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Notables citadins et gestion municipale en Allemagne au XIXe siècle

Nicole Piétri
p. 41-53

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Index géographique :

Allemagne, Rhénanie

Index chronologique :

XIXe siècle

Index thématique :

élites
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Texte intégral

1Les dispositions de la célèbre loi municipale prussienne de 1808 étaient notamment destinées à susciter l’émergence de nouvelles élites susceptibles de gérer les cités des Royaumes de Prusse dans un esprit dynamique et désintéressé. Son auteur, le baron von Stein, avait ainsi déjà établi un lien étroit entre la qualité des édiles urbains et leur mode de gestion.

2Aussi, nous demanderons-nous si le processus d’industrialisation et d’urbanisation accélérées, dont l’Allemagne fut le théâtre au XIXe siècle, fut à l’origine d’un renouvellement de cette élite urbaine d’administrateurs municipaux, en leur imposant notamment de nouveaux modes de gestion.

3Cette problématique suscite d’autres interrogations. Nous nous attacherons à décrire les institutions municipales ainsi que l’évolution de la désignation des édiles locaux. Nous nous interrogerons sur le sort des notables libéraux. Se sont-ils repliés sur leurs bastions municipaux après avoir vu se réduire leur influence sur la politique du Reich ? Quel rôle jouèrent les sociaux-démocrates qui commencent à siéger en plus grand nombre dans les conseils municipaux ? Dans quelle mesure les maires des grandes cités se sont-ils insérés dans les réseaux de la notabilité locale et quel fut l’impact de leur action ? Peut-on mesurer le degré de tension entre l’État et les autonomies municipales, enracinées en Allemagne dans une tradition ancienne ?

4L’étude qui suit a été élaborée à partir de notre ouvrage de synthèse sur les villes et la société urbaine de l’Allemagne au XIXe siècle, ainsi que sur les travaux d’historiens allemands et ceux de Pierre Ayçoberry. Elle n’est, de ce fait, pas fondée sur un dépouillement d’archives.

5Nous étudierons, tout d’abord, la première moitié du XIXe siècle et consacrerons la seconde partie de cette mise au point à la période comprise entre 1850 et 1914.

6La première moitié du siècle se place sous le signe du particularisme. La Confédération Germanique regroupait, en effet, sous une forme lâche, 39 États souverains dominés par les deux grandes puissances allemandes : la Prusse et l’Autriche. Cette période s’acheva avec l’échec de la fondation d’un État national allemand, réalisée seulement vingt ans plus tard.

7L’on assiste, par ailleurs, aux débuts de l’industrialisation, à l’origine de tensions sociales dans les premières cités manufacturières.

8L’urbanisation, au sens strict, ne débuta pas avant la seconde moitié du siècle. Elle plonge toutefois ses racines dans la période de transition s’étendant de 1800 à 1850, au cours de laquelle la ville traditionnelle fut confrontée aux premiers problèmes engendrés par les débuts de la modernisation de l’économie et de la société.

9Cette modernisation fut facilitée par la suppression progressive des entraves traditionnelles, la mobilité spatiale et sociale : la démolition des fortifications qui se poursuivit au cours du siècle, l’émancipation paysanne et la liberté d’entreprise inscrite dans le Gewerbeordnung prussien de 1810.

10La ville n’était plus concevable, par ailleurs, simplement comme la résidence des bourgeois (Bürger). Ce terme doit retenir l’attention de l’historien des villes. Le maire est désigné, en effet, en Allemagne, sous l’appellation littérale de « chef des bourgeois » : Bürgermeister. Toutefois, le mot Bürger signifie-t-il : bourgeois, citadin ou citoyen au sens français du terme ?

11Un « ordre bourgeois » (Bürgerstand) s’était-il constitué, à l’époque médiévale, dans les cités allemandes, faisant fonction de marchés et de centres de production ? Celles-ci jouissaient de l’autonomie administrative. Cette tradition fut idéalisée par certains, donnant naissance au slogan : « l’air de la ville rend libre » et la loi municipale prussienne de 1808 s’inspira de cet esprit.

12Le code civil prussien de 1794 distinguait « l’ordre bourgeois » des deux autres Stände, la noblesse et la paysannerie, car il en donnait une définition négative. « L’ordre bourgeois comprend tous les habitants de l’État qui, selon leur naissance, ne pouvaient être recensés, ni dans la noblesse, ni dans la paysannerie et n’avaient pas été incorporés dans ces ordres ultérieurement ».

13Il laissait entrevoir, en second lieu, trois catégories de bourgeois : les citadins, l’élite cultivée au service de l’État qui se dégageait de la « société d’ordres » (Bildungsbürgertum) et ceux qui remplissaient des fonctions économiques. Ces deux dernières catégories bénéficièrent, d’ailleurs, de l’œuvre des réformateurs prussiens.

14La loi municipale de 1808 s’inspira de cet esprit éclairé. Elle entendit rompre avec le mandat impératif hérité de la « société d’ordres ». L’instauration du mandat libre pour les administrateurs de la cité devait communiquer à ceux-ci un esprit de zèle et d’attachement à l’égard des affaires publiques. Le législateur attendait d’eux également des sacrifices financiers.

15Le droit de vote était réservé aux propriétaires fonciers et aux chefs d’entreprises de tous ordres. Les classes populaires en étaient exclues. Les fonctionnaires, les rentiers et les membres des professions libérales ne pouvaient accéder aux fonctions municipales. Celles-ci étaient réparties entre le Conseil, organe législatif et le Magistrat, élu par ce dernier, et tenu d’appliquer ses décisions d’ordre financier. Le maire n’était que le primus inter pares. Le principe de l’autonomie municipale était sauvegardé, seule la police étant du ressort de l’État.

16Le corps électoral regroupait seulement 5 % de la population urbaine à Cologne et 3,8 % de celle-ci à Bielefeld.

17Par ailleurs, parmi les 136 représentants de la ville de Breslau, élus pour la première fois sur la base du statut de 1808, l’on dénombrait 40 négociants et manufacturiers, 22 aubergistes et cabaretiers, 60 artisans, 1 fonctionnaire, 3 universitaires et 10 divers. Aussi, ces organes municipaux étaient-ils dominés par la « bourgeoisie possédante » et non par l’élite cultivée.

18Le statut municipal révisé de 1831 n’introduisit aucune modification radicale. Le cens fut majoré, afin de réduire le poids de la petite bourgeoisie. L’ascendant du maire sur le Magistrat, celui de ce dernier sur le Conseil et celui de l’État sur les trois, fut renforcé.

19Seules les « anciennes provinces prussiennes » bénéficièrent d’une autonomie municipale véritable, dont furent privées la Westphalie, la Saxe prussienne et la Posnanie.

20Le cas des villes rhénanes était, par contre, différent, en raison de l’héritage de la législation française (le maire était nommé) de leur développement industriel, de l’existence en leur sein d’une élite locale bourgeoise, qu’il n’était plus nécessaire de motiver. Or, cette dernière refusait d’adopter le statut de 1808, trop favorable, selon elle, aux classes moyennes inférieures. Elle était également hostile à la loi de 1831 qui maintenait le système dualiste du Conseil et du Magistrat. Elle renonça, de ce fait, à la réalité de l’autonomie municipale, afin de sauvegarder le monopole qu’elle exerçait sur la gestion financière de la cité. Ainsi, la loi municipale rhénane de 1845 ne prévoyait pas de Magistrat. Au maire unique et puissant désigné par l’État, étaient réservés, par contre, des droits de contrôle étendus. Le suffrage était censitaire. La valeur du cens variait selon le lieu. Surtout les électeurs étaient répartis en trois classes. Chacune d’entre elles payait le tiers de la totalité des impôts et élisait le tiers des conseillers municipaux.

21C’est à l’ancienne élite municipale (bien étudiée à Cologne par Pierre Ayçoberry) que cette loi faisait les concessions majeures. Ce système censitaire des trois classes sauvegardait, en effet, à la fois les privilèges des propriétaires et l’influence exercée par les gros contribuables.

22Toutefois, les élites municipales dégagées ou favorisées par les statuts urbains rhénan et prussien virent-elles leur recrutement et leur gestion évoluer sous l’influence des transformations profondes qui caractérisèrent la seconde moitié du XIXe siècle.

23Le premier fait majeur est l’explosion démographique. La population du Reich s’accrut de 58 % entre 1871 et 1910. L’importance des migrations internes, particulièrement l’ample mouvement d’Est en Ouest, doit être, en second lieu, soulignée. Elles alimentèrent la croissance urbaine et particulièrement celle des cités industrielles de la Ruhr. Le nombre des grandes villes, comptant plus de 100 000 habitants, s’éleva de 8 à 48, entre 1871 et 1914. À cette dernière date, un Allemand sur cinq habitait une grande cité. L’industrialisation se poursuivit, enfin, à un rythme également accéléré.

24De nouveaux modes de désignation des autorités municipales devaient-ils être instaurés pour autant ? Il convient de distinguer la Prusse des autres États allemands.

25Le système des trois classes, défini par la loi municipale rhénane de 1845, fut appliqué à l’élection des députés prussiens jusqu’en 1918 et élargi à l’ensemble des villes du royaume de Prusse, en 1850 et 1853. Le cens était cependant variable selon les localités. En outre, les migrants ayant séjourné moins d’un an dans la cité, les assistés et les jeunes ouvriers logés chez l’habitant, étaient écartés des urnes.

26Les villes rhénanes étaient dotées d’un maire et d’un conseil uniques. La complexité croissante des tâches administratives contraignit cependant les maires de Rhénanie à s’entourer d’adjoints, dont certains étaient des professionnels rémunérés.

27Les autres villes prussiennes avaient à leur tête un maire, un Conseil et un Magistrat, dont les membres furent appelés à se spécialiser, en raison de la complexité des tâches. Elles prirent l’habitude de se réunir avec la Commission du Conseil traitant de problèmes identiques.

28Dans les autres États allemands, les pouvoirs publics veillèrent, comme en Prusse, à contrôler les initiatives des élites urbaines, d’autant plus que certaines se réclamaient de traditions médiévales d’autonomie idéalisées. Toutefois, les deux partageaient la même volonté d’exclusion des masses instables.

29L’extension du corps électoral était, en règle générale, limitée par la valeur du cens. Toutefois, au tournant du siècle, la bourgeoisie aisée constata que l’accroissement des revenus modestes rendait cette barrière plus aisément franchissable. Ainsi certaines villes, Leipzig et Dresde notamment, adoptèrent le système prussien des classes.

30Dans les grandes villes bavaroises, Munich, Nuremberg et Augsbourg, le système électoral demeura fondé, jusqu’en 1908, sur un droit de bourgeoisie, très coûteux pour les nouveaux venus dans la cité.

31Dans les villes de la Hanse, l’assemblée des citoyens faisait fonction de conseil municipal et d’organe législatif. Elle contrôlait en principe le Sénat. Les cités hanséatiques étaient, en fait, gouvernées par une oligarchie. Quand celle-ci fut contestée, Hambourg et Lübeck adoptèrent le système prussien des classes.

32Celui-ci régnait également en Bade. Le Reichsland alsacien-lorrain constitua une exception. Il conserva, après 1871, le suffrage universel et égal d’origine française. L’État exerça, en contrepartie, une lourde tutelle sur les autorités municipales. Ainsi, le maire et les conseillers municipaux de Strasbourg furent révoqués, à la suite de leur refus d’adopter un plan d’urbanisme et la gestion de la ville fut confiée à des administrateurs, entre 1873 et 1886.

33Les abus auxquels donna lieu l’application trop rigide du système des classes, le plus répandu dans le Reich, la volonté du pouvoir central de modifier à tel ou tel moment l’équilibre, au sein des municipalités, son désir de donner satisfaction au Zentrum catholique et de renforcer le rôle des classes moyennes, furent à l’origine de la réforme municipale de 1900. Tout contribuable soumis à une imposition supérieure à la moyenne était désormais rangé dans les deux premières classes. La première payait cinq douzièmes de la totalité des impôts, la seconde et la troisième, respectivement quatre et trois douzièmes de celle-ci.

34Toutefois, qui exerçait la réalité du pouvoir dans les villes et quelles relations les partis politiques entretenaient-ils avec l’administration municipale autonome ?

35Les formations politiques allemandes furent initialement des partis de notables. Des personnalités dignes de confiance et connues sur le plan local dominaient ces associations politiques constituées à des fins électorales.

36Lors des révolutions de 1848-1849, les associations politiques étaient aptes à servir de matrices aux partis. Toutefois, ce processus fut enrayé par la réaction. L’on assista à la constitution de formations politiques plus solides, dans les années 1860 seulement. Ainsi, à Berlin, des associations de district « bourgeoises-progressistes », en charge des affaires municipales, organisaient des réunions électorales et sélectionnaient des candidats.

37Les dates de formation des principaux partis politiques allemands peuvent être ainsi rappelées :

1861 : Parti allemand du progrès

1866-1867 : Parti national-libéral et Parti conservateur libre.

1870 : Centre catholique

1875 : Congrès de Gotha et Union des deux partis socialistes pour former le S.P.D.

1876 : Parti conservateur allemand.

38Toutes ces formations, à l’exception de la sociale-démocratie, demeurèrent longtemps encore des partis de personnalités aux structures très lâches. Progressivement, le nombre de leurs membres s’accrut ; ils se dotèrent de bureaux permanents et d’organismes directeurs. Toutefois, l’organe central de direction du Zentrum catholique, ne fut pas créé avant 1914.

39Or, les partis et les hommes politiques s’engagèrent activement dans les affaires municipales, particulièrement dans les grandes villes pour trois raisons :

1) Les nouveaux partis furent initialement hors d’état d’exercer une influence sur le pouvoir exécutif et se retranchèrent, de ce fait, sur les affaires municipales. Ainsi, les libéraux ne tardèrent pas à acquérir une position dominante dans les municipalités des grandes villes ;

2) Les villes étaient devenues des centres administratifs efficaces et à l’abri dans une certaine mesure, de l’influence étatique ;

3) Les tensions accrues entre les autorités municipales et celles de l’État, au cours de la seconde moitié du XIXe siècle, offrirent à des membres brillants et ambitieux des nouveaux partis politiques, l’occasion de briguer des fonctions municipales élevées.

40Ces trois cas seront envisagés successivement.

41Dès l’aube du XIXe siècle, les institutions municipales avaient servi de tremplin politique aux libéraux. Après la fondation du Reich et plus encore, à partir de 1879, les libéraux divisés entre eux et écartés des responsabilités au niveau du Reich, se replièrent sur leurs cités, y exerçant, pendant vingt ans, un véritable contre-pouvoir. Ils s’assuraient les suffrages des électeurs de la première classe. Dans les deux autres classes la publicité du scrutin, abolie seulement au début du XXe siècle, permettait aux employeurs et aux gros clients d’exercer des pressions respectivement sur leurs salariés et leurs petits fournisseurs. Ainsi, au moment où les premiers députés sociaux-démocrates étaient élus dans la Ruhr, le patronat du lin demeurait omnipotent à Bielefeld, le « parti de la sidérurgie » faisait élire massivement ses cadres supérieurs à Bochum et les soyeux conservèrent leur prééminence à Krefeld jusqu’en 1918.

42Dans les dernières années du XIXe siècle, cette prédominance des libéraux fut battue en brèche par les mouvements de droite, par le Zentrum qui gagna une partie des électeurs de la troisième classe, à l’aide de ses associations populaires et des syndicats chrétiens et en troisième lieu, par la pénétration des sociaux-démocrates dans les Conseils municipaux.

43Ces derniers se consacrèrent de préférence aux questions sociales. Ils s’insurgèrent contre la politique municipale poursuivie par les membres de la bourgeoisie possédante. Ils suggérèrent la prise en charge par l’État de l’assistance aux pauvres et des dépenses scolaires et de voirie. Ils dénoncèrent surtout les lois électorales municipales qui écartaient des urnes une partie importante de la population citadine. Ils se préoccupèrent des questions les plus concrètes et publièrent un périodique, à l’usage des édiles urbains, intitulé La politique municipale.

44Leur irruption dans les Hôtels de ville fit naître chez leurs adversaires politiques un réflexe de défense. L’on vit se constituer, au sein des conseils municipaux, des « fractions » portant le nom des formations politiques nationales.

45Les libéraux ne s’avouèrent cependant pas vaincus. La conclusion d’alliances avec le Zentrum, destinées à écarter les « rouges » des commissions importantes, le maintien ou le relèvement du cens, l’adoption du système prussien des classes, furent autant de moyens de lutte utilisés par les libéraux, afin de maintenir leur prééminence. Or, celle-ci fut préservée, dans une large mesure, jusqu’en 1918, en raison du maintien de dispositions restrictives pour les scrutins municipaux. Or, cette prééminence des bourgeois libéraux était associée à leur lutte pour la sauvegarde de leurs intérêts. Ainsi, les maires désireux de mener à bien de grands projets se heurtèrent souvent aux propriétaires d’immeubles et fonciers.

46L’on vit s’instaurer, par ailleurs, une certaine dualité. La complexité croissante des tâches ainsi que leur diversification, imposèrent le recours à des fonctionnaires municipaux professionnels, ayant les compétences techniques et juridiques nécessaires. Ainsi, le Conseil municipal élu et « politisé » dut apprendre à cohabiter avec cette bureaucratie municipale.

47L’institution et les fonctions du maire avaient été également l’objet d’une évolution.

48L’autonomie de la position du maire, initialement primus inter pares, s’était accentuée en raison notamment de la complexité croissante des tâches de gestion. La loi prussienne de 1831 avait renforcé l’autorité du maire sur le Magistrat. La durée de son mandat électif s’étendit de six à douze ans, à partir de 1853, et il était rééligible. Enfin, le titre d’Oberbürgermeister devint progressivement la règle dans les grandes villes.

49Ces hautes fonctions étaient désormais, de ce fait, les étapes obligées d’une véritable carrière. Elles excluaient également l’exercice de toute autre activité. Initialement, le législateur prussien avait envisagé de les confier à des notables locaux aisés. L’appât constitué par une rémunération suffisante, fit évoluer cette fonction. Après s’être livrés à des études juridiques, les candidats se faisaient élire à la tête d’une ville moyenne et terminaient leur carrière en tant que premier magistrat d’une grande cité. Ils pouvaient également gravir les différents échelons de l’administration municipale avant d’accéder à la fonction de maire.

50Celui-ci était fort bien rémunéré et très considéré. Certains maires exercèrent leur mandat très longtemps. Peu nombreux furent ceux qui furent tentés par l’exercice de responsabilités gouvernementales. L’exception de Johannes Miquel, Oberbürgermeister de Francfort-sur-le-Main, confirme la règle.

51Ils furent amenés, par ailleurs, à gérer des conflits, plus fréquemment qu’en France, au moins pour deux raisons :

1) Le mode d’élection des conseils municipaux était favorable aux couches aisées et, à partir du début du XXe siècle, aux classes moyennes, en particulier aux petits propriétaires fonciers ;

2) La longueur du mandat des Oberbürgermeister ainsi que leur mode de recrutement favorisaient l’émergence de fortes personnalités.

52Toutefois, dans les grandes municipalités rhénanes étudiées par Friedrich Lenger, les relations entre les maires et leurs techniciens d’une part, les milieux bourgeois des conseils d’autre part, ont été empreintes plutôt d’un esprit de coopération, facilitant l’adoption de politiques d’urbanisme novatrices. Ces maires étaient, en outre, bien intégrés dans les réseaux de sociabilité des notables locaux et ils ont cherché à pénétrer dans l’élite du pouvoir.

53De leurs réalisations se dégage une impression de dynamisme, qui s’exprime tout d’abord sur le plan financier. Les budgets des grandes villes représenteraient plus de la moitié des dépenses civiles publiques. Elles auraient monopolisé un cinquième de la dette publique. Leur endettement, multiplié par 16 en l’espace de quarante ans allait, d’ailleurs, croissant. Elles ne cessaient de contracter des emprunts à long terme. 90 % des emprunts étaient utilisés pour financer la construction des infrastructures urbaines ainsi que celle des entreprises et des grands édifices publics. Les débats les plus vifs, au sein des municipalités portaient, de ce fait, sur les finances, car tout nouvel investissement se soldait soit par une majoration d’impôt, soit par un accroissement de la dette. La hausse des dépenses des grandes villes dans les domaines de la culture, de la santé, des transports et dans celui des entreprises municipales est ainsi très nette, ainsi que l’accroissement corrélatif du service de la dette. Le gonflement de ces dépenses s’accéléra, entre 1891 et 1911, dans les domaines culturel, social et sanitaire.

54Le caractère dynamique de la gestion des villes apparaît également dans les annexions de faubourgs (Eingemeindungen). Ce mouvement débuta dès les années 1840 ; les initiatives se multiplièrent entre 1854 et 1860, puis tombèrent en sommeil pendant vingt ans. Toutefois, la population urbaine ne cessait de croître et l’urbanisation des faubourgs s’effectuait de manière anarchique. Aussi, le mouvement connut-il une reprise spectaculaire entre 1886 et 1890. De 1891 à 1900 de vastes superficies d’origine très variée furent englobées dans le périmètre communal. Ainsi, la superficie de Hambourg s’éleva de 8,2 à 65,8 kilomètres carrés. Entre 1901 et 1910, plus des deux tiers des villes moyennes et grandes, particulièrement dans la Ruhr, furent touchées par ce processus qui prit un caractère massif. Il fut considéré longtemps d’un œil critique par les notables résidant au centre des villes ainsi que par les conservateurs siégeant dans les conseils municipaux. Les maires de Leipzig et de Francfort durent recourir à la contrainte pour mener à bien leurs projets.

55Au début du XXe siècle, les maires parurent se laisser emporter par le goût du gigantisme, que trahit l’architecture de certains hôtels de ville.

56Les politiques d’urbanisme novatrices se heurtèrent par contre à la spéculation privée ainsi qu’à la résistance des propriétaires citadins. Il fallut attendre 1918 pour qu’une loi autorise l’État à venir à l’aide des communes défaillantes. Sur cent villes étudiées, aux alentours de 1900, seule la moitié d’entre elles avait mis au point un plan d’occupation des sols.

57Les quartiers résidentiels furent avantagés au détriment du logement populaire, à la seule exception de Munich et ce dernier fut trop souvent abandonné à l’initiative de l’entreprise, à l’exemple de la Siemensstadt berlinoise.

581) Au total, la base politique de l’administration municipale demeurait étroite en 1914. En Prusse, dans la troisième classe, la plus forte sur le plan numérique, le taux de participation électorale ne dépassait pas 20 à 50 % et était le plus souvent très inférieur.

592) Il est encore difficile de se prononcer sur l’étendue de la perte de pouvoir encourue par les libéraux dans les villes.

603) Avec l’extension et la complexité croissante des tâches, l’organisme municipal eut tendance à sécréter ses propres élites.

614) Les maires étaient eux-mêmes intégrés dans l’élite locale tout en devant compter sur sa résistance lorsqu’ils poursuivaient une politique d’urbanisme tournée vers l’avenir.

62Ouvrages et articles utilisés

63Pierre Ayçoberry, Cologne, entre Napoléon et Bismarck, la croissance d’une ville rhénane, Paris, Aubier, 1981, 415 p. « Les luttes pour le pouvoir dans les grandes villes de l’Allemagne impériale », le Mouvement social, juillet-septembre 1986, no 136 pp. 83-102. « Les maires des grandes villes en France et en Allemagne au XIXe siècle » dans : Eliten in Deutschland und Frankreich im 19 und 20 Jahrhundert, tome II, R. Oldenbourg Verlag, München, 1996, p. 17-29. « L’histoire urbaine de l’Allemagne contemporaine » dans Panoramas Urbains, Situation de l’histoire des villes, E.N.S. Éditions Fontenay, Saint Cloud, p. 51-61.

64Nicole Pietri, Bernard Michel, Cyril Buffet, Villes et sociétés urbaines dans les pays germaniques, 1815-1914, Paris, SEDES, 1992, p. 7-136.

65Jürgen Reulecke, Geschichte der Urbanisierung in Deutschland, Suhrkamp, 1985, 278 p.

66Otto Ziebill, Politische Parteien und kommunale Selbstverwaltung, Stuttgart, 1972.

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Pour citer cet article

Référence papier

Nicole Piétri, « Notables citadins et gestion municipale en Allemagne au XIXe siècle »Siècles, 3 | 1996, 41-53.

Référence électronique

Nicole Piétri, « Notables citadins et gestion municipale en Allemagne au XIXe siècle »Siècles [En ligne], 3 | 1996, mis en ligne le 06 juillet 2020, consulté le 07 décembre 2021. URL : http://journals.openedition.org/siecles/7016

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Auteur

Nicole Piétri

Université Robert Schuman, Institut d’études politiques

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Droits d’auteur

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