur le postulat rarement questionné d’une distinction tranchée entre les « professionnels », les usagers, les managers. Christine Musselin (2001) a décrit comment l’effacement des universités comme entités territorialisées derrière l’université comme rassemblement national de facultés s’associe à une régulation fondée sur des dispositifs nationaux organisant la relation directe entre tutelle ministérielle et ensembles disciplinaires représentés au sein des instances consultatives ou décisionnaires par des personnalités éminentes plus ou moins directement choisies et contrôlées par leurs milieux facultaires. Les présidents d’université sont des primus inter pares. Les directeurs d’administration centrale et une partie non négligeable de leurs services, quand il ne s’agit pas du ministre lui-même, sont pour leur part souvent issus du monde académique vers lequel ils retournent fréquemment en fin de mandat, comme le sont au sein des établissements les équipes présidentielles et les doyens de facultés ou directeurs d’UFR.

  • 5 Dans certains pays, les présidents sont désormais nommés comme l’ont toujours été les directeurs d’ (...)
  • 6 On peut invoquer une figure emblématique comme celle d’Axel Kahn, célèbre médecin généticien, qui a (...)

62À partir des années 1980, les politiques d’établissement montent en puissance, d’abord timidement puis de plus en plus fermement en prenant appui sur les quelques ressources que leur offrent de nouvelles politiques incrémentales (Musselin et Paradeise, 2009). Ce mouvement permet aussi que s’affirment de nouvelles parties prenantes, au premier rang desquelles les régions. Les frontières identitaires et stratégiques des universités se dessinent plus précisément, en même temps que les présidents et leurs équipes gagnent variablement en capacité d’impulsion et de contrôle sur leur propre territoire (Mignot-Gérard, 2007). L’ensemble législatif formé par la loi Libertés et responsabilités des universités (LRU 2007) et la loi d’Orientation et de programmation de la recherche (LOPR 2006) couronne ainsi les effets cumulés des nombreux basculements plus ou moins infimes et disjoints (Lindblom, 1959) des 30 années précédentes. Cette fois de façon très visible, il dote les établissements des outils techniques de leur autonomie et recompose le dispositif national de pilotage. Les transformations en cours accroissent le potentiel de diversification des universités et portent les établissements à renforcer leurs compétences managériales. Faut-il en déduire qu’elles précipitent la déprofessionnalisation des universitaires, en séparant professionnels et managers et en organisant la suprématie des seconds sur les premiers ? La réponse est, à ce jour, négative. D’abord, les universitaires restent partout détenteurs des fonctions d’autorité politique et de gestion des ressources universitaires, que ce soit dans les administrations centrales ou régionales, dans les nouvelles agences de financement de la recherche (ANR) et d’évaluation (AERES) ou dans les équipes présidentielles des universités renforcées par la réforme mais toujours élues du suffrage académique local5. Même s’il est probable que l’autonomisation, en ouvrant de nouveaux espaces d’action au sein des universités, a modifié les ambitions de leurs présidents6, « d’être aux affaires » ne les rend pas moins « académiques » que les autres ! Il ne faut pourtant pas négliger l’effet du « tournant organisationnel » des universités (Krücken et Meier, 2006), qui, depuis une trentaine d’années, a probablement modifié l’attractivité des fonctions présidentielles selon les origines disciplinaires et fait évoluer l’inscription des épisodes passés « aux affaires » dans les carrières, créant sans doute des espaces de circulation spécifiques, porteurs de valeurs et d’intérêts propres à ces « universitaires hybrides ». S’il est probable que les profils des universitaires situés à l’interface entre mondes administratif et professionnel ont notablement changé en termes d’origines disciplinaire, institutionnelle, géographique, ils participent à la recomposition et à la consolidation de ces formes hybrides de professionnalisme — anciennement installées dans la cogestion universitaire à la française — par lesquelles Julia Evetts caractérise plus généralement l’évolution contemporaine des professions (Evetts, 2003b).

63Au concret, la séparation entre professionnels et managers n’est donc pas aussi nette que le voudrait une observation trop rapide. Rares sont les preuves empiriques d’une imposition directe d’un ordre managérial et d’une perte mesurable d’autonomie. Dans ces bureaucraties publiques comme dans les grandes firmes privées de service (Brivot, 2010), l’ambivalence des professionnels à l’égard des buts et de la nature des dispositifs managériaux mis en place est certes forte. Mais si les divers segments professionnels ne manifestent pas la même appétence pour la réforme des conditions de production, de diffusion et de valorisation de la connaissance, on ne peut donc pas dire que celle-ci est exogène à « la » profession. La participation active de certains segments à la réforme est susceptible de renforcer leur autonomie et leur pouvoir. La perte d’autonomie professionnelle est peut-être surévaluée au détriment de sa redistribution, comme E. Freidson (1986) l’avait déjà suggéré.

3.4. La (re)construction des régulations dans des institutions académiques en tension entre profession et organisation

64L’assignation d’une activité à l’une des trois régulations — collégiale, marchande, hiérarchique — n’est pas un fait de nature (Abbott, 1988 ; Karpik, 1995). C’est, à un moment donné, le produit localement stabilisé, consolidé dans les institutions et dans les esprits mais néanmoins vulnérable, des rapports sociaux qui ont dessiné et distribué les divers mondes de coopération et d’échange en société. La forme « profession » ne s’impose donc pas d’elle-même. Pour survivre, elle doit contenir les forces centrifuges nées des concurrences internes entre ses segments (Bucher et Strauss, 1961), les pressions externes de candidats à l’invasion de ses territoires, les tentations de certaines parties prenantes d’imposer une régulation marchande et/ou hiérarchique. Ces acteurs peuvent déstabiliser, de façon exogène et/ou endogène, les conventions fondatrices de la profession en mettant en doute la légitimité, l’effectivité ou l’efficacité de sa régulation. Les réformes majeures de ces dernières années, qui concluent un épisode trentenaire de changements incrémentaux sous la pression plus ou moins explicite des autorités publiques, des usagers, des employeurs, mais aussi de certains segments professionnels, déstabilisent les édifices qui soutenaient les universités comme bureaucraties professionnelles. Dans cette épreuve, les professionnels ne sont évidemment pas les réceptacles passifs d’injonctions externes, ils prennent part à la reconstruction de leurs justifications et à la recomposition de leurs régulations.

65Justifier la légitimité de l’autonomie professionnelle garantie par la collégialité reste un enjeu majeur, dans un paysage complexe marqué par l’affirmation des pressions des diverses parties prenantes. Au nom de leur compétence, les professionnels résistent à leur dessaisissement de la définition de leur offre. Ils soulignent tous les dangers de la substitution d’une régulation par les accounts à la régulation par les savoirs professionnels. Ils contestent la pertinence et l’universalité d’outils de mesure dont ils dénoncent les effets pervers (Dubois et al., 2010 ; Gingras, 2008), comme les risques d’assèchement des contenus disciplinaires lorsque la quête de la performance comptable oublie la diversité des modes de production et d’expression des savoirs, ou les dommages portés à la qualité par le possible désengagement moral des professionnels. Ils résistent à la territorialisation des universités au nom de l’unité disciplinaire. Ils attirent l’attention sur les dangers de développement d’effets Matthieu (Larivière et Gingras, 2009 ; Merton, 1968), en mettant en lumière le déséquilibre entre coûts et bénéfices sociaux de la concentration des ressources sur les plus performants (Franck et Cook, 1995), etc. La vigueur et le contenu de ces dénonciations varient cependant largement avec les disciplines, les statuts, les localisations, parce que les modes de production et d’expression disciplinaires, les activités caractéristiques des divers statuts, les établissements sont inégalement bousculés par les dispositifs de mesure de la performance.

66Justifier la nécessité de l’autonomie professionnelle est inutile si cela ne s’accompagne pas du repositionnement de la profession face au nouveau dispositif institutionnel de régulation. Cette question essentielle est aujourd’hui largement ouverte. Les nouvelles normes procédurales et l’évaluation ex-post de la performance ouvrent de nouveaux espaces d’action aux établissements pour déterminer les formes de leur mise en œuvre locale. Les universitaires peuvent y jouer un rôle majeur pour y inscrire leurs propres valeurs, pratiques, intérêts, là où la protection tutélaire de l’État les a jusque-là dispensés pour l’essentiel de négocier en face-à-face au sein de leurs universités et avec leurs autres parties prenantes. Les universitaires sont désemparés par la nécessité de formaliser de nouvelles règles au niveau décentralisé de chaque établissement, car ils doivent participer non seulement à inventer des règles mais aussi les arènes pour en débattre. Au terme de tant d’années d’arrangements locaux sous couvert de soumission faciale aux règles hétéronomes de « la tutelle », ils peinent à s’engager dans une délibération interne à leurs établissements. Ils ont aussi du mal à imaginer que la décentralisation vers des établissements aux objectifs diversifiés soit compatible avec la sauvegarde de l’unité professionnelle. Selon des processus classiques en France, ils revendiquent la protection des valeurs professionnelles par des instances bureaucratiques nationales, engendrant des effets pervers qui affaiblissent d’autant leur réalité comme corps professionnel.

  • 7 Et non seulement, comme une analyse superficielle à chaud pourrait le laisser croire, entre une tut (...)
  • 8 Par exemple sur les publications d’emploi comme au sein de l’ASES chez les sociologues.
  • 9 Voir, par exemple, la réflexion sur l’évaluation des Sciences physiques pour l’ingénieur (SPI) dans (...)

67Tous cela contribue à expliquer les ambivalences des universitaires envers la réforme et parfois leurs réactions très négatives. Il n’en reste pas moins que, localement et nationalement, ceux qui s’imposent comme leurs porte-parole... négocient de nouvelles règles. Nationalement, les lourds conflits autour du décret de 2009 déjà évoqué sur le statut des enseignants-chercheurs en est une expression emblématique : blocages et anathèmes ont au final, à travers un processus chaotique, conduit à une solution de compromis entre parties prenantes7. Localement et en fonction des rapports de force locaux, s’inventent des manières de mettre en œuvre les nouveaux dispositifs, de recrutement, par exemple. Nationalement, on voit émerger des espaces de dialogue professionnels sur les valeurs, les pratiques, les intérêts, les orientations. Ce fut le cas des présidents d’universités au sein de leur Conférence à mesure que s’accroissaient leurs espaces de liberté et celui des responsables administratifs que le tournant organisationnel des universités a poussés à créer des associations de réflexion et de partage d’expériences (secrétaires généraux, agents comptables, etc.). C’est le cas aujourd’hui des associations disciplinaires, saisies d’une demande croissante de positionnement et de coordination à mesure que s’amplifie d’un côté le rôle du local (par exemple, en matière de recrutement8) et que s’accroît de l’autre la crainte des jugements formalistes et universalistes — comme en matière d’évaluation9. Toutes évolutions manifestant l’émergence de nouveaux espaces de socialisation, de dialogue et de contrôle professionnels.

68Une frange importante des universitaires français redoute qu’à devenir acteurs organisationnels, ils ne perdent leur identité professionnelle. Dans son principe, cette crainte ne résiste pas à l’observation d’autres systèmes universitaires, historiquement fondés sur des organisations fortement territorialisées où l’identité professionnelle est pourtant fortement affirmée. Dans ces contextes, puissance organisationnelle et force professionnelle ne paraissent pas incompatibles, quand bien même la tension entre ces deux pôles y est constitutive et inscrite dans les institutions universitaires. Cette tension ne précipite pas irrémédiablement la profession vers un gouffre où elle devrait abdiquer son autonomie et se résorber en knowledge workers. Il n’en reste pas moins que la maîtrise de cette tension au double bénéfice de la profession et de l’organisation, requiert un certain nombre de conditions qui, comme la poule et l’œuf, se renvoient les unes aux autres et ramènent toujours à la question de la vigueur de la profession. Si profession et organisation peuvent jouer l’une avec l’autre, ce n’est pas sans vigilance mutuelle ! Le cas américain l’atteste. Leur coexistence tire sa force et sa positivité du « respect de plusieurs principes fondamentaux : l’indépendance professionnelle [...] ; la reconnaissance de l’expertise de chacun dans son domaine de compétence ; la croyance de ceux qui jugent en la mission [...] qui leur est confiée » (Lamont et Cousin, 2009). Le ressort d’une relation positive entre profession et organisation tient finalement à une croyance partagée en la validité des dispositifs de représentation, de délibération, de jugement professionnels, comme en la valeur de « l’être ensemble » au sein d’organisations académiques soutenues par des dispositifs de gestion performants, les unes ne pouvant se dispenser des autres. Comme le soulignent Michèle Lamont et Bruno Cousin, « ce fonctionnement est le fruit d’une culture académique relativement confiante dans ses valeurs partagées et consciente des enjeux auxquels elle fait face, mais aussi de normes coutumières, d’ajustements progressifs et d’apprentissages en situation ». Ainsi, par exemple, les sénats des universités américaines sont des dispositifs institués fondant leur contre-pouvoir sur la rationalité professionnelle face aux rationalités organisationnelles. Ce sont eux qui rappelleront si nécessaire que le souci de performance organisationnelle ne peut prévaloir sur la mission universaliste de connaissance de l’institution, que l’organisation ne peut donc s’autoriser à rabattre l’intérêt du savoir sur sa seule utilité marchande.

  • 10 Dans l’étude des politiques publiques, on oppose les « politiques substantives », qui prescrivent c (...)

69Largement imputables aux formes institutionnelles promues par l’histoire de l’université napo-léonienne, la double faiblesse de la profession et des organisations universitaires françaises contribue au développement de postures défensives face à la réforme. À cet égard, on peut, avec E. Freidson (2001), soutenir que les professions ne sont pas logées à la même enseigne dans tous les pays. Elles jouent plus facilement leur rôle de régulation alternative au marché et à la bureaucratie dans des états dont le fonctionnement « coordinateur » plutôt que « hiérarchique » s’appuie sur les groupes existants pour mettre en œuvre leurs décisions et adopter des politiques « réactives » plutôt qu’ils ne se servent d’un important appareil administratif pour imposer leurs orientations dans une perspective « interventionniste ». Le devenir de la tension entre organisations et professions académiques se joue au final dans l’aptitude des anciens États providence comme la France à devenir coordinateurs plus que hiérarchiques, réactifs plus qu’interventionnistes, de se détourner des politiques substantives pour aller vers des politiques constitutives10 qui, dans la durée, faciliteront l’épanouissement des acteurs professionnels confiants dans leur aptitude à élaborer les cadres de leur autorégulation. Si le rapport entre gestionnaires et professionnels est clairement modifié par la transformation des modes de pilotage des universités, cette évolution ne signe pas la mort des professionnels. Leur pleine affirmation dans ce nouveau contexte suppose une double évolution, qui, d’une part, confirme le processus de dessaisissement progressif des tutelles au profit des organisations décentralisées, et d’autre part, constitue des corps professionnels aptes à s’affirmer sur tous les terrains de la négociation universitaire. Cette double question n’est certainement pas propre aux professionnels de l’enseignement supérieur et de la recherche publique. Elle concerne l’ensemble des professions qui s’exercent dans le cadre de bureaucraties publiques, et qui, à ce titre, sont identiquement touchées par la réforme des modalités du pilotage public.

4. La profession enseignante à l’épreuve du nouveau management public : la réforme anglaise de la Troisième Voie (Romuald Normand)

70En Angleterre, l’identité de la profession enseignante s’est définie en relation avec un système d’école compréhensive inventé par le parti travailliste. Ce fut la conséquence d’une mobilisation importante des militants pédagogiques et de la Gauche pour mettre fin à la sélection précoce des élèves, instituer un tronc commun et promouvoir des méthodes pédagogiques actives dans l’enseignement secondaire. Dans les années 1960–1970, ce modèle professionnel est devenu une référence pour de nombreux pays engagés dans des politiques de démocratisation de l’accès à l’enseignement secondaire et supérieur. Aujourd’hui, cette forme d’organisation du travail pédagogique est remise en cause sous l’effet des réformes inspirées par les principes du NPM (Bezes, 2009 ; Pollitt et Bouckaert, 2004). La politique initiée par Tony Blair et son gouvernement en constitue une bonne illustration.

71La Troisième Voie est considérée comme un champ d’expériences du NPM dans l’éducation comme dans d’autres domaines de l’action publique (Clarke et al., 2000 ; Derouet et Normand, 2011a ; Faucher-King et Le Galès, 2010 ; Normand, 2011). La France n’est pas à l’écart de ces évolutions et des changements sont perceptibles dans les modes de gouvernance du système éducatif (libéralisation de la carte scolaire, nouvelle politique d’éducation prioritaire centrée sur les résultats, mise en œuvre de la LOLF et diffusion d’une culture de la performance) et dans le travail des enseignants (socle commun de connaissances et de compétences, contrat d’objectifs dans les établissements, conseil pédagogique pour favoriser le travail en équipe). Face à ces défis, il est facile d’affirmer que la profession enseignante est menacée dans son identité professionnelle, qu’elle fait face à un processus inéluctable de déqualification et de déprofessionnalisation. J’estime plutôt que cette réforme correspond à un changement de modèle professionnel qui institue de nouvelles règles du métier tout en recomposant l’organisation du travail dans l’établissement scolaire. Elle transforme les mécanismes de contrôle qui reposent moins sur un ordre bureaucratique mais plus sur l’évaluation des activités et des personnes. Cela peut générer des dérives comme une pression à la performance et à l’efficacité induite par une obligation de résultats aveugle qui nuit à l’émergence d’un nouveau professionnalisme. Mais cette nouvelle régulation a aussi des effets positifs sur la définition des responsabilités, la reconnaissance des compétences, les conceptions de l’enseignement et des apprentissages, le partage de l’information. Elle crée, certes, de nouvelles normes de socialisation et d’intégration professionnelle mais aussi de nouveaux espaces d’autonomie et de subjectivation pour les enseignants (Dubet, 2009).

72À partir d’une série d’exemples tirés de l’expérience anglaise, j’évoque les tendances qui recomposent progressivement les modes d’appartenance, l’identité professionnelle et les frontières d’exercice du métier enseignant. Je pointerai quelques-unes des critiques adressées par les sociologues à ce mode d’organisation du travail centré sur la performance, le contrôle des coûts, la recherche d’efficience. Je décris les effets de ce nouveau régime de la performance sur la restructuration de la profession enseignante anglaise. Puis, je montre comment le NPM a transformé le partage des rôles et les responsabilités des enseignants dans l’établissement scolaire de même que les conditions d’entrée dans le métier et la formation. En conclusion, j’établis quelques points de comparaison avec la situation française et les réformes en cours.

4.1. La profession enseignante restructurée par le management de la performance

73La profession enseignante anglaise, fortement mise à l’index par la Nouvelle Droite, a connu une mise à l’épreuve de sa culture et de son identité professionnelle au début des années 1980. Les droits à la négociation collective ont été supprimés et les conditions de rémunération et d’évolution de carrière révisées. Les syndicats enseignants se sont opposés au renforcement du contrôle sur la profession, à l’augmentation du temps de travail et à l’individualisation des parcours professionnels. Mais ils ne sont pas parvenus à enrayer ce mouvement de restructuration. Au même moment, se mettait en place un management de la performance poursuivant deux objectifs : l’amélioration de l’excellence des établissements scolaires et le développement de la concurrence pour en améliorer la qualité. L’évaluation transparente des résultats des élèves devait aiguiller le choix des familles et contribuer à mieux répartir les fonds publics. La définition des contenus enseignés était centralisée et confiée à une agence nationale fixant les normes à atteindre (standards). La pédagogie dans la classe était alignée sur des tests administrés aux élèves. Le chef d’établissement assumait des fonctions de management et rendait compte de son action à des conseils d’administration aux pouvoirs étendus impliquant davantage les parents d’élèves et les entreprises.

74Les réactions aux réformes furent très différentes parmi les enseignants bien qu’ils partageaient un même sentiment d’anomie et de déprofessionnalisation (Mac An Ghaill, 1992). D’un côté, les enseignants « militants », membres des syndicats et proches du parti travailliste, s’opposaient farouchement aux réformes et aux changements de leurs conditions de travail. Ils protestaient contre la création de fonctions intermédiaires dans l’établissement scolaire et ils demeuraient sensibles aux principes de l’égalité des chances et de la méritocratie véhiculés par le modèle d’école compréhensive. De l’autre côté, des enseignants plus « traditionnalistes » s’opposaient à l’action syndicale en affirmant leur attachement à la sélection des élèves et à la transmission des savoirs académiques. Ils défendaient le maintien de l’autorité dans la classe et critiquaient les pédagogues. Entre ces deux groupes, une minorité d’enseignants, opposée, elle aussi, à la grève et à l’action collective, jetait les prémisses d’une nouvelle culture professionnelle. Ces « entrepreneurs » ont accepté, bon gré mal gré, les principes du NPM et l’extension de leurs responsabilités en dehors de la classe. Ces divergences, plus le rythme effréné des réformes, ont contribué à affaiblir le contrôle du travail par la profession en la plaçant assez rapidement dans un contexte de pression à la performance et de concurrence interindividuelle.

75À partir de 1997, la politique « modernisatrice » du gouvernement travailliste continuait la réforme de la profession en renforçant le poids de l’évaluation par la création d’un système complexe et hiérarchisé de standards, de benchmarks et de cibles stratégiques pour améliorer la performance. Le département de l’éducation restructurait les conditions de travail et la formation des enseignants en se faisant plus interventionniste et plus managérial. Mais, alors qu’il poursuivait la diversification du statut des établissements publics, il connut assez rapidement des problèmes dans le recrutement et le maintien d’enseignants en poste dans les quartiers difficiles. Il promit alors d’équilibrer la « pression » aux résultats et le « soutien » aux enseignants pour les aider à être de « bons professionnels », sans pour autant renoncer à la performance. Cette politique fut consacrée dans un livre vert intitulé Enseignants. Faire face aux défis du changement (Gleeson et Husbands, 2000). Le rapport entendait réviser la carrière professionnelle des enseignants en instituant un système de rémunération à la performance (performance-related pay [PRP]). Des rapports contradictoires furent rédigés par le National union of teachers (NUT), le principal syndicat des enseignants. Ce dernier tenta même une action devant les tribunaux pour obtenir une révision des standards associés à la performance mais il n’obtint qu’une modification minimale.

76Le PRP créait un système d’évaluation à la performance où l’enseignant devait rendre compte des progrès accomplis par les élèves à sa hiérarchie. Encore aujourd’hui, il doit justifier de l’entretien et de l’amélioration de ses compétences au regard d’un certain nombre de critères professionnels : résultats aux tests, gestion de la classe et de l’évaluation, actualisation des savoirs professionnels, efficacité dans le respect des prescriptions et la mise en œuvre des réformes. De plus, la carrière et la rémunération varient selon que les enseignants occupent des fonctions pédagogiques traditionnelles dans la classe (service minimum) ou qu’ils acceptent de prendre des responsabilités dans l’établissement, d’animer une équipe et d’assurer des formations pour leurs collègues, ou bien qu’ils font reconnaître leur expertise (High skills teacher).

77Les effets négatifs du management de la performance ont été dénoncés par les sociologues à la suite d’études de terrain réalisées dans les établissements scolaires. Stephen Ball explique qu’une sorte de « schizophrénie » s’est emparée des enseignants qui devaient désormais choisir entre travail d’équipe et individualisation, autonomie et conformité aux normes, développement professionnel et performance (Ball, 2001). Tout en « jouant le jeu » et en « se conformant aux prescriptions », ceux-ci se livraient à diverses manipulations de l’information leur permettant de s’adapter aux objectifs qui leur étaient fixés. Sharon Gewirtz relate la façon dont ce nouveau management a monétisé et différencié la valeur scolaire des élèves (Gewirtz, 2002). Si chaque enfant équivaut à un budget par tête pour l’établissement scolaire, l’élève qui dispose de capacités élevées ou d’une forte motivation donne l’assurance de bons résultats pour l’établissement avec un minimum d’investissement : il est donc rentable. Inversement, l’élève qui rencontre des difficultés, le plus souvent issu des milieux populaires, ne possède pas une grande valeur pour le management.

4.2. Le leadership : diversification des rôles et recompositions d’un professionnalisme de métier

78La politique de la performance est symptomatique du passage d’un professionnalisme de métier à un professionnalisme de l’organisation (Evetts, 2003b). Le premier modèle relève d’une logique où un groupe professionnel dispose d’une autorité collégiale dans l’établissement scolaire et où la confiance régit les relations entre pairs. Cette posture est fondée sur une grande autonomie et un jugement discrétionnaire, notamment, en matière d’évaluation des élèves. Le travail est commandé par l’expression d’une forte identité sociale et par un code éthique largement élaboré par les professionnels eux-mêmes. Le second modèle correspond à un renforcement du contrôle du travail par les managers selon une ligne de commande hiérarchique mais aussi à un partage horizontal des rôles et des responsabilités dans l’établissement scolaire. Il implique en interne la mise en œuvre de procédures standardisées et en externe des formes de régulation et d’évaluation de la qualité par des instruments (indicateurs, « benchmarks ») ou par certains professionnels (auditeurs, inspecteurs, superviseurs). Les tâches et les activités professionnelles des enseignants s’en trouvent modifiées parce qu’ils sont appelés à différentes actions en dehors de la classe pour travailler en équipe avec leurs collègues.

79Sur la base de cette différenciation des rôles et des responsabilités, plusieurs positions intermédiaires sont officiellement reconnues (Gunter et Rayner, 2007). Celle d’« enseignant leader » est occupée par des praticiens expérimentés qui participent à l’amélioration de la performance de leurs collègues ou à la mise en œuvre du travail collaboratif. Ils accompagnent de jeunes enseignants en observant leurs pratiques pédagogiques dans la classe. Les autorités locales ont recruté des praticiens experts comme « consultants » pour la mise en œuvre de la stratégie nationale pour la littératie et la numératie. Le département de l’éducation a créé un statut d’enseignant aux compétences avancées (advanced skills teacher) pour mieux reconnaître les fonctions de « conseiller pédagogique » ou les activités exercées par les enseignants en position de « détachement ». En termes de management intermédiaire, il est demandé aux responsables pédagogiques et aux coordonnateurs de discipline qu’ils exercent des fonctions de « leadership » (Normand, 2010). Des référentiels de compétences définissent leur travail dans différents domaines d’action : direction stratégique et développement d’une discipline scolaire, pilotage et évaluation de l’enseignement, management des équipes, mise à disposition du personnel et des ressources.

80Cette nouvelle structuration des rôles s’est opérée à la suite des rapports de l’inspection insistant sur la nécessité d’un corps intermédiaire devant contribuer à la dynamique de changement de l’établissement scolaire (school improvement). Pour soutenir ces nouvelles fonctions, des programmes de formation ont été établis par le National College for School Leadership, le centre de formation des cadres. La position de « coordonnateur » constitue une autre forme de « leadership ». C’est un enseignant qui exerce des fonctions de tuteur ou de responsable de la formation continue de ses collègues. Il peut être aussi impliqué dans la prise en charge des élèves à besoins particuliers (special needs) ou jouer le rôle de « facilitateur » dans la conduite de projets de recherche-action, en assurant la coordination entre un groupe d’enseignants et l’équipe de recherche. Il travaille généralement dans l’établissement scolaire mais il peut être membre d’un réseau de communautés apprenantes (networked learning communities), lequel organise l’échange et le transfert des connaissances, et des compétences professionnelles entre plusieurs établissements. Enfin, il existe des « innovateurs », c’est-à-dire des enseignants engagés dans un groupe d’amélioration de l’établissement (School improvement group) ou dans des projets financés par des sponsors, des universités ou d’autres partenaires. L’innovation débouche sur la création de référentiels ou de guides de bonnes pratiques mis à la disposition d’autres enseignants à l’échelon local ou national.

81Cette division du travail avec l’équipe de direction varie d’une localité à l’autre, en raison d’une forte diversité du statut des établissements publics, de leur offre de services éducatifs, de leurs ressources publiques et privées, et de leur participation à des grands programmes nationaux ou à des réseaux innovants. L’exercice du leadership fait aussi l’objet de critiques de la part des chercheurs lorsqu’il s’apparente à un discours qui masque des postures hiérarchiques, fonctionnelles et prescriptives centrées sur l’efficacité et la performance. Les néoconservateurs avaient conçu le leadership comme l’exercice par le chef d’établissement de son autorité morale et de son rôle d’entrepreneur (Grace, 1995). Le gouvernement travailliste a élargi cette conception du leader-ship pour mieux réguler les pratiques professionnelles. Le contrôle des enseignants s’est renforcé par l’usage de différentes techniques managériales (Butt et Gunter, 2007) : récompenses symboliques et honorifiques pour les meilleurs leaders, système de labellisation et d’accréditation des compétences au leadership, soutien aux défenseurs actifs de la réforme et marginalisation de ses détracteurs. Aujourd’hui, la fonction de « leadership distribué » caractérise les missions et les tâches remplies au quotidien par les chefs d’établissement et les enseignants au sein d’environnements numériques de travail. Les sociologues sont généralement sceptiques sur les possibilités réelles de transformation de l’environnement professionnel (Gunter, 2001, 2005 ; Thrupp et Willmott, 2003). Ils considèrent que ce leadership fonctionnel et stratégique est réducteur parce qu’il ne prend en compte que les dimensions formelles des relations humaines alors que des interactions plus informelles sont jugées tout aussi décisives pour l’organisation du travail dans l’établissement scolaire.

4.3. L’entrée dans le métier et la formation : un développement professionnel continu

82Le livre vert sur la performance a induit aussi des changements significatifs pour la formation initiale et l’entrée dans la profession enseignante. Deux dispositifs ont été particulièrement développés : l’insertion (induction) et le tutorat (mentoring). L’insertion professionnelle, a pour but, d’articuler la formation initiale et la mise en œuvre de pratiques efficaces, en familiarisant le jeune enseignant avec les règles du métier et une diversité d’expériences pédagogiques. Ensuite, des standards professionnels définissent les conditions de promotion durant la carrière (Evans, 2008 ; Mahony et Hextall, 2000). Ces standards décrivent précisément les compétences et les connaissances que doivent atteindre et maintenir les enseignants pendant les cinq grandes étapes de leur carrière professionnelle, depuis la position de néo-titulaire, où ils obtiennent le statut d’enseignant qualifié (Qualified teacher status) jusqu’à la position ultime d’enseignant aux compétences avancées (Advanced skills teacher). Parmi la trentaine de critères internes à la procédure d’évaluation, il est attendu que l’enseignant s’engage de manière soutenue, efficace et pertinente dans son « développement professionnel continu » et dans celui de ses collègues (Derouet et Normand, 2011b). Cette conception de la formation est justifiée au nom de la performance (Malet et Brisard, 2005). La formation doit se faire tout au long de la vie professionnelle en étant proche des situations vécues sur le lieu de travail. Selon les normes officielles, ce développement professionnel doit se nourrir des résultats de la recherche en éducation sur l’efficacité pédagogique et reposer sur la maîtrise de savoirs non limités à l’expertise disciplinaire.

83Des critiques ont été formulées par les sociologues vis-à-vis d’une conception du « professionnalisme » projetant une image idéal-typique de l’organisation scolaire éloignée des pratiques concrètes des enseignants (Evans, 2008 ; Ozga, 1988). Au-delà de leur agencement quotidien avec des prescriptions et des tâches multiples, beaucoup d’enseignants adoptent des attitudes et des schèmes cognitifs qui témoignent de compétences ignorées par ces approches managériales. Ces aspects comportementaux et intellectuels d’un travail qui se réalise d’abord dans des micro-situations entrent en tension avec les règles procédurales et béhavioristes consécutives à la mise en œuvre de standards professionnels et à l’adoption de bonnes pratiques. Les sociologues montrent ainsi que les registres émotionnels et éthiques, et la façon d’être au travail, échappent à une définition aussi restrictive. Au-delà des dimensions fonctionnelles et distribuées régulant l’activité pédagogique et la formation dans l’établissement scolaire, il existe des registres de motivation, de croyance et d’évaluation implicite de même que des savoirs tacites qui, bien qu’ils soient ignorés par le management, n’en constituent pas moins une caractéristique essentielle de l’exercice du métier.

4.4. En France : vers un nouveau management public dans l’éducation ?

84Si, en France, la culture de la performance est aujourd’hui le mot d’ordre de la haute administration de l’Éducation nationale, beaucoup de cadres intermédiaires et de chefs d’établissement sont encore réticents à endosser une posture managériale et à utiliser des instruments d’évaluation (Barrère, 2006). Les enseignants sont très attachés dans l’établissement scolaire à leur liberté pédagogique et opposés à un renforcement du contrôle par la hiérarchie. Mais le modèle de bureaucratie professionnelle séparant de manière fonctionnelle l’administration, la vie scolaire et la salle de classe, selon des missions et des statuts fortement différenciés, est aujourd’hui remis en cause. Alors que le contexte de crise budgétaire accentue les tensions, le ministère opère des changements prudents tout en s’appuyant sur la réforme générale de l’administration publique. L’idée que certains cadres (recteurs et chefs d’établissement) soient désormais rémunérés à la performance s’est peu à peu installée. De même, sont envisagés des changements dans les modes d’évaluation des enseignants qui donneraient plus de pouvoir aux chefs d’établissement. Certains d’entre eux pourraient être recrutés selon des profils de compétences. La création du « préfet des études », au-delà de sa mystique « napoléonienne », a institué un nouveau rôle de coordination transversale, modifiant le partage traditionnel des rôles et des responsabilités dans les établissements scolaires les plus défavorisés. La réforme de la formation des enseignants, fortement critiquée pour son manque d’ambition et sa vision utilitariste, diffuse implicitement l’idée d’un développement professionnel continu.

85Les réformes en cours, qui s’appuient peu ou prou sur les principes du NPM, devraient davantage bénéficier aux chefs d’établissement qu’aux corps d’inspection. Dans le cadre d’un renforcement de l’autonomie locale de l’établissement scolaire, ce sont les premiers qui pourraient disposer de marges de manœuvre. À l’inverse, les inspecteurs se sentent menacés à terme parce qu’ils risquent de perdre un pouvoir de régulation important, notamment dans le domaine de l’évaluation. Les syndicats sont aussi divisés entre les réformistes, favorables à une diversification pédagogique et une redéfinition du métier, et les contestataires opposés à l’introduction d’une logique néolibérale dans l’éducation publique. Il faut tenir compte de ces rapports de force pour envisager les transformations à venir de la profession. Même en Angleterre, la résistance des enseignants a eu des conséquences. Après des tentatives infructueuses de boycott des évaluations nationales, les syndicats ont obtenu un allégement de la charge de travail et de la pression à la performance (Jones, 2009). Le droit à un meilleur équilibre entre vie professionnelle et vie domestique leur a été reconnu.

86Rien ne permet d’affirmer aujourd’hui qu’une évolution à l’anglaise puisse avoir lieu, en France, même si certains éléments de réforme semblent empruntés à la politique de la Troisième Voie, notamment dans le secteur de l’éducation prioritaire. Selon la classification des réformes du NPM élaborée par Christopher Pollitt, l’Angleterre appartient à la catégorie des « compétiteurs ». Ce pays donne de l’importance à la concurrence dans le secteur public et favorisent les quasi-marchés ainsi que les contrats à large échelle, les nominations sur contrats des fonctionnaires et leur rémunération à la performance, ainsi qu’une réduction des frontières entre le public et le privé. La France trouve place parmi les « modernisateurs ». Les décideurs politiques français croient au rôle de l’État mais ils défendent aussi la nécessité de changements importants dans la manière dont les systèmes administratifs sont organisés. Cela passe selon eux par des réformes budgétaires axées sur la mesure des résultats et de la performance, l’assouplissement des rigidités statutaires dans les services publics, plus de décentralisation ou de déconcentration des ministères, une amélioration de la qualité des services publics. Le marché et la concurrence exercent un moindre rôle ainsi que les logiques de privatisation.

87Il existe donc des différences dans les trajectoires empruntées par les différents pays pour réformer leur système éducatif. Certes, le contrôle sur la profession enseignante se renforce selon des techniques et des dispositifs qui visent à soumettre les enseignants à une obligation de résultats. Mais l’équilibre entre autonomie professionnelle et normalisation des pratiques, la pression à la performance, les modes de coordination dans le travail varient fortement. Selon l’idéologie du moment, l’histoire des institutions éducatives, les capacités d’action collective des syndicats, les transformations du modèle professionnel révèle des configurations nationales assez différentes. Malgré tout, le NPM met à l’épreuve le métier d’enseignant ainsi que l’organisation administrative, planifiée et hiérarchique dans laquelle un groupe professionnel dépendait d’un statut unique pour remplir ses missions. En France, les enseignants gagneront-ils en autonomie professionnelle ou seront-ils tributaires d’un processus de déprofessionnalisation ? La liberté pédagogique, dont ils se réclament souvent, devrait être encadrée par de nouvelles normes régissant leurs activités de travail. Il est possible que des référentiels de compétences redéfinissent leurs missions et leurs évolutions de carrière. L’accentuation du rôle du chef d’établissement dans le pilotage pédagogique et le retrait progressif de l’inspection disciplinaire pourraient bouleverser l’équilibre traditionnel entre le pédagogique et l’administratif. Des formes de coordination transversale et des fonctions intermédiaires, imposées par les développements de l’évaluation et des environnements numériques de travail, pourraient redistribuer les rôles et les responsabilités. Ces évolutions constitueront un défi majeur pour les enseignants ayant fait leur carrière avec l’ancien modèle professionnel mais elles devraient être acceptées par la jeune génération plus réceptive au changement et à l’innovation (Rayou et van Zanten, 2004). Certains enseignants trouveront aussi des possibilités d’autonomie dans des initiatives qui leur étaient jusqu’à présent refusées. D’autres auront le sentiment d’un déclin du métier et d’un déclassement professionnel. Mais ce tournant néo-managérial, qui amorce un changement en profondeur de la fonction publique d’État, paraît irréversible même s’il demeure fortement contesté.

5. Le professionnel et le « système » : l’intégration institutionnelle du monde médical (Daniel Benamouzig, Frédéric Pierru)

5.1. De l’autonomie à l’intégration des professionnels ?

88Le secteur de la santé est un laboratoire traditionnel pour l’étude des professions (Freidson, 1984 [1970]). Après son émergence au xixe siècle, l’organisation professionnelle de la médecine s’est stabilisée au xxe siècle avant de s’engager dans de nouvelles dynamiques, affectant conjointement ses relations avec diverses parties prenantes, relevant notamment des mondes profanes, marchands ou de la sphère étatique. Pour caractériser ces dynamiques, la sociologie n’est pas dépourvue d’instrument d’analyse. Après avoir souligné les caractéristiques de l’organisation professionnelle, elle a décrit des processus de professionnalisation, parfois inachevés ou rivaux, et a relevé les menaces qui pèsent sur l’autonomie des professions de santé, notamment des médecins. De nouvelles exigences et de nouveaux pouvoirs ont révélé l’importance accrue de nouveaux acteurs, de nouveaux instruments de gouvernance, de nouvelles formes de responsabilité et de nouveaux savoirs, comme l’économie, le droit ou la gestion (Benamouzig, 2005 ; Dodier, 2003 ; Fillion, 2009 ; Hermitte, 1996). Ces éléments ont entamé l’autonomie des professionnels et ont été diversement appréciés par les sciences sociales.

89Tandis que certains auteurs envisageaient, assez radicalement, la « déprofessionalisation » de la médecine, d’autres notaient l’ouverture des professions à une régulation plus démocratique, sensibles à des exigences plus égalitaires et pluralistes (Moran, 1999 ; Ritzer et Walczak, 1988). Ces lectures prennent acte de la fin du modèle historique des professions, caractéristique des décennies d’après-guerre (Starr, 1982). L’idée de profession désigne désormais moins une forme d’organisation intégrée, régulée en son sein de manière autonome et protégée dans ses frontières par une reconnaissance de l’État. Elle est aujourd’hui davantage sollicitée pour décrire des processus partiels ou éclatés, des dynamiques plurielles s’efforçant d’acquérir localement, à leur propre rythme, une forme provisoire et précaire d’autonomie. Cette dernière est souvent menacée ou mise en défaut par les interventions de nombreux acteurs, professionnels, profanes, associés à la régulation publique ou aux logiques du marché, y compris dans des espaces transnationaux échappant à toute perspective de reconnaissance ou de protection des États nationaux, garants traditionnels du modèle des professions (Le Bianic et Vion, 2008). Illustrées par de nombreuses études depuis une trentaine d’années, ces représentations remaniées du phénomène professionnel traduisent un sentiment de « crise » souvent éprouvé par les professionnels eux-mêmes. Tout en rendant compte de la transition du modèle historique, même idéalisé, vers de nouvelles formes d’organisation, cette perception en termes de « crise » permet-elle de qualifier positivement les processus en cours (Dobry, 1991–1992) ?

90Le principal risque induit par ce type de représentation ne tient pas seulement à une certaine complaisance envers les notions floues et implicitement normatives de « crise », de « menace » ou de « délitement » des professions, souvent véhiculées par les professionnels eux-mêmes. Il est aussi de susciter en retour, y compris chez les sociologues, une réaction visant à réaffirmer pour les décrire positivement — au moins dans l’analyse — les vertus des modèles professionnels historiques, pourtant aujourd’hui manifestement mis en cause. Les derniers ouvrages d’E. Freidson, observant les difficultés posées par l’intégration gestionnaire de la médecine américaine, plaident ainsi pour un modèle professionnel renouvelé, fondé sur une « éthique institutionnelle » remplaçant la vieille éthique « pratique » (Freidson, 2001, p. 216–220). En valorisant la spécificité d’activités dites « prudentielles », Florent Champy s’efforce d’identifier les contenus d’activités professionnelles à partir desquels pourraient être fondée une aspiration renouvelée à l’autonomie (Champy, 2009). Si la démarche pose le problème à un certain niveau de généralité, d’une part, et cherche à cerner la spécificité du travail professionnel, d’autre part, on saisit mal en quoi certaines activités pourraient prétendre à un statut spécifiquement professionnel, toute activité humaine étant à certains égards « prudentielle » comme le remarquait déjà Aristote. Il n’est pas sûr qu’en se concentrant sur le travail professionnel, comme le fait la sociologie des professions, l’analyse sociologique prenne la mesure de transformations tout à la fois endogènes et exogènes, notamment institutionnelles, dans lesquelles les professions sont aujourd’hui engagées.

91Nous proposons de revenir aux sources de la sociologie des professions afin d’apprécier la position plus générale qu’elles occupent dans des espaces institutionnels, non spécifiquement professionnels, notamment étatiques et marchands. À cette échelle, les transformations des professions de santé semblent pouvoir être appréhendées comme l’effet d’un « processus transversal d’intégration » (Chandler, 1988 [1997]). Cette représentation contraste avec l’idée rebattue d’éclatement ou de pluralisation suggérée par la sociologie des professions, tout comme elle s’écarte du projet d’une réaffirmation du modèle professionnel traditionnel. Si la grille de lecture que nous proposons cherche à saisir les expressions d’un processus d’intégration, ce dernier se manifeste à l’échelle transversale d’un secteur d’activité, souvent en marge d’institutions plus anciennes, plutôt qu’à l’échelle d’une profession. Les tensions entre le registre traditionnel des professions et celui d’une intégration transversale autour d’institutions sectorielles ne rendent pas seulement compte de manière positive des transformations en cours, elles permettent aussi de mieux comprendre certaines difficultés éprouvées localement par les acteurs, qui font l’expérience effective d’une « dépossession », d’une « crise » ou d’un « délitement » de leurs activités, dont les principes d’organisation se transforment assurément.

92Cette lecture sociologique suppose un changement de regard et d’échelle : des phénomènes d’ordinaire observés, souvent à partir d’une seule profession, sous l’angle de la pluralité, de l’éclatement, de l’inachèvement et de l’instabilité, ou à l’inverse et en réaction, en termes de continuité, voire de permanence, doivent être, selon nous, considérés à une échelle dynamique sensiblement plus large, incluant les dynamiques professionnelles dans des transformations sectorielles, qu’il s’agit dès lors de caractériser. Ainsi appréhendée, l’érosion de l’autonomie des professionnels s’apparente moins à une moindre intégration professionnelle qu’au renforcement de leur intégration institutionnelle. Pour illustrer la manière dont les logiques professionnelles rencontrent des processus transversaux d’intégration institutionnelle, nous caractérisons d’abord les principales évolutions du secteur, pour situer ensuite deux exemples de dynamiques professionnelles, étroitement associées à ces processus. Ces derniers, à dominante bureaucratique, se traduisent, de manière plus analytique, par la formation de niveaux hiérarchiques intermédiaires assumant de nouvelles fonctions de régulation, d’animation et de contrôle dans le cadre d’une « gouvernance » rénovée, elle-même dotée d’instruments quantitatifs transversaux, qui échappent dans une large mesure au contrôle exclusif des professionnels (Chandler, 1988 [1997] ; Lefebvre, 2003).

5.2. Gouvernance nationale : une intégration transversale

93Non sans paradoxes, la notion de « système de santé » décrit un ensemble historiquement fragmenté. Toutefois, si la gouvernance nationale apparaît sans conteste plurielle, voire éclatée, des réformes récentes ont introduit des logiques et des outils de coordination dans le secteur hospitalier comme en médecine ambulatoire. Les degrés et les rythmes variés d’intégration, comme le recours aux principes, recettes et instruments d’action du NPM (forme agence, contractualisation, indicateurs quantifiés, rémunération à la performance, concurrence, etc.) ne doivent pas faire obstacle à la saisie du mouvement d’ensemble, observable tant au niveau national qu’au niveau régional. La création de nombreuses agences sanitaires, emblématiques de la modernité managériale d’État, s’est accompagnée d’une fusion des institutions de pilotage et d’une hiérarchisation plus nette des niveaux centraux et territoriaux (Bezes et Le Lidec, 2010). Traditionnellement considérée comme un parent pauvre de l’administration (Berthod-Wurmser, 1987 ; Chatriot, 2001 ; Friot, 1996 ; Valat, 2001), l’administration de la santé s’est progressivement renforcée et redéployée dans trois grands domaines de compétences.

94La régulation de la santé publique, tout d’abord, a été renforcée à la faveur de crises répétées. Longtemps jugée « poussiéreuse », l’administration a acquis dans ce domaine le pilotage de nombreuses agences spécialisées. Répondant aux injonctions du NPM, le dispositif est apparu moderne, souple, efficace, réactif, non sans bousculer quelques corps bien établis, comme celui des médecins, des pharmaciens ou des vétérinaires inspecteurs de santé publique (Torny, 2005). Ces agences ont, sans conteste, modifié les rapports entre médecine et décision publique, voire plus largement entre science et décision, en atténuant le caractère technocratique de l’expertise. L’activité des agences s’est, cependant, révélée ambivalente : leur indépendance a justifié de nombreux contrôles qui les ont réinsérées dans l’espace administratif. La procéduralisation de leurs activités a renforcé leur caractère formel sans que la participation d’acteurs profanes ait toujours été simple à mettre en œuvre. Si la multiplication des agences a renforcé l’expertise administrative en santé publique, les recouvrements de compétences et l’instabilité du dispositif n’ont pas facilité son pilotage (Benamouzig et Besançon, 2005 ; Bricq, 2007 ; Buton, 2006).

95Dans le domaine hospitalier, en second lieu, l’action de l’État se caractérisait traditionnellement par un centralisme tempéré, conduisant l’administration à veiller au respect scrupuleux de normes réglementaires tout en laissant, selon le schéma du « jacobinisme apprivoisé », une large autonomie aux établissements dans leur administration locale. Ces dernières années, l’action ministérielle dans ce domaine s’est renforcée sous l’effet d’une territorialisation régionale à travers la création des agences régionales d’hospitalisation (1996), puis des Agences régionales de santé (ARS) (2009) et d’une tarification dite « à l’activité » (2004) qui a libéré les tutelles du caractère politique des arbitrages financiers, lesquels sont désormais largement encapsulés dans les outils de gestion (Jobert, 1979 ; Schweyer, 1998). Dans ce domaine aussi, le ministère s’est appuyé sur des agences indépendantes, comme la Haute autorité de santé (HAS), impliquée dans la mise en œuvre d’indicateurs de qualité, ou la récente Agence nationale pour l’amélioration de la productivité (ANAP) qui accompagne les restructurations des établissements.

96En matière de comptes sociaux, enfin, le ministère a également vu ses attributions se renforcer au fur et à mesure de l’aiguisement des contraintes financières. Introduite par les ordonnances Juppé de 1996, la préparation annuelle des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) a conduit à confier à la direction financière du ministère un rôle de synthèse des actions publiques de santé. La préparation du projet de loi a ainsi permis de rassembler de manière hiérarchisée les demandes des acteurs administratifs du secteur (Pierru, 2011). Au-delà des seules compétences de l’État en matière de comptes sociaux, c’est surtout l’affaiblissement corrélatif de la dyarchie historique entre l’État et la sécurité sociale aux dépens de cette dernière qui est le fait le plus marquant. La fiscalisation partielle des recettes de l’assurance maladie a accompagné la reprise en main étatique de la démocratie sociale dont les « partenaires » se montraient réticents à assumer l’impopulaire maîtrise des dépenses de santé. En 2004, la réforme de l’assurance maladie a accéléré une dynamique intégratrice : une nouvelle Union nationale des caisses d’assurance maladie (Uncam), dirigée par un haut fonctionnaire aux prérogatives élargies, acquises aux dépens des partenaires sociaux, a coiffé de multiples régimes obligatoires. Le régime général d’assurance maladie, en particulier, a fait l’objet d’une organisation plus verticale aux dépens de l’autonomie relative des caisses locales de droit privé. Les organismes complémentaires ont parallèlement été associés à la gestion publique au sein d’une Union nationale des organismes d’assurance complémentaires (Unocam) (Hassenteufel et Palier, 2005).

97Au total, l’administration centrale de la santé s’est renforcée selon deux voies : l’apport de moyens accompagné d’une réorganisation en agences d’un côté, la meilleure coordination par le biais d’instruments transversaux, à vocation financière en particulier, de l’autre (Le Galès et Scott, 2008). Ces dynamiques d’intégration n’en restent pas moins plurielles et partielles : plus formalisées, les lignes hiérarchiques continuent d’associer de multiples payeurs au sein d’une administration encore très fragmentée, comme en témoigne la dyarchie maintenue au niveau régional entre l’État et l’Assurance maladie dont les échelons régionaux sont restés extérieurs aux récentes ARS (Bras, 2009).

5.3. Gouvernance régionale : la contractualisation comme levier paradoxal d’intégration

98Les processus de formation de hiérarchies intermédiaires sont encore plus nets au niveau régional, considéré depuis le début des années 1990 comme l’échelon territorial le plus pertinent pour le pilotage et la coordination de l’action publique (Schweyer, 1998). Les services de l’État et de l’Assurance maladie ont été dans un premier temps invités à se rapprocher, puis à fusionner. Les Agences régionales de l’hospitalisation (ARH), groupements d’intérêt public chargés de restructurer le seul secteur hospitalier, ont été transformées par la loi « HPST » de 2009 en ARS, établissements publics administratifs dont les compétences s’étendent à la médecine de ville et au secteur médico-social. La coordination et le renforcement progressif des tutelles ont induit un changement de pratiques des chefferies d’établissement, qui se sont progressivement acculturées aux techniques de gestion (Pierru, 1999 ; Schweyer, 2006) tandis que, parallèlement, leur autonomie stratégique était plus strictement encadrée. Ces évolutions se sont accompagnées d’une redéfinition des pouvoirs, là-encore paradoxale : comme pour les agences à l’échelle nationale, le principe de contractualisation prônés par le NPM semble servir de levier à l’intégration verticale du secteur. La contractualisation a, de fait, simultanément renforcé la compétence des tutelles et l’autonomie des acteurs. Elle a eu, de surcroît, deux autres effets intégrateurs. Elle a d’abord exigé la clarification, voire la création d’échelons capables de contractualiser de « principal » à « agent » (Mougeot, 1986). La création des ARS à l’échelle régionale et des « pôles » regroupant plusieurs services à l’échelle des établissements illustre cette superposition de nouveaux échelons de contractualisation, qui définissent une chaîne de pouvoirs plus directement contrôlée par les tutelles. Ces niveaux s’articulent eux-mêmes au rapprochement des structures publiques et privées, traditionnellement dissociées dans le système de santé français. Hôpitaux et cliniques, relevant désormais de la catégorie générique d’« établissements de santé », voient s’opérer des convergences de statuts des personnels et des principes de financement, non sans avantages pour certains segments, notamment privés. La contractualisation suppose, ensuite, la production et le traitement d’informations permettant aux tutelles d’évaluer de manière non biaisée le volume et la nature de l’activité des établissements. Des indicateurs d’activité développés à partir des années 1980 (PMSI, puis T2A) ont permis aux tutelles de mieux connaître, et, partant, de contrôler l’activité des établissements, sinon des services (Moisdon, 1999 ; Moisdon et Tonneau, 2008). Parallèlement, des procédures de certification adossées à des indicateurs de qualité des soins ont permis de décrire des dimensions de l’activité échappant aux indicateurs financiers (Robelet, 1999). Orientés vers les tutelles, ces instruments réduisent les asymétries d’information entre les tutelles et des établissements qui s’en trouvent plus directement intégrés dans une chaîne hiérarchique. Ils favorisent aussi des rapprochements entre personnels soignants et administratifs au sein des établissements à la faveur de coalitions internes face aux tutelles. Ce faisant, ils favorisent l’intégration des fonctions de soins et de gestion tout en instituant des rapports plus marqués entre différents niveaux hiérarchiques (Vincent, 2005).

99Au total, la contractualisation s’accompagne d’une redistribution des pouvoirs : l’institution de niveaux intermédiaires et la généralisation d’indicateurs renforcent la formalisation et permettent un contrôle externe plus direct sur les activités médicales dans le cadre d’une structuration plus verticale du secteur hospitalier. L’instrument contractuel accroît la capacité de régulation des tutelles et encadre l’autonomie des établissements et des professionnels. L’idéal d’une régulation contractuelle, initialement destinée à se substituer à l’ancienne planification, semble paradoxalement aboutir à un système hiérarchique plus intégré (Light, 2000) ! Néanmoins, ces dynamiques intégratrices ne se manifestent pas de manière uniforme au sein du « système de santé ». Au contraire du secteur hospitalier, l’État doit, dans d’autres compartiments, négocier des compromis avec d’autres pouvoirs institutionnels ou professionnels. Ainsi, malgré les tentatives répétées d’introduction de pratiques plus collectives en médecine de ville, l’identité libérale défendue par la plupart les syndicats de médecins a permis à la profession de préserver, pour le moment du moins, l’essentiel du cadre traditionnel d’exercice de la médecine ambulatoire (Hassenteufel, 1997).

5.4. Quel avenir professionnel pour les médecins dans un environnement institutionnel plus intégré ?

100Les notions d’intégration et de hiérarchies intermédiaires invitent à appréhender positivement les relations entre les dynamiques professionnelles et les transformations de leur environnement institutionnel, et, dans le cas présent, les évolutions d’une médecine désormais saisie par la gestion. En ne se focalisant pas sur la crise ou la décomposition de formes sociales antérieures, elles laissent ouverts des débats anciens, mais toujours vifs, relatifs à la déprofessionnalisation de la médecine. Observant les pratiques d’une médecine plus intégrée dans le contexte du managed care américain, E. Freidson a cerné certaines des recompositions liées à l’insertion des professionnels dans des formats organisationnels plus bureaucratisés (Freidson, 1994, p. 194–198). Il a souligné combien l’intégration de la médecine s’accompagnait d’une stratification de la profession médicale et non de son déclin (Freidson, 2001, p. 210). Le monde médical serait ainsi désormais structuré autour de trois pôles : une élite scientifique en charge, notamment, de l’élaboration des bonnes pratiques fondée sur l’evidence-based médicine ; une nouvelle élite gestionnaire, située à l’interface de la clinique et de la gestion ; et, enfin, la base des praticiens exerçant une activité exclusivement clinique. Si ces derniers voient incontestablement leur autonomie se réduire en proportion du déploiement des standards, protocoles et autres outils de gestion, le contrôle de la profession reste aux mains des nouvelles élites professionnelles. Cette analyse permet de mesurer la portée du processus d’intégration d’une profession qui s’est longtemps pensée à partir du modèle des arts libéraux. Mais sa principale limite est, cependant, d’observer ce processus du seul point de vue professionnel, ce qui conduit généralement à le caractériser négativement. Un regard complémentaire doit être porté sur les transformations professionnelles du point de vue de dynamiques institutionnelles plus générales. La notion de hiérarchies intermédiaires, en particulier, invite à regarder comment l’intégration affecte les dynamiques professionnelles, même si tous les segments ne sont bien sûr pas également concernés. Indépendamment des trois registres professionnels identifiés par E. Freidson, certains segments de la médecine semblent, non sans tensions, plus facilement associés aux dynamiques intégratrices. C’est le cas de deux segments médicaux, la médecine interne et l’anesthésie-réanimation, dont les activités, particulièrement transversales, se révèlent être assez en phase avec les logiques intégratrices.

101La médecine interne est née des grandes transformations de l’hôpital consécutives à la réforme Debré de 1958 créant le plein temps hospitalier et les centres hospitalo-universitaires (CHU). Alors que les spécialités d’organe se multiplient, la médecine interne se conçoit comme une médecine « globale » assurant une prise en compte transversale des problèmes et des individus au sein de l’hôpital. La spécialité est définie en 1966 et des critères de qualification sont spécifiés en 1970. Un syndicat national est créé en 1975, une société savante en 1979. Enfin, un diplôme d’études spécialisées est créé en 1984. Au cours de cette période, la technicisation et la spécialisation, fortement corrélées, s’avèrent plus rémunératrices et prestigieuses que les approches plus intellectuelles et globales. À l’instar de la médecine générale en ville, la médecine interne souffre de désaffection et pâtit d’une crise identitaire au moment même où elle est consacrée comme spécialité. Dans le contexte de concurrence entre spécialités, aiguisée par les contraintes budgétaires, la médecine interne est, dès lors, tiraillée entre deux orientations contradictoires (Boinet et Pierru, 2010). Tandis que l’élite professionnelle, exerçant en CHU, souhaite positionner la médecine interne parmi d’autres spécialités biomédicales, auprès desquelles elle occuperait des « niches » (maladies rares, diagnostics complexes...), d’autres internistes, confrontés aux restructurations d’établissements de plus petite taille, s’efforcent de revaloriser la vocation transversale et globale de la médecine interne (Kelett, 2002 ; Kelett et Vanderschueren, 2007, p. 509). Dans les termes sociologiques de cet article, le salut de la médecine interne passerait alors par la réponse aux exigences liées au procès d’intégration : une fraction des internistes se rêve en intégrateur des savoirs médicaux spécialisés, en intégrateur des intervenants de la chaîne de soins, voire en intégrateur des multiples dimensions du soin, qu’elles soient médicales, techniques, relationnelles, voire économiques et sociales. Au nom de leurs compétences transversales, certains médecins internistes prétendent occuper de nouvelles positions hiérarchiques ou managériales au sein des établissements. À travers ce redéploiement, la médecine interne serait en mesure de retourner son stigmate initial — le défaut de spécialisation ou de monopole d’une technique — en emblème valorisé, réaffirmant la primauté de l’acte intellectuel sur l’acte technique, de la prise en charge globale et « humaniste » sur l’objectivation fragmentée de la biomédecine. Pour autant, cette option, qui trouve à s’exprimer dans les revues professionnelles françaises et internationales ou dans les congrès, reste pour l’heure minoritaire tant l’élite de la spécialité reste attachée au modèle traditionnel et techniciste de la biomédecine.

102D’un point de vue sociologique, l’anesthésie-réanimation présente de nombreuses similitudes avec la médecine interne. Elle aussi est une spécialité récente, reconnue en 1966, et fait figure de « médecine générale de l’hôpital » (Faure, 2005). Le travail des anesthésistes-réanimateurs, longtemps concurrencé par celui des infirmières anesthésistes, a été réduit au rôle d’auxiliaire de l’intervention « noble » et complexe des chirurgiens (mais aussi des cardiologues et des gastro-entérologues). Les anesthésistes-réanimateurs ont réussi à faire valoir leur spécialité grâce à une action collective déterminée, conduite à la faveur de l’extension de leur périmètre d’intervention après la réforme de 1958. C’est à la charnière des années 1970 qu’est institué un diplôme de spécialité et que sont créés des services de réanimation. En outre, la mobilisation du nouveau Syndicat national des anesthésistes-réanimateurs (SNPHAR) permet d’obtenir, dans un contexte de multiplication des procès relatifs aux accidents anesthésiques, des améliorations statutaires et une reconnaissance par le Code de déontologie de leur responsabilité partagée avec les chirurgiens (Faure, 2005). Dans ce contexte, les réformes ayant renforcé l’intégration institutionnelle du secteur ont souvent recueilli l’assentiment des représentants de ce segment professionnel en butte à des segments mieux établis. C’est ainsi que, dès les années 1980, les anesthésistes-réanimateurs ont soutenu la création des « départements », préfigurations des « pôles » récemment institués pour exercer une tutelle hiérarchique, à la fois médicale et managériale, sur les services médicaux (Gatelmand, 2001). Plus généralement, la succession des réformes au cours des années 1980 et 1990 a constitué, pour les anesthésistes-réanimateurs, une opportunité pour dénoncer et tenter de remettre en cause les « féodalités hospitalières ». Certains de leurs porte-parole syndicaux se sont même approprié la rhétorique, un temps en vogue, de « l’hôpital entreprise » promue par le directeur des hôpitaux de l’époque (Johanet et Ibarra, 1989 ; Pierru, 1999). Bref, la faible reconnaissance de leur spécialité les ont incités à jouer le jeu de l’intégration. Néanmoins, il faut remarquer que, dans la séquence la plus récente, les représentants de ce segment professionnel ont progressivement abandonné les options réformatrices antérieures, se rangeant aux côtés des opposants à la réforme « HPST », votée à l’été 2009, laquelle accentue, on l’a vu, l’intégration hiérarchique de l’organisation hospitalière. Les anesthésistes-réanimateurs se retrouvent ainsi en porte-à-faux entre des « mandarins » jugés « archaïques » et « dépassés » et des schémas organisationnels qui déstabilisent leurs conditions de travail et leur influence, en tant que médecins, sur les décisions stratégiques des établissements.

103Finalement, il convient d’être attentif à la façon dont les dynamiques intégratrices générales se réfractent de manière différentiée au sein d’un même espace professionnel : comme nous l’avons esquissé ici, tous les segments d’une même profession ne sont pas également enclins à jouer le jeu de l’intégration (il y a ainsi des segments « intégrés » et des segments plus traditionnels), ni ne sont affectés par elle dans les mêmes proportions. De surcroît, ilya de fortes chances pour que toutes les professions ne soient pas concernées au même degré par le processus d’intégration, lequel appelle dès lors plus amples investigations sur des terrains variés afin de procéder à des comparaisons raisonnées. Néanmoins, il nous semble possible d’énoncer un questionnement transversal à partir de l’observation des recompositions en cours du monde de la santé : plus que la déprofessionnalisation, d’un côté, ou la persistance intemporelle du modèle professionnel de l’autre, il nous faut comprendre la nouvelle place que les professions occupent dans un environnement transformé, tirant les professionnels — à des degrés divers, selon des modalités variables, avec des difficultés inédites, pour différentes catégories d’acteurs — dans le sens d’une intégration... plutôt massive.

6. New professionalism and New Public Management : changes and continuities (Julia Evetts)

104The links between NPM and the possible emergence of a new and different form of professionalism raise interesting and challenging questions for sociologists of professional groups. Whether or not either of these is a “new” form is debatable since both include elements of continuity as well as of change. This paper will focus on professionalism and attempt to clarify to what extent a new and different type of professionalism is developing. In other papers, I have argued that, in contemporary societies, professionalism is changing and being changed. One consequence is that we seem to be witnessing the development of two different, contrasting and ideal typical forms of professionalism in work that is knowledge-based and service-sector: (1) organizational professionalism and (2) occupational professionalism (see Table 1).

105As an ideal-type, organizational professionalism is characterized by a discourse of control, used increasingly by managers in work organizations, and it incorporates rational-legal forms of authority and hierarchical structures of responsibility and decision-making. It involves increasingly standardized work procedures and practices, consistent with managerialist controls. It also relies on external forms of regulation and accountability measures, such as target-setting and performance review. Professional discourse at work is used by managers, practitioners and customers as a form of occupational control, motivation and expectation.

106In contrast, and again as an ideal-type, occupational professionalism is characterized by a discourse constructed within professional occupational groups and incorporates collegial authority. It involves relations where employers and clients trust practitioners. Authority is based on practitioner autonomy, discretionary judgment, assessment, particularly in complex cases. Such authority depends on common and lengthy systems of education and vocational training and the development of strong occupational identities and work cultures. Any controls are operationalized by practitioners themselves, guided by codes of professional ethics monitored by professional institutes and associations.

107As ideal-types each is an extreme form and, as with all ideal-types, it is assumed that most actual cases will fall somewhere between the two. The characteristics are intended to include both structures (e.g. of work patterns, authority and accountability) and relationships (e.g. of discourses and control mechanisms). It is significant, however, that whereas occupational professionalism emphasizes relationships, organizational professionalism is more dependent on structures.

Table 1. Model 1: two ideal types of professionalism in knowledge-based work.

Organizational professionalism

Occupational professionalism

Discourse of control used increasingly by managers in work organizations

Discourse constructed within professional groups

Rational-legal forms of authority

Collegial authority

Standardized procedures

Discretion and occupational control of the work

Hierarchical structures of authority and decision-making

Practitioner trust by both clients and employers

Managerialism

Controls operationalized by practitioners

Accountability and externalized forms of regulation, target-setting and performance review

Professional ethics monitored by institutions and associations

Linked to Weberian models of organization

Located in Durkheim’s model of occupational communities

108There are also additional complications associated with different levels of analysis. The ideal-types are constructed to apply to macro and mezo levels of analysis (e.g. social systems, institutions and organizations), but the complexities at micro levels are particularly interesting. As Andreas Liljegren (2007) has indicated, social workers use professionalism as a discourse to describe their work and some professional practitioners continue to operationalize aspects of occupational professionalism — in their own and clients’ interests — despite working in systems where organizational professionalism is the dominant form. Hence, micro and macro variations and complexities form different contexts for further analysis.

109In this paper, the two ideal-types are used to examine the links between NPM and professionalism in the contexts of the public services of Western post-industrial societies. Public service sector managers and employee/practitioners increasingly use professionalism as a discourse of occupational control, rationalization and motivation and provide a useful context in which to examine changes in and to professionalism.

110The first section of the paper describes NPM as a promotion of organizational professionalism but with important distinctive characteristics. These indicate a variant form of professionalism compared with the two extreme ideal-types. The second section explains professionalism as an occupational value and indicates both the changes to and continuities in professionalism in these organizational contexts and with NPM. This enables an assessment of both novel and more familiar aspects of professionalism to be indicated.

6.1. New Public Management: organizational professionalism and variations

111In Western societies, citizens are demanding smaller, cheaper and more effective governments and, at the same time, asking for better public services and more professional practitioners (Hanlon, 1998; McLaughlin et al., 2002). To try to resolve this paradox, governments have experimented with different ways of being more productive, improving performance, minimising waste and reducing costs. NPM is one such initiative. The UK has played a pivotal role in developing it and can arguably claim to have been its “birthplace” (McLaughlin et al., 2002). However, the impact of NPM has been widespread and it is becoming one of the dominant paradigms for public management across the world and in particular in Europe, North America, Australasia and the Pacific Rim.

112Although there continues to be debate over the precise nature of NPM, the classic formulation in C. Hood (1991) lists seven doctrines which have been summarized by Stephen P. Osborne and Kate McLaughlin (McLaughlin et al., 2002, p. 9): hands-on and entrepreneurial management; standards and measures of performance; output controls; disaggregation and decentralization of public services; competition in provision; private sector styles of management; discipline and parsimony in resource allocation.

113The stated objective of NPM is greater efficiency and effectiveness in producing and delivering public sector services. However, two requirements for classical management are missing in many parts of the public services where professionals are involved in service delivery. The two missing requirements are: acceptance of the role of management to control work activities and the possibility of standardizing the work. When these are absent — that is when the ability to define the nature of the work process is limited and the definition of the outputs of the work is problematic — then these tasks would seem to be unsuitable for both market and organizational controls.

114Yet, despite these absences, accounting logic and the quantification of outputs nonetheless continue to be prominent in the NPM of public services. NPM also incorporates ideological elements, such as an emphasis on being “enterprising change agents” as well as “set[ting] and maintain[ing] high standards, to lead by example and to inspire, motivate and empower others” (UK Department of Health, 2001, p. 4). In addition, NPM includes competing, even contradictory, discourses: of quality and quantity, of transactional and transformational, and of “notions of public service” and public enterprise (Bolton, 2005). Professionals are required to do their best for their clients but also to achieve this within tight financial controls. This is the language of “commercialized professionalism” (Hanlon, 1998) and it includes many characteristics of a “moral crusade” (Hewison, 1999).

115Attempts to manage professionals have proved to be enduringly problematic (Bolton, 2005). Instead, it is deemed to be more effective for professionals to become or to be “recreated” as managers (Maile, 1995). The incorporation of professionals into management is a distinctive strategy aimed at controlling professionals through normative techniques which involve performance review and benchmarking, continuous quality improvement, appraisal and target-setting. Professional managers are obliged to absorb and maintain the discourse of enterprise alongside the language of quality and customer care. Ideological references to empowerment, innovation, autonomy and discretion remain intuitively appealing to professionals who continually strive to deliver a quality service to their clients.

116It is important to recognise that output and performance measures also represent a “discourse of competition” (Hoggett, 1996, p. 15) or what some authors term “individualization” (Broadbent et al., 1999). When individual performance (whether of pupils and teachers or of general practitioners and consultants) is linked to the success or failure of an organization, then this amplifies the impact of any failure. The danger in this is that social cohesion and institutional action is undermined and competition can threaten both team working and collegial support.

117In NPM there is an increased emphasis on professionalism in work. Professionalism, in this sense, means self-regulated competence by autonomous individuals or teams. At the level of individual professional actors professionalism can be seen as a powerful motivating force of control “at a distance” (Miller and Rose, 1990; Burchell et al., 1991). Valérie Fournier (1999, p. 290) demonstrates how, in a large privatized service company of managerial labour, the reconstitution of employees as professionals “also involves the delineation of ‘appropriate work identities’ and potentially allows for control at a distance by inscribing the disciplinary logic of professionalism within the person or the employee so labelled”. Service and knowledge workers and other employees are having to, and indeed choosing to reconstitute themselves in organizational and occupational forms which incorporate career development alongside the self-managing and self-motivated employee (Fournier, 1999; Grey, 1994).

118As a discourse of self-control, professionalism can also be interpreted as an ideology which not only enables self-regulation but also sometimes even self-exploitation. Georgina Born (1995) illustrates this well in the very different context of French musicians and the hours spent practising until a performance is perfect. It is clearly expressed in the work culture of professional (in the sense of not amateur) artists, actors and musicians in general. Once self-defined as a professional musician or artist, to set time or other limits on one’s work or practice is illegitimate. The expectations by self and others of the professional (whether artist, musician or public service professional) do not include such limits. For the professional, the needs and demands of audiences, patients, clients, students and children are paramount. Professionals are expected and expect themselves to be committed, and morally involved in their work.

119In public service NPM, relationships between professionals and clients are also being converted into customer relations, namely through the establishing of quasi-markets, the use of customer satisfaction surveys and evaluations, and quality measures and payment by results. The production, publication and diffusion of quality and target measurements are critical indicators for changing welfare services into a market (Considine, 2001). The service itself is focused, modelled on equivalents provided by other producers, shaped by the interests of consumers, and standardized. But the marketing of a service organization’s service product connects professionals much more to their work organization than to their professional institutions and associations. Professional work competencies become primarily related to, defined and assessed by, the work organization.

120It seems that NPM is working more to promote organizational professionalism and to further undermine occupational professionalism. There are some important qualifications to this, however, which need to be mentioned. It is important to remember that NPM should not be seen as linked only to the marketing of public services but rather linked as well to concepts of the plural state and the governance of public services rather than just their management. This means that the planning, management and provision of public services is negotiated between a number of agencies, including governmental, voluntary, community and private sector enterprises. Then, one of the key tasks of governance becomes managing these complex networks of public service provision (McLaughlin et al., 2002, p. 10), monitored by community and client/customer satisfaction surveys and comments. As a consequence, this broadens the debate about NPM from earlier concerns about marketing to a focus on governance in delivering public sector services.

121The ideal-types of organizational and occupational professionalism might not reflect the complexities of this different form of NPM professionalism. Professionalism is changing and being changed in public sector workplaces. It is important, therefore, to move beyond ideal-typical analyses and instead try to assess the extent of change and/or of continuities in the interpretations of professionalism as an occupational value.

6.2. Professionalism as an occupational value: changes and continuities

122The analysis of professionalism as an occupational value has a long history in sociology. In early analyses of professions in both Britain and the USA, the key concept was “professionalism” and its importance for the stability and civility of social systems (e.g. Carr-Saunders and Wilson, 1933; Marshall, 1950; Tawney, 1921). Early American social theorists of professions developed similar interpretations.

123The best known, though perhaps most frequently mis-quoted, attempt to clarify the special characteristics of professionalism, its central values and contributions to social order and stability, was that by Talcott Parsons (1939, p. 457–67). He recognized and was one of the first theorists to show how a capitalist economy, a rational-legal social order (from Max Weber) and modern professions are all interrelated and mutually balancing in maintaining and stabilizing a fragile normative social order. Talcott Parsons emphasized that professions demonstrated an alternative approach to controlling work and workers compared with the managerial hierarchies of bureaucratic organizations. Professional values emphasize shared identity (based on competencies produced by education, training, apprenticeship and socialization), sometimes guaranteed by licensing. Professional relations are characterized as collegial, cooperative and mutually supportive and relations of trust characterize practitioner/client and practitioner/employer interactions.

124The work of T. Parsons has subsequently been subject to heavy criticism mainly because of its links with functionalism (Craib, 1997; Dingwall, 2008; Dingwall and Lewis, 1983). However, Eliot Freidson’s analysis of professionalism as the third logic returns to the differences between professionalism and rational-legal, bureaucratic ways of organizing work (Freidson, 2001). He examines the logics of three different ways of organizing work in contemporary societies (the market, the organization and the profession) and he illustrates the respective advantages and disadvantages of each for clients and practitioners. In this analysis, he demonstrates the continuing importance of maintaining professionalism (with some modifications) as the main organizing principle for public service work.

125If professionalism is worth preserving as an occupational value, and as an alternative and contrasting way of controlling work and workers to that of organizations and markets, then which aspects of professionalism have changed and are being changed by NPM and other organizational mechanisms? And which aspects remain and continue to be constructed and controlled by the professional group itself?

126Returning to the ideal-types of occupational and organizational professionalism, is the first currently under threat, challenged by or in competition with organizational forms as well as by more general economic, political and social changes? Is NPM best interpreted as the state’s response to political and financial problems posed by the high financial and fiscal costs of public services or as the state’s response to the difficulties of controlling and managing sometimes powerful professional groups? Does NPM also indicate a new and different form of professionalism or alternatively the further development of either occupational or organizational professionalism?

127Professionalism has undergone change, and today can be interpreted as a tool of government endeavouring to promote commercialized professionalism (Hanlon, 1998) or organizational professionalism more generally. Certainly, there are strong elements of hierarchy, bureaucracy, output and performance measures and even standardized work practices which are characteristic of organizational forms of control of work and workers. Also, when service sector professionals have proved enduringly difficult to manage and to resist change, then an important part of governmental strategy becomes to re-create professionals as managers, and thus to employ normative techniques in management.

128A discourse of enterprise is now intermingled with discourses of professionalism, quality, customer service and care. Professionals are tempted by the ideological components of empowerment, innovation, autonomy and discretion. In fact, the measurement of and attempts to demonstrate professionalism actually increase the demand for explicit accounting of professional competences. The work organization’s managerial demands for quality control and audit, for target setting and performance review become reinterpreted as promoting professionalism itself. This quest for professionalism and accountability is highly competitive and individualistic (Broadbent et al., 1999; Hoggett, 1996) but also a bureaucratic means of regaining control of a market-directed enterprise staffed by professionals.

129In addition, there are elements and characteristics of NPM professionalism which qualify it as a new and distinctive variant of professionalism. This variant goes beyond the ideal-types of organizational and occupational forms of control in that it emphasizes governance and community controls, negotiations between complex numbers of agencies and interests, and re-creating professionals themselves as managers. The control of professionals in public services is to be achieved by means of normative values and self-regulated motivation. The discourse of enterprise is fitted alongside the language of quality and customer care and the ideologies of empowerment, innovation, autonomy and discretion. The NPM variant of professionalism also includes a discourse of individualization and competition, whereby individual performance is linked to the success or failure of the organization. These elements and characteristics introduce powerful mechanisms of worker/employee control in which the occupational values of professionalism are used to promote efficient organizational management.

130In numerous ways, governments which are centralizing and regulatory are also intent on demonstrating value in their public service budgets and seem to be using NPM to redefine professionalism and accountability as measurable. But before we acknowledge the decline (and possible demise) of occupational professionalism and the predominance — and possible supremacy — of organizational professionalism, it is necessary to acknowledge some of the ways in which occupational professionalism continues to operate.

131The occupational control of work is still important in some previously powerful occupational groups such as law, less so medicine (Broadbent et al., 1997; Faulconbridge and Muzio, 2008; Kuhlmann, 2006). Such control is also of increased importance in some newly powerful professional groups such as international accountancy. In addition, there are examples of attempts by some occupational groups to reclaim professionalism, such as midwifery (Bourgeault et al., 2004), medicine (Kuhlmann, 2006) and, more generally, professions in Europe (Neale, 1994).

132In these cases, both national institutions and European professional federations are involved in aspects of the regulation of the occupational groups, including developing performance criteria, providing target setting, and making arrangements for continuing professional development (CPD). In assisting governments to define and construct regulatory systems, national professional institutions and European federations are continuing to operationalize the occupational control of the work. They are also constituting a Durkheimian form of moral community based on occupational membership (Evetts, 2006d). In addition, there are also examples of the sharing, modifying and adapting of particular regulatory regimes between different professional institutions and federations (Evetts, 1994a).

133Other continuities characteristic of occupational professionalism remain and these seem resistant to change despite sometimes clear policies and incentives to adjust. One is gender: gender differences in professional careers and occupational specialities persist, though some interesting variants are emerging and situations are becoming more complex, for instance in medicine (Riska, 2001a, 2001b) and nursing and community nursing (Burau, 2005; Dahle, 2006). Women are entering established professions in larger numbers and proportions, and men are entering female professions, and both genders are successfully progressing in their “new” careers, for instance women in management (Evetts, 2000) and men in nursing and teaching (Davies, 2003; Evetts, 1994b). In other occupations, particularly those still professionalizing (again, nursing and midwifery), women are often numerically dominant and they use professionalism in order to secure new tasks, responsibilities and recognition (Bourgeault et al., 2004; Broadbent, 1998; Dahle, 2003).

134Women are increasingly becoming managers, but management itself is being changed and standardized. It might be that men are leaving this (less interesting and powerful) field and moving upwards, where they can, and sideways (for example, into consultancy or private practice) when they cannot. Evidence here is anecdotal, but the increasing influence of human resources theories, practices and systems is having an impact on managerial work.

135Table 2 is my summary of aspects of change and continuity in the interpretation of professionalism as an occupational value in NPM public service professions which goes beyond the ideal-types of organizational and occupational professionalism. The table is a simplification of what is, in fact, a highly complex, variable and changing situation. Professional occupations are different both within and between nation-states and other contexts are constantly changing as new nation-states and European policies emerge, develop, and are adapted and modified in practice and in local workplaces. When used with care and due caution however, this list might enable an assessment of the prominence of change or continuity of professionalism in different occupations and work places.

Table 2. Changes and continuities in professionalism as an occupational value in New Public Management service professions.

Changes

Continuities

Governance

Authority

Management

Legitimacy

External forms of regulation

Prestige, status, power, dominance

Audit and measurement

Competence, knowledge

Targets and performance indicators

Identity and work culture

Work standardization, financial control

Discretion to deal with complex cases, respect, trust

Competition, individualism

Collegial relations and jurisdictional competitions

Organizational control of the work priorities

Gender differences in careers and strategies

Possible range of solutions/procedures defined by the organization

Procedures and solutions discussed and agreed within specialist teams

136It is necessary to repeat again that these changes and continuities include both structural and relationship aspects and characteristics; importantly, the changes are more structural while the continuities tend to be relational. The contexts for different occupations and professions are also complex, diverse and variable both within and between different nation-states in Europe and North America. In addition, these changes and continuities have been identified and illustrated at macro and mezo levels of analysis but there might also be significant micro variations in different work places and local organizational contexts, for instance in social work (Liljegren, 2007).

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Notes

1 Cette forme originale de professionnalisme liée à l’État a été approfondie par différents courants de la sociologie des professions, en particulier, par M.‑S. Larson (1977), qui propose le concept de « organizational profession » ; Hannes Siegrist (2001) celui de « neo-corporate professionalism » ou encore Clarke et Newman (1997), avec le concept de « bureau professionalism ».

2 Voir, par exemple, dans le champ des politiques sociales, le recours croissant à « l’expertise sur autrui » comme mode de régulation dans l’octroi de droits sociaux. Comme le souligne Léa Lima (2010) « Dans bon nombre de domaines de l’action sociale qui sont du ressort des pouvoirs publics, le législateur s’abstient d’imposer des dispositions juridiques trop précises et délègue aux agents locaux la capacité d’établir leurs propres règles, avec une grande autonomie ».

3 Nous postulons ici la singularité du travail et des produits universitaires qui fonde la revendication professionnelle. Pas plus que dans le monde des juristes (Smigel, 1969), tout n’est pas singularité dans l’université. Il importerait donc d’analyser comment et pour quels segments professionnels la massification et la transformation de l’offre universitaire modifient la part du singulier dans l’activité [remarque de Lucien Karpik].

4 Au sens donné à ce terme par les instances d’évaluation.

5 Dans certains pays, les présidents sont désormais nommés comme l’ont toujours été les directeurs d’écoles en France, mais cette situation demeure exceptionnelle.

6 On peut invoquer une figure emblématique comme celle d’Axel Kahn, célèbre médecin généticien, qui a très explicitement justifié sa candidature comme président d’université par les opportunités d’action ouvertes par la loi LRU, mais cela ne dit rien de l’étendue de ces changements.

7 Et non seulement, comme une analyse superficielle à chaud pourrait le laisser croire, entre une tutelle d’État contestée et des professionnels levés en masse contre la réforme.

8 Par exemple sur les publications d’emploi comme au sein de l’ASES chez les sociologues.

9 Voir, par exemple, la réflexion sur l’évaluation des Sciences physiques pour l’ingénieur (SPI) dans le rapport Chabbal sur le devenir de l’ingénierie, en 2008 ; ou les nombreux débats et négociations internes et externes, en sociologie comme dans les autres disciplines des Sciences humaines et sociales (SHS), sur la question du classement des revues et des mérites comparés des divers types de publication.

10 Dans l’étude des politiques publiques, on oppose les « politiques substantives », qui prescrivent ce qui doit être accompli, aux « politiques constitutives » qui prescrivent la manière dont il faut s’y prendre pour chercher une solution ou choisir une option.

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Pour citer cet article

Référence papier

Philippe Bezes, Didier Demazière, Thomas Le Bianic, Catherine Paradeise, Romuald Normand, Daniel Benamouzig, Frédéric Pierru et Julia Evetts, « New Public Management et professions dans l’État : au-delà des oppositions, quelles recompositions ? », Sociologie du travail, Vol. 53 - n° 3 | 2011, 293-348.

Référence électronique

Philippe Bezes, Didier Demazière, Thomas Le Bianic, Catherine Paradeise, Romuald Normand, Daniel Benamouzig, Frédéric Pierru et Julia Evetts, « New Public Management et professions dans l’État : au-delà des oppositions, quelles recompositions ? », Sociologie du travail [En ligne], Vol. 53 - n° 3 | Juillet-Septembre 2011, mis en ligne le 26 novembre 2018, consulté le 15 septembre 2019. URL : http://journals.openedition.org/sdt/8348 ; DOI : 10.4000/sdt.8348

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Auteurs

Philippe Bezes

CNRS-CERSA, 10, rue Thénard, 75005 Paris, France
bezes[at]hotmail.com

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Didier Demazière

CNRS-Sciences Po, UMR 7116, centre de sociologie des organisations, 19, rue Amélie, 75007 Paris, France
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Université Paris Dauphine, IRISSO – UMR CNRS 7170, place du Maréchal-de-Lattre-de-Tassigny, 75775 Paris cedex 16, France
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Catherine Paradeise

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Romuald Normand

EHESS-UMR CNRS 8178, groupe de sociologie politique et morale, institut Marcel-Mauss, 10, rue Monsieur-Le-Prince, 75006 Paris, France
romuald.normand[at]ens-lyon.fr

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Daniel Benamouzig

CNRS-Sciences Po, UMR 7116, centre de sociologie des organisations, 19, rue Amélie, 75007 Paris, France
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Frédéric Pierru

Université Paris Dauphine, IRISSO – UMR CNRS 7170, place du Maréchal-de-Lattre-de-Tassigny, 75775 Paris cedex 16, France
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Julia Evetts

School of sociology and social policy, university of Nottingham, university Park, Nottingham, NG7 2RD, Royaume-Uni
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