Nadia Beddiar, Enfance placée et service public. Les droits des mineurs à la Protection judiciaire de la jeunesse
Nadia Beddiar, Enfance placée et service public. Les droits des mineurs à la Protection judiciaire de la jeunesse, Villeneuve d'Ascq, Presses universitaires du Septentrion, 2021, 175 p.
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1Nadia Beddiar est professeure de droit public à l’institut catholique de Lille. Cet ouvrage, préfacé par Christine Lazerges, professeure émérite de l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne et ancienne présidente de la Commission nationale consultative des droits de l’homme, s’appuie sur une étude conduite entre janvier 2015 et juin 2018. La recherche porte sur les « dispositifs juridiques de protection des droits fondamentaux » des mineurs confiés à des établissements de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). Comme le rappelle la préface, l’ouvrage s’intéresse aux « petites sources du droit ». Il met en évidence la multiplicité de ces sources juridiques concernant le service public de la Protection judiciaire de la jeunesse, ainsi que la difficulté pour les professionnels de la PJJ de s’approprier leurs contenus.
- 1 Notamment les articles L. 311-4 à L. 311-8 du Code de l’action sociale et des familles (CASF).
2L’ouvrage examine la manière dont l’intérêt supérieur de l’enfant est garanti au sein des établissements et services de la PJJ sous le prisme des droits des mineurs concernés. Dès l’introduction, Nadia Beddiar vise la loi n° 2002-2 rénovant l’action sociale et médico-sociale1 qui consacre des droits spécifiques aux usagers de ces services, mais également le contexte de modernisation de l’action publique, qui conduit à revoir les perceptions attachées à l’« administré », et enfin les droits reconnus aux personnes mineures par la Convention internationale des droits de l’enfant (p. 26 et suiv.).
- 2 Quatrième de couverture.
3Le propos s’articule autour de quatre parties, avec l’ambition d’analyser « l’évolution de la prise en charge des mineurs au sein des établissements d’hébergement de la PJJ en se penchant sur le sens et le contenu des droits de l’usager au sein de la réglementation de cette administration2 ». La première partie porte sur la consécration des droits du mineur comme usager du service public (p. 33 et suiv.), la deuxième sur la définition de ces droits dans la réglementation de la PJJ (p. 77 et suiv.), la troisième sur le contenu des droits à l’information, à la participation ou encore à un accompagnement de qualité (p. 101 et suiv.), et la dernière sur le positionnement des personnels éducatifs face aux droits de l’usager mineur (p. 133 et suiv.).
4Le présent commentaire vise à revenir rapidement sur le contenu de ce livre qui part du postulat suivant : « nonobstant les orientations des politiques publiques dans le domaine de la justice, l’un des aspects déterminants servant la rénovation de l’action éducative repose sur le respect des droits de l’enfant » (p. 22). Il sera organisé autour de deux axes longuement détaillés dans l’ouvrage : d’une part, les enjeux soulevés par la reconnaissance de droits propres aux mineurs suivis par la PJJ, et d’autre part, les limites constatées par l’auteur dans l’effectivité de ces droits.
Les enjeux soulevés par la reconnaissance de droits propres aux mineurs suivis par les services de la PJJ
5Les deux premières parties de l’ouvrage permettent de revenir à la fois sur les fondements des droits des mineurs suivis par les services de la PJJ et sur le contenu de ces droits.
Les fondements des droits reconnus aux mineurs
6L’auteure rappelle que la reconnaissance de droits propres aux usagers de la PJJ trouve différents fondements. Elle s’inscrit d’abord dans une mutation rapide mais inachevée des droits reconnus aux citoyens comme usagers du service public. Un certain nombre de travaux sont alors cités pour décrire l’émergence d’une « citoyenneté administrative », perçue comme le prolongement de la citoyenneté politique (p. 35 et suiv.). L’auteure revient ensuite sur la construction progressive d’un corpus de droits spécifiques pour l’enfant sous l’influence du droit international qui favorise la reconnaissance de droits propres aux personnes mineures (p. 40 et suiv.). Cette évolution peut être perçue comme un moyen de répondre aux besoins des mineurs, dans le cadre d’« une relation renouvelée, qui offre un espace plus important à la parole et à la reconnaissance des droits aux usagers », et ainsi favorise la participation de l’ensemble des acteurs présents au sein des établissements sociaux et médico-sociaux (p. 45). La notion d’usager prend néanmoins une acception spécifique au sein du champ judiciaire, le mineur usager de la PJJ étant considéré comme un « usager forcé du service public » (p. 51 et suiv.).
7Il faut attendre la loi du 2 janvier 2002 précitée pour voir consacré un véritable statut de l’usager en matière sociale et médico-sociale, et, plus encore, pour que la spécificité de l’usager accompagné au titre de la PJJ soit prise en compte par voie réglementaire (p. 54). Sur ce point, la recherche met en évidence l’inflation normative et l’importance des textes réglementaires produits par le ministère de la Justice, qui contraste avec « une production restreinte en matière de droit de l’enfant et de droit de l’usager mineur en particulier » dans le champ de la PJJ. Pour ne donner qu’un exemple, « depuis 1990, 197 textes administratifs de la PJJ concernant ses missions et son fonctionnement ont été publiés dans la rubrique “circulairesˮ du site Légifrance […]. Aucune n’est spécifiquement consacrée au droit de l’enfant, ce qui peut surprendre pour une administration exclusivement destinée à la prise en charge de ce type de public » (p. 64).
8Nadia Beddiar constate par ailleurs que « l’introduction de nouveaux outils peine à donner un rôle véritablement actif au mineur usager de la PJJ » (p. 45). À ce titre, certains droits des usagers apparaissent particulièrement difficiles à mettre en œuvre. L’absence de consentement n’est par exemple pas un obstacle à la participation mais pose la question soulevée dans de nombreux travaux d’un consentement « illusion » (p. 54). La nature judiciaire de la mesure conduit le législateur à privilégier le cadre réglementaire, via le document individuel de prise en charge, le contrat étant quant à lui présenté comme un « outil inadapté à la prestation d’hébergement contraint » (p. 56 et suiv.). L’auteure revient longuement sur ce document et montre l’importance d’en faire « le terrain d’un échange entre l’équipe éducative et le mineur » (p. 58), regrettant qu’en la matière, le législateur n’ait pas prévu un espace de codécision (p. 61). Sur ce dernier point, elle estime que l’intelligence du dispositif est bien de « parvenir à instaurer un dialogue, facteur incontournable du travail éducatif », d’où la possibilité de tendre vers un processus de codécision. Des développements complémentaires pourraient être apportés. Comme le montrent de nombreux travaux, le mouvement de contractualisation qui se développe en matière sociale et notamment dans le champ de la protection de l’enfance est loin d’être toujours synonyme d’un échange de qualité avec l’usager. Par ailleurs, les contraintes juridiques et institutionnelles qui pèsent sur le contenu de l’accompagnement ne peuvent être complètement ignorées. En matière judiciaire, et comme le souligne l’auteure à plusieurs reprises, le cadre posé par la décision du magistrat et la volonté d’assurer la protection de l’ordre public limitent les possibilités d’une codécision. Comment alors garantir les conditions d’un dialogue bienveillant entre l’enfant accompagné et les adultes qui l’entourent ? Quelles sont les conditions pour que ce dialogue se traduise par une participation réelle de l’enfant aux décisions qui le concernent ? Et enfin, si une codécision est possible, quel serait son périmètre, ainsi que les objectifs poursuivis ?
Le contenu des droits reconnus aux mineurs
- 3 Note du 4 mai 2015 relative aux lignes directrices relatives à l’élaboration du règlement de foncti (...)
- 4 Flore Capelier, Responsabilité et protection de l’enfance, Paris, Dunod, 2016.
- 5 Élodie Faisca, « La participation de l’enfant en protection de l’enfance : enjeux, conditions et ob (...)
9Le livre consacre de nombreux développements au règlement de fonctionnement de l’établissement perçu comme un outil visant à « garantir l’effectivité des droits et des libertés de l’usager », « en tant qu’écrit de référence obligatoire » (p. 68 et suiv.). L’auteur regrette néanmoins la « connotation réglementaire et “administrativisteˮ très forte, rendant la lecture peu attractive, voire difficile. Le défaut de caractère ludique et pédagogique est le point commun de la plupart des règlements de fonctionnement, dans la mesure où ils reprennent à la lettre les dispositions de la note » du 4 mai 20153 (p. 72). En soulevant cette question, le texte souligne la multiplicité des objectifs poursuivis par de tels outils, qui visent non seulement à encadrer la responsabilité des établissements et services à l’égard des usagers qu’ils reçoivent4 mais aussi à informer les usagers de leurs droits et garantir leur participation. Ces réflexions font écho aux revues de littérature récemment réalisées en sciences humaines et sociales qui identifient les leviers et les freins à la participation individuelle et collective des enfants en protection de l’enfance5.
- 6 Sur ce sujet, il faut noter la publication récente de la thèse de Sarra Chaïeb, À l’épreuve du plac (...)
10Les droits reconnus aux mineurs accompagnés au titre de la PJJ sont ensuite détaillés, qu’il s’agisse du respect de sa dignité et de son intégrité (p. 77 et suiv.), du droit à la vie privée et à l’intimité (p. 85 et suiv.) et de la reconnaissance du droit à la liberté religieuse du mineur (p. 93). En détaillant le contenu de ces différents droits et de la jurisprudence existante en la matière, l’auteure souligne la difficulté pour les services de la PJJ de les mettre en œuvre dans un cadre judiciaire contraint, tout en assurant des missions de contrôle et de maintien de l’ordre public. Par exemple, « pour la Cour européenne des droits de l’homme, la vie amoureuse et sentimentale d’une personne présente, en principe, un caractère strictement privé et relève de la sphère intime. Celle-ci se trouve inévitablement confrontée aux impératifs de la vie collective associée au placement judiciaire du mineur en établissement pénitentiaire éducatif » (p. 89). Pour donner une autre illustration de cette difficulté, Nadia Beddiar souligne la reconnaissance tardive du droit à la liberté religieuse des mineurs, qui n’est d’ailleurs toujours pas nommé expressément par les textes juridiques, puisque l’article L. 311-3 du CASF évoque simplement un droit à la vie privée6. C’est dans ce cadre que les textes réglementaires jouent une importance majeure. Pourtant, l’auteure souligne que la note du 16 mars 2007 sur le droit des usagers reste silencieuse sur la question. Il faut attendre la note du 4 mai 2015 précitée pour que le principe de la liberté religieuse soit expressément rappelé, sans donner pour autant d’indications aux professionnels sur l’équilibre à trouver entre le principe de laïcité, la liberté religieuse et la neutralité du service public, notamment en ce qui concerne le port de signes religieux (p. 96 et suiv.) ou encore l’accès à de la « nourriture confessionnelle » (p. 97 et suiv.).
Les limites dans l’effectivité des droits des mineurs à la PJJ
11Nadia Beddiar considère que le respect des droits reconnus à l’usager mineur est un prérequis à un accompagnement de qualité, entendu comme « un accompagnement adapté à la personne, malgré l’unilatéralité de la décision de placement » (p. 121). Après avoir analysé l’évolution et le périmètre des droits du mineur usager, l’auteure s’intéresse aux limites qui existent dans l’effectivité de ces droits.
Le contenu de la réglementation existante au sein de la PJJ et ses limites
12Les droits des usagers mineurs passent d’abord par un droit à l’information. Or, l’auteure souligne que « dans la mesure où le droit à l’information du mineur usager a vocation à porter sur des aspects très variés de la prise en charge, il n’est pas possible ici de dresser un état des lieux des multiples formes que revêt ce droit » (p. 101). En outre, il existe aujourd’hui un vide juridique sur la portée de ce droit, si bien que la jurisprudence « ne permet pas de savoir si le non-respect de l’obligation d’information de l’usager mineur et ses représentants légaux pourrait trouver un fondement dans la perte de chance, ouvrant droit à indemnisation, comme dans le contentieux médical ou celui du défaut d’information et de conseil pour l’avocat » (p. 102). Enfin, l’adaptation de l’information auprès des mineurs non accompagnés, notamment, non francophones est présentée comme indispensable, posant la question du droit à la traduction et à l’interprétariat de certains documents.
13L’ouvrage dresse la liste des manquements concrets constatés au sein des règlements de fonctionnement dans le respect des droits du mineur usager (p. 104 et suiv.). Il s’interroge également sur la difficulté d’articuler la participation du mineur en cas de désaccord entre l’enfant et ses représentants légaux (p. 118 et suiv.) mais, aussi et surtout, d’assurer la connaissance et l’utilisation par l’enfant des voies de recours à sa disposition (p. 121 et suiv.). Sur ce dernier point, l’auteure évoque « des voies de recours très marginales » (p. 125 et suiv.) qu’elle impute notamment à la vulnérabilité d’un certain nombre de situations, et à la nécessité de développer davantage l’éducation aux droits.
Une effectivité des droits conditionnée au contenu des pratiques professionnelles
14In fine, est proposée une réflexion plus large sur la normativité et sur l’influence que les professionnels en lien direct avec l’enfant peuvent avoir sur le respect de ses droits. Dès l’introduction, l’auteure déclare : « globalement, qu’il s’agisse des établissements de la PJJ ou des services relevant d’autres administrations, les droits de l’enfant peinent, trente ans après la signature d’un texte emblématique, la Convention internationale des droits de l’enfant, à être véritablement incarnés par l’adulte et à impulser un changement structurel et culturel dans les pratiques professionnelles » (p. 25).
15L’étude menée conclut que « les observations relevées dans les rapports, conjuguées à l’emploi de personnels vacataires peu formés conduisent à une appropriation très fragmentée, par les professionnels, des textes émanant de la loi sociale et une méconnaissance des droits reconnus à l’usager » (p. 133). L’auteure lie ce constat à une approche « utilitariste » des droits des usagers, qui ne prendrait pas suffisamment en compte la question du bien-être de la personne.
16Enfin, elle montre l’hétérogénéité des pratiques existantes et s’interroge sur le socle de références juridiques sur lequel les professionnels sont susceptibles de s’appuyer. Elle souligne que « la recherche d’informations venant éclairer le texte de référence [quel qu’il soit] suppose du temps et de la méthode, ce qui est difficile à consacrer pour les agents en pratique » (p. 137). Un tel constat interroge la culture juridique des agents publics, mais aussi le rapport qu’ils entretiennent à la loi et aux notes produites par l’administration centrale, qui sont parfois considérées comme la « loi » du service. Ainsi, « peu importe la catégorisation des établissements et la spécificité de leurs missions, les niveaux de compréhension des textes de référence et des notes administratives par les agents sont finalement aussi variés que les méthodes éducatives elles-mêmes » (p. 138). Ce niveau de compréhension dépendra également de l’importance et du temps accordé par le chef de service à la compréhension par lui puis son équipe des normes de référence.
17Nadia Beddiar appelle de ses vœux la construction d’une « éthique de la responsabilité au service des droits de l’usager mineur » (p. 141 et suiv.) qui pourrait se traduire par la mise en place d’un guide sur les conduites éthiques à tenir pour les éducateurs (p. 144). En effet, « un éducateur sécurisé dans son environnement professionnel sera plus disposé à respecter les droits fondamentaux de la personne prise en charge » (p. 142). L’auteure envisage également « une plateforme d’échanges et de discussions en ligne [qui] pourrait offrir aux éducateurs un moyen supplémentaire pour entretenir leur réflexion concernant le respect des droits de l’enfant et de sa famille mais aussi de pouvoir partager des expériences éducatives intéressantes » (p. 150). En conclusion, elle évoque le besoin de renforcer la formation ou encore de multiplier les campagnes thématiques de sensibilisation (p. 155).
18Le texte revient enfin sur le besoin de protéger les lanceurs d’alerte au sein des établissements et services de la PJJ et sur l’histoire de la législation dans ce domaine. Ces développements sont d’autant plus intéressants qu’ils anticipent la promulgation récente de la loi n° 2022-401 du 21 mars 2022 visant à améliorer la protection des lanceurs d’alerte. Pour rappel, ce texte paru après la publication du livre ici commenté définit le lanceur d’alerte de manière très générale (en englobant le champ économique mais aussi le secteur social et médico-social). Il déclare que le lanceur d’alerte est « une personne physique qui signale ou divulgue, sans contrepartie financière directe et de bonne foi, des informations portant sur un crime, un délit, une menace ou un préjudice pour l’intérêt général […] », et précise la procédure de signalement comme les modalités de protection de ces derniers.
Conclusion
19Ce livre, dont le propos est très documenté, fait le point sur les droits reconnus aux mineurs accueillis au titre de la PJJ en tant qu’usagers du service public de la justice et met en évidence les difficultés sous-jacentes à la mise en œuvre effective de ces droits.
- 7 Flore Capelier, Comprendre la protection de l’enfance. L’enfant en danger face au droit, Paris, Dun (...)
20Les situations décrites font écho à une tension plus générale dans le champ de la protection de l’enfance entre plusieurs impératifs parfois difficiles à concilier : les droits de l’enfant, le respect de l’autorité parentale et la poursuite de l’intérêt général par les services publics qui les accompagnent7.
21L’ouvrage permet également de s’interroger sur la nature des droits reconnus à la personne mineure en tant qu’usager de la Protection judiciaire de la jeunesse. L’auteure montre le lien étroit entre les droits de l’usager et le respect des droits et libertés individuelles de la personne. Des allers-retours constants sont faits par ailleurs entre droit et pratiques, soulevant sans la traiter complètement (puisqu’elle n’est pas au cœur du sujet retenu) la question de la normativité en protection de l’enfance. Il serait ainsi intéressant de poursuivre cette réflexion pour mieux comprendre quelles sont les normes de référence dans l’accompagnement éducatif. Comme le montre cet ouvrage, la loi n’est pas à elle seule suffisante pour appréhender la manière dont les droits de l’usager mineur sont compris et défendus par l’ensemble des acteurs. En outre, le renvoi à des textes réglementaires comme les nombreux vides juridiques précédemment décrits laissent une large place aux acteurs de proximité et, dans ce cadre, interrogent sur le contenu des pratiques professionnelles. Cette situation pose plus globalement la question de la place laissée par les établissements et services sociaux et médico-sociaux à l’information des usagers sur leurs droits et à leur participation (allant de la participation au processus de décision à l’utilisation des voies de recours qui leur sont reconnues).
Notes
1 Notamment les articles L. 311-4 à L. 311-8 du Code de l’action sociale et des familles (CASF).
2 Quatrième de couverture.
3 Note du 4 mai 2015 relative aux lignes directrices relatives à l’élaboration du règlement de fonctionnement des établissements collectifs de placement judiciaire du secteur public et du secteur associatif habilité – https://www.legifrance.gouv.fr/circulaire/id/39667
4 Flore Capelier, Responsabilité et protection de l’enfance, Paris, Dunod, 2016.
5 Élodie Faisca, « La participation de l’enfant en protection de l’enfance : enjeux, conditions et obstacles », Enfances Familles Générations, n° 37, 2021 (hal-0337842 ; https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-03378429/document) ; Isabelle Lacroix, « La participation collective des jeunes en protection de l’enfance : une revue de littérature internationale », Cahier CRÉVAJ, avril 2016, http://crevaj.ca/wp-content/uploads/2016/05/Revue-de-litt%C3%A9ratureLacroix.pdf
6 Sur ce sujet, il faut noter la publication récente de la thèse de Sarra Chaïeb, À l’épreuve du placement, Presses universitaires de Rennes, 2022.
7 Flore Capelier, Comprendre la protection de l’enfance. L’enfant en danger face au droit, Paris, Dunod, 2015.
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Référence électronique
Flore Capelier, « Nadia Beddiar, Enfance placée et service public. Les droits des mineurs à la Protection judiciaire de la jeunesse », Sociétés et jeunesses en difficulté [En ligne], 27 | Printemps 2022, mis en ligne le 01 septembre 2022, consulté le 07 décembre 2023. URL : http://journals.openedition.org/sejed/11514
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