1Die Lage der Weltwirtschaft war 1991 geprägt durch die anhaltende Rezession in den Industrieländern, durch ein verlangsamtes Wachstum des Welthandels und durch die Reformen der wirtschaftlichen und politischen Strukturen in Osteuropa und in der sich Ende 1991 auflösenden Sowjetunion. Das Wachstum der Produktion weltweit war 1991 erstmals rückläufig (–0,4 Prozent), was insbesondere auf die negative Wirtschaftsentwicklung in Osteuropa und der damaligen Sowjetunion zurückzuführen ist. Die Industrieländer realisierten ein knappes Wachstum von rund 1 Prozent ; die Schweiz einen leichten Produktionsrückgang von –0,1 Prozent. Die Entwicklungsländer verzeichneten im Gesamtdurchschnitt ein Wachstum von 3,5 Prozent, was dem Durchschnitt der achtziger Jahre entspricht. Regional verzeichnete die Wirtschaftsentwicklung allerdings grosse Unterschiede. Die dynamischste Region war wiederum Asien. In Wirtschaftsdaten ausgedrückt erzielten auch einige Länder Lateinamerikas Fortschritte. Die wirtschaftliche Lage der schwarzafrikanischen Länder hingegen verbesserte sich 1991 nicht.
2Das Jahr 1991 war geprägt durch einen markanten Konjunkturrückgang in den Industriestaaten, der bereits 1990 eingesetzt hatte, und der durch die Auswirkungen des Golfkrieges noch verstärkt wurde. Die stärkste Rezession verzeichneten die USA, Kanada, Grossbritannien sowie Schweden und Finnland. Japan und Deutschland expandierten 1991 kräftig. Die Schweiz verzeichnete einen markanten Konjunkturrückgang und ein gegenüber dem Vorjahr rückläufiges reales BIP-Wachstum von –0,1 Prozent. Im OECD-Raum bildete sich die Beschäftigung erstmals seit 1982 zurück. Zusammen mit der Zunahme der Erwerbsbevölkerung wuchs so die Arbeitslosigkeit in den Industrieländern innert Jahresfrist um nahezu 1 Prozent auf mittlerweilen 7 Prozent.
3Die Umstellung der planwirtschaftlichen Staaten Osteuropas und der Länder der ehemaligen Sowjetunion auf ein System der Marktwirtschaft bereitete grosse Schwierigkeiten, welche durch die Auflösung des Rates für gegenseitige Wirtschaftshilfe (RGW) noch verstärkt wurden. Der Produktionsrückgang in diesen Ländern wird für 1991 auf mindestens 10 Prozent geschätzt.
- 1 In diesem Kapitel stützen sich die Zahlen – wo nichts anderes vermerkt – auf Angaben der Bank für (...)
4In den Entwicklungsländern lag das Wachstum 1991 im Durchschnitt der achtziger Jahre : Gemessen am Bruttoinlandsprodukt verzeichneten die Entwicklungsländer insgesamt ein reales Wachstum von durchschnittlich 3,5 Prozent. Dieser Wert muss in das Verhältnis zum Bevölkerungswachstum gesetzt werden, was in den Ländern Schwarzafrikas mit einem Wachstum der Bevölkerung von über 3 Prozent real pro Kopf Nullwachstum bedeutet. Es ragte wiederum die Gruppe der jungen asiatischen Industrieländer heraus mit einem Wachstum von 7,2 Prozent. Die Gruppe der lateinamerikanischen Länder verzeichnete ein im Gegensatz zu 1990 positives Wachstum (2,2 %), während die Entwicklung in den Ländern Afrikas bei einem Wachstum des BIP von 3,1 Prozent und einem Bevölkerungswachstum in ungefähr gleicher Höhe geprägt blieb durch einen weiteren Rückgang des realen Pro-Kopf-Einkommens. Tabelle 1 zeigt die Entwicklung der Produktion weltweit1. Diese Zahlen des BIP widerspiegeln lediglich die globale Richtung der wirtschaftlichen Entwicklung und haben als Durchschnittswerte von Ländern mit sehr unterschiedlicher wirtschaftlicher Situation nur beschränkten Aussagewert.
Tabelle Nr. 1. Entwicklung der Produktion weltweit1
1 Die durchschnittlichen Wachstumsraten der sieben größten und der übrigen Industrieländer wurden anhand der BIP-Gewichte und Wechselkurse von 1989 errechnet, die anderen Durchschnitte anhand der BIP-Gewichte und Wechselkurse von 1984 bis 1986, wobei alle Länder berücksichtigt sind, deren BIP 1989 wenigstens US-$ 0,1 Mrd. betrug.
2 OPEC-Mitglieder, Mexiko und Trinidad und Tobago.
3 Hongkong, Singapur, Südkorea und Taiwan.
4 Nationale Produktionszahlen, umgerechnet zu nichtkommerziellen Wechselkursen.
Quellen : IMF, World Economic Outlook ; OECD, National Accounts ; UN Yearbook ; World Bank, World Bank Atlas und World Debt Tables ; Angaben der einzelnen Länder, Schätzungen der BIZ. BIZ-Jahresbericht, Juni 1992.
Tabelle Nr. 2. Wachstum des BIP in den Entwicklungsländern und in den jungen Industrieländern
1 Finanzjahr.
2 Berichtsjahr beginnt am 21. März.
3 Berechnet unter Verwendung der BIP-Gewichte und Wechselkurse von 1984-86.
Quellen : IMF, World Economic Outlook ; UN-Commission for Latin America and the Caribbean ; Angaben der einzelnen Länder ; in : BIZ-Jahresbericht 1991/1992, Juni 1992.
5Im folgenden beleuchten wir die wirtschaftliche Lage in den Entwicklungsländern anhand von ausgewählten Wirtschaftsindikatoren regional etwas näher. Das Produktionswachstum in den Entwicklungsländern und in den jungen Industrieländern Asiens zeigt Tabelle 2.
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Tabelle Nr. 3. Indikatoren des Außenhandels der Entwicklungsländer1

1 Ohne junge Industrielände.
Quellen : IMF, World Economic Outlook ; Angaben der einzelnen Länder ; in : BIZ-Jahresbericht 1991/92, Juni 1992.
7Gültigkeit für alle Entwicklungsländer hat die negative Entwicklung auf den Exportmärkten, welche einen rezessiven Einbruch erlitten, und bei den Rohstoffpreisen (ohne Öl), welche weiter sanken (1990 : –7,5 % ; 1991 : –3,5 %). Die realen Preise der Rohstoffe im Nicht-Energiebereich sind mittlerweilen auf das Niveau der sechziger Jahre zurückgefallen. Die Ölpreisentwicklung verlief ebenfalls gedämpft. Bei steigenden Importpreisen verschlechterten sich die Austauschverhältnisse für die Entwicklungsländer weiter. Allgemein gilt auch, dass die Entwicklungsländer grosse Anstrengungen unternommen haben, ihre Märkte weiter zu öffnen, und so versuchen, diese Forderung der Uruguay-Runde des GATT in die Tat umzusetzen. Mit Handelsliberalisierung, Privatisierung und Deregulierung versuchen viele Entwicklungsländer, ihre Volkswirtschaften dem Aussenhandel noch mehr zu öffnen und ausländische Investitionen anzuziehen. Das Wachstum des BIP regional und in einzelnen Entwicklungsländern zeigt Tabelle 2. Die in allen Regionen verzeichnete Verschlechterung der Austauschverhältnisse weist Tabelle 3 aus.
8Die asiatischen Länder scheinen 1991 von der Rezession der Industrieländer am wenigsten betroffen, weil der Handel innerhalb der Region stark expandierte. Der Anteil der asiatischen Entwicklungsländer am Welthandel macht inzwischen mehr als 15 Prozent aus. Sie erzielten ein Wachstum ihrer Produktion von durchschnittlich 5 Prozent, welches nebst der Export- auch auf einer anhaltend starken Inlandsnachfrage beruht. Dieser hohe Durchschnittswert erklärt sich durch die weiterhin positive BIP-Entwicklung der vier jungen Industrieländer Singapur, Hongkong, Taiwan und Südkorea sowie durch die wirtschaftliche Entwicklung in China und in Thailand. Die Asean-Staaten Thailand, Malaysia, Singapur, Brunei, Indonesien und die Philippinen haben anfangs 1992 vereinbart, untereinander eine Freihandelszone zu gründen, um der Konkurrenz entstehender Wirtschaftsblöcke in Europa und in Nordamerika zu begegnen.
9Das starke Wirtschaftswachstum in Asien hat allerdings nicht zu einer Verbesserung der Lebensbedingungen für den Grossteil der Bevölkerung geführt. Nach wie vor leben 75 Prozent aller Armen der Welt in dieser Region. Die Unterschiede zwischen Massenarmut und reicher Bevölkerungsschicht wurden nicht abgebaut. Die UN-Organisation UNDP kritisiert, dass in der Region nur ein relativ geringer Anteil der öffentlichen Ausgaben in soziale Investitionen gesteckt werde. Priorität geniesst der Industriesektor.
10Der Stadtstaat Singapur gilt als vorbildlich für sein liberales Handelssystem und als Beweis dafür, dass ein offener Binnenmarkt Wachstumsdynamik auslöst. Das Wachstum war in den letzten Jahren tatsächlich sehr hoch, ist 1991 jedoch etwas abgeschwächt. Vor allem der Elektroniksektor – Singapur ist weltweit führend in der Herstellung von Diskettenlaufwerken – litt unter der Rezession bei den Auslandkunden. Singapurs Wirtschaft gilt als so hoch entwickelt, dass sich die Wachstumsraten in Zukunft auf einem niedrigeren Niveau – vergleichbar mit den Raten der Industrieländer – einpendeln werden. Insbesondere sind die Produktionskosten im regionalen Vergleich hoch und es erfolgt eine Abwanderung der Produzenten in die billigeren Nachbarländer Malaysia oder Indonesien.
11Chinas BIP-Wachstum beruhte 1991 auf einer kräftigen Steigerung der Industrieproduktion und der Inlandsnachfrage sowie auf steigenden Exporten. Die Zusammensetzung der Warenexporte veränderte sich in den letzten Jahren weg von hauptsächlich Rohstoffen und Halbfertigprodukten hin zu Fertigwaren, die 1991 nahezu 60 Prozent der Gesamtexporte ausmachten. Der Aussenhandel Chinas mit Hongkong als Drehscheibe für den China-Handel mit Taiwan und Japan intensivierte sich sehr stark. Das Land hatte sich bereits in den achtziger Jahren den ausländischen Investitionen geöffnet und als Hauptinstrument Joint ventures in bestimmten als spezielle Wirtschaftszonen bezeichneten Gebieten (Schanghai, einige Küstenprovinzen) gefördert. Anfangs der neunziger Jahre sind die Investitionshemmnisse weiter abgebaut worden und Unternehmen können neu ganz in ausländischem Besitz sein.
12In Indien verringerte sich das BIP-Wachstum infolge des stagnierenden Industriesektors und einer restriktiven Fiskalpolitik auf 2 Prozent. Die Regierung bemüht sich durch Liberalisierung ihrer Wirtschaftspolitik um eine Öffnung Indiens gegenüber dem Weltmarkt. Die Importe wurden liberalisiert und die Zölle gesenkt. Doch im Zuge der Reformpolitik wurden gemäss den Vorgaben des IWF auch die Ausgaben gestrafft. Die Investitionen der öffentlichen Hand stagnierten 1991 und die Subventionen für die ärmsten Bevölkerungsschichten und für die ländliche Entwicklung waren rückläufig. Gleichzeitig wurden die Nahrungsmittelpreise angehoben. Doch hat die Sparpolitik der Regierung nicht wie in anderen Ländern zu Massenprotesten geführt.
13Thailands BIP-Wachstum verringerte sich 1991 etwas. Das Land kennt bereits die Folgen der überhitzten Konjunktur der Vorjahre : Engpässe in der materiellen Infrastruktur und Mangel an ausgebildeten Arbeitskräften. Sein Nachbarstaat Kambodscha gehört zu den ärmsten Ländern der Welt. Die Bevölkerung des durch die Auswirkungen des Vietnamkrieges und durch den Bürgerkrieg im eigenen Land verarmten und ruinierten Staates lebt auf reiner Subsistenzbasis von der Landwirtschaft, hauptsächlich vom Reisanbau. Der Aufbau eines industriellen Sektors erfolgt nur langsam, weil kein Kapital ins Land fliesst. Seit dem Zusammenbruch der Sowjetunion und der sozialistischen Länder Osteuropas fallen auch diese Handelsbeziehungen zu Vorzugsbedingungen dahin und das Land muss zu Weltmarktpreisen importieren.
14In den Ländern Lateinamerikas verhalf eine steigende Inlandsnachfrage der Produktion trotz geringerer Exportnachfrage zu Wachstum (real 3 % BIP-Wachstum). Mit Wechselkursanpassungen und der teilweisen Abschaffung von Exportsteuern und Importrestriktionen sollte das exportorientierte Wachstum 1991 weiter angekurbelt werden. Doch verhielt sich diese Entwicklung noch verhalten, weil der wichtigste Aussenmarkt, die USA, in einer Rezession verharrten, und weil sich die Folgen von ausbleibenden Anlageinvestitionen der Vorjahre hemmend auf die Produktion auswirkten. Die Inflationsraten gingen in den meisten Ländern massiv zurück und zwar von durchschnittlich nahezu 1 600 Prozent 1990 auf durchschnittlich rund 200 Prozent 1991. Dies als Folge einer strengen Antiinflationspolitik sowie in den Vorjahren durchgeführter struktureller Reformen. Insbesondere wurde die Rolle des öffentlichen Sektors gemindert, und Staatsbetriebe wurden privatisiert. Der Finanzsektor wurde liberalisiert, Zinssubventionen wurden gekürzt oder abgeschafft. Ein starkes Wachstum der Importe fiel zusammen mit steigenden Importpreisen und sinkenden Rohstoffpreisen. Die Austauschverhältnisse verschlechterten sich weiter, und zwar um mehr als 5 Prozent, und dies im nunmehr siebten aufeinanderfolgenden Jahr.
15Der Rückgang des Pro-Kopf-Einkommens konnte erstmals seit 1987 für den Durchschnitt der Region gestoppt werden. Doch verursachte die Liberalisierung der Wirtschaftspolitik auch hohe wirtschaftliche und soziale Kosten. Hohe Arbeitslosenzahlen und ein weiterer Rückgang des realen Einkommens in Ländern wie Bolivien, Brasilien, Peru, Venezuela trafen vor allem die ärmeren Bevölkerungsschichten und den Mittelstand, der teilweise verarmte, wie die Sozialstatistiken von Ländern wie Venezuela und Peru zeigen. Venezuelas Wirtschaftsentwicklung hängt stark von der Entwicklung des Erdölpreises ab. Dieser ist im Verlaufe des Jahres 1991 nach einer starken Erhöhung infolge des Golfkrieges wieder gesunken, doch verzeichnete die Bruttoinlandsproduktion für 1991 ein hohes Wachstum von 9 Prozent. Die Politik zur Sanierung der Wirtschaft stösst trotz der positiven makroökonomischen Kennzahlen zusehends auf Kritik und der Sozialabbau – besonders im Gesundheits- und Bildungswesen – stösst an seine politischen Grenzen. Die sozialen und politischen Spannungen führten wiederholt zu Massenkundgebungen. Venezuelas Mittelklasse verarmt zusehends. Auch Peru verfolgt ein Strukturanpassungsprogramm, insbesondere um aus der fatalen Hyperinflation (1990 : 12’000 %) herauszukommen. Die Schulden in der Höhe von 22 Milliarden Dollar waren teilweise nicht mehr bedient worden unter der Regierung von Allan Garcia (bis Juli 1990), auch die IWF- und Weltbankkredite nicht. Das Land wurde kreditunwürdig. Hohe Arbeitslosigkeit, drastisch sinkende Realeinkommen, Niedergang der Produktion, Kapitalabfluss, leere Staatskasse, Verschlechterung der sozialen Infrastruktur prägten das Bild. Die Choleraepidemie, welche 1990 ausbrach und 1991 anhielt, war ein Ergebnis der anhaltenden Verschlechterung der sozialen Lage des Landes. Die neue Regierung Fudjimori (ab Juli 1990) versuchte den wirtschaftlichen Niedergang aufzuhalten. Unterstützt von einer internationalen Gebergemeinschaft nahm sie die Bezahlung der Rückstände im Schuldendienst wieder auf, um erneut Kredite von IWF, Weltbank und Geschäftsbanken zu erhalten. Der Produktionsrückgang konnte 1991 gestoppt werden. Doch sind die Umverteilungseffekte zuungunsten der sozial Schwächeren sehr gross geblieben und die Reallohneinkommen sind seit 1980 um 60 Prozent gesunken, was direkt zur Verarmung führt.
16Mexiko und Chile verfolgen seit mehreren Jahren eine – in Wirtschaftsdaten ausgedrückt – erfolgreiche Umstrukturierung ihrer Wirtschaft. Argentinien, das in den letzten Jahren einen wirtschaftlichen Rückgang durchlief, verzeichnete gegenüber 1990 ein markantes BIP-Wachstum ; die Abschaffung der Lohnindexierung sowie fiskal- und geldpolitische Reformen dämpften die Inflation. Die Sparpolitik der Regierung führte jedoch zu grossen politischen Protesten. Die Lage im Gesundheitswesen, in den Schulen, im Justizwesen, im sozialen Wohnungsbau hat sich 1991 verschärft. Die Lebenshaltungskosten sind für weite Teile der Bevölkerung nicht mehr bezahlbar. Brasilien verzeichnete 1991 ein schwaches Wachstum, nachdem die Produktion im Vorjahr um 4 Prozent gesunken war. Der eingeschlagene Reformkurs stösst auf Opposition und einige Privatisierungsprojekte schlugen fehl. Zudem nimmt die Beschäftigung bei sinkendem Lohnniveau weiter ab.
17Die Wirtschaftsdaten zeigen, dass das Vertrauen in die neue Wirtschaftspolitik der Länder Lateinamerikas zunimmt. 1991 haben sich die Nettokapitalzuflüsse in die Region gegenüber dem Vorjahr nahezu verdoppelt, und erstmals seit 1981 gab es einen positiven Nettoressourcentransfer nach Lateinamerika. Das Kapital floss zum grossen Teil in Anlageinvestitionen, was zum Wiederaufleben der Wirtschaft beitrug.
18Die grossen sozialen und wirtschaftlichen Ungleichgewichte sind jedoch noch nicht beseitigt und der Erfolg der Reformpolitiken in Lateinamerika hängt davon ab, ob die wirtschaftlichen und sozialen Kosten aufgefangen und die Massenarmut überwunden werden kann.
19Die Länder Schwarzafrikas kämpfen mit den Folgen von einem über zehn Jahre hinweg anhaltenden Rückgang des realen Pro-Kopf-Einkommens. Steigende Arbeitslosigkeit, niedrige und weiter sinkende Investitionen, wachsende Aussenschuld prägen zusammen mit sozialen und politischen Spannungen die Situation. Die ausgewiesenen 3 Prozent Wachstum der Brutto-Inlandsproduktion führten die Länder Afrikas auch 1991 nicht aus dem Rückgang des realen Pro-Kopf-Einkommens heraus. Die Inflation ist u.a. aufgrund höherer Importpreise gestiegen. Der Rückgang der Rohstoff preise (ohne Öl) führte zu einer massiven Verschlechterung der Austauschverhältnisse von über 9 Prozent. Der stetig sinkende Wert von Afrikas Rohstoffen auf dem Weltmarkt ist mit ein Grund dafür, dass das ausgewiesene BIP oder das Pro-Kopf-Einkommen der Region trotz einiger wirtschaftlicher Erfolge in einzelnen Ländern (Ghana, Niger) schwach bleibt. Für Afrika besonders erwähnt werden muss die Tatsache, dass die geltenden volkswirtschaftlichen Berechnungsmethoden die arbeitsintensive Klein- und Kleinstproduktion des informellen Sektors im Verhältnis zu ihrer wirtschaftlichen Bedeutung für ein Land nur ungenügend erfassen.
20Praktisch alle Länder Afrikas führten 1991 ein Strukturanpassungsprogramm unter Leitung und teilweisen Finanzierung von IWF und Weltbank durch, oder handelten solche Programme aus. Finanzielle Hilfeleistungen erhalten die vom privaten Kapitalmarkt ausgeschlossenen afrikanischen Länder praktisch ausschliesslich von der öffentlichen und privaten Entwicklungshilfe. Die Geberländer haben zusammen mit der Weltbank und dem UNDP für jedes Land Konsultativgruppen gegründet, welche die ausländische Hilfe koordinieren (Weltbank-Konsultativtreffen in Paris und UNDP-Round-tables in Genf). Verfügbare Zahlen der Weltbank zeigen auf, dass die Auslandhilfe 8 Prozent des Einkommens in Afrika ausmacht, verglichen mit 1,7 Prozent in Südasien, 0,7 Prozent in Ostasien, 0,4 Prozent in Lateinamerika (1989).
21In den Staaten Ost- und Südafrikas, insbesondere in Mosambik, Somalia, Äthiopien, Eritrea, kämpfte auch 1991 ein grosser Teil der Bevölkerung mit dem nackten Überleben, weil die Versorgung mit Nahrungsmitteln infolge von Dürre und von Kriegswirren teilweise zusammenbrach. Hunderttausende von Menschen sind auf der Flucht im eigenen Land oder in die Nachbarstaaten.
22Die Auswirkungen des Golfkrieges auf die einzelnen Länder des Nahen Ostens verliefen unterschiedlich. Der teilzeitige Unterbruch der Handelsbeziehungen schadete der Wirtschaft aller betroffenen Länder. Andererseits brachte die durch den Krieg bedingte Erhöhung des Ölpreises Mehreinnahmen. Im Verlaufe des Jahres 1991 sanken die Ölpreise, welche vorübergehend gestiegen waren, wieder auf das Niveau vordem Golfkrieg zurück. Iran und Saudiarabien verzeichnen seit zwei Jahren einen auf den Mehreinnahmen aus dem Ölgeschäft beruhenden Wirtschaftsaufschwung. In Staaten wie Jemen und Jordanien führte die Rückwanderung von Gastarbeitern zu Arbeitslosenraten von über 25 Prozent. Ägypten wiederum hat – netto betrachtet – wirtschaftlich vom Golfkrieg profitiert. Es geriet nämlich in den Genuss von umfangreicher finanzieller Unterstützung und von Erleichterungen bei der Auslandschuldenlast, an denen sich auch die Schweiz beteiligte, und zwar mit einem „Verpflichtungskredit für die Hilfe an Jordanien, Ägypten und die Türkei von 130 Millionen Franken”. Zugesetzt hat der Region die Schliessung der auf die Golfstaaten ausgerichteten Bank of Credit and Commerce International (BCCI).
23Das UN-Entwicklungsprogramm, UNDP, hat in seinem 3. Entwicklungsbericht („Human Development Report”, 1992) auf die Auswirkungen der Liberalisierung des Welthandels für die Dritte Welt hingewiesen. Die wachsenden Einkommensunterschiede weltweit führen die Autoren des Berichts zu einem wesentlichen Teil darauf zurück, dass die Entwicklungsländer nur beschränkten Zugang zu den Weltmärkten finden. Nebst den Schwächen der verfolgten Wirtschaftspolitiken in einzelnen Drittweltländern koste der Protektionismus der Industrieländer die Entwicklungsländer jährlich schätzungsweise 500 Milliarden Dollar nicht realisiertes Einkommen. Der Protektionismus betreffe jene Wirtschaftszweige, in denen die Entwicklungsländer komparative Kostenvorteile haben, insbesondere die Landwirtschaft. Die „ungleiche Partnerschaft” werde durch den bestehenden institutionellen Rahmen der Weltwirtschaft zementiert, kritisiert der Bericht.
24Damit die Interessen der Armen besser geschützt würden, müsste weltweit ein Reformprozess einsetzen und ein „Globalvertrag” abgeschlossen werden. Die Macht der sieben führenden Wirtschaftsnationen, der transnationalen Unternehmen sowie des IWF und der Weltbank müsste ausgewogener auf alle Nationen verteilt werden. Der IWF soll in eine globale Zentralbank umfunktioniert werden, und die Weltbank soll den Entwicklungsländern vermehrt Kredite zu Vorzugsbedingungen gewähren. Zur Überwachung dieser neuen Weltwirtschaftsordnung sollte ein „entwicklungspolitischer Sicherheitsrat” im Rahmen der UNO geschaffen werden.
25Für die Finanzierung des Globalvertrages macht das UNDP folgenden Vorschlag : Kürzung der Militärausgaben global um 3 Prozent jährlich bis zum Jahr 2000, was eine „Friedensdividende” von 1’500 Milliarden Dollar schaffen würde, 1’200 Milliarden Dollar in den Industrieländern und 300 Milliarden in den Entwicklungsländern. Die Öffnung der Märkte würde eine bessere Einkommensverteilung schaffen. Die Entwicklungshilfe soll ausgebaut werden und sich vermehrt auf die ärmsten Länder konzentrieren. Der Vertrag sieht auch ein neues Verschuldungsabkommen vor, das den jährlichen Nettotransfer von rund 50 Milliarden Dollar in den letzten Jahren aus den Entwicklungsländern in die Industrieländer umkehren soll.
26Die Deregulierung und Liberalisierung der Weltwirtschaft hat die Einkommensunterschiede tatsächlich nicht beseitigt. Auch Musterländer von IWF-Reformprogrammen weisen hohe soziale Kosten aus, welche die armen Bevölkerungsschichten am härtesten treffen. Den negativen sozialen Auswirkungen von Strukturanpassungsprogrammen widmen mittlerweilen auch IWF und Weltbank ihre Aufmerksamkeit, insbesondere der Absicherung der Armen und der Verarmenden während des jeweiligen Wirtschafts-Reformprozesses. Der Aufbau eines sozialen Sicherheitsnetzes und vermehrt Investitionen in Humankapital sollen helfen, dass der Nutzen von Wirtschaftsreformen auch für die Armen zum Tragen kommt. Insbesondere sollen die Ernährungs-, Gesundheits- und Ausbildungsprogramme verbessert werden. So können in gewissen Ländern Subventionen bestimmter Güter oder Dienstleistungen beibehalten werden, falls die Grundversorgung der armen Bevölkerung dies erfordert. Damit begegnet der IWF der Kritik an den Strukturanpassungsprogrammen, wie sie insbesondere vom Kinderhilfsfonds der UNO, UNICEF, und vom UN-Entwicklungsfonds, UNDP, angebracht wurde.
27Die UN-Konferenz über Umwelt und Entwicklung (UNCED) vom Juni 1992 in Rio anerkannte die negativen Folgen der Verschuldungsprobleme der Entwicklungsländer auf ein nachhaltiges, ökologisch verantwortbares Wachstum der Wirtschaft. Die Rio-Deklaration enthält 27 grundsätzliche Prinzipien für eine umwertverträgliche Entwicklung. Die Notwendigkeit zum Abbau der Schuldenlast ist darin nicht explizit enthalten, doch sprachen sich die Teilnehmer für einen besseren Technologietransfer aus und versprachen zusätzliche finanzielle Mittel zur Unterstützung eines umweltorientierten Wachstums in den Entwicklungsländern. Die Gruppe 77 kritisierte an der UNCED, dass die akuten Probleme der Entwicklungsländer, insbesondere die Schuldenlast, der Kapitalabfluss, die stetige Verschlechterung der Austauschverhältnisse als negative Faktoren für eine nachhaltige Entwicklung zuwenig Beachtung erhielten. (Vgl. ausführlich dazu das Kapitel über die UNCED-Konferenz).
- 2 In diesem Kapitel stützen sich die Zahlen – wo nichts anderes vermerkt – auf Angaben der Bank für (...)
28Die internationalen Finanzbeziehungen werden seit dem Ausbruch der Schuldenkrise 1982 stark geprägt durch das Management der inzwischen auf über 1 300 Milliarden Dollar angewachsenen Aussenschuld der Entwicklungsländer. Im Zuge des Schuldenmanagements ist die Rolle der internationalen Finanzinstitutionen IWF und Weltbank gewachsen. In Zukunft wird sich die Geschäftstätigkeit auch auf die Länder Osteuropas und der ehemaligen Sowjetunion ausdehnen. Das Engagement der privaten Banken in den Entwicklungsländern ist im Verlaufe der achtziger Jahre stark zusammengeschrumpft. Sie weigerten sich lange, auf ihre ausstehenden Kredite Forderungsverzicht zu gewähren, wie dies die Brady-Initiative für ein erfolgreiches Schuldenmanagement verlangt. Wegweisend für den Abbau bzw. für die Umschuldungsmodalitäten für die Schulden gegenüber den Geschäftsbanken dürfte die im Juli 1992 erzielte Einigung der Banken mit Brasilien sein : die Rückzahlung von 41 Milliarden Dollar Schulden Brasiliens – des grössten Schuldnerlandes mit einer Gesamtschuld von 115 Milliarden Dollar – erfolgt gemäss dieser Einigung mit einem 35prozentigen Abschlag der Fälligkeiten und einer Rückzahlungsfrist über einen Zeitraum von bis zu 30 Jahren2.
29Die gesamte Aussenschuld der Entwicklungsländer blieb 1991 mit 1’351 Milliarden Dollar nominell auf dem Niveau des Vorjahres. Die Zunahme der Gesamtschuld durch Neuverschuldung wurde praktisch durch Umwandlungen, Erlasse und Wechselkursschwankungen in Höhe von insgesamt 38 Milliarden Dollar ausgeglichen. Der Rückgang des internationalen Zinsniveaus führte zu einer gewissen Erleichterung in der Bedienung des Schuldendienstes.
30Den ärmsten der verschuldeten Länder, welche erhebliche Schwierigkeiten haben, ihrem Schuldendienst nachzukommen, wurden weitere Massnahmen zum Abbau ihrer Schuldenlast angeboten. Insbesondere soll die Liste der Länder mit Zugang zu den sog. Trinidad-Bedingungen (Erlass der aktuell fälligen Aussenschuld um fünfzig Prozent) erweitert werden auf bisher nicht begünstigte Länder, wie beispielsweise Nigeria, Elfenbeinküste, Kamerun, Kongo. Dieser Beschluss muss vom Pariser Klub getroffen werden, wo die öffentlichen Geberländer ihre bilateralen Schuldenmassnahmen koordinieren.
31Regional ist eine leichte Verschiebung der Verschuldungssituation zu verzeichnen. Während einige hochverschuldete lateinamerikanische Länder mittleren Einkommens ihre Aussenschuld zu reduzieren vermochten, weitete sich die Aussenverschuldung der asiatischen und afrikanischen Länder aus. Kennzahlen zur Aussenverschuldung zeigt Tabelle 4.
32Was den gesamten Netto-Ressourcenfluss zu den Entwicklungsländern anbelangt, so wird dieser für 1991 von der OECD (DAC) auf rund 137,5 Milliarden Dollar (zu Preisen 1990) geschätzt, nominal gleich hoch wie im Vorjahr bedeutet dies real wiederum einen Rückgang von 3 Prozent. Tabelle 5 zeigt die Aufteilung des Kapitalflusses nach öffentlicher und privater Herkunft nach Angaben der OECD (welche statistisch nicht mit Weltbank und IWF-Angaben vergleichbar sind). Danach nimmt der Anteil der öffentlichen Gelder aus den Industrieländern am Kapitalfluss in die Entwicklungsländer stetig zu und machte 1991 56 Prozent des Totals aus. Beim privaten Kapitalfluss von insgesamt 55,4 Milliarden Dollar erfolgten etwas mehr als die Hälfte in Form von Direktinvestitionen (28,4 Milliarden Dollar). Davon floss der grösste Teil nach Asien und nach Lateinamerika. Auffallend ist der Rückgang der Bankkredite von 15 Milliarden Dollar 1990 auf 7 Milliarden Dollar 1991, welche zudem nur noch kurzfristig gesprochen wurden.
33Die Direktinvestitionen haben gegenüber dem Vorjahr zugenommen. 1991 machten die Investitionen von insgesamt 28,4 Milliarden Dollar mehr als die Hälfte des privaten Kapitalflusses in die Entwicklungsländer aus. Davon floss der grösste Teil Richtung Asien. Die OECD betont die Bedeutung der Direktinvestitionen für die Länder der Dritten Welt. Der hohe Anteil Asiens als Empfänger der Investitionen führt die OECD auf die liberalen Wirtschaftsordnungen im asiatisch-pazifischen Raum zurück.
Tabelle Nr. 4. Kennzahlen zur Aussenverschuldung1(Geldwerte in Mia. $)
1 Die Weltbank hat in den World Debt Tables 1991/92 die Aussenverschuldung von 114 Berichtsländern (EL) ausgewiesen, in den World Debt Tables 1992/93 diejenige von 141 Berichtsländern (EL sowie osteuropäische und GUS-Länder), weshalb die ausgewiesenen Tabellen nicht mehr direkt vergleichbar sind. In unserer Analyse betrachten wir insbesondere die Verschuldungsprobleme der Entwicklungsländer.
Quelle : World Debt Tables 1991/92, in : NZZ, 16.12.1991 World Debt Tables 1992/93, in : NZZ, 17.12.1992.
34Laut OECD erreichte 1991 der von den Entwicklungsländern geschuldete Betrag in Form von Zinsen und Dividenden den Rekordwert von 96 Milliarden Dollar. Der gesamte fällige Schuldendienst (inklusive Kapitalamortisation) betrug 1991 141 Milliarden Dollar.
35Die Massnahmen zur Schuldenreduzierung und die Schuldenerlasse öffentlicher bilateraler Gläubiger blieben im Verhältnis zur gesamten Aussenschuld der Entwicklungsländer von über 1’300 Milliarden Dollar umfangmässig gering (1990 gemäss IWF insgesamt lediglich 29 Milliarden Dollar).
Tabelle Nr. 5. Nettoressourcentransfer zugunsten der Entwicklungsländer
(in Mia. $ zu laufenden Preisen)
1 Provisorische Werte.
2 Aus OECD-Staaten.
3 Ohne Taiwan.
Quelle : OECD, in NZZ, 14.9.1992.
36Dem 1989 angekündigten Brady-Plan haben bis Ende 1991 fünf Länder mit ihren privaten Gläubigerbanken Folge geleistet. Costa Rica, Mexiko, die Philippinen, Uruguay und Venezuela haben mit den Banken Abkommen mit einem Forderungsverzicht der Geschäftsbanken von rund 25 Prozent vereinbart. Argentinien und Brasilien standen 1992 in Verhandlungen.
37Positiv ins Gewicht fiel für die hochverschuldeten Länder Lateinamerikas die Rückkehr zum Kapitalmarkt, das Anziehen der Direktinvestitionen sowie die Rückführung von Fluchtkapital. Dadurch nahm die Notwendigkeit zu Umschuldungsmassnahmen etwas ab. Im Falle Mexikos – das Land gilt als Musterbeispiel für ein erfolgreiches Schuldenmanagement – wird der Rückfluss von Fluchtkapital auf rund 5 Milliarden Dollar beziffert. Brasilien ist der grösste Schuldner unter den Entwicklungsländern. Im Rahmen des Pariser Klubs nahm das Land eine Umstrukturierung eines Teils seiner Schulden vor. Mit den privaten Banken verhandelte das Land über eine Erleichterung seiner Schulden von 41 Milliarden Dollar. Auch Argentinien handelte 1992 einen Umschuldungsplan mit den Geschäftsbanken aus. Dieser beinhaltet einen Forderungsverzicht von 35 Prozent auf die privaten Bankschulden von 23 Milliarden Dollar. In beiden Fällen hatte der IWF vorgängig der Aufnahme der Verhandlungen mit den Geschäftsbanken weitere Kredite zugesagt. Mit der Zusage zu einem Forderungsverzicht auf ihre Kredite haben die Geschäftsbanken, welche sich vorher lange gegen diese Idee des „Brady-Plans” gewehrt hatten, diesem nun doch noch zum Durchbruch verholten. Dieser beinhaltet nebst dem Forderungsverzicht der privaten Banken auch neue Kredite von IWF und Weltbank, falls die Länder ein wirtschaftliches Anpassungsprogramm durchführen.
38Die Kurse der auf dem Sekundärmarkt gehandelten Schuldtitel lateinamerikanischer Entwicklungsländer erhöhten sich 1991 etwas, doch bleibt dieser Handel für die nationalen Daten des betroffenen Landes relativ unbedeutend. Zwar kletterte der Umsatz wegen der Substitution von Bankverbindlichkeiten durch Anleihen 1991 auf rund 100 Milliarden Dollar. Die Erleichterungen dieser Umwandlung beim Abbau der Aussenschuld sind jedoch bisher noch nicht sehr signifikant.
39In einzelnen Kommentaren wurden die Abkommen mit den Grossschuldnern Argentinien und Brasilien als entscheidende Entspannung in der Schuldenkrise gewertet, nachdem Chile und Mexiko ihre Schulden schon früher in Griff bekommen haben. Resultat dieses Schuldenmanagements ist der Rückzug der privaten Geschäftsbanken und eine Verlagerung des Engagements auf die öffentlichen Gläubiger sowie den IWF und die Weltbank.
40Indien hatte bis 1991 einen stetigen Zufluss von Bankgeldern verzeichnet. Seine Aussenverschuldung erreichte Ende Jahr mehr als 70 Milliarden Dollar. Das Ansteigen der Schuldendienstlast sowie die Umkehr des Bankgelderflusses führte das Land Mitte 1991 vor akute Liquiditätsprobleme, welche IWF und Weltbank mit Krediten überbrücken halfen. Indien gehört inzwischen zu den grössten Schuldnern unter den Entwicklungsländern. Schwierig stellt sich das Schuldenmanagement für die Philippinen dar, welches als einziges asiatisches Land in Verhandlungen über Schuldenerleichterungen steht. Im Rahmen der Brady-Initiative vereinbarte das Land 1991 ein zweites Schuldenerleichterungsprogramm unter der Leitung des IWF. Die Gläubiger konnten wählen zwischen einem Barrückkauf der Schulden zu einem herabgesetzten Preis, der Umwandlung von Krediten in niedrig verzinste gesicherte Anleihen und der Bereitstellung neuen Geldes. Das vorgegebene IWF-Programm konnte nicht eingehalten werden. Es stiess an die sozialen und politischen Grenzen seiner Auswirkungen auf die Bevölkerung, welche ohnehin unter der politischen Instabilität des Landes leidet. Der Staat musste Ende Jahr neue Verhandlungen mit dem IWF aufnehmen.
41Die meisten Länder Schwarzafrikas zählen zu den hochverschuldeten ärmsten Ländern der Welt. Die Schuldensituation für diese Ländergruppe hat sich 1991 weiter verschlimmert. Die geschuldeten Zinsen und Rückstände sind in einzelnen Ländern bedeutend höher als die Exporterlöse. Für die Länder Afrikas gilt wie für andere arme Entwicklungsländer auch, dass ein grosser Teil der Bevölkerung in Subsistenzwirtschaft lebt. Die Versorgung der Familien mit den notwendigen Gütern ist sehr arbeitsintensiv, drückt sich aber als nicht produktive Arbeit auch nicht wertmässig in der nationalen Buchhaltung aus. Diese Schwäche der Sozialproduktrechnung, welche nur bewertete – entlöhnte – produktive Arbeit erfasst, macht den internationalen Vergleich in Bezug auf den Stand der Entwicklung eines Landes schwierig. Doch auch laut der um viele Faktoren ergänzten Bewertung einer Volkswirtschaft durch den „Human Development Index” des UNDP gehören die Länder Schwarzafrikas zu den am wenigsten entwickelten Ländern der Welt.
421988 wurden besondere Konzessionen (die sog. Toronto-Bedingungen) geschaffen, damit diese Länder ihre schwere Schuldenlast abbauen können. Am Londoner Gipfeltreffen der sieben führenden Industrienationen wurden im Sommer 1991 weitere Schuldenerleichterungen, die sog. Trinidad-Konditionen, vereinbart. Trotz dieser Angebote der vorwiegend öffentlichen Gläubiger erzielten die Länder keine wesentliche Erleichterung. Weitere Hilfe in Form von substantiellem Schulden- oder Schuldendiensterlass auf bilateraler Ebene drängt sich auf. Die betroffenen Staaten müssen ein von IWF und Weltbank vorgegebenes Anpassungsprogramm durchführen. Praktisch alle Länder Schwarzafrikas führen ein wirtschaftliches Reformprogramm durch, welches von IWF und Weltbank begleitet und kontrolliert wird. Die Bedienung des Schuldendienstes stellt die meisten Länder Afrikas vor grosse Probleme. Effektiv wird durchschnittlich lediglich rund die Hälfte des jährlich geschuldeten Betrages geleistet.
43Im Laufe der Umstellung von der Staatswirtschaft auf die Marktwirtschaft haben sich für die Länder Osteuropas und der ehemaligen Sowjetunion (GUS-Länder) die wirtschaftlichen Probleme vervielfacht. Eines davon stellt der Bedarf an Kapital dar. In diesem Zusammenhang muss auch die Frage der Bedienung der Auslandschulden geklärt werden. Im Falle der aufgelösten Sowjetunion muss ausgehandelt werden, wie die einzelnen Länder sich an der Bedienung der Auslandschuld in konvertibler Währung der ehemaligen Sowjetunion in Höhe von 65 Milliarden Dollar beteiligen. Die GUS-Staaten verpflichteten sich als Gesamtschuldner zu haften. Westliche Regierungsgläubiger und Geschäftsbanken gewährten in der Folge wiederholt Aufschübe auf Kapitalrückzahlungen. Auch mit den Zinszahlungen von rund 4 bis 5 Milliarden Dollar jährlich standen diese Länder im Verzug. Mit dem Zerfall des Handels- und Zahlungssystems des Rates für gegenseitige Wirtschaftshilfe (RGW) muss auch nach einer Lösung für die angehäuften Schulden in nichtkonvertiblen Währungen unter den Ländern des ehemaligen RGW gesucht werden.
44Zum Vergleich der Schuldenprobleme Osteuropas und der Sowjetunion gegenüber denjenigen der Entwicklungsländer führt die BIZ folgende Überlegungen an :
„Im Gegensatz zur Schuldenkrise der Entwicklungsländer von vor zehn Jahren stellen die Schuldenprobleme der osteuropäischen Staaten und der Nachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetunion keine ernste Gefahr für das internationale Finanzsystem dar. Ein grosser Teil dieser Bankforderungen ist staatlich garantiert, und es wurden bereits Rückstellungen vorgenommen. Die offenen Positionen sind daher im Verhältnis zum Kapital und den Reserven der Banken nicht gross. Zudem sind die Kreditrisiken nicht stark konzentriert, obwohl es beträchtliche Unterschiede zwischen den Ländern hinsichtlich des Volumens der Bankforderungen gibt, wobei die europäischen Banken einen erheblichen Anteil halten” (BIZ, S. 73).
- 3 Die Botschaft sowie die parlamentarische Debatte über den Rahmenkredit wurden ausführlich besproc (...)
45Die Schweiz hat 1991 einen Kredit in Höhe von 400 Millionen Franken für Entschuldungsmassnahmen gesprochen3. Zusammen mit den im vierten Rahmenkredit für wirtschafts- und handelspolitische Massnahmen für Entschuldungsaktionen vorgesehenen 100 Millionen Franken stehen insgesamt 500 Millionen Franken zur Verfügung. Die vorgesehenen Massnahmen sind folgende : Rückkauf kommerzieller Forderungen zum Marktwert, Finanzierung von Rückständen gegenüber internationalen Finanzierungsinstitutionen, und als „weitere Massnahmen” insbesondere Zahlungsbilanzhilfen.
46Im Falle von Nicaragua (9,6 Millionen Franken) und Peru (13,5 Millionen Franken) half der Entschuldungsfonds der Schweiz mit, Schulden gegenüber der Weltbank abzutragen. Dadurch erhielten diese Länder wieder Zugang zu Krediten der Weltbank, des IWF und der IDA. In Mosambik und in Niger wurden aus dem Fonds Ansprüche von Geschäftsbanken zurückgekauft, und zwar mit einem hohen Abschlag von 90 Prozent des Wertes im Falle Mosambiks und 82 Prozent im Falle Nigers. Dank dem Beitrag der Schweiz von 3 Millionen Dollar, zusammen mit der Unterstützung Frankreichs (10 Millionen Dollar) und der Weltbanktochter IDA (10 Millionen Dollar) konnte Niger seine Schulden gegenüber privaten Banken von insgesamt 126 Millionen Dollar gänzlich tilgen. Der Bund kaufte 1991 zudem verschiedenen Schweizer Banken Guthaben von 12 Millionen Franken gegenüber Entwicklungsländern für 0,7 Millionen Franken ab. Die betroffenen Länder sind Sudan, Sierra Leone und Togo. Doch zeigten die Schweizer Banken allgemein wenig Interesse am Verkauf von Schuldpapieren der Entwicklungsländer.
47Als erstes Beispiel für die Entschuldung mit der Schaffung von Gegenwertmitteln gelten die Massnahmen gegenüber Peru, das mit 22 Milliarden Dollar im Ausland verschuldet ist. Die geschaffenen Gegenwertmittel sind für Investitionen in die soziale Infrastruktur (Schulen) vorgesehen. Die Entschuldungsmassnahmen der Schweiz sind Teil eines internationalen Unterstützungsprogramms, an dem sich Japan, die USA, Deutschland, Spanien, Italien, Holland und Schweden beteiligen.
48Die Schaffung von Gegenwertfonds bei Entschuldungsaktionen hat ihre Grenzen in der begrenzten Verfügbarkeit frei werdender Mittel beim Schuldnerland, vor allem bei den ärmsten unter ihnen, für die der Rahmenkredit vorgesehen ist. (Vgl. zu diesem Thema auch den Beitrag „Die schweizerische Entschuldungsfazilität – eine Zwischenbilanz” von Rolf Kappel im zweiten Teil dieses Jahrbuches sowie den Abschnitt über Entschuldung im Kapitel Entwicklungszusammenarbeit / Wirtschafts- und handelspolitische Massnahmen).
49Der Internationale Währungsfonds hat sein Kreditengagement in den letzten Jahren wieder etwas ausgeweitet, so auch im Geschäftsjahr 1991. Die Nettoposition des IWF gegenüber den Entwicklungsländern wurde im Geschäftsjahr 1991 wieder positiv, nachdem die Entwicklungsländer in den Vorjahren jeweils mehr an Krediten und Zinsen zurückbezahlt hatten, als sie neue IWF-Darlehen erhielten. Die anstehende neunte Kapitalerhöhung des Fonds, an der auch die Quoten neu verteilt werden, konnte nach Aufgabe des Widerstandes der USA im November 1992 an die Hand genommen werden. Mit der Aufnahme der GUS-Länder wurde der IWF zur weltumspannenden Finanzinstitution. Die Schweiz wurde 1992 IWF-Mitglied.
50Der Internationale Währungsfonds, IWF, hat sein Kreditengagement im Geschäftsjahr 1992 (per 30. April 1992) auf 26,3 Milliarden Dollar ausgeweitet. Die zugesagten Kredite wurden auf 8,7 Milliarden Dollar (Vorjahr 5,6) aufgestockt, was die Vergrösserung des kreditbeanspruchenden Länderkreises bereits andeutet. Allerdings sind die neuen Mitglieder Osteuropas und der GUS-Staaten noch nicht alle in der Lage, die gewünschten Kredite abzurufen. Die Kredite werden vom IWF jeweils in Tranchen ausgezahlt, womit sich der Fonds die Sanktionsmöglichkeit vorbehält, je nach Umsetzung des jeweiligen Strukturanpassungsprogramms weitere Kreditauszahlungen zurückzustellen.
51Die effektiven Auszahlungen sind im Geschäftsjahr 1992 gegenüber dem Vorjahr zurückgegangen, wie Tabelle 6 zeigt, von 6,8 Milliarden SZR auf 5,9 Milliarden SZR. Darunter befinden sich bereits die ersten Kredite an GUS-Länder. Andere wichtige Kreditnehmer wie Brasilien und Polen waren im besprochenen Zeitraum nicht in der Lage, die zugesagten Kredite abzurufen. Kritische Stimmen vermerken, dass sich der IWF zu früh und übereilt mit Krediten im Reformprozess in Osteuropa und in den GUS-Ländern engagiert habe und seine prioritär monetäre Aufgabe kompromittiere. Andere Institutionen wie die speziell für die Finanzierung des Wiederaufbaus in Osteuropa geschaffene Bank (EBRD) oder die Weltbank seien für diese Aufgabe die geeigneteren Institutionen.
52Tabelle 6 zeigt auf, dass die Nettoposition des IWF gegenüber den Entwicklungsländern im Geschäftsjahr 1991 wieder positiv wurde und auch 1992 mehr Kredite (5,9) ausbezahlt wurden als Rückzahlungen (4,8) erfolgten.
53Bei der ESAF handelt es sich um Kredite zu besonders weichen Bedingungen (0,5 % Zinssatz) an Länder mit niedrigem Pro-Kopf-Einkommen, hoher Schuldenlast und anhaltenden Zahlungsbilanzproblemen. Im Gegensatz zu den normalen IWF-Krediten, welche nur kurzfristige Laufzeiten haben, müssen ESAF-Kredite frühestens nach 5 1/2 und spätestens nach 10 Jahren zurückbezahlt werden. Angesichts der weiteren Verarmung – Rückgang des realen Pro-Kopf-Einkommens – zahlreicher Entwicklungsländer, hat der IWF die Liste der ESAF-berechtigten Länder um weitere 11 Mitglieder erweitert, womit mittlerweilen insgesamt 30 Länder ESAF-Kredite beanspruchen können. Der IWF verbucht diese weichen Kredite als erweiterte Zahlungsbilanzhilfe ausserhalb der normalen IWF-Rechnung. Der Fonds der ESAF wird über Sonderzuwendungen der Industrieländer gespiesen, an denen sich auch die Schweiz beteiligt. Die Länder, welche ESAF-Kredite beanspruchen, müssen ein Strukturanpassungsprogramm durchführen.
Tabelle Nr. 6. IWF-Kreditvergabe
(Zahlen in Mia. SZR1 ; Abschluss per 30. April 1992)
1 1 SZR = $1,37 am Ende der Berichtsperiode.
Quelle : IWF, in NZZ, 11.9.1992.
54Im Geschäftsjahr 1992 dürfte sich das IWF-Kreditengagement nochmals ausweiten, weil die Gemeinschaft unabhängiger Staaten, GUS, sowie die Länder Osteuropas damit rechnen, dass der IWF ihren Reformprozess mit Kapital unterstützt.
55Der IWF hatte bei der Aufnahme seiner Geschäftstätigkeit im Jahre 1946 die Aufgabe, Ländern mit vorübergehenden Zahlungsbilanzproblemen kurzfristig Kredit auszuleihen. Im damaligen System fester Wechselkurse sollten durch die IWF-Kredite Veränderungen dieser Kurse aufgrund momentaner Liquiditätsengpässe vermieden werden. 1973 schien der IWF mit dem Zusammenbruch des Systems fixer Wechselkurse seinen Sinn zu verlieren. Doch traten aufgrund der damaligen Erdölkrise erneut Zahlungsbilanzprobleme auf. In der Folge erweiterte der IWF seine ausschliesslich kurzfristige Kreditvergabe auch auf längerfristige Laufzeiten und schuf zusätzliche Fazilitäten.
56Mit dem Ausbruch der Schuldenkrise 1982 weitete sich das Tätigkeitsfeld des IWF nochmals aus. Er entwarf wirtschaftliche Anpassungsprogramme für die Schuldnerländer, was ihm den Vorwurf der Entwicklungsländer eintrug, er trete als Makler der Industrieländer auf. Nach der Annahme der Brady-Initiative setzte sich der IWF auch dafür ein, dass die Schulden abgebaut werden, damit die verschuldeten Länder wieder für Privatkapital kreditwürdig werden. Nun kritisierten die Geschäftsbanken den IWF, weil er sie zu teilweisem Forderungsverzicht zwang.
57Mit der Reform der ehemals sozialistischen Länder der Sowjetunion und Osteuropas fällt dem IWF für die neunziger Jahre eine weitere Aufgabe zu, nämlich auch für diese Länder als Katalysator zu wirken für die Versorgung mit Kapital. Mit dem Beitritt der GUS-Länder 1991/92 ist der IWF tatsächlich zu einer weltumspannenden Finanz-Organisation geworden, welcher die Schweiz 1992 ebenfalls beigetreten ist. (Vgl. dazu 2.6).
58Der IWF bindet seine Kreditabflüsse an die Einhaltung von makroökonomischen Zielen durch die betroffenen Länder. Die Kredite werden tranchenweise vergeben, womit das Land zu Disziplin in der Durchführung der vom IWF kontrollierten Wirtschaftsreform angehalten wird. Die rein makroökonomische Ausrichtung der Strukturanpassungsprogramme der achtziger Jahre wurde von entwicklungspolitischer Seite stark kritisiert. Seither achtet der IWF vermehrt auf die sozialen Auswirkungen auf die armen Bevölkerungskreise als Folge der Liberalisierung der Wirtschaftspolitiken.
59Der Grundsatz zur Erhöhung des IWF-Kapitals um rund 50 Prozent wurde von den Mitgliedern bereits im Mai 1990 gefällt. Bis Ende 1991 sollten die notwendigen Zustimmungsquoren (70 Prozent der IWF-Stimmrechte für die reine Quotenerhöhung, 85 Prozent für die diesmal notwendige Satzungsänderung) beisammen sein, damit der IWF für die erweiterte Aufgabenstellung der Zukunft genügend Kapital zur Verfügung hat. Die USA haben der Quotenerhöhung als einziges Industrieland lange Zeit nicht zugestimmt. Mit einem Stimmenanteil von etwas über 19 Prozent konnten die USA die vorgesehene Satzungsänderung boykottieren. Diese war jedoch auch von den Entwicklungsländern umstritten. Die Revision sieht u.a. vor, dass zur Durchsetzung einer grösseren Zahlungsdisziplin den Ländern mit Zahlungsverzug die Stimm- und Mitgliedsrechte vorübergehend entzogen werden können. Im November 1992 ist die umstrittene Statutenänderung in Kraft getreten und die Kapitalaufstockung auf neu 146 Milliarden SZR kann realisiert werden.
60IWF-Kredite dürfen im Rahmen der Brady-Initiative neu auch für Massnahmen der Schuldenreduktion eingesetzt werden. Von dieser Möglichkeit Gebrauch machten u. a. die Grossschuldner Brasilien und Argentinien. Von den 1992 zugesprochenen Beistandskrediten dürfen 25 Prozent der Summe für die Schuldenreduktion eingesetzt werden.
61Die Weltbank vergibt langfristige Entwicklungskredite sowie Kredite zu besonders günstigen Bedingungen durch die Internationale Entwicklungsorganisation (IDA) an die Regierungen der Länder der Dritten Welt. Zur Gruppe gehören ebenfalls die Multilaterale Investitions-Garantie-Agentur (MIGA) sowie die Internationale Finanz-Corporation (IFC), welche Kredite an Private vergibt. Anfangs der achtziger Jahre hat sich das Kreditvolumen der Weltbank stark ausgeweitet. Inzwischen werden die damals vergebenen Kredite zur Rückzahlung fällig. 1990 wurde die Weltbankposition gegenüber den Entwicklungsländern negativ. Die Weltbank rückte in den letzten Jahren die Armutsbekämpfung wieder ins Zentrum ihrer Arbeit. Die Schweiz wurde 1992 Mitglied der Weltbank. Sie beteiligte sich jedoch schon in den vorangegangenen Jahren an der Finanzierung der verschiedenen Weltbank-Sonderfonds sowie an der IDA.
62Die Weltbankmitglieder stockten das Kapital der Bank 1989 auf 170 Milliarden Dollar auf. Diese solide Kapitalbasis wurde geschaffen, um die neuen Schwergewichte der Bank auch mit genügend Mitteln zu unterstützen, nämlich die Konzentration auf die Armutsbekämpfung und die Ausweitung der Kreditvergabe auf die Länder Osteuropas und der Gemeinschaft unabhängiger Staaten (GUS).
63Zusammen mit IDA und IFC beträgt das Kreditvolumen der Weltbank jährlich etwas über 20 Milliarden Dollar. Mit Ausnahme der IDA-Gelder werden die Kredite zu kommerziellen Bedingungen vergeben. Im Fiskaljahr (per 30. Juni 1992) machte die Weltbank Kreditzusagen von insgesamt 21,8 Milliarden Dollar (davon 6,6 Milliarden Dollar als IDA-Kredite), was gegenüber dem Vorjahr einen leichten Rückgang bei den kommerziellen Krediten bedeutet (22,7 Milliarden Dollar, davon 6,3 Milliarden Dollar IDA-Kredite). Vgl. die Zahlen der Tabelle 7. Mit jährlich zwischen 10 und 12 Milliarden Dollar ist die Weltbank der grösste Anleiher an den internationalen Finanzmärkten, insbesondere auch am Schweizer Kapitalmarkt, welcher in den letzten Jahren jedoch für die Weltbankanleihen an Bedeutung verliert, nicht zuletzt wegen der Verteuerung der Anleihen sowie einer gewissen Sättigung des Schweizer Kapitalmarktes von Obligationen der Weltbank. Im Fiskaljahr 1991 war der Schweizerfranken jedoch mit 2 Milliarden Dollar (18 %) noch immer drittwichtigste Währung bei der Kapitalaufnahme der Weltbank (hinter US-Dollar, DM und vor dem Yen).
Tabelle Nr. 7. Kreditvergabe der Weltbank
(Zahlen in Mia. $ ; Abschluss per 30. Juni)
1 Auszahlungen abzüglich Kapitalamortisation.
2 Nettoauszahlungen abzüglich Zinsendienst, Weltbank und IDA zusammen.
Quelle : Weltbank, Jahresbericht 1991, in : NZZ, 16.9.1992.
64Die Weltbank vergibt eigene Kredite und führt eigene Programme durch. Sie funktioniert somit als internationale Entwicklungsagentur. Als solche koordiniert sie beispielsweise die multilaterale Kapitalhilfe an die Entwicklungsländer. Die Aktionen werden in den sog. Konsultativtreffen in Paris abgesprochen, an denen die jeweilis Beteiligten (Geberländer und internationale Organisationen) die Finanzpakete für die einzelnen Länder zusammenstellen.
65Die von der Weltbank koordinierten und mitfinanzierten Projekte sind zum Teil von ausserordentlich grossem Umfang und ökologisch und sozial mit bedeutenden Folgen. Im Berichtsjahr geriet das Engagement der Weltbank am sich seit 1987 im Bau befindlichen Staudammprojekt Sardar Sarovar (Narmada/Indien) in die Schlagzeilen. Der Bau dieses Staudamms wird auf über 4 Milliarden Dollar budgetiert ; die Kosten trägt in erster Linie Indien, die Weltbank kofinanziert das Projekt mit rund 450 Millionen Dollar. Das Grossvorhaben bedingt die Umsiedlung von 140’000 Menschen. Kritiker bezeichnen das Vorhaben als ökologische und menschliche Katastrophe. Erstmals in ihrer Geschichte Hess die Weltbank das Projekt durch eine unabhängige Untersuchungskommission unter der Leitung von einem ehemaligen UNDP-Verwalter evaluieren. Der Bericht wertete das Projekt negativ und riet der Weltbank zum Abbruch der Finanzierung. Im Oktober 1992 entschied sich das Exekutivdirektorium für die vorläufig weitere Finanzierung mit der Begründung, dass Indien das Vorhaben auch ohne Weltbank realisieren würde und die Weltbank nur bei einer weiteren Beteiligung Verbesserungen am Projekt einbringen könne. Das Projekt Sardar Sarovar wird von entwicklungspolitischer Seite mit grosser Aufmerksamkeit verfolgt und als Testfall für die Bekenntnisse der Weltbank an der UNCED-Konferenz von Rio angesehen, in Zukunft die sozialen und ökologischen Auswirkungen ihrer Entwicklungsprojekte sorgfältig abzuwägen.
- 4 „Kurswechsel”, herausgegeben vor der UNCED-Konferenz, unter der Leitung des Schweizer Unternehmers (...)
66Der Wertentwicklungsbericht 1992 behandelt als Schwergewicht das Thema Umwelt und Entwicklung. Die Weltbank geht dabei von der Annahme aus, dass die Weltbevölkerung bis ins Jahr 2030 von zur Zeit 5,3 Milliarden auf 8,9 Milliarden Menschen wachsen wird. Dieses Wachstum bedinge eine sorgfältig auf die Achtung der Umwelt ausgerichtete Wirtschaftspolitik in allen Ländern der Welt. Die Weltbank plädiert dabei für eine verstärkte Deregulierung (im Sinne, dass der freie Markt auch den Handel mit Umweltgütern regeln soll) und gegen einen eigentlichen Kurswechsel, wie ihn beispielsweise der Bericht einer Gruppe von Industriellen im Vorfeld der UNCED 924 fordert.
67Die Weltbank wiederholt die Thesen des Berichts 1991, nämlich die vorrangige Bedeutung des Einbezugs aller Bevölkerungskreise in die Entwicklung. Voraussetzung dafür ist es, die Aus- und Weiterbildung in den Entwicklungsländern voranzutreiben, insbesondere auch die bis anhin vernachlässigte Bildung der Frauen und Mädchen. Weitere Faktoren sind die Schaffung eines günstigen Wirtschaftsklimas für Investitionen in allen Bereichen, inklusive Umwelttechnik, Integration aller Länder in einen offenen Weltmarkt, Stabilität in den Wirtschaftsbeziehungen. Falls die Entwicklung der Wirtschaft im Rahmen dieser Faktoren erfolge, sei auch die Berücksichtigung der Umwelt und ihrer Kosten besser gewährleistet.
68Doch sind sich die Autoren des Berichts bewusst, dass auch in diesem idealen Szenario Umweltschäden angerichtet werden. Nebst positiven Impulsen von Seiten der Regierungen und internationaler Akteure komme die Wirtschaftspolitik um Kontrollen und Sanktionen gegen umweltschädigendes Verhalten nicht umhin (command-and-control policies). Selbstkritisch gibt die Weltbank zu, dass bis anhin der Umweltverträglichkeit in ihren Entwicklungsprojekten zu wenig Beachtung geschenkt wurde.
69Am Weltentwicklungsbericht wird von entwicklungspolitischer Seite kritisiert, dass er wichtige Zusammenhänge aus seiner Betrachtung ausschliesst. Nicht untersucht werden etwa die Zusammenhänge zwischen Verschuldung und Umweltzerstörung und zwischen Handelsliberalisierung global im Rahmen des GATT sowie national im Rahmen der Strukturanpassungsprogramme und dem Ausverkauf der Ressourcen. Es sei bedauerlich, dass der Weltentwicklungsbericht 1992 „mit seiner Schönfärberei der freien Marktwirtschaft die Suche nach Auswegen aus der drohenden ökologischen Katastrophe erschwert”. (epd-Entwicklungspolitik Mai 1992).
701991 nahm der internationale Umweltfonds (Global Environment Facility) seine Arbeit auf. Der Fonds wurde von 24 Ländern (15 Industrie- und 9 Entwicklungsländer) gegründet und mit 1 Milliarde SZR (rund 2 Milliarden Franken) für vorerst drei Jahre ausgestattet. Die Verwaltung obliegt der Weltbank, zusammen mit dem UN-Umweltprogramm (UNEP) und dem UN-Entwicklungsprogramm (UNDP). Der Fonds soll Umweltprojekte von globaler Bedeutung in den Entwicklungsländern finanzieren. Zugang zu Mitteln aus dem Fonds haben alle Länder, die ein Pro-Kopf-Einkommen unter 4 000 Dollar ausweisen und in ein UNDP-Programm eingebunden sind. Vorgesehen sind die vier Aktionsbereiche Schutz der Ozonschicht, der Artenvielfalt (Biodiversität), der Meere sowie Reduktion der schädigenden Treibhausemissionen. Die Schweiz beteiligt sich mit 80 Millionen Franken, finanziert aus dem Jubiläumskredit für Umweltmassnahmen.
71Die UNCED-Konferenz von Rio betraute den Umweltfonds mit der Verwaltung der Gelder, welche die Teilnehmerstaaten als „zusätzliche Ressourcen für Umweltmassnahmen” beitragen werden.
72Die Weltbank will sich unter der Leitung des neuen Präsidenten, Lewis Preston, auf die Bekämpfung der Armut in der Dritten Welt konzentrieren. Sie will ihre Kreditvergabe künftig von der Verpflichtung des Schuldnerlandes abhängig machen, sich dem Kampf gegen die Armut zu widmen. Der Zunahme der Massenarmut müssen die Regierungen und die Wirtschaftselite in den Entwicklungsländern zusammen mit den internationalen Hilfsorganisationen mit einem klaren Bekenntnis zu einer besseren Einkommensverteilung begegnen.
73Die Weltbank vergibt die Aufträge für die Abwicklung von Projekten in den Entwicklungsländern gemäss internationaler Ausschreibung. Obwohl die Schweiz bis 1992 nicht Mitglied der Weltbank war, war die Schweizer Wirtschaft zu den Ausschreibungen zugelassen und beteiligte sich regelmässig und in wachsendem Umfang an Weltbankaufträgen. 1991 ist das Volumen dieser Exportaufträge zurückgegangen, und zwar von 317 Millionen Dollar 1990 auf 209 Millionen Dollar. Aus IDA-Krediten wurden Schweizer Exportaufträge im Wert von 45 Millionen Dollar (69) finanziert. Als Mitglied kann sich die Schweiz auch weiterhin ohne Einschränkung an allen Ausschreibungen für Weltbank – und IDA – Projekte beteiligen.
74Die Jahrestagung von IWF und Weltbank 1992 (22.-24. September) in Washington stand unter dem Eindruck der in den vorangegangenen Tagen starken Turbulenzen im Europäischen Währungssystem. IWF-Direktor Michel Camdessus folgerte aus den Voten der Delegierten anlässlich der Jahrestagung, dass der IWF noch strenger seiner Aufgabe der gesamtwirtschaftlichen Überwachung und Koordination zwischen den Ländern nachkommen müsse. Weltbank-Präsident Lewis Preston zeigte sich besorgt darüber, dass den Entwicklungsländern angesichts der Rezession in den USA und in Europa ein weiterer Rückgang des Kapitaltransfers inklusive öffentliche Entwicklungshilfe drohe. Die Schweiz nahm Einsitz in die Exekutivgremien von IWF und Weltbank, welche von bisher 22 auf 24 Sitze ausgebaut wurden. Einsitz nahm neu auch Russland.
75Hatte die Auflösung der damaligen Sowjetunion die Jahrestagung 1991 dominiert, so waren die Turbulenzen an den Devisenmärkten das alle anderen Themen überlagernde Ereignis an der Jahrestagung 1992. Der Interimsausschuss des IWF verlangte von den Industrieländern, in Zukunft ihre Wirtschaftspolitik besser zu koordinieren. Die übrigen Themen, wie der Abbau der Schulden und die wirtschaftliche Entwicklung der Dritten Welt, die 10. Kapitalaufstockung der International Development Association (IDA), die Finanzierung der Wirtschaftsreformen in Osteuropa und in den GUS-Ländern und schliesslich die Quotenerhöhung und Statutenrevision des IWF wurden an den Rand gedrängt.
76Auf die Jahrestagung hin legt der IWF jeweils eine Neuausgabe des World Economic Outlook auf. Die Ausgabe 1992 enthält eine scharfe Kritik an die Adresse der Industrieländer wegen den grossen Budgetdefiziten und der hohen Staatsverschuldung, insbesondere der USA und Deutschlands. Als vordringlichste Massnahmen empfiehlt der IWF eine bessere wirtschaftspolitische Koordination, die Reduktion der Zinsdifferenzen und eine Senkung des langfristigen Zinsniveaus. Die Industrieländer hätten den sich ankündigenden Ungleichgewichten zu lange passiv gegenübergestanden, anstatt notwendige strukturelle Anpassungen vorzunehmen. Demgegenüber hätten unter den Entwicklungsländern viele diszipliniert Haushaltskonsolidierungen vorgenommen. Der IWF spricht von 35 Ländern mit erfolgreicher Strukturanpassung.
- 5 Pressekonferenz in Washington und Rede Otto Stichs, in : Tages-Anzeiger, 25.9.1992.
77Trotz dieses Lobes von Seiten des IWF und der Weltbank fühlten sich die Entwicklungsländer an der Jahrestagung mit ihren Problemen allein gelassen. Im Communique der Gruppe der 24 richteten die Entwicklungsländer eine Reihe von Forderungen an IWF und Weltbank und an die Länder des Nordens. Sie forderten u.a. die Gratisallokation von IWF-Sonderziehungsrechten und die dringende Öffnung der Märkte für Produkte aus der Dritten Welt. Der neugewählte Schweizer Gouverneur beim IWF, Markus Lusser, bedauerte, dass tatsächlich die ganze IWF-Jahrestagung im Schatten der Währungsturbulenzen gestanden sei, wodurch die Probleme der ehemaligen Planwirtschaften in Europa und auch die Probleme der Entwicklungsländer „praktisch aus den Traktanden” gefallen seien5.
78Weltbank-Präsident Lewis Preston befürchtet, dass aufgrund der budgetären Schwierigkeiten in vielen Industrieländern die Mittel für die Entwicklungszusammenarbeit gekürzt werden. Insbesondere sieht er die zehnte Wiederaufstockung des IDA-Kapitals mit genügend Mitteln gefährdet. Bundesrat Otto Stich kündigte anlässlich seiner Rede an der Jahrestagung an, dass die Schweiz einen „angemessenen Anteil an der zehnten Wiederauffüllung übernehmen werde” (siehe Anmerkung 4).
Institutionen von IWF und Weltbank
Gouverneursrat :Das oberste Entscheidungsgremium von IWF und Weltbank, in den jedes Land einen Gouverneur und einen Stellvertreter entsendet. Die Gouverneure sind meist Notenbankchefs oder Minister ihrer Länder. Der Rat trifft sich in der Regel einmal im Jahr und fällt zentrale Entscheidungen, beispielsweise über die Aufnahme neuer Mitglieder und über Quotenänderungen.
Exekutivdirektorium :Das jeweilige Leitungsgremium des IWF und der Weltbank, das die laufenden Geschäfte führt. Zusammen mit Russland und der Schweiz in Zukunft 24 Mitglieder. Diese werden alle zwei Jahre anlässlich der Jahrestagung neu gewählt.
Interimskomitee : Gemeinsames Gremium für Währungsfragen des IWF und der Weltbank, ihm gehören Gouverneure der im Exekutivdirektorium vertretenen Länder an.
Entwicklungsausschuss : Beratendes Organ der Weltbank für Entwicklungsfragen. Mitglieder sind ebenfalls die 24 dem Exekutivdirektorium angehörenden Länder.
79Bis zu ihrem Beitritt zu IWF und Weltbank hatte die Schweiz als Beobachterin an der Jahrestagung teilnehmen können. Mit der Erweiterung der Exekutivsitze auf 24 – wogegen sich die USA lange gewehrt hatten – wurde die Einsitznahme in die Entscheidungsgremien für die Schweiz möglich. Die Vertretung im jeweiligen Gouverneursrat haben Nationalbankpräsident Markus Lusser (IWF) und Bundesrat Jean-Pascal Delamuraz (Weltbank) inne. In die Exekutivdirektorien nehmen Einsitz Daniel Kaeser von der Eidg. Finanzverwaltung (IWF) und Jean-Daniel Gerber vom Entwicklungsdienst des BAWI (Weltbank).
80Das Exekutivgremium ist das oberste geschäftsführende Organ. Es trifft sich durchschnittlich dreimal pro Woche und bestimmt von der Politik in ihren grossen Zügen bis ins operationelle Detail die Aufgaben der Organisation. Entscheidungen werden in der Regel einstimmig gefällt. Bei Abstimmungen bringt jeder Exekutivdirektor das Stimmengewicht gemäss der Kapitalquote des Landes oder der Ländergruppe, die er vertritt, ein. Die USA verfügen mit einer Kapitalquote von rund 18 Prozent in beiden Gremien über die faktische Sperrminorität, da wichtige Entscheidungen eines Quorums von 85 Prozent der Stimmen bedürfen.
81Die Schweiz führt die Ländergruppe mit Polen, das von der Italiengruppe zur Schweizergruppe wechselte, und mit den islamischen GUS-Staaten Aserbeidschan, Kirgisien, Turkmenistan, Usbekistan und Tadschikistan, welches den Beitritt noch vollziehen muss. Zusammen stellt die Gruppe eine Quote von 2,75 Prozent und ist damit die fünftkleinste der 24 Vertretungen. Zur Diskussion stand auch ein Mitmachen Südafrikas in der von der Schweiz angeführten Stimmrechtsgruppe, doch trat Südafrika nicht auf die von der Schweiz gestellten Bedingungen ein, u.a. dass der Entscheid Südafrikas politisch breit abgestützt sein müsse.
82Als IWF-Mitglied wird die Schweiz nun auch volles Mitglied des Zehnerklubs (bisher assoziiertes Mitglied). Vor der Jahrestagung von IWF und Weltbank hat der Zehnerklub die Verlängerung der Allgemeinen Kreditvereinbarungen (AKV) mit Wirkung ab Ende 1993 für fünf Jahre beschlossen. Mit den AKV stellt der Zehnerklub dem IWF Kredite von bis zu 18 Milliarden SZR zur Verfügung, um dem Fonds über allfällige Liquiditätsengpässe hinweg zu helfen.
83Im Vorfeld der Jahrestagung rief die Arbeitsgemeinschaft der fünf grossen schweizerischen Hilfswerke an einer Medienkonferenz in Washington die Grundsätze der schweizerischen Entwicklungspolitik und die besondere Verantwortung der Schweiz gegenüber der Dritten Welt in Erinnerung. Die Hilfswerke werden die Arbeit der Schweizer Vertreter bei IWF und Weltbank kritisch begleiten und in Einzelfällen versuchen, Einfluss zu nehmen, wie etwa bei der Debatte über die Strukturanpassung in der Dritten Welt. Zusammen mit anderen fortschrittlichen Staaten in Nord und Süd will die Arbeitsgemeinschaft grundlegende Reformen von IWF und Weltbank unterstützen und sich insbesondere für einen umfassenden Schuldenerlass einsetzen. Von der Schweizer Vertretung verlangen die Hilfswerke, dass sie Druck auf die Weltbank ausübe, damit sich diese vom umstrittenen Wasserkraftprojekt Sardar Sarovar in Indien zurückzieht. Die Schweiz solle ihre Zustimmung zur 10. Wiederauffüllung der IDA von diesem Rückzug der Weltbank abhängig machen.
- 6 Strukturreformen für die Schweiz, von Ebenezer Mireku, Ghana, Hrsg. Arbeitsgemeinschaft Swissaid/ F (...)
84Die Arbeitsgemeinschaft veröffentlichte anlässlich der Jahrestagung von IWF und Weltbank ein Thesenpapier zum Thema „Strukturreformen für die Schweiz”6. Aus der Sicht des Südens werden Vorschläge für eine Reform der Wirtschafts- und Sozialstrukturen in der Schweiz gemacht. Das vorgeschlagene Zehn-Punkte-Programm enthält u.a. folgende Forderungen :
-
Öffnung der Schweiz gegenüber der Welt, nicht bloss gegenüber Europa (keine „Festung Europa”). Öffnung des Schweizer Marktes für die Produkte der Entwicklungsländer, inklusive Landwirtschaftsprodukte. Ausgleich der Handelsbilanz mit den Entwicklungsländern (Abbau der jährlich rund 7 Milliarden Franken Überschuss). Schuldenerlass und Rückführung von illegalem Fluchtkapital durch bessere Rechtshilfe.
-
Mitbeteiligung aller Bevölkerunasgruppen, keine Diskriminierung der Frauen, damit eine ganzheitliche Politik, auch Entwicklungspolitik, formuliert wird.
-
Den Energieverbrauch senken und den Abfall im Lande selber entsorgen.
-
Eine Verdoppelung der Entwicklungshilfe-Ausgaben auf das Niveau von 0,7 Prozent des BSP im Jahr 2000.
-
Finanziert werden soll das Strukturanpassungsprogramm in der Schweiz durch Sparen, insbesondere durch eine Reduktion der Militärausgaben um die Hälfte. Neue Einkommen sollen geschaffen werden durch Ökoabgaben und den Verkauf von Goldreserven. Temporäre Liquiditätsprobleme können durch einen Überbrückungskredit des IWF aufgefangen werden.
85Am 17. Mai 1992 beschloss die Bevölkerung in einer Volksabstimmung mit einem Ja-Anteil von 55,8 Prozent den Beitritt der Schweiz zu IWF und Weltbank. Das Ausführungsgesetz wurde mit 56,4 Prozent Ja-Stimmen angenommen. Es regelt u.a. die Mitwirkung der Nationalbank und enthält auch einen Artikel zur Beachtung des Entwicklungshilfegesetzes. Der Volksabstimmung ging ein intensiver Abstimmungskampf voraus, bei dem die Arbeit dieser beiden Institutionen ausführlich gewürdigt und heftig kritisiert wurde. Der Schweiz wurde nach langwierigen Verhandlungen ein Sitz in den Exekutivgremien zugestanden.
- 7 Die Botschaft des Bundesrates über den Beitritt der Schweiz zu IWF und Weltbankgruppe sowie die A (...)
86Die Argumente der Befürworter sowie der ablehnenden Haltung lassen sich wie folgt zusammenfassen7 :
87Für einen Beitritt :Die Schweiz soll mit einem Beitritt einen weiteren Schritt aus der Isolation tun. Mit einem engagierten Mitmachen kann die Schweiz Einfluss auf diese Hauptorganisationen der internationalen Finanz- und Entwicklungszusammenarbeit nehmen und ihre Politik mitbestimmen. Die bisherige Zusammenarbeit zwischen der Schweiz sowie dem IWF und der Weltbankgruppe soll als aktives Mitglied aufgewertet werden. Der IWF spielt eine zentrale Rolle bei der Gestaltung der weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen. Die Schweizer Wirtschaft ist stark vom Ausland und somit von Exportaufträgen abhängig. Allein die Aufträge der Weltbankgruppe sicherten der Schweizer Wirtschaft in den letzten drei Jahren Geschäfte im Wert von durchschnittlich 500 Millionen Franken. „Der Bundesrat befürwortet den Beitritt zu den Institutionen von Bretton Woods, weil diese weltweit eine massgebende Funktion wahrnehmen und für die Erhaltung unseres Wohlstandes wichtig sind” (Zitat „Stellungnahme des Bundesrates”, Abstimmungsvorlage). Die Entwicklungspolitik der beiden Institutionen wird vom Bundesrat grundsätzlich befürwortet. Die grössten privaten Hilfswerke waren in der Beitrittsfrage gespalten, plädierten jedoch mehrheitlich für einen Beitritt.
- 8 Vgl. auch die Argumente der Arbeitsgruppe „Strukturanpassung und Frauen” (Hrsg.) : Von der Vernicht (...)
88Gegen einen Beitritt :Eine Gruppierung, zusammengesetzt aus entwicklungspolitischen Organisationen (darunter EvB deutsche Schweiz und Finanzplatzaktion), Frauenkoalitionen, kirchlichen Kreisen und Solidaritätsgruppen, hat das Referendum aus entwicklungspolitischen Gründen ergriffen. Die Politik von IWF und Weltbank wird verantwortlich gemacht für die Zementierung der bestehenden Weltwirtschaftsordnung, die auf Ausbeutung und zunehmender Verarmung der Entwicklungsländer beruht. Der IWF funktioniert als Inkasso-Agentur für die Schulden der Dritten Welt gegenüber den Geschäftsbanken und den Geberländern. Seit 1982 haben die Dritt-Welt-Länder 418 Milliarden Dollar mehr Schuldendienst geleistet, als sie an neuen Zahlungen erhielten. Als Folge davon verelenden breite Bevölkerungsschichten, besonders Frauen und Kinder. Die Schuldenlast ist mit ein Grund für die Zerstörung der natürlichen Lebensgrundlagen und der Umwelt in den Entwicklungsländern. „Der Bundesrat hat die ausbeuterische IWF-Politik stets unterstützt. Unverbindliche Absichtserklärungen in der Beitrittsvorlage täuschen nicht darüber hinweg. Doch es gibt Alternativen. Entwicklung kommt von unten – sie beruht auf der Selbsthilfe der Bevölkerung, die vom IWF unterdrückt wird.” (Zitat „Argumente des Referendumskomitees”, Abstimmungsvorlage). Ein Nein zum Beitritt setze Zeichen für ein Umdenken in Richtung einer sozial und ökologisch verträglichen Entwicklung8.
89Ein zweites gegnerisches Komitee aus rechtsbürgerlichen, isolationistischen Kreisen lehnte den Beitritt aus finanzpolitischen Gründen ab ; die Beitrittskosten wurden als zu hoch eingestuft.
90Das Ausführungsgesetzt regelt in sieben Artikeln die Mitwirkung der Schweiz am IWF und an der Weltbankgruppe (Weltbank, IDA, IFC). Danach muss über Kapitalerhöhungen dieser Institutionen die Bundesversammlung vorgängig informiert werden. Die finanziellen Leistungen gegenüber dem IWF erbringt die Nationalbank. Diese betragen real rund 90 Millionen Franken jährlich während fünf Jahren. Die Leistungen an die Weltbankgruppe erfolgen im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit und richten sich nach dem Gesetz über die Internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe von 1976. Das Ausführungsgesetz zu IWF und Weltbank schreibt in Artikel 6 vor, dass die Vertreter der Schweiz die Grundsätze der schweizerischen Entwicklungspolitik bei den Entscheiden und Stellungnahmen, welche die Entwicklungsländer betreffen, berücksichtigen müssen.
91Formell wurde die Schweiz mit Unterzeichnung der Akten durch Bundesrat Otto Stich am 29. Mai 1992 in Washington 164. Mitglied des IWF, 158. Mitglied der Weltbank, 146. Mitglied der IFC und 141. Mitglied der IDA. Die Quote und somit auch der Stimmenanteil im IWF wurde auf 1,7 Milliarden SZR festgesetzt. Mit diesem hohen Quotenanteil erhoffte sich die Schweiz einen Sitz im Exekutivdirektorium des IWF, was ihr nach längeren Verhandlungen auch zugestanden wurde. An der Jahrestagung im Herbst 1992 wurde dieses oberste Gremium um zwei Sitze auf nunmehr 24 aufgestockt, um auch dem Neumitglied Russland einen Sitz einzuräumen. Die Schweiz vertritt in einer neu gegründeten Stimmrechtsgruppe Polen und die GUS-Länder Kirgisien, Aserbeidschan, Tadschikistan, Turkmenistan und Usbekistan. Die Schweiz hatte sich bereit erklärt, die Beitrittskosten für zwei Länder zu übernehmen, was den Rahmenkredit für die Osthilfe mit rund 5 Millionen Franken in Form eines Kredites belasten wird.
92Die privaten und die öffentlichen Gläubiger der Aussenschuld der Entwicklungsländer haben sich in einem Organ zusammengeschlossen, um in Verhandlungen über das Schuldenproblem ihre Interessen gemeinsam zu vertreten. Die Geschäftsbanken führen die Verhandlungen mit dem jeweiligen Schuldnerland im sog. Londoner Klub. Die Regierungsgläubiger verhandeln über Umschuldungen und Schuldenerlasse mit den verschuldeten Entwicklungsländern auf multilateraler Ebene im sog. Pariser Klub. In diesen Verhandlungen werden wegleitende Kriterien aufgestellt für die darauffolgenden bilateralen Verhandlungen zwischen Gläubiger- und Schuldnerland. Die Schweiz nimmt in der Regel an den Verhandlungen in Paris teil, wenn ihr Anteil am umzuschuldenden Betrag 1 Million SZR übersteigt. Umgeschuldet werden in der Regel fällige Rückzahlungen, nicht die gesamte Schuld. Im Falle von Ägypten und Polen wurde 1991 eine Ausnahme gemacht, indem die Gesamtschuld Gegenstand der Verhandlungen war.
93In Zukunft wird der Pariser Klub auch als Forum zur Aushandlung der Bedingungen für die Umschuldung von Fälligkeiten der Länder der ehemaligen Sowjetunion sowie Osteuropas dienen.
94Zu Beginn der „Umschuldungswelle” Mitte der achtziger Jahre wurden in der Regel fällige öffentliche Schulden nur kurzfristig umgeschuldet, von Jahr zu Jahr. Mit zunehmendem Ausmass der Schuldenkrise verlängerte sich der Zeitraum für Rückzahlungen, mittlerweilen bis auf maximal 30 Jahre, und es wurden auch ausstehende Zinsen umgeschuldet. Am Wirtschaftsgipfel in Toronto 1988 haben die Industrienationen erstmals ein Entschuldungsdispositiv erörtert, das in der Folge als „Toronto-Bedingungen” zur Schuldenreduktion beitragen sollte. Diese beinhalten drei gleichwertige Elemente zur Auswahl : Zinserleichterung, teilweiser Schuldenerlass (bis zu einem Drittel der Schuld) sowie Streckung der Rückzahlungsfristen. Die Voraussetzungen für die Gewährung der Toronto-Bedingungen für ein verschuldetes Entwicklungsland sind ein im Verhältnis zu den Exporterlösen hoher Schuldendienst, ein tiefes Pro-Kopf-Einkommen (Qualifikation für IDA-Kredite) sowie die Durchführung eines Strukturanpassungsprogrammes in Zusammenarbeit mit dem IWF und der Weltbank. Konzessionen gemäss den
95Toronto-Bedingungen wurden 1990 17 schwarzafrikanischen Staaten gewährt sowie den beiden lateinamerikanischen Ländern Bolivien und Guyana. 1991 waren es 2 Länder. Die Schweiz wählt in der Regel die Variante des Vorzugszinses.
96Anlässlich einer Commonwealth-Tagung im Herbst 1990 in Trinidad schlug Grossbritannien einen weitergehenderen Schuldenerlass vor (Erlass von zwei Dritteln der Gesamtschulden) sowie eine Ausdehnung der Toronto-Bedingungen auf weitere Schuldnerländer, damit ein signifikanter Schuldenabbau erreicht werden könnte. Am Wirtschaftsgipfel 1991 in London und 1992 in München wurden die Trinidad-Bedingungen sowie Richtlinien für die multilateralen Verhandlungen im Pariser Klub erörtert. Nicaragua und Benin waren die ersten Länder, denen anlässlich der Umschuldungsverhandlungen im Dezember 1991 Trinidad-Bedingungen gewährt wurden.
97Im September 1990 hatte der Pariser Klub die Kriterien für die sog. „Lower middle income countries, LMIC’s” festgelegt, denen die Gläubiger stärker als gemäss konventionellen Bedingungen aber weniger weitgehend als den ärmsten Ländern bei den Umschuldungen entgegenkommen. Insbesondere werden lange Rückzahlungsfristen gewährt, und zwar bis zu 20 Jahren bei 10 Karenzjahren für ausstehende Entwicklungskredite, wobei der ursprünglich vereinbarte tiefe Zinssatz für die ganze Umschuldungsperiode beibehalten wird. Karenzfrist bedeutet, dass keine Rückzahlungen der Schuld erfolgen, die Zinsen jedoch bezahlt werden müssen. Im Falle von öffentlich garantierten Exportkrediten gilt eine Rückzahlungsfrist von 15 Jahren mit 8 Karenzjahren bei Marktzinsen. Bis Ende 1991 zählten für die Umschuldung ihrer ausstehenden Fälligkeiten Marokko, Honduras, El Salvador, Nigeria, die Philippinen und Jamaika zu den LMIC’s.
98Es gibt keine abschliessenden Länderlisten für die eine oder andere Kategorie von Konzessionen oder Bedingungen. Im Rahmen des Pariser Klubs entscheiden die beteiligten Gläubigerländer von Fall zu Fall. Im Juli 1992 gelten folgende Umschuldungsbedingungen :
-
Im Falle konventioneller Bedingungen stehen zwei Optionen zur Auswahl : Rückzahlung innert 10 Jahren, einschliesslich 5 Freijahren, bei Marktzins oder Rückzahlung innert 15 Jahren bei 1 bis 2 Freijahren, mit progressiv steigenden Raten und ebenfalls Marktzins.
-
Für die LMIC’s gilt eine Rückzahlungsfrist von 15 Jahren, einschliesslich 5 bis 8 Freijahre, Marktzins.
-
Die Trinidad-Bedingungen (seit Dezember 1991) sehen folgende Möglichkeiten des Schuldenabbaus vor : Schuldendienstreduktion von 50 Prozent auf der Aussenschuld (Net Present Value), wobei folgende Optionen zur Auswahl stehen : Schuldenreduktion mit Marktzins, Zinsreduktion, Zinsreduktior/-kapitalisierung. Für öffentliche Entwicklungskredite können bis 30 Jahre Rückzahlungsfrist gewährt werden, ansonsten gilt eine verlängerte Rückzahlungsfrist von bis zu 25 Jahren, einschliesslich 14 Karenzjahren, mit Marktzins.
99Anlässlich des Weltwirtschaftsgipfels in München im Juli 1992 empfahlen die sieben führenden Industrieländer dem Pariser Klub, Möglichkeiten weiterer Schuldenerleichterungen auszuarbeiten, namentlich den LMIC-Schuldnern erweiterte Rückzahlungsbedingungen einzuräumen.
100Im Jahre 1991 wurden im Rahmen des Pariser Klubs 16 neue multilaterale Umschuldungsvereinbarungen über insgesamt 67 Milliarden Dollar ausgehandelt. Polen und Ägypten bildeten Ausnahmefälle. Ihnen wurde je die Hälfte ihrer gesamten Aussenschuld erlassen. Im Falle Polens waren dies 14,9 Milliarden Dollar Schuldenerlass, im Falle Ägyptens 10,5 Milliarden Dollar. Die Toronto-Bedingungen wurden ausgehandelt für die beiden ärmeren Entwicklungsländer Senegal und Burkina Faso. Zwei Ländern, nämlich Nicaragua und Benin, wurden die Trinidad-Bedingungen eingeräumt. Vier Länder wurden als LMIC eingestuft.
101In der ersten Jahreshälfte 1992 wurden 12 multilaterale Umschuldungen vereinbart. Fünf Ländern wurden Trinidad-Bedingungen gewährt, wie die Tabelle Nr. 8 ausweist.
102Wie aus der Tabelle Nr. 8 ersichtlich, wurden 1991 Schulden in der gesamten Höhe von rund 67 Milliarden Dollar umgeschuldet, was gegenüber der Aussenschuld der Entwicklungsländer von rund 1’300 Milliarden Dollar einen bescheidenen Anteil ausmacht. Für das einzelne Land wiederum kann die Umschuldung, insbesondere jedoch verbunden mit einem Schuldenerlass, eine relativ grosse Erleichterung für die Volkswirtschaft darstellen.
1031991 schloss die Schweiz mit 11 Entwicklungsländern bilaterale Umschuldungsabkommen : 7 afrikanische Länder, 3 Länder Lateinamerikas und die Philippinen (vgl. Tabelle Nr. 9). Die Toronto-Bedingungen wurden fünf schwarzafrikanischen Ländern gewährt : der Zentralafrikanischen Republik, Sambia, Togo, Madagaskar und Senegal. Fünf Ländern wurden die Konditionen für LMIC-Länder gewährt. In der ersten Jahreshälfte 1992 fanden 6 bilaterale Umschuldungen statt. Ägypten und Polen wurde gemäss Vorschlag des Pariser Klubs die Hälfte ihrer Schuld gegenüber der Schweiz erlassen. Kamerun, Ekuador und Jordanien wurden als LMIC eingestuft und erhielten eine längere Rückzahlungsfrist. Der gesamte umgeschuldete Betrag machte 1991 rund 600 Millionen Franken aus.
104Ende 1991 bestanden insgesamt 102 bilaterale Umschuldungsabkommen zwischen der Schweiz und 35 Ländern.
105
Tabelle Nr. 8 Multilaterale Umschuldungsabkommen

* Toronto-Bedingungen : Es wird unter folgenden drei Varianten gewählt :
A. Schuldenerlass von 30 Prozent der Schuld und Verzinsung zu Marktsätzen.
B. Fristerstreckung der Schuld auf 25 Jahre bei 14 Karenzjahren und anschliessender Bedienung der Schuld nach Marktbedingungen.
C. Reduktion des Zinssatzes um 3,5 Prozentpunkte oder um 50 Prozent. Die 50-Prozent-Regel kommt dann zur Anwendung, wenn die Reduktion unter 3,5 Prozent-Punkte zu liegen kommt.
** Konventionelle Umschuldungsbedingungen : Bis zu 10 Rückzahlungsjahre bei durchschnittlich 5 Karenzjahren ; es gelten Marktzinssätze.
*** Lower Middle Income Countries : Fristverlängerung für Nicht-Toronto-Länder auf maximal 20 Jahre. Marokko, El Salvador und Honduras wurde bereits 1990 die Fristerstreckung nach LMIC-Modalität gewährt, sie wurden aber noch nicht offiziell als LMIC-Länder ausgewiesen.
Quelle : BAWI
106
Tabelle Nr. 9 Bilaterale Umschuldungsabkommen

Quelle : BAWI
107Die Diskussionen anlässlich der UNCTAD VIII erlaubten es der Organisation, eine institutionelle Reform einzuleiten und ihr Arbeitsprogramm für die kommenden Jahre festzulegen. An Stelle der Nord-Süd-Konfrontation ist ein Streben nach Konsens und konstruktiver Zusammenarbeit getreten. Die Reform wird auch aus dem Sprachgebrauch in Bezug auf die Entwicklung der Drittweltländer deutlich, welche vor allem durch eine Liberalisierung der Märkte und eine „gute Führung” (good governance) der öffentlichen und privaten Geschäfte erreicht werden sollte. Die wichtigsten Diskussionsthemen betrafen die Rohstoffe, die Technologie, die Dienstleistungen und die Verbesserung der Verwaltungsverfahren im Handel (trade efficiency). Die Politik der internationalen Zusammenarbeit im Rohstoffbereich befindet sich derzeit in einer Krise. Lediglich das Internationale Abkommen über Naturkautschuk wird mit einem Marktinterventionsmechanismus angewandt, und die Verhandlungen über den Abschluss eines neues Internationalen Kaffee- und Kakaoabkommens kommen nur schleppend voran. Die anderen Rohstoff abkommen sehen keine Wirtschaftsklauseln vor und beschränken sich auf die Verbesserung der Markttransparenz. Im März 1992 wurde ein neues Internationales Zuckerabkommen abgeschlossen.
108Seit Anfang der achtziger Jahre kam dem IWF und der Weltbank eine bedeutende Rolle beim Versuch einer Lösung der Verschuldungskrise der Drittweltstaaten zu. Den Forderungen der Entwicklungsländer nach einer globalen Lösung des Schuldenproblems stand der von den Industrieländern gewünschte Lösungsansatz von Fall zu Fall gegenüber. Die seit 1987 im Rahmen des GATT geführte achte Verhandlungsrunde (Uruguay-Round) betrifft Fragen, die die von der UNCTAD erörterten Themen eng berühren (Dienstleistungen, Technologietransfer usw.). Durch die Bedeutung, welche die Handelsgespräche des GATT sowie die Schuldenstrategie der grossen multilateralen Finanzinstitutionen erlangt haben, wurde die UNCTAD in den Schatten gedrängt. Das relative Desinteresse der Medien für die UNCTAD VIII ist eines der Zeichen für diese Entwicklung.
109In den sechziger und siebziger Jahren hatte die UNCTAD als internationales Diskussionsforum jedoch eine wichtige Rolle gespielt. Durch die Arbeiten der UNCTAD konnten insbesondere (rechtlich nicht bindende) Entschliessungen angenommen werden, die für alle Mitgliedsländeranwendbar sind, sowie (rechtlich bindendende) internationale Abkommen und Konventionen, die nur von den Ländern, die sie ratifiziert haben, angewandt werden müssen. Die wesentlichen Instrumente, die von der Organisation damals geschaffen wurden, sind das Integrierte Rohstoffprogramm, das allgemeine Zollpräferenzsystem, ein Kodex über wettbewerbsbeschränkende Geschäftspraktiken und Übereinkommen im Bereich der Seeschiffahrt. Besondere Beachtung kam der Hilfe für die „am wenigsten entwickelten Länder” (LLDC) zu. Die – nach Meinung einiger Staaten allzu sehr politisierten – Verhandlungen wurden oft mit tiefgreifenden Meinungsverschiedenheiten unter den Teilnehmern in einem Forum geführt, in dem die Industrieländer (aufgrund des Prinzips „ein Land eine Stimme”) keine Stimmenmehrheit hatten. Das UNCTAD-System der Verhandlungen nach Ländergruppen spiegelte immer weniger die Vielfalt der Situationen der einzelnen Gruppen wider : „Gruppe der 77” (Entwicklungsländer), Gruppe B (OECD-Länder), Gruppe D (Ostblockstaaten), China. Bei mehreren im Rahmen der UNCTAD ausgehandelten Instrumenten ist viel Zeit verstrichen, bis sie effektiv zur Anwendung kamen (zum Beispiel Gemeinsamer Rohstoff-Fonds), und einige sind überhaupt nicht in Kraft getreten (verbindlicher Kodex über den Technologietransfer). Andere haben nicht die gewünschten Ergebnisse gebracht. So hat das allgemeine Zollpräferenzsystem die Ausfuhren der Entwicklungsländer in die Industrieländer nicht wirklich gefördert, und nur ein einziges der internationalen Rohstoffabkommen funktioniert derzeit in zufriedenstellender Weise (Kautschukabkommen).
- 9 Bericht zur Aussenwirtschaftspolitik 91/1+2, 15. Januar 1992, S. 69.
110Nach Ansicht der Schweiz befindet sich die UNCTAD gegenwärtig in einer Identitätskrise. „Ihr Einfluss auf die Gestaltung der Beziehungen zwischen Entwicklungsländern und Industrieländern ist geschwunden. Das Ende des Bipolarismus, eine weitgehende Übereinstimmung in den wirtschaftspolitischen Grundauffassungen und die Entschärfung ideologischer Spannungen machen eine Neudefinition der Aufgaben der UNCTAD und eine Reform ihrer Arbeitsmethoden erforderlich, damit diese Organisation im veränderten weltwirtschaftlichen Umfeld weiterhin eine nützliche Rolle im Rahmen einer neuen Weltwirtschaftsordnung spielen kann”9.
111Die Mitglieder der UNCTAD mussten demnach ein Mittel finden, um der Organisation neuen Aufschwung zu verleihen. Die achte UN-Konferenz über Handel und Entwicklung (UNCTAD VIII) fand vom 8. bis 25. Februar 1992 in Cartagena, Kolumbien, statt. Lediglich 125 der derzeit 179 Mitgliedsländer der UNCTAD, darunter die Schweiz, nahmen daran teil. Eine ganze Reihe von Entwicklungsländern haben keine Delegationen an die Konferenz entsandt. Die Konferenzteilnehmer haben eine Erklärung verabschiedet, die den Arbeiten der UNCTAD eine neue Ausrichtung gibt, mit dem Titel : „Eine neue Entwicklungspartnerschaft : die Verpflichtung von Cartagena”.
112Auf der UNCTAD VIII in Cartagena wurde eine sehr umfassende Änderung der zwischenstaatlichen Organe der UNCTAD beschlossen. Die Frühjahrstagung des UNCTAD-Rates befasste sich 1992 ausschliesslich mit der Definition der Mandate der neugeschaffenen Organe.
113Das nachstehende Schema vermittelt eine Übersicht über die neue institutionelle Struktur der UNCTAD. Der UNCTAD-Rat hält weiterhin zwei ordentliche Tagungen im Jahr und im Bedarfsfall ausserordentliche Tagungen ab. Die ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten treten, gemäss einem Vorschlag der Schweiz, aber auch zu ganz- oder halbtägigen Sitzungen zusammen. Diese neuen richtungsweisenden Tagungen sollen es dem Rat erlauben, die Tätigkeit der UNCTAD gemäss der aktuellen Weltwirtschaftslage zu orientieren und die laufenden Arbeiten anzuregen.
114Das Mandat des UNCTAD-Sonderausschusses für Zollpräferenzen und der zwischenstaatlichen Expertengruppe über wettbewerbsbeschränkende Geschäftspraktiken wird unverändert beibehalten. Alle anderen Nebenorgane werden abgeschafft und durch neue Ausschüsse ersetzt, die für vier Jahre errichtet werden, sowie durch Sonderarbeitsgruppen, die für zwei Jahre eingesetzt werden. Der UNCTAD-Ausschuss für Rohstoffe hat zum Ziel, eine ausgewogene Rohstoffpolitik auf nationaler und internationaler Ebene unter gleichzeitiger Berücksichtigung der Markttendenzen zu fördern. Wie der alte Ausschuss kann er die Schaffung von Studiengruppen und den Abschluss tragfähiger (d.h. die Mehrheit der Produzenten- und Konsumentenländer umfassender) internationaler Rohstoffabkommen anregen. Der Nachdruck wird auf die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit, die Verbesserung der Markttransparenz und die Diversifizierung des Primärsektors gelegt. Dieser Ausschuss gewährleistet somit die Fortsetzung der Rohstoffpolitik, wie sie den Wünschen der Schweiz entspricht (siehe Punkt 3.1.2 zu diversen Rohstoffabkommen). Der UNCTAD-Ausschuss über die Entwicklung der Dienstleistungen hat die Aufgabe, die Beteiligung der Entwicklungsländer am Welthandel mit Dienstleistungen zu erhöhen, insbesondere ihre technologische Kapazität und ihre Ausfuhrkapazität zu stärken. Der UNCTAD-Ausschuss zur Bekämpfung der Armut soll die bestehenden Daten und Analysen betreffend die Verbreitung und den Umfang der Armut, sowie die Erfahrungen der Länder im Bereich der Armutsbekämpfung untersuchen. Ferner soll ein Informationsaustausch über die Auswirkungen der Entwicklungshilfe- und der Nothilfeprogramme organisiert werden.
115Mit der Annahme der Erklärung „Verpflichtung von Cartagena” wollten die an der UNCTAD VIII teilnehmenden Länder den Arbeiten der Organisation auf der Grundlage eines „weitgehenden Konsenses über die Gültigkeit der Marktgesetze” einen neuen Impuls im Hinblick auf eine „Entwicklungspartnerschaft” verleihen. Die Aufmerksamkeit wird künftig der Analyse der Erfahrungen und der die Entwicklung beeinflussenden nationalen Politiken sowie der technischen Zusammenarbeit gewidmet. Der Abschluss internationaler Abkommen und die Annahme bindender Entschliessungen stellt keineswegs mehr eine Priorität dar. Die Verhandlungen über ein Abkommen sollten das eventuelle Endergebnis eines ganzen Prozesses sein, der sich von der Ermittlung bzw. der Analyse von Fragen bis hin zum zwischenstaatlichen Dialog erstreckt. Die Verhandlungen sollten auf einem weitgehenden Konsens in Bezug auf die Zweckmässigkeit der Erreichung eines Resultats und die Form des Resultats beruhen. Somit kann es künftig nicht mehr angehen, dass eine Mehrheit von Ländern (z.B. die Entwicklungsländer) einer Minderheit von Ländern (z.B. die Industrieländer) Abkommen aufzwingt. Das UNCTAD-Sekretariat, dessen Berichte eine Diskussionsgrundlage bilden, sollte die Vielfalt der Situationen und der nationalen Erfahrungen besser berücksichtigen und nicht mehr von einem einheitlichen Block der Entwicklungsländer ausgehen. Das System der Ländergruppen wird durch wechselnde Koalitionen mit dem Ziel ersetzt, zu bestimmten Fragen einen Konsens zu erreichen. Die neue Rolle der UNCTAD in der Welt könnte sich an derjenigen der OECD für die Industrieländer ausrichten.
116Die Industrieländer haben nachdrücklich darauf bestanden, dass die Kompetenzen der UNCTAD diejenigen des Internationalen Währungsfonds und des GATT nicht überschneiden dürften. Die Industriestaaten, darunter die Schweiz, haben seit Mitte der achtziger Jahre einen neuen, liberaleren Sprachgebrauch in der UNCTAD eingeführt, insbesondere um die Länder dazu anzuregen, gegen die schlechte Führung der öffentlichen und privaten Geschäfte, einschliesslich der Korruption anzukämpfen. In der Erklärung „Verpflichtung von Cartagena” wird dieser Begriff der „guten Regierungsführung” (good governance) präzisiert. Es wird darauf hingewiesen, dass das wirksame Funktionieren der Märkte mit einer förderlichen Politik der Regierungen einhergehen müsse, welche die Freiheit und die Sicherheit der Personen garantiert, um eine weitreichende Beteiligung der Bevölkerung am wirtschaftlichen und politischen Leben zu gewährleisten. Eine gute Regierungsführung, die eine leistungsfähige, effiziente, ehrliche, gerechte und verantwortliche öffentliche Verwaltung, die Achtung der Rechte des Einzelnen und die Initiative fördert, sei eine wesentliche Voraussetzung für eine nachhaltige und allgemeine Entwicklung und für gute wirtschaftliche Ergebnisse auf allen Entwicklungsebenen (S. 15).
117Die Regierungen sollten den Unternehmergeist und das Produktivitätswachstum fördern. Die Entwicklungsländer müssen „günstige Bedingungen für produktive lokale und ausländische Investitionen schaffen”, indem sie gesamtwirtschaftliche Stabilität, einen angemessenen Rechtsschutz der Investitionen und die Liberalisierung der Märkte gewährleisten (Studienauftrag der Sonderarbeitsgruppe über Investitionen). Die Erfahrungen der Länder im Bereich der Privatisierung werden von einer anderen Arbeitsgruppe untersucht. Anstelle der Einführung eines Verhaltenskodexes über Technologietransfer sollen nun die Faktoren untersucht werden, welche den Technologietransfer fördern können, darunter die als wesentlich erachtete Rolle des Schutzes des geistigen Eigentums (Arbeitsgruppe Investitionen und Technologietransfer).
118Die Anpassung des UNCTAD-Mandats an das neue internationale politische und wirtschaftliche Umfeld wurde von vielen Ländern begrüsst, darunter auch von der Schweiz. Der Leiter der schweizerischen Delegation, Franz Blankart, war der Ansicht, dass die Arbeiten der UNCTAD VIII sehr erfolgreich gewesen seien. Die getroffenen Beschlüsse sollten, mit einer Umstrukturierung des UNCTAD-Sekretariats einhergehend, unverzüglich in die Tat umgesetzt werden (UNCTAD-Pressemitteilungen).
119Trotz des neuen Diskussionsklimas in der UNCTAD besteht jedoch die Gefahr, dass bei unterschiedlichen Auslegungen der neuen Mandate für die verschiedenen Organe Probleme auftreten könnten. Auch bei Widerständen seitens des UNCTAD-Sekretariats, das nach Ansicht zahlreicher Industrieländer in den letzten Jahren an Konzeptionen festgehalten hat, welche als überholt angesehen werden, könnten sich Probleme ergeben. Einige Entwicklungsländer und gewisse nichtstaatliche Organisationen zeigten sich skeptischer, was die Chancen einer Wiederbelebung der UNCTAD auf diese Weise betrifft. Nach Meinung einiger läuft die Entscheidung, nicht mehr auf Verhandlungen über verbindliche Abkommen zu bestehen, darauf hinaus, dass die Organisation gegenüber denjenigen internationalen Institutionen, die von den Industrieländern besser kontrolliert werden, noch mehr an Bedeutung verliert. Nach Meinung anderer dürfen die Rezepte der Liberalisierung der Märkte und der Unterstützung der Privatwirtschaft nicht zu einem Allheilmittel für die Lösung der Probleme der Entwicklungsländer werden. Gemäss der Analyse einer Vertretung nichtstaatlicher Organisationen, der International Coalition for Development Action (ICDA), verbergen sich hinter der äusserlich ruhigen Atmosphäre der Diskussionen in Wirklichkeit Meinungsverschiedenheiten innerhalb der „Gruppe der 77” und die Befürchtung, dass gewisse Industrieländer (in erster Linie die USA) aus der UNCTAD austreten könnten, sowie ein Gefühl der Resignation darüber, dass internationale Abkommen, die in der Vergangenheit mühsam ausgehandelt wurden, toter Buchstabe geblieben sind (epd-Entwicklungspolitik 8/92).
120Wegen der Debatte über die institutionelle Reform wurden die allgemeinen Diskussionsthemen der UNCTAD VIII in den Hintergrund gedrängt. Sie umfassten die Bereiche : Entwicklungsressourcen, Welthandel, Technologie, Rohstoffe und Dienstleistungen. Betreffend die Entwicklungsressourcen und die Rohstoffe (siehe Punkt 3.1.2.) enthält der Schlusstext keine neuen Ausführungen. Hingegen hat die Konferenz den Welthandel nach dem Kriterium der Effizienz geprüft und nach Verbesserungen der Verwaltungsverfahren des Handels („trade efficiency”) gesucht. Die Kosten für die Erstellung und Auswertung von Unterlagen über die Warenflüsse können nach Angaben der UNCTAD 10 Prozent des Gesamwerts des Welthandels ausmachen. Die Informatisierung und die Modernisierung der Telekommunikationsnetze könnten dazu beitragen, diese Kosten für die Regierungen und Händler zu verringern. Zuvor hatte die UNCTAD vor allem Fragen der Hafen-Infrastrukturen und des Transports behandelt. Das Streben nach grösserer Effizienz ist insbesondere das Ziel des von UNCTAD und GATT gemeinsam verwalteten Internationalen Handelszentrums (ITC). Auch mit der Schaffung von sogenannten „Handelsstellen” durch die UNCTAD wird dieses Ziel verfolgt, wobei Banken, Versicherungen, Luftfahrtgesellschaften, Schiffahrtsagenturen und Zollbeamte in den Räumlichkeiten der Zollämter oder Handelskammern unter einem Dach untergebracht werden oder zusammen als Netzwerk organisiert werden sollen. Die Konferenz hat die Einberufung eines internationalen Kolloquiums über Verbesserungen im Handelsverkehr für 1994 gefordert und eine Arbeitsgruppe mit der Prüfung dieses Themas betraut.
121In der Debatte über Technologie wurden die nationalen Politiken zur Förderung des Technologietransfers behandelt. Die in den siebziger Jahren im Rahmen der UNO eingeleiteten Verhandlungen über die Ausarbeitung eines internationalen Verhaltenskodexes betreffend den Technologietransfer wurden suspendiert. Statt dessen werden informelle Gespräche geführt, um Vorschläge auszuarbeiten, die den derzeitigen Bedingungen des Technologietransfers besser Rechnung tragen.
122Das von der UNCTAD 1976 ausgearbeitete Integrierte Rohstoffprogramm hatte die Verringerung der Preisschwankungen bei Rohstoffen, die Steigerung der Exporteinnahmen der Entwicklungsländer, die Diversifizierung ihrer Produktion, sowie die Förderung ihrer Vermarktungs-, Vertriebs- und Transportsysteme zum Ziel. Zur Erreichung dieser Ziele sollten vier Arten von Massnahmen eingeführt werden : eine Reihe internationaler Rohstoffabkommen, die sofern möglich Marktinterventionsmechanismen (Ausgleichslager, Exportquoten usw.) enthalten sollten, der Gemeinsame Rohstoff-Fonds zur Finanzierung verschiedener Massnahmen im Rohstoffbereich, (darunter Ausgleichslager), ein Mechanismus zur Ausgleichsfinanzierung für die sich aus den Rohstoffexporteinnahmen ergebenden Defizite, sowie technische Hilfe für die Entwicklungsländer.
123Die Ergebnisse dieser internationalen Bemühungen sind jedoch enttäuschend. Die drei Ausgleichsfinanzierungsmechanismen wurden nicht von der UNCTAD, sondern von anderen Institutionen oder auf nationaler Ebene geschaffen : Finanzierung durch den IWF ; System zur Stabilisierung der Exporterlöse (STABEX) im Rahmen der Lomé-Konvention zwischen der Europäischen Gemeinschaft und den AKP-Staaten (Entwicklungsländer Afrikas, der Karibik und des Pazifik) ; sowie ein Ausgleichsfinanzierungsmechanismus der Schweiz. Dieser Mechanismus gestattet es, bei den ärmsten Entwicklungsländern, welche die Schweiz mit Rohstoffen beliefern, die Defizite der Exporteinnahmen auszugleichen. In Anbetracht der Verluste bei den Exporteinnahmen der Entwicklungsländer, die durch die starken Schwankungen der Weltmarktpreise der meisten Rohstoffe bedingt sind, ist diese Finanzierung unzureichend. Der Gemeinsame Rohstoff-Fonds ist praktisch nicht Operationell, und bei der Einzahlung der Anteile am Fondskapital durch die Mitgliedsländer sind bedeutende Rückstände aufgetreten. Die internationalen Rohstoffabkommen konnten die Preise langfristig nicht stabilisieren. Das Internationale Zinnabkommen hat Konkurs gemacht. Unter den bestehenden Rohstoffabkommen besitzt lediglich das Internationale Abkommen über Naturkautschuk ein funktionsfähiges Ausgleichslager. (Dieses Abkommen ist um zwei Jahre bis Ende 1995 verlängert worden.) Einige internationale Abkommen, wie das Weizenabkommen, das Abkommen über Tropenhölzer, das Jute- und das Zuckerabkommen (denen auch die Schweiz angehört), sowie das Olivenölabkommen haben keine wirtschaftlichen Bestimmungen. Bei anderen Rohstoffen (Kupfer, Zinn, Eisenerz, Wolfram) erfolgen die Konsultationen im Rahmen internationaler Studiengruppen. Sie haben für die Schweiz weniger Bedeutung, da der Anteil der Schweiz an den Welteinfuhren dieser Produkte relativ gering ist. Die Verhandlungen über den Abschluss neuer Internationaler Abkommen für Kakao und Kaffee gestalten sich sehr schwierig.
- 10 Zahlenangaben aus : Marchés Tropicaux, 21 août 1992.
124Die derzeitige Auswegslosigkeit bei den internationalen Rohstoffverhandlungen ist der Ausdruck einer gewissen allgemeinen Ernüchterung. Die Verbraucherländer, darunter auch die Schweiz, sind nicht bereit, die Rohstoffpreise künstlich anzuheben. Wie andere Länder hat auch die Schweiz immer mehr Zweifel betreffend den Nutzen internationaler Rohstoffabkommen. Derartige Abkommen sind nicht imstande, Künstlich hohe Preise langfristig aufrechtzuerhalten. Die Produzenten könnten auch andere Lösungen finden, um die nachteiligen Auswirkungen grosser Preisschwankungen bei Rohstoffen kurzfristig einzuschränken (zum Beispiel durch Terminverkäufe). Eine neue internationale Rohstoffpolitik muss erst noch ausgearbeitet werden. Die Diversifizierung der Produktion ist oftmals schwierig und die Politik der Rohstoffverarbeitung in den Herstellerländern stösst sich am Protektionismus der Verbraucherländer, da die Einfuhrabgaben mit dem Verarbeitungsgrad der Produkte ansteigen. Diese Zölle stellen jedoch (ausser bei einigen speziellen Produkten) nicht das Haupthindernis für den Zugang der Entwicklungsländer zu den Märkten der Industrieländer dar. Die Schweiz erhebt beispielsweise relativ hohe Zölle auf Kakao enthaltende Produkte, sowie Zucker, Tabak, Kaffee- oder Teeextrakt, verarbeitetes Obst und Gemüse. Die nicht-tarifären Hindernisse spielen oft eine viel grössere Rolle. Auch Binnenabgaben sind weit verbreitet : In den Ländern der Europäischen Gemeinschaft kann die Mehrwertsteuer auf Kakaobohnen und Kakaoprodukte Sätze von 5,5 Prozent bis 22 Prozent erreichen10.
125Anlässlich der Tagung der UNCTAD VIII haben die Teilnehmerländer die Aufgaben der neuen ständigen Rohstoffkommission festgelegt. Die UNCTAD kann demnach den Abschluss internationaler Rohstoffabkommen und die Schaffung von Studiengruppen für gewisse Produkte weiterhin fördern. Die Ziele der internationalen Rohstoffpolitik und der nationalen Rohstoffstrategien sind folgende :
-
Verbesserte Funktionsweise der Rohstoffmärkte dank einer Verringerung der Verzerrungen zwischen Angebot und Nachfrage ;
-
Verbesserter Zugang der Rohstoffe zu den Märkten der Industrieländer ;
-
Mehr Markttransparenz durch Informationsaustausch über die Investitionspläne der Länder, die Marktperspektiven und die Produktabsatzmärkte ;
-
Prüfung der Ausgleichsfinanzierungsmechanismen.
126Zu diesen von der UNCTAD bereits behandelten Themen kommen neue Ausrichtungen hinzu :
-
- 11 CNUCED, Rapport du Conseil du commerce et du développement, 21 avril au 7 mai 1992, S. 11.
Untersuchung der „Beziehungen zwischen den Rohstoffpolitiken, einer guten Verwaltung der natürlichen Ressourcen und einer nachhaltigen Entwicklung”11 ;
-
Förderung des Einsatzes von Systemen zur Risikoverwaltung : marktgebundene Preisdeckungsmechanismen (Termingeschäfte, Optionsgeschäfte), Warenaustausch, an einen Rohstoffindex gebundene Obligationen und Darlehen, usw.
127Die UNCTAD VIII hat ausserdem beschlossen, die Vorbereitung einer internationalen Rohstoffkonferenz in die Wege zu leiten.
128Die beiden ersten Kakaoabkommen (1972 und 1975) sahen als Regulierungsmechanismen ein Exportkontingentsystem und ein Ausgleichslager vor, jedoch kamen diese Mechanismen wegen relativ hoher Weltmarktpreise nicht zur Anwendung. Das vierte Kakaoabkommen von 1986 läuft Ende September 1993 aus (nachdem es im April 1992 um ein Jahr verlängert wurde). Dieses Abkommen sieht eine Preisstabilisierung durch ein Ausgleichslager vor, das seine Höchstkapazität von 250’000 Tonnen Ende Februar 1988 erreicht hat. Der Marktrückzugsmechanismus, der die zusätzliche Lagerung eines Teils der Produktion erlaubt hätte, wurde nie angewandt, da die am Abkommen beteiligten Länder sich nicht über die Funktionsweise und die Finanzierung dieses Mechanismus einigen konnten. 40 Länder gehörten dem Abkommen von 1986 an, darunter auch die Schweiz. Von den zehn grössten Kakaoproduzentenländern gehörten drei dem Abkommen nicht an (Malaysia und Indonesien, deren Produktion in den letzten Jahren stark zugenommen hat, sowie Kolumbien). Das grösste Kakaoeinfuhrland der Wert, die USA, blieben dem Abkommen ebenfalls fern. Mittels einer Gebühr auf die Kakaoausfuhren und -einfuhren sollte die Tätigkeit der Internationalen Kakaoorganisation (ICO) finanziert werden. Im September 1991 beliefen sich die Beitragsrückstände der Mitgliedsländer (vor allem der Elfenbeinküste und Brasiliens) auf 152 Millionen Dollar. Diese Länder hätten gemäss einer Entschliessung des Internationalen Kakaorates bis September 1992 10 Prozent ihrer Schulden zahlen sollen.
129Seit Mitte der achtziger Jahre hat der Markt, mit Ausnahme des Erntejahrs 1991/92, trotz des raschen Anwachsens der Nachfrage (3,6 % jährlich in den achtziger Jahren) einen Angebotsüberhang verzeichnet. Die Steigerung der Gesamtproduktion ist vor allem bedingt durch die Entwicklung Südostasiens zum neuen bedeutenden Produktionsgebiet, durch die Steigerung der Erträge (Verwendung neuer Hybridsorten), die Einführung staatlicher Programme zur Produktionsförderung in einigen Ländern (Elfenbeinküste, Ghana), sowie den Bedarf der Länder an Deviseneinnahmen zur Zahlung ihres Schuldendienstes.
130Die Weltkakaopreise haben einen starken Rückgang verzeichnet und waren in den letzten Jahren grossen Schwankungen unterworfen : 680 bis 800 Sonderziehungsrechte (SZR) pro Tonne zwischen April und Oktober 1992, rund 910 SZR im Januar 1992, 880 SZR im Januar 1991, 730 SZR im Januar 1990, gegenüber 1’136 SZR im Januar 1989 und 1765 SRZ im Jahresdurchschnitt für 1986. Die realen Kakaopreise sind auf dem niedrigsten Stand seit dreissig Jahren angelangt und erlauben in einigen Fällen nicht mehr den Unterhalt der Pflanzungen bzw. die Anschaffung der erforderlichen Produktionsmittel.
131Im Bereich der Nachfrage wird die Verarbeitungsindustrie, die ihren Standort vor allem in den Industrieländern hat, von einer Reihe transnationaler Grosskonzerne beherrscht, insbesondere Nestle (der weltweit grösste Schokoladen- und Süsswarenhersteller), Jacobs Suchard (von Philip Morris, USA, aufgekauft), Cadburry Schweppes (Grossbritannien), Hershey Foods (USA), Mars (USA). Diese Branche weist eine wachsende Firmenkonzentration auf. Zahlreiche bekannte Schokolademarken und renommierte Schokoladehersteller in Europa werden heutzutage von Grossunternehmen kontrolliert, wobei das Beispiel von Nestles jüngsten Erwerbungen zu erwähnen ist : Rowntree, zweitgrösste Firma der Branche in Grossbritannien, Bouquet d’Or in Frankreich (indirekt durch Buitoni erworben), womit Nestle-Rowntree zum grössten Schokoladelieferanten in Frankreich geworden ist. La Côte d’Or (Belgien) wurde von Jacobs Suchard aufgekauft.
132Im Juni 1991 wurde eine Arbeitsgruppe geschaffen, um die Modalitäten eines neuen Abkommens zu untersuchen. Auf den Tagungen des Internationalen Kakaorates wurden verschiedene Vorschläge geprüft. Die ersten drei Tagungen der Kakaokonferenz der Vereinten Nationen, die im April, Juli und November 1992 stattfanden, haben es nicht erlaubt, die zahlreichen und tiefgehenden Meinungsverschiedenheiten zwischen den Hersteller- und Verbraucherländern auszuräumen. Die Wahl des Marktinterventionsmechanismus wurde angefochten, da die Herstellerländer (mit Ausnahme Brasiliens) ein Ausfuhrkontingentsystem mit einem von allen Mitgliedsländern zu finanzierenden Ausgleichslager anstrebten. Die Kakaoproduzentenländer kamen nach und nach von dieser Lösung ab und wählten einen von den Verbraucherländern vorgeschlagenen Mechanismus, der den Rückzug eines Teils der ausführbaren Produktion vom Markt gestattet. Die Herstellerländer wollten sodann eine Höchstmenge von 380’000 Tonnen für den Rückzug, bei einer Laufzeit des Abkommens von acht Jahren festsetzen, wohingegen die Verbraucherländer eine Höchstgrenze von 330’000 Tonnen vorschlugen. Nach Meinung der Produzentenländer sollten die wirtschaftlichen Bestimmungen des Abkommens eine Anhebung der Weltpreise erlauben, insbesondere um eine bessere Durchführung der Strukturanpassungsprogramme zu gewährleisten und zur Wiederbelebung der Wirtschaft jener Länder beizutragen, deren Einkommen noch stark von der Kakaoproduktion abhängt. Die Herstellerländer wollten den Durchschnittspreis auf 1’475 SZR festlegen, wogegen die Verbraucherländer einen Durchschnittspreis von 1’050 SZR festsetzen wollten. Einige Länder haben darauf hingewiesen, dass es sich durch die Stützung der Kakaopreise vermeiden Hesse, dass einige Produzenten sich dem Drogenanbau zuwenden, welcher viel höhere Gewinne einbringt. Diese Produktionspolitik sollte mit einer Förderung des Verbrauchs einhergehen, insbesondere durch eine Senkung der Verbrauchssteuern, und indem man die Verwendung von Kakaobutter-Ersatzstoffen (d.h. andere pflanzliche Fette) vermeidet.
133Die Verbraucherländer, darunter die Schweiz, wollten ein System einführen, das den Produzentenländern den Marktrückzug eines Teils der ausführbaren Produktion zur Stützung der Preise gestattet. Sie wiesen die Vorstellung von Ausfuhrkontingenten mit einem internationalen Kakaolager zurück, vor allem wegen der Gefahr der Entstehung paralleler Märkte ausserhalb der festgelegten Quoten, wie dies bereits im Rahmen des Internationalen Abkommens beim Kaffee der Fall war. Da das von den Verbraucherländern vorgeschlagene System lediglich die Behandlung konjunktureller Probleme ermöglichte, sollte es durch eine gezielte Produktionspolitik ergänzt werden (verlangsamte Durchführung der Programme zur Ersetzung der Kakaopflanzen, Kürzung der Subventionen für den Kauf von Düngemitteln, Reduktion der Anbauflächen). Die Verbraucherländer streben eine Versorgung mit qualitativ gutem Kakao zu stabilen Preisen an, lehnen aber jegliche Preisstützung mit künstlichen Mitteln ab. Die Finanzierung des Interventionsmechanimus sollte in erster Linie durch die Produzentenländer (durch die Zahlung der Beitragsrückstände), sodann durch den Verkauf des derzeitigen internationalen Kakaolagers und schliesslich durch eine Abgabe auf den Kakaohandel gesichert werden. Meinungsverschiedenheiten gab es auch betreffend die Festsetzung der Höchst- und Mindestgrenzen des Interventionspreisbandes, wobei es die Produzentenländer ablehnten, dass hierfür die Durchschnittspreise der letzten drei Jahre als Bezugswert dienen sollten.
134Die Funktionsprobleme des Internationalen Kaffeeabkommens von 1983 wurden bereits in den vorhergehenden Jahrbüchern beschrieben :
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Mangelnde Flexibilität des Exportquotensystems, das die Unterschiede bei der Nachfrage nach den verschiedenen Kaffeesorten nicht berücksichtigte.
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Unfähigkeit der Produzentenländer, sich über die Aufteilung einer Globalquote unter den Ländern zu einigen.
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Probleme aufgrund des Bestehens eines doppelten Kaffeemarktes, der es den Erzeugerländern ermöglichte, über die ihnen zugewiesenen Quoten hinaus Kaffee an andere Länder zu liefern, die dem Abkommen nicht angehörten, bzw. indirekt sogar Mitgliedsländer des Abkommens zu beliefern.
135Die Aufhebung der Ausfuhrkontingente im Juli 1989 brachte einen Rückgang der Kaffeepreise um 50 Prozent mit sich, was schwerwiegende Folgen für Millionen kleiner Kaffeeproduzenten und für die Wirtschaft der Exportländer hatte. Letztere haben trotz der mengenmässigen Steigerung ihrer Kaffeeausfuhren Einkommenseinbussen erlitten, die auf 3 bis 4 Milliarden Dollar im Jahr geschätzt werden.
136Die Verhandlungen über den Abschluss eines neuen Kaffeeabkommens kamen nur sehr schwer zustande, da die Positionen der verschiedenen Länder völlig unvereinbar schienen. Einige Länder (Australien, Kanada) sind aus der Internationalen Kaffeeorganisation ausgetreten. Die lateinamerikanischen Produzentenländer haben im Herbst 1991 ohne Erfolg versucht, ein System der Zurückbehaltung eines Teils ihrer ausführbaren Produktion zur Stützung der Kaffeepreise vorzuschlagen.
137Brasilien, das grösste Kaffeeerzeugerland der Welt, kehrte erst nach langem Zögern im April 1992 an den Verhandlungstisch zurück. Es stellte dabei gewisse Bedingungen, darunter die Wiedereinführung einer Weltexportquote, welche auch die Ausfuhren in solche Länder umfasst, die dem Abkommen nicht angehören. Die Vereinigten Staaten akzeptierten ihrerseits die Idee einer Weltexportquote. Sie hatten jedoch grosse Bedenken bezüglich der Vorstellung eines Marktrückzugs der ausführbaren Produktion oder bezüglich Ausgleichslagern, die sie für nicht anwendbar hielten. Kolumbien und die afrikanischen Produzentenländer haben in den letzten Jahren grosse Anstrengungen unternommen, um neue Vorschläge auszuarbeiten und die anderen Länder zur Wiederaufnahme der Verhandlungen zu bewegen. Die Europäische Gemeinschaft anerkannte, dass ein neues Abkommen nicht nur die Markttendenzen widerspiegeln muss, sondern auch eine Rolle zu Förderung der Entwicklungspolitik der Länder der Dritten Welt spielen sollte. Nach Ansicht der Schweiz muss sich ein wirksames Internationales Kakao oder Kaffeeabkommen auf eine breite Mitwirkung der Produzenten- und Konsumentenländer stützen können. Die Ober- und Untergrenze der Interventionspreise sollten den allgemeinen Markttendenzen durch eine automatische Anpassung Rechnung tragen.
138Die Verhandlungen über ein neues Kaffeeabkommen wurden seit dem Sommer 1991 in mehreren Arbeitsgruppen der Internationalen Kaffeeorganisation geführt. Beschlüsse wurden vom Rat der Organisation gefällt. Die Verhandlungen stehen auch den Nichtmitgliedsländern offen, die ein Beobachterstatut haben. Die Schweiz gehört einem Arbeitsausschuss an, der aus zehn Ausfuhrländern und zehn Einfuhrländern besteht. Er soll die Hauptmodalitäten für das Funktionieren des künftigen Abkommens festlegen. Ein anderer Ausschuss regelt Fragen der Kontrollmassnahmen.
139Allmählich entwickelte sich ein Konsens für die Einführung eines Globalkontingents (Weltexportquote), das auch Ausfuhren in Nichtmitgliedsländer umfasst und drei Kaffeesorten betrifft. Die Erzeugerländer wollten diese Globalquote auf 62 Millionen Sack zu 60 Kilo Kaffee im Jahr festsetzen, wogegen sich die Ausfuhren des Erntejahres 1990/91 auf 72,6 Millionen Sack beliefen. Diese Massnahme würde eine Erhöhung der Weltmarktpreise und einen Rückgang der (auf 18 Millionen Sack geschätzten) Kaffeevorräte der Verbraucherländer nach sich ziehen. Die von den Verbraucherländern vorgeschlagene Quote, der auch die Schweiz zustimmt, beträgt 72 Millionen Sack.
140Die schwierige Frage der Aufteilung der Exportquoten zwischen den drei genannten Kaffeesorten und unter den Produzentenländern wurde noch nicht gelöst. Die Quotenverteilung ist insofern kompliziert, als einige Erzeugerländer mehrere Kaffeesorten ausführen. Sie sollte sich auch im Verlauf eines Jahres gemäss den Schwankungen der Nachfrage anpassen lassen und könnte auf die Ausfuhrleistungen, die ausführbare Produktion und/oder die Lagerbestände der letzten drei oder fünf Jahre basiert werden. Die Verbraucherländer, darunter auch die Schweiz, möchten bei der Einfuhr der von ihnen gewünschten Kaffeesorten freie Wahl haben. Ein wirksames Kontrollsystem zur Einhaltung der Kontingente muss sodann bei der Kaffeeausfuhr bzw. auch bei der Einfuhr errichtet werden. (Die Verbraucherländer sind der Ansicht, dass die Kontrollen vor allem von den Ausfuhrländern vorgenommen werden sollten.) Schliesslich sind noch verschiedene andere Fragen zu regeln : Zertifikat, Ausfuhrstempel, Ursprungskontrolle, sowie Sanktionen bei Zuwiderhandlungen. Auch müssen noch Massnahmen für den Übergang vom freien Markt zum kontingentierten Markt verabschiedet werden.
- 12 Marchés Tropicaux, 10.7.1992, S. 1861, 4.9.1992.
141Die Firma Nestle, die einem Abkommen positiv gegenübersteht, erklärte, die Verbraucher sollten den Produzentenländern einen angemessenen Preis zahlen, statt ihnen direkte Hilfe zu gewähren oder Kredite einzuräumen. Nach Ansicht Nestles hat die mangelnde Pflege der Kaffeepflanzungen bereits negative Auswirkungen auf die Qualität des Grünkaffees12.
- 13 Max Havelaar war ein holländischer Makler, der im 19. Jahrhundert als Beamter in Indonesien das K (...)
142In der Schweiz wurde nach einem holländischen Modell zur Unterstützung der kleinen Kaffeeproduzenten in der Dritten Welt ein System für den Vertrieb von alternativen Kaffeemarken unter dem Gütesiegel „Max Havelaar” eingeführt. Die Max-Havelaar-Stiftung wurde von Schweizer Hilfswerken im Frühjahr 1992 gegründet13. Sie vergibt Lizenzen unter dem Gütezeichen an Röster und Einzelhändler, welche Kaffee vertreiben, der Organisationen von Kleinproduzenten in den Entwicklungsländern aufgrund von Kaufverträgen mit mindestens einjähriger Laufzeit abgekauft wurde. Durch eine Vorfinanzierung der Ernte soll vermieden werden, dass die Kaffeebauern sich zwischen dem Zeitpunkt der Ernte und der Bezahlung des verkauften Kaffees verschulden. Der Verbraucher zahlt mehr für den Max-Havelaar-Kaffee und hat dabei die Gewähr, dass der Preisunterschied einem Kleinproduzenten zukommt, wobei dieser einen über dem Marktpreis liegenden garantierten Mindestpreis erhält (derzeit mehr als der doppelte Preis). Im Herbst 1992 wird der Absatz von Max-Havelaar-Kaffee in den Dritte-Welt-Läden, den Supermärkten (darunter Migros, Coop, Unip, Waro) und den kleinen Lebensmittelgeschäften bereits auf 4,5 Prozent des gesamten Kaffeeverkaufs in der Schweiz geschätzt, während der durch alternative Kanäle verkaufte Kaffee in den Vorjahren nur 0,2 Prozent des schweizerischen Kaffeemarktes betragen hatte. Die Firmen Nestle, Jacobs und Mövenpick vertreiben noch keinen Kaffee unter diesem Gütezeichen. Im Oktober 1992 wurde eine breitangelegte Informationskampagne über den „solidarischen” Kaffee durchgeführt. Die Max-Havelaar-Stiftung prüft die Möglichkeiten, dieses Vermarktungsverfahren auch auf andere Produkte (Kakao, Schokolade, Reis, Bananen) auszudehnen.
143Auf der Zuckerkonferenz der Vereinten Nationen, welche im März 1992 in Genf stattfand, wurde eine neues Internationales Zuckerabkommen verabschiedet. Es trat im Januar 1993 in Kraft. Der Zuckermarkt wird bereits seit 1937 durch internationale Abkommen geregelt. Das 1992 verabschiedete Zuckerabkommen ist ein Verwaltungsabkommen und enthält (ebenso wie die drei seit 1973 abgeschlossenen vorhergehenden Abkommen) keine Wirtschaftsklauseln. Das Abkommen sieht die Aufrechterhaltung der Internationalen Zuckerorganisation, die Förderung der internationalen Zusammenarbeit zu Fragen betreffend den Zuckermarkt, sowie den Austausch von Marktinformationen vor. Die Vereinigten Staaten und viele andere Länder haben sich der Aufnahme von Regulierungsmechanismen ins Abkommen widersetzt. Ein vom Abkommen geschaffener Ausschuss über die Lage des Zuckermarktes soll Statistiken über Produktion und Verbrauch erstellen, sowie Analysen des Marktverhaltens und Untersuchungen über Auswirkungen der Zuckerersatzprodukte durchführen.
144Die Schweiz war dem Internationalen Zuckerabkommen im Herbst 1990 beigetreten, nachdem sie den Abkommen lange Zeit ferngeblieben war. Die vorhergehenden Zuckerabkommen besagten, dass die dem Abkommen angehörenden Länder die Einfuhr von Zucker aus Nichtmitgliedsländern beschränken bzw. verhindern müssten. Damals gehörte die Europäische Gemeinschaft den Internationalen Zuckerabkommen noch nicht an. Da sie den Hauptanteil der Rübenzuckereinfuhren der Schweiz lieferte, warf dies für den Beitritt der Schweiz ein Problem auf. Das neue Zuckerabkommen wurde von der Schweiz im Dezember 1992 ratifiziert.
145Bei den GATT-Verhandlungen hat die zwischen den Vereinigten Staaten und der Europäischen Gemeinschaft im Agrarbereich aufgetretene Krise zur Verzögerung des Abschlusses der Uruguay-Runde beigetragen. Dank einem Kompromiss zwischen den beiden Handelsgrossmächten konnten die Verhandlungen auf multilateraler Ebene im November 1992 wieder aufgenommen werden. Vor Annahme eines umfassenden Schlusstextes sind jedoch noch zahlreiche Fragen zu regeln. Bei einigen Themenbereichen, wie Landwirtschaft, Dienstleistungen und geistiges Eigentum müssen bestehende Meinungsverschiedenheiten ausgeräumt werden. Die Schweiz, die von ihrem Aussenhandel sehr abhängig ist, misst einem positiven Ergebnis der Uruguay-Runde grosse Bedeutung bei. Die Handelspolitik der Schweiz wurde auf einer Sondertagung des GATT-Rates einer Prüfung unterzogen.
146Die achte Verhandlungsrunde des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) zur Liberalisierung des Welthandels findet seit 1986, unter Beteiligung von 108 Ländern (darunter auch die Schweiz) statt. Die Teilnehmerstaaten wollen die Liberalisierung in den herkömmlichen GATT-Bereichen fortsetzen. Sie wollen insbesondere eine allgemeine Senkung der Zollsätze mit einem Zollabbau um ein Drittel, sowie Zollsenkungen bei den natürlichen Ressourcen, tropischen Erzeugnissen, Textilien und Schutzklauseln vornehmen. Des weiteren streben sie eine Verbesserung der Regeln und der globalen Funktionsweise des GATT-Systems, die Integration der Landwirtschaft in die GATT-Regeln, sowie die Ausarbeitung neuer Abkommen über die Dienstleistungen und den Schutz des geistigen Eigentums an. Ein getrenntes Abkommen über das öffentliche Beschaffungswesen könnte im gleichen Zeitraum wie die Uruguay-Runde verabschiedet werden (auch wenn dieses Abkommen formell nicht Teil dieser Handelsgespräche ist). Aufgrund der tiefgehenden Meinungsunterschiede zu gewissen Verhandlungsthemen, vor allem über die Landwirtschaft, war auf der Ministerkonferenz in Brüssel im Dezember 1990 eine Verlängerung der Urugay-Runde beschlossen worden.
147Die lange Zeit unüberbrückbaren Gegensätze in den Positionen der USA und der Europäischen Gemeinschaft zur Liberalisierung des Agrarsektors haben den gesamten multilateralen Verhandlungsprozess bis November 1992 ins Stocken gebracht. Vor der Verabschiedung der Schlussakte der Uruguay-Runde müssen jedoch noch weitere politische Durchbrüche erzielt werden, insbesondere in den Bereichen Dienstleistungen, geistiges Eigentum und Antidumping-Kodex.
148Seit Anfang des Jahres 1992 werden die Verhandlungen auf der Grundlage des „Entwurfs einer Schlussakte über die Ergebnisse der multilateralen Handelsverhandlungen der Uruguay-Runde” durchgeführt, der vom Generaldirektor des GATT, dem Schweizer Arthur Dunkel, am 20. Dezember 1991 unterbreitet worden war. Ein Teil dieses Entwurfs ist das Ergebnis eines Konsenses zwischen den Verhandlungsparteien, während andere Punkte Kompromissvorschläge sind. In ihren ersten Reaktionen auf den Inhalt des Entwurfs vertraten die Entwicklungsländer die Ansicht, dass dieser ihren Interessen nicht genügend Rechnung trage. Die Entwicklungsländer mussten sich bei den Auseinandersetzungen zwischen den Wirtschaftsmächten des Nordens zuweilen mit einer einfachen Zuschauerrolle begnügen, wogegen es eines der Ziele der Uruguay-Runde war, diese Länder soweit wie möglich in den multilateralen Verhandlungsprozess einzugliedern. Nach Meinung der Vereinigten Staaten gingen die Vorschläge über den Abbau der Handelshemmnisse nicht weit genug ; auch sollte der Einführung strenger Regeln und wirksamer Rechtsmittel mehr Bedeutung beigemessen werden. Somit wurden von mehreren Ländern noch Änderungsanträge zum Entwurf der Schlussakte eingebracht.
149Das Endergebnis der Urugay-Runde wird zum einen aus einem Globalpaket von 28 Abkommen, zum anderen aus den von jedem Teilnehmerland eingegangenen bindenden Verpflichtungen bestehen. Diese Verpflichtungen umfassen den Abbau gewisser tarifärer und nicht-tarifärer Hindernisse beim Warenaustausch, sowie Anfangsreformen einiger innerstaatlicher Regelungen, die den Handel mit Dienstleistungen beschränken. Vor Abschluss der Verhandlungsrunde müssen die Länder sich noch über die Zusatzanträge zum Entwurf der Schlussakte, sowie über die von jedem Land zu machenden Konzessionen und über eine Reihe technischer Fragen einigen. Auch werden Diskussionen über die Schaffung einer Multilateralen Handelsorganisation (MTO) geführt, die als institutioneller Rahmen für alle unter der Schirmherrschaft des GATT abgeschlossenen Abkommen dienen sollte.
150Die von ihrem Aussenhandel stark abhängige Schweiz misst einem Erfolg der Uruguay-Runde erhebliche Bedeutung bei. 1991 lag die Schweiz unter den grössten Einfuhrländern der Welt an 14. Stelle (ihr Handel machte 1,8 Prozent der weltweiten Wareneinfuhren aus). Sie lag an 15. Stelle der grössten Ausfuhrländer (1,7 Prozent der Weltausfuhren), wobei sie von 1990 bis 1991 um einen Platz (zugunsten Südkoreas) zurückfiel. Folglich könnte ein Abbau der Zölle der schweizerischen Exportindustrie zugute kommen. Die Schweiz wird Konzessionen betreffend die Liberalisierung ihres Agrarsektors machen müssen, jedoch möchte sie als Gegenleistung den Ausbau der multilateralen Regeln betreffend den Schutz desgeistigen Eigentums, die Investitionen und die Dienstleistungen erreichen.
151Der Abschnitt über die Landwirtschaft in dem von Gatt-Direktor Dunkel unterbreiteten Entwurf der Schlussakte enthält folgende Punkte :
1. Die nicht-tarifären Schranken bei der Einfuhr von Agrarprodukten sollen in Zolltarife umgewandelt werden. Die Zolltarife sollen danach innerhalb von sechs Jahren um 36 Prozent gesenkt werden. Diese Massnahme würde für die Schweiz, welche starke Beschränkungen bei Agrareinfuhren auferlegt, bedeutende Änderungen mit sich bringen.
2. Die Exportsubventionen sollen um 36 Prozent reduziert und die Ausfuhren subventionierter landwirtschaftlicher Erzeugnisse mengenmassig um 24 Prozent abgebaut werden. Beide Massnahmen sind zusammen erforderlich, um zu verhindern, dass eine Kürzung der Subventionen gänzlich durch Direktzahlungen ausgeglichen wird, was nicht zwangsläufig zu einem Rückgang der ausführbaren Mengen führen würde. Die Reduzierung der Exportmengen wurde von der Europäischen Gemeinschaft als zu weitgehend angesehen. Die Schweiz gewährt Exportsubventionen vor allem bei Käse (drei Viertel der Ausfuhrsubventionen), bei Rindern und bei gewissen Zubereitungen aus Früchten.
3. Die innerstaatlichen Agrarstützungsmassnahmen, die sich handelsverzerrend auswirken, sollten innerhalb von sechs Jahren um 20 Prozent reduziert werden. Eine Reihe interner Massnahmen, die sich nicht oder nur leicht handelsverzerrend auswirken, werden geduldet : Direktzahlungen an Landwirte (nur wenn sie keinerlei Auswirkungen auf die Produktion haben), Zahlungen zur Förderung des Umweltschutzes, regionale Beihilfen oder Strukturanpassungsbeihilfen, Forschung, usw.
Für die Schweiz betrifft diese Massnahme vor allem die Subventionierung der Milch-, Fleisch- und Getreidepreise. Die Neuorientierung der schweizerischen Agrarpolitik in den letzten Jahren hat diesen Änderungen Rechnung getragen : Erhöhung der Direktzahlungen an Landwirte, Massnahmen zur Lenkung der pflanzlichen Produktion. Der 7. Landwirtschaftsbericht befasst sich ebenfalls mit den notwendigen Reformen.
4. Die Anwendung sanitärer und phytosanitärer Massnahmen darf nicht zu einer willkürlichen oder ungerechtfertigten Diskriminierung beim Warenimport führen.
152Die am wenigsten entwickelten Länder sind von diesen Verpflichtungen zum Abbau der Zoll- und Handelsschranken ausgenommen. Die übrigen Entwicklungsländer brauchen ihre Subventionen oder Zölle weniger stark als die Industrieländer zu reduzieren (sie müssen nur zwei Drittel der obenerwähnten Ziele erreichen). Diese Länder haben die Möglichkeit, zur Förderung der ländlichen Entwicklung ihre Subventionen landwirtschaftlicher Produktionsmittel und ihre Investitionsbeihilfen aufrechtzuerhalten.
- 14 Die Schutzmassnahmen gestatten es einem Staat, seine Einfuhren zeitweilig (durch Zölle oder menge (...)
153Die Schweiz hatte sich 1990 bereit erklärt, die drei Arten landwirtschaftlicher Stützungsmassnahmen (innerstaatliche Unterstützung, Importschutz und Exportsubventionen) um 20 Prozent zu senken ; sie wünscht jedoch längere Übergangsfristen (zehn Jahre anstatt sechs Jahre), sowie eine Verbesserung der für die Landwirtschaft spezifischen Schutzklauseln14. Sie widersetzt sich (zusammen mit Kanada, Südkorea, Ägypten, Israel, Japan, Mexiko, Nigeria und Tunesien) der allgemeinen Tarifizierung der Importschranken. Auch möchte sie gewisse Einfuhrkontingente (zum Beispiel bei Milchprodukten) beibehalten. Die Direktzahlungen für Landwirte sollten ausdrücklich genehmigt werden, um die Kosten der nichtkommerziellen Funktionen der Landwirtschaft auszugleichen. Der Schweizerische Bauernverband macht die gleichen Argumente gegen den Abkommensentwurf geltend. Er widersetzt sich ausserdem der sogenannten „Entwicklungsklausel”, die es erlauben würde, vor Ablauf der sechsjährigen Übergangsperiode über eine Fortsetzung der Liberalisierung zu verhandeln. Nach Ansicht des Bauernverbandes hätte eine Annahme des Abkommens ein Aussterben zahlreicher landwirtschaftlicher Betriebe zur Folge. Auch mache das GATT die Entwicklung einer umweltgerechteren Landwirtschaft nicht möglich. Der Rückgang der bäuerlichen Einkommen würde noch dadurch verstärkt, dass es sich bei den im Abkommensentwurf erwähnten Kürzungen um Nominalwerte handle. Dies könne dazu führen, dass beispielsweise eine 20prozentige nominale Kürzung der binnenstaatlichen Beihilfen an die Landwirte, bei einer durchschnittlichen Jahresinflationsrate von 3 Prozent, einem realen Rückgang um 38 Prozent in sechs Jahren entspreche. Die Landwirte in der Schweiz haben, wie in anderen europäischen Ländern, mehrmals Demonstrationen veranstaltet, um ihre Besorgnis gegenüber den vom GATT empfohlenen Massnahmen auszudrücken. (Siehe auch den Artikel von Heidi Bravo im Teil „Analysen und Stellungnahmen”.)
154Die im Abkommensentwurf über die Landwirtschaft vorgesehenen Massnahmen stossen auch seitens anderer Mitgliedsländer des GATT auf starken Widerstand. Die Europäische Gemeinschaft hatte anfangs nur ein Angebot einer 30 prozentigen Senkung der innerstaatlichen Unterstützung der Landwirtschaft unterbreitet, während die USA ursprünglich einen drastischen Abbau aller Agrarstützungsmassnahmen anstrebten : Verringerung der innerstaatlichen Unterstützung und der Einfuhrschutzmassnahmen um 75 Prozent, Kürzung der Exportsubventionen um 90 Prozent.
155Der Konflikt zwischen den Vereinigten Staaten und der Europäischen Gemeinschaft über die Ölsaaten hätte 1992 fast zu einem Handelskrieg geführt, was dem Klima einer multilateralen Verhandlung äusserst abträglich gewesen wäre. Die USA hatten die EG seit 1986 des unlauteren Wettbewerbs beschuldigt, wegen der Subventionen, die den Ölsaatenproduzenten der Gemeinschaft (für Raps, Sojabohnen und Sonnenblumen) gezahlt werden und die für die amerikanischen Sojabohnenexporte in die EG-Länder nachteilig sind. Die USA hatten damit gedroht, Handelssanktionen in Form von Einfuhrzöllen auf gewisse Erzeugnisse aus den EG-Staaten (darunter Wein) anzuwenden. Am 20. November 1992 einigten sich die amerikanischen Unterhändler und die Vertreter der EG-Kommission schliesslich auf einen Kompromiss. Die Europäische Gemeinschaft willigte bei Sojabohnen auf eine Reduktion der Anbauflächen ein, was einen Produktionsrückgang um 25 bis 35 Prozent zur Folge hätte. Ferner akzeptierte sie einen mengenmässigen Abbau der subventionierten Ausfuhren um 21 Prozent (statt der in Punkt 2 des Abkommensentwurfs vorgeschlagenen 24 Prozent) und ermöglichte dadurch eine Wiederaufnahme der multilateralen Handelsgespräche. Frankreich hat jedoch erklärt, dass es sich dem in Brüssel ausgehandelten Kompromiss widersetzen werde. Die grossen Agrarexportländer der Gemeinschaft (Frankreich, Dänemark und die Niederlande) lehnen Konzessionen ab, die über die Zugeständnisse hinausgehen, welche bei der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik im Sommer 1992 beschlossen wurden (Rückgang der Garantiepreise für Getreide um 29 Prozent, der Rindfleischpreise um 15 Prozent und der Milchpreise um 5 Prozent, bei gleichzeitigem grosszügigen Einkommensausgleich durch Direktzahlungen an die Landwirte).
156Die Schweiz ist seit 1966 Mitglied des GATT. In ihrem Beitrittsprotokoll zum Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen hatte die Schweiz einen Sonderstatus zugesprochen erhalten, der es ihr gestattet, gewisse mengenmässige Beschränkungen bei der Einfuhr von Agrarprodukten beizubehalten. Unabhängig von der Uruguay-Runde prüfen die Vertragsparteien alle drei Jahre die von der Schweiz angewandten Massnahmen. Die Überprüfung für die Jahre 1987 bis 1989 wurde Anfang November 1992 abgeschlossen. Der schweizerische Sonderstatus gibt zu Kritik seitens anderer GATT-Länder (vor allem Australien und Neuseeland, aber auch Argentinien, Brasilien, Chile und Uruguay) Anlass. Die von den Vertragsparteien aufgeworfenen Fragen betreffen insbesondere das schweizerische Kontingentierungssystem, das einen Importeur verpflichtet, bei einer ganzen Reihe von Agrarerzeugnissen schweizerische Produkte in einem bestimmten Verhältnis zu den Einfuhrmengen zu übernehmen und zu vertreiben (Übernahmesystem). Das Dreiphasensystem, das eine Einfuhrkontingentierung gemäss der einheimischen jahreszeitlichen Produktion, sowie die Steigerung des landwirtschaftlichen Selbstversorgungsgrades der Schweiz und die Ausfuhren subventionierter Überschüsse an schweizerischen Milchprodukten vorsieht, gaben ebenfalls zu Bedenken Anlass. Neuseeland wünscht, dass die Schweiz trotz der im GATT-Beitrittsprotokoll vorgesehenen Ausnahmen alle Ergebnisse der Uruguay-Runde anwendet (siehe auch die Ausführungen der Staaten anlässlich der Überprüfung der Handelspolitik der Schweiz, Punkt 3.2.5).
157Die Vereinigten Staaten, die Europäische Gemeinschaft, Japan und die Schweiz messen der Verstärkung der Regeln zum Schutz des geistigen Eigentums und der Bekämpfung des Handels mit gefälschten Waren entscheidende Bedeutung bei (siehe Punkt 8 der Jahresübersicht im Jahrbuch 1992 : UPOV/WIPO/GATT – Schutz des geistigen Eigentums). Die schweizerische Industrie, vor allem die chemische und pharmazeutische Industrie, strebt eine bessere internationale Harmonisierung des Patentrechts an, sowie eine Streitschlichtungsregelung, die eine wirksame Bekämpfung von Diebstahl und betrügerischen Nachahmungen erlaubt. Die bestehenden Instrumente der Weltorganisation für geistiges Eigentum (WIPO) werden als unzureichend angesehen. Die Schweiz ist heute das Land in der Welt, das die höchste Anzahl angemeldeter neuer Patente pro Einwohner aufweist. Nach Ansicht der schweizerischen Industrie und der GATT-Delegation der Schweiz könnte ein besserer Schutz der Rechte des geistigen Eigentums zur Erhaltung der Erneuerungskapazität bzw. zur Förderung der Ausfuhren und der Auslandsinvestitionen (darunter die Lizenzvergabe an Firmen in anderen Ländern) beitragen.
158Die Arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke weist indessen darauf hin, dass das Wachstum der schweizerischen chemischen Industrie Ende des 19. und Anfang des 20. Jahrhunderts weitgehend auf der Nachahmung von Verfahren beruhte, die in anderen im Industrialisierungsprozess stehenden Ländern entwickelt worden waren, und dass die chemische Industrie damals die Einführung von Patenten in der Schweiz bekämpft hatte.
159Eine Reihe von Entwicklungsländern befürchteten, dass die geforderte Verstärkung des Schutzes des geistigen Eigentums ihre industrielle Entwicklung – besonders in den Bereichen Arzneimittel und Textilien – hemmen könnte und dass sie die Position jener Länder stärken würde, die bereits einen technologischen Vorsprung haben. Verschiedene Dritte-Welt-Organisationen und Umweltschutzbewegungen lehnen das Prinzip der Patentierbarkeit von Pflanzensorten und genetisch manipulierten Organismen ab. In den Vereinigten Staaten können zum Beispiel bereits transgenetische Mäuse, Mikroorganismen und biologische Pflanzenzüchtungsverfahren patentiert werden. In der Schweiz haben sich die Arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke, die Erklärung von Bern und der Basler Appell gegen Gentechnologie, sowie verschiedene Umweltschutzorganisationen dem Prinzip der Aneignung der lebenden Materie widersetzt.
160Der Entwurf der Schlussakte über die Ergebnisse der Uruguay-Runde übernimmt zu einem grossen Teil die Vorschläge der Industrieländer betreffend den Schutz des geistigen Eigentums, räumt jedoch den Entwicklungsländern eine längere Übergangsfrist ein. Die allgemeinen Bestimmungen sehen die Anwendung der Meistbegünstigungsklausel vor, was im Bereich des geistigen Eigentums eine Neuheit darstellt. Gemäss dieser Klausel wird jeder von einer Vertragspartei den Staatsbürgern eines anderen Landes eingeräumte Vorteil automatisch auf die Staaatsbürger aller anderen GATT-Mitgliedsländer ausgedehnt.
161Der Entwurf regelt Fragen betreffend Fabrik- und Handelsmarken, geographische Bezeichnungen, Herkunftsbezeichnungen, Geschäftsgeheimnisse, Schemen integrierter Schaltkreise, gewerbliche Zeichnungen und Modelle, sowie Urheberrechte. (Bei den Urheberrechten wird die Verpflichtung festgelegt, die Berner Konvention zum Schutz literarischer Werke, einschliesslich Computerprogramme, einzuhalten.) Die Länder müssen die Grundbestimmungen der Pariser Verbandsübereinkunft zum Schutz des gewerblichen Eigentumsrechtes befolgen (101 Mitgliedstaaten, darunter die Schweiz).
- 15 Seite 27 des Projet d’Acte final de l’Uruguay Round, Résumé pour la presse
162In Bezug auf die Dauer des Patentschutzes müssen Patente betreffend Erfindungen eines Produkts oder Verfahrens in allen technologischen Bereichen zwanzig Jahre lang aufrechterhalten werden. Einige Entwicklungsländer hatten sich dieser Frist widersetzt, da sie diese für zu lang hielten. „Die durch ein Patent, dem ein Verfahren zugrundeliegt, verliehenen Rechte müssen auf die Produkte ausgedehnt werden, welche direkt durch das patentierte Verfahren gewonnen werden”15. Das Prinzip der Umkehrung der Beweislast war auf die Ablehnung einiger Länder gestossen. Der Entwurf der Schlussakte sieht jedoch vor, dass ein Gericht unter gewissen Umständen den mutmasslichen Zuwiderhandelnden dazu anhatten kann, zu beweisen, dass er das patentierte Verfahren nicht angewandt hat. Bisher oblag es im allgemeinen dem Kläger, den Beweis zu erbringen, dass der Zuwiderhandelnde ein Verfahren rechtswidrig nachgeahmt hatte.
163Einige Entwicklungsländer wollten sich die Möglichkeit vorbehalten, gewisse technische Bereiche vom Patentschutz auszuschliessen, und sie forderten eine Übergangszeit vor der Einführung eines Systems zum Schutz des geistigen Eigentums. (Bei den Diskussionen der WIPO über die Harmonisierung der Patentgesetzgebungen war eine diesbezügliche Frist von zehn bis fünfzehn Jahren gefordert worden.) Der Entwurf der Schlussakte sieht eine Übergangsfrist zur Anpassung der nationalen Gesetzgebung und Praxis im Patentschutzbereich vor. Sie beträgt bei den Industrieländern ein Jahr, bei den Entwicklungsländern und den im Übergang zur Marktwirtschaft stehenden Ländern fünf Jahre, bei den am wenigsten entwickelten Ländern elf Jahre und bei Entwicklungsländern, die in gewissen Technologiebereichen noch keinen Patentschutz gewähren, zehn Jahre. Gemäss den Forderungen der chemischen Industrie der Länder des Nordens müssen pharmazeutische Erzeugnisse und chemische Produkte für die Landwirtschaft aber vom Anfang der Übergangszeit an geschützt werden. Die Länder können die Erteilung von Patenten für Erfindungen verweigern, die der öffentlichen Ordnung oder der Moral widersprechen (dem Wunsch der Schweiz gemäss), ferner für Diagnoseverfahren, therapeutische und chirurgische Methoden, vornehmlich biologische Pflanzen- und Tierzüchtungsverfahren, sowie für Pflanzen und Tiere. Ein Land, das Patente zum Schutz von Pflanzensorten ausschliesst, muss dennoch einen Patentschutz gewähren, der demjenigen des Internationalen Übereinkommens zum Schutz von Pflanzenzüchtungen (UPOV) gleichkommt. Dieses Übereinkommen erkannte bis März 1991 das Recht nicht an, eine Pflanzensorte zu patentieren, danach wurde es entsprechend abgeändert. (Zur Revision des Internationalen Übereinkommens zum Schutz von Pflanzenzüchtungen, dem fast nur Industrieländer angehören, siehe Punkt 8.2. des Jahrbuchs 1992). Die Revision des Übereinkommens brachte eine Verstärkung der Züchterrechte, die Verlängerung der Schutzdauer und eine Beschränkung des „Vorrechts des Landwirts” (Recht auf Verwendung eines Teils der Ernte für die nächste Aussaat) mit sich. Nach den GATT-Regeln muss ein Entwicklungsland nun entweder Patente über Pflanzensorten anerkennen oder eine dem Internationalen Übereinkommen zum Schutz von Pflanzenzüchtungen entsprechende Gesetzgebung einführen.
164Der vorgesehene Ausbau der Regeln über den Schutz des geistigen Eigentums erscheint denjenigen Entwicklungsländern nicht vorteilhaft, die bei ihrer Industrialisierung teilweise auf die Nachahmung von Verfahren in den Industrieländern zurückgreifen wollen. Diese Länder möchten daher zum Ausgleich einen besseren Zugang zu den Märkten der Industriestaaten für ihre Agrarprodukte und Textilien erhalten. Das Multifaserabkommen von 1974 räumte den Industrieländern das Recht ein, mit den Exportländern auf bilateralem Wege Textileinfuhrquoten auszuhandeln. Durch diese Abweichung vom Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT) sollte eine Umstrukturierung des Textil- und Bekleidungssektors der Industrieländer gegenüber dem Wettbewerb der Billiglohnländer ermöglicht werden. Zwischen 1973 und 1988 ist die Anzahl der Betriebe in der Schweiz im Textilsektor um 40 Prozent und im Bekleidungssektor um 58 Prozent zurückgegangen. Die schweizerische Produktion hat sich auf Luxusartikel oder Qualitätserzeugnisse spezialisiert. Immer mehr Verarbeitungsvorgänge werden im Ausland (vor allem in Ungarn und im früheren Jugoslawien) durchgeführt.
165Die Entwicklungsländer bedauern seit vielen Jahren das Bestehen dieser protektionistischen Massnahme in einem Sektor, in dem einige von ihnen einen komparativen Kostenvorteil aufweisen. Obwohl die Entwicklungsländer eine Abschaffung des Multifaserabkommens vor Abschluss der Uruguay-Runde anstrebten, wurde das Abkommen am 31. Juli 1991 zum vierten Mal verlängert (um 17 Monate bis Ende 1992). Die Schweiz gehört dem Multifaserabkommen seit 1974 an. Die eidgenössischen Räte haben der Verlängerung des Abkommens zugestimmt. Eine weitere Verlängerung des Abkommens war für das Jahr 1993 erforderlich, da die Uruguay-Runde 1992 nicht abgeschlossen werden konnte. Die Schweiz wendet bei Textilien und Bekleidung höhere Einfuhrzölle an als in den anderen Industriezweigen, wobei die Zölle mit zunehmendem Verarbeitungsgrad des Produkts stark ansteigen (von 1,6 Prozent bei Textilfasern bis zu über 20 Prozent bei Konfektionsartikeln). Hingegen hat die Schweiz nie von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, Einfuhrbeschränkungen zu erheben. Sie übt eine Preiskontrolle bei den Einfuhren aus. Die konkurrenzfähigsten Lieferanten der Entwicklungsländer sind vom allgemeinen Zollpräferenzsystem ausgeschlossen. Die Einfuhren aus den Entwicklungsländern sind weiterhin sehr gering. Der Anteil der Direkteinfuhren betrug 1989 bei Textilien 10 Prozent und bei Bekleidungsartikeln 19 Prozent. Unter Berücksichtigung der Produkte, die über die Nachbarländer der Schweiz eingeführt werden, wird der tatsächliche Anteil für die beiden Sektoren auf 30 Prozent geschätzt.
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166Der Entwurf der Schlussakte der Uruguay-Runde sieht die allmähliche Eingliederung des Textilsektors ins GATT-System in einem Zeitraum von zehn Jahren nach Abschluss der GATT-Verhandlungen vor. Dabei können Schutzmassnahmen angewandt werden, wenn das Einfuhrland beweisen kann, dass ein bestimmtes Produkt in so hohen Mengen eingeführt wird, dass es dem betroffenen nationalen Produktionszweig schweren Schaden zufügt oder zuzufügen droht, und wenn ein unvorhergesehener und massiver Anstieg der Einfuhren aus dem betreffenden Land vorliegt16.
167Bei der Prüfung der Ergebnisse zur Halbzeit der Uruguay-Runde, die im Dezember 1988 erfolgte, hatten die Teilnehmer beschlossen, die Handelspolitik der Mitgliedstaaten einer regelmässigen Prüfung durch den GATT-Rat zu unterziehen. Die Überprüfung der Handelspolitik der Schweiz erfolgte 1991 auf einer Sondertagung des GATT-Rates anhand von zwei Berichten, von denen der eine von der Schweiz unterbreitet, der andere vom GATT-Sekretariat erstellt wurde. Die Vertragsparteien hatten auf der Tagung Gelegenheit, Fragen über die allgemeinen Ziele der schweizerischen Handelspolitik und über die sektoriellen Auswirkungen der handelspolitischen Instrumente der Schweiz zu stellen. Der Vertreter der Schweiz hatte das Antwortrecht. Die Schweiz hat es bedauert, dass nur ein Teil ihrer Handelspolitik (Agrarsektor und Industriesektor) überprüft wurde. Bei der Untersuchung wurde der Landwirtschaft (im Verhältnis zu ihrem Anteil am BIP) zuviel Gewicht beigemessen, während die wichtigen Bereiche der Dienstleistungen oder der Direktinvestitionen überhaupt nicht berücksichtigt wurden.
168Der Bericht weist auf den stark protektionistischen Charakter der schweizerischen Agrarpolitik hin – eine Politik, welche das Land gegen die Signalwirkung der internationalen Preise abschirmt und Verbraucher, Steuerzahler, wie auch die Handelspartner, die preiswertere Produkte anbieten könnten, teuer zu stehen kommt. Die Zölle im Landwirtschaftssektor sind im Durchschnitt wesentlich höher als im Industriesektor, mit Spitzensätzen bei gewissen Agrarerzeugnissen und Nahrungsmittelzubereitungen. Die Palette der Einfuhrbeschränkungen ist weit gespannt : veränderliche Abgaben bei der Einfuhr von verarbeiteten Produkten (wobei die Abgabe alle drei Monate angepasst wird), Zusatzzölle bei Milchprodukten und bei aus Ölsamen hergestellten Fetten, Einfuhrmindestpreise, Kontrollen, Dreiphasensystem (freie, beschränkte oder verbotene Einfuhr je nach dem Angebot auf dem Binnenmarkt), Einfuhrlizenzen. Die Komplexität dieser Massnahmen kann für Händler, die erstmals Produkte in die Schweiz einführen möchten, ein ernsthaftes Hindernis darstellen.
169Die Auslegung des Konzepts der Sicherheit der Nahrungsmittelversorgung der Schweiz wurde angefochten. Der Vertreter Chiles stellte die Frage, wie sich dieses Konzept bei den Einfuhrbeschränkungen für Wein und Schnittblumen rechtfertigen lasse. Die Palette der unter das allgemeine Zollpräferenzschema fallenden Produkte sollte erweitert werden, vor allem in Bezug auf die Agrarerzeugnisse.
170In seiner Antwort anerkannte der Schweizer Delegierte die Notwendigkeit, den Landwirtschaftssektor durch eine Senkung der garantierten Preise, durch die Einführung direkter Ausgleichszahlungen, den Abbau der Zölle und die teilweise Umwandlung nicht-tarifärer Massnahmen in Zolltarife zu liberalisieren. In der Schweiz besteht ein Konsens bezüglich der Anerkennung der nicht-kommerziellen Ziele der Landwirtschaft (Sicherheit der Nahrungsmittelversorgung, Umweltschutz, Erhaltung kleinbäuerlicher Betriebe). Der Begriff der Sicherheit der Nahrungsmittelversorgung schliesst den Willen ein, eine angemessene Produktionsgrundlage aufrechtzuerhalten und zum gesellschaftlichen Allgemeinwohl beizutragen.
171Nach Ansicht des GATT steht die protektionistische Agrarpolitik der Schweiz im Gegensatz zur Politik im Industriesektor, die gegenüber dem Ausland viel aufgeschlossener ist. Die Schweizer Zölle auf Industriewaren sind insgesamt niedriger als die der übrigen OECD-Länder und die mengenmässigen Beschränkungen sehr gering. Die Schweiz wurde zur Tatsache beglückwünscht, dass sie nie Schutzmassnahmen ergriffen und keine Antidumpingzölle bzw. Ausgleichsabgaben auf Industrieerzeugnisse erhoben hat. Sie hat keine restriktiven bilateralen Abkommen angewandt und keine Abmachungen zur Beschränkung der Ausfuhren von Industrieprodukten abgeschlossen.
172Der Bericht des GATT-Sekretariats und einige Vertragsparteien haben auf die Anwendung mehrerer restriktiver Geschäftspraktiken (beispielsweise beim öffentlichen Beschaffungswesen der Kantone und Gemeinden oder betreffend das kostspielige Zulassungsverfahren für Fernmeldeausrüstungen) hingewiesen. Auch bedauerte man das Bestehen einer grossen Anzahl von Kartellen, die von der schweizerischen Gesetzgebung geduldet werden. Ferner wurde die mangelnde Transparenz der Praktiken in gewissen Bereichen (Normen, Subventionen, Beschaffungen der öffentlichen Hand usw.) erwähnt. (Siehe auch den Artikel von Philippe Brusick über die wettbewerbsbeschränkenden Geschäftspraktiken im Teil „Analysen und Stellungnahmen”).
173Die Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung (UNCED) in Rio bot den Rahmen für eine umfassende Diskussion über die Zusammenhänge zwischen Umwelt und Entwicklung und einen Dialog zwischen den Ländern des Nordens und des Südens, den Kreisen der Wirtschaft und den nichtstaatlichen Organisationen. Zwei internationale Abkommen wurden auf dem Gipfeltreffen verabschiedet, die Klimakonvention und die Artenschutzkonvention. Die Rio-Deklaration über Umwelt und Entwicklung legt die Grundprinzipien für einen besseren Umweltschutz fest. Das Aktionsprogramm „Agenda 21” ist ein Massnahmenkatalog zur Verwirklichung einer umweltfreundlichen und nachhaltigen Entwicklung. Die Finanzierung der Massnahmen zur wirksameren Nutzung der natürlichen Ressourcen stand im Mittelpunkt der Debatten. Die gemachten Zusagen über die Bereitstellung zusätzlicher finanzieller Mittel für die Entwicklungsländer liegen jedoch weit unter den als notwendig angesehenen Beträgen. Die Verwaltung der Mittel wird im wesentlichen von den bestehenden Finanzinstitutionen übernommen. Der Entwurf für eine Konvention zum Schutz der Wälder wurde in eine unverbindliche Erklärung umgewandelt. Die Entwicklungsländer waren gegen die Konvention eingestellt, da sie in ihr ein Instrument zu Eingriffen des Nordens in ihre Gebietshoheit sahen. Für die Schweiz stellte diese Konferenz einen bedeutenden Ausgangspunkt zur Erörterung und Verabschiedung von Massnahmen mit dem Ziel einer umweltgerechteren Entwicklung dar. Wenn die Schweiz bereit war, im Bereich des Klimaschutzes weitergehende Massnahmen zu unterstützen, so hat sie hingegen bei der Konvention über die biologische Vielfalt einige Vorbehalte angemeldet.
174Nach über zweijährigen Vorbereitungsarbeiten fand die UN-Konferenz über Umwelt und Entwicklung (UNCED) vom 3. bis 14. Juni 1992 in Rio de Janeiro statt (Erdgipfel). Vertreter aus 172 Ländern nahmen daran teil. Die Konferenz bestand aus zwei Teilen : zuerst erfolgten Verhandlungen über die noch umstrittenen Stellen der Agenda 21, der Rio-Deklaration und der Erklärung der Prinzipien zum Schutz der Wälder, danach ein Treffen von 117 Staats- und Regierungschefs.
175Die 31köpfige Delegation der Schweiz wurde von Bundesrat Flavio Cotti geleitet. Sie umfasste ausser den Verwaltungsbeamten auch Vertreter der Wirtschaft (Vorort und Energiesektor) und der Wissenschaft, sowie der nichtstaatlichen Organisationen (Arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke und Schweizerische Gesellschaft für Umweltschutz).
- 17 Siehe auch die Artikelreihe über die Vorbereitung der Konferenz von Rio, im Jahrbuch Schweiz–Dritt (...)
176Seit Anfang der siebziger Jahre hat sich das Bewusstsein bezüglich der sich aus der Umweltzerstörung ergebenden Probleme verstärkt17. Die erste UN-Konferenz über Umwelt und menschliches Habitat wurde 1972 in Stockholm einberufen. Im Anschluss daran wurde das Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP), mit Sitz in Nairobi gegründet. Ebenfalls im Jahre 1972 wurde der Bericht des Club of Rome „Die Grenzen des Wachstums” veröffentlicht. Diese Studie sah eine, vor allem durch das explosive Bevölkerungswachstum bedingte, Verschlimmerung der Umweltschäden und eine rasche Verknappung der natürlichen Ressourcen voraus.
- 18 Brundtland-Bericht, Unsere gemeinsame Zukunft, Weltkommission über Umwelt und Entwicklung, Volker H (...)
177Zu Beginn der achtziger Jahre nahmen die Vereinten Nationen, insbesondere unter dem Druck der skandinavischen Länder, die Ausarbeitung einer neuen Strategie zur Lösung der Umweltprobleme in Angriff. Die Weltkommission über Umwelt und Entwicklung unter dem Vorsitz der damaligen Premierministern Norwegens, G.H. Brundtland, wurde damit beauftragt, aufgrund von Erhebungen und Expertenstudien Vorschläge für eine globale Umweltstrategie für das Jahr 2000 zu unterbreiten. Die beunruhigende Diagnose der weltweiten Umweltkrise und die Empfehlungen der Kommission wurden 1987 im Brundtland-Bericht „Unsere gemeinsame Zukunft” veröffentlicht. Ein neues Konzept wurde entwickelt, das zu einer der Grundlagen der Konferenz von Rio wurde, nämlich das der „nachhaltigen Entwicklung”, mit dem Ziel, die gegenwärtigen Bedürfnisse zu befriedigen, ohne die Möglichkeit kommender Generationen zur Deckung ihrer Bedürfnisse zu beeinträchtigen18.
178Gemäss dem Bericht wäre es möglich, die Armut und die Umweltzerstörung gleichzeitig zu bekämpfen. Auf dem Erdgipfel von 1992 konnte die Analyse der Zusammenhänge zwischen Entwicklung und Umwelt vertieft werden. Für einige Länder und für die Vertreter der Wirtschaftskreise ging es darum zu zeigen, dass Wirtschaftswachstum mit einem besseren Umweltschutz vereinbar ist.
1791988 schufen das Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP) und die Weltorganisation für Meteorologie (WMO) die zwischenstaatliche Gruppe zur Untersuchung von Klimaveränderungen (Intergovernmental Panel on Climatic Change, IPCC). Sie soll wissenschaftliche Daten über Veränderungen des Klimas zusammentragen und Massnahmen zu ihrer Verhütung bzw. zur Anpassung an ein verändertes Klima untersuchen.
180Das Kernstück der Debatten der UNCED bildete der Zusammenhang zwischen Umwelt und Entwicklung. Die Industrieländer tragen aufgrund ihres Wirtschaftswachstums die grösste Verantwortung an den Umweltschäden : Luftverschmutzung durch Heizung, industrielle Tätigkeiten und private Transportmittel, Haushalts-, Industrie- und Atommüllprobleme, Einsatz von Chemikalien, Verseuchung des Grundwassers und der Binnengewässer, intensive Nutzung der Süsswasserreserven, Abholzung der Wälder in den gemässigten Breitengraden, Veränderung der Landschaft. Manche Probleme wie Luftverschmutzung, Lärm und Verkehrsstockungen haben sich durch die Verstädterung verschärft. Gewisse Umweltverschmutzungen können zu klimatischen Veränderungen führen und dadurch das Leben der Menschen bedrohen. Beispielsweise kann die Zerstörung der schützenden Ozonschicht weltweit zu einem Anstieg der Augenleiden (Star) und der Hautkrebserkrankungen führen.
181In den Entwicklungsländern kann die Armut auch zu schweren Umweltschäden führen :
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Übernutzung von Wüstengebieten ;
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Bodenerosion, insbesondere durch intensive landwirtschaftliche Nutzung auf Steilhängen ;
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Ausrichtung der Wirtschaft auf die Gewinnung gewisser Agrar- und Forstprodukte durch Zwangsmassnahmen, zur Devisenbeschaffung und zur Zahlung des Schuldendienstes ;
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Wasserverschmutzung mangels angemessener Abwasseraufbereitung bzw. Haushalts- und Industriemüllentsorgung ;
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Übermässiger Feuerholzverbrauch (Entwaldung).
- 19 Zahlen aus CNUED, Guide de l’Agenda 21, Banque Mondiale, Rapport sur le développement dans le mon (...)
182Diese Umweltschäden können für die Bevölkerung durch das Leben in einer verseuchten Umwelt schwerwiegende Auswirkungen auf die Gesundheit haben und die Armut noch verschlimmern (schwindende Existenzgrundlage, Produktivitätsrückgang)19 :
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Eine halbe Milliarde Menschen leben in Gebieten, die der Bodenerosion, dem Verfall der Böden, Überschwemmungen und anderen Umweltkatastrophen (industrielle Gefahren) ausgesetzt sind.
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1,5 Milliarden Stadtbewohner in den Entwicklungsländern haben kein sauberes Trinkwasser und über zwei Milliarden Menschen verfügen über keinerlei sanitäre Anlagen. 80 Prozent der Krankheiten und ein Drittel der Todesfälle in den Entwicklungsländern werden durch Wasserverseuchung (Bazillen und Krankheitserreger) verursacht, da es an sauberem Trinkwasser fehlt und die Hygienebedingungen unzureichend sind. Nach Angaben der Weltbank sind zwei Millionen Todesfälle im Jahr auf Wasserverschmutzung (vor allem Durchfallerkrankungen) zurückzuführen.
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Der Rauch von Holzfeuern und Kohleöfen im Inneren der Häuser hat auf die Gesundheit von 400 bis 700 Millionen Menschen nachteilige Auswirkungen. (Zahlenangaben der UNCED, Agenda 21)
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Der Ertragsrückgang der Fischgründe und der zur Versorgung der Haushalte mit Wasser und Feuerholz erforderliche Zeitaufwand hat einen Produktivitätsverlust zur Folge.
183Die gegenseitige Abhängigkeit der Länder bei der Suche nach Lösungen zur Beschränkung der Umweltschäden wird immer mehr anerkannt. Die für den Norden und den Süden auf dem Spiel stehenden Interessen sind sehr gross, und die Lösungen der Probleme erfordern eine internationale Zusammenarbeit, insbesondere zwischen den Industrieländern und den Entwicklungsländern. Eine grundlegende Debatte wird darüber geführt, welche Art Entwicklung gefördert werden soll. Das Konsummodell des Nordens ist nicht ohne weiteres auf den Süden übertragbar, da es eine starke Zunahme des Verbrauchs an fossilen Brennstoffen und Metallerzen zur Folge hätte. Die Vereinigten Staaten haben auf der Konferenz klar zu verstehen gegeben, dass eine Änderung ihrer Lebensweise und ihres Konsumverhaltens nicht zur Diskussion stehe. Es geht um die Frage, inwieweit die Länder des Nordens bereit sind, ihre Treibhausgas-Emissionen zu reduzieren, den übermässigen Konsum und die Müllproduktion einzuschränken und die Zivilisation des Automobils in Frage zu stellen.
184Die Entwicklungsländer befürchten ihrerseits, dass man sie zwingen könnte, ihr Wirtschaftswachstumspotential aus Gründen des Umweltschutzes zu beschränken, wohingegen das Wachstum der Industrieländer bislang auf der Ausbeutung der Weltressourcen, der Abholzung der Wälder und der Anwendung umweltverschmutzender Technologien beruhte.
185Das Sekretariat der UNCED hatte alle Länder aufgefordert, einen Bericht über ihre nationale Umweltpolitik zu erstellen. In der Schweiz machte die Definition der nationalen Umweltpolitik im Hinblick auf die Konferenz von Rio eine verstärkte Koordination zwischen einigen Bundesämtern und Dienststellen (BUWAL, BAWI, DEH usw.) notwendig, welche nicht unbedingt die gleichen Ansichten haben. Somit musste eine bessere Kohärenz in der schweizerischen Aussenpolitik angestrebt werden : „Auf die Aussenpolitik bezogen, bedeutet Kohärenz beispielsweise, dass Massnahmen der Aussenwirtschaftspolitik zugunsten der Exportindustrie mit Massnahmen in der Entwicklungszusammenarbeit und zur Bekämpfung der globalen Umwertprobleme abgestimmt werden und sich nicht – schlimmstenfalls – gegenseitig aufheben. Kohärenz bedeutet, dass umweltpolitische Ziele mit Instrumenten angestrebt werden, die den wirtschafts- und handelspolitischen Zielsetzungen – wie sie etwa innerhalb des GATT verfolgt werden – Rechnung tragen.” (Bericht der Schweiz auf der UNCED 1992, S. 84). Der Bericht wurde vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) erstellt. Er spiegelt daher nicht zwangsläufig voll und ganz die Meinung anderer Bundesämter wider (zum Beispiel Volkswirtschaftsdepartement).
186Der Bericht der Schweiz beschreibt die Lage im Umweltbereich und führt die Ziele und Instrumente der nationalen Umweltpolitik auf. Er unterstreicht die aktive Rolle der Schweiz im internationalen Rahmen. Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit erfolgte zuerst mit den Nachbarstaaten, dann mit den Ländern der OECD und der Europäischen Gemeinschaft.
187Auf internationaler Ebene hat die Schweiz das Protokoll von Montreal betreffend den Schutz vor die Ozonschicht gefährdenden Substanzen von 1987 ratifiziert (siehe Jahrbuch 1990 und 1991). Mit zwölf anderen Ländern hatte sich die Schweiz verpflichtet, die Herstellung und den Verbrauch von Fluorchlorkohlenwasserstoffen (FCKW) rascher, d.h. bis 1997 einzustellen. FCKW und Halongas in Sprühdosen (ausser bei Medikamenten), Kühlgeräten, Lösungsmitteln und Feuerlöschgeräten werden bis 1995 zum grössten Teil aus dem Gebrauch gezogen.
188Die Schweiz hat auch bei der Ausarbeitung der Basler Konvention über die Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs mit Sonderabfällen und ihrer Beseitigung, (die 1989 auf der Konferenz in Basel verabschiedet wurde, siehe Jahrbuch 1990) eine wichtige Rolle gespielt. Diese Konvention ist am 5. Mai 1992 in Kraft getreten. Die afrikanischen Länder wollten 1989 die Müllausfuhr aus den Industrieländern in die Entwicklungsländer völlig verbieten. Die „Gruppe der 77” und China haben auf der UNCED vergeblich versucht, diese Forderung in die Rio-Deklaration einzubringen. Die Schweiz hat sich ihrerseits einem totalen Ausfuhrverbot widersetzt.
189Angesichts des Ausmasses der aktuellen Probleme und unter Berücksichtigung der Verknüpfung der Umwelt- und Entwicklungsproblematik sei zur Lösung eine doppelte Strategie notwendig, stellt der Bericht der Schweiz fest : „In Anerkennung ihrer bisherigen Verantwortung müssen die Industrienationen selbst dringend wirksame Massnahmen zu ihrer Bekämpfung treffen. Und den Entwicklungsländern muss mittels finanzieller und technischer Zusammenarbeit dabei geholfen werden, eine nachhaltige Entwicklungspolitik zu vertreten und ihren eigenen Beitrag zur Lösung der globalen Umweltprobleme zu leisten.” (BUWAL, Bericht der Schweiz auf der UNCED 1992, S. 63)
190Indem die Erdatmosphäre die einfallenden Sonnenstrahlen durchlässt und einen Teil der an der Erdoberfläche angesammelten Wärme zurückhält, wirkt sie wie eine Art Treibhaus. Die Anhäufung gewisser Gase, die mit natürlichen Erscheinungen bzw. mit der menschlichen Tätigkeit verbunden ist, kann diese Treibhauswirkung noch verstärken und dadurch zur Erwärmung des Planeten beitragen. Die Erwärmung könnte zum Ansteigen des Meerespiegels, zur Überschwemmung flacher Küstenstriche und Inseln und zur Verschlimmerung der Trockenheit in anderen Gebieten führen.
191Die Hauptgase, die zum Treibhauseffekt beitragen, sind Wasserdampf (als Naturerscheinung), Kohlendioxid (CO2), Methan (CH4), Ozon, Stickstoffoxid (N20, durch die Verwendung von Düngemitteln) und die Fluorchlorkohlenwasserstoffe (FCKW, in Sprühdosen, Kühlgeräten und Isolierschaumstoffen). In den Vereinigten Staaten ist der Kohlendioxid-Ausstoss pro Einwohner 15mal höher als derjenige in den Entwicklungsländern (La Recherche, Mai 1992, S. 527). Das Kohlendioxid wird vor allem durch Industriebetriebe, Heizung, Transport und durch die Brandrodung der Tropenwälder erzeugt. Die Methanemissionen stammen aus natürlichen Gärungsprozessen (Viehhaltung, Nassreisanbau, Müllhalden usw.).
192Zwar sind sich die Wissenschaftler einig über die Anhäufung von Treibhausgasen in der Erdatmosphäre, doch bestehen Meinungsverschiedenheiten bezüglich der voraussehbaren Auswirkungen auf das Klima (Ausmass der Erderwärmung und des Ansteigens des Meeresspiegels), wie auch der Dringlichkeit der zu treffenden Massnahmen. Immer mehr Wissenschaftler, Organisationen und Länder erkennen jedoch an, dass man diese Gasemissionen durch Energiesparen, verändertes Konsumverhalten, alternative Transportarten, sowie durch die Förderung von erneuerbaren Energien stark reduzieren müsste.
193Die Verhandlungen über den Abschluss einer Klimakonvention haben gezeigt, dass die Industriestaaten nicht bereit sind, ihr Konsumverhalten in Frage zu stellen, während die Entwicklungsländer ihrerseits befürchten, dass Umweltschutzmassnahmen sich hemmend auf ihr Entwicklungspotential auswirken könnten. Ferner gibt es Meinungsverschiedenheiten über den Anteil der Verantwortung, den die Entwicklungsländer am Gesamtausstoss von Treibhausgasen haben. Die Europäische Gemeinschaft hat schliesslich darauf verzichtet, die von der EG-Kommission angeregte Energieabgabe (Ökosteuer) vorzuschlagen. Die Wirtschaftskreise hatten sich diesem Vorhaben widersetzt (Gefahr des Verlusts der Wettbewerbsfähigkeit), und mehrere EG-Länder (Grossbritannien, Griechenland, Portugal und Spanien) blieben dem Vorschlag gegenüber skeptisch. Die Vereinigten Staaten sprachen sich in Anbetracht ihrer wirtschaftlichen Schwierigkeiten gegen jegliche „künstliche” Erhöhung des Energiepreises aus.
194Die auf der UNCED-Konferenz verabschiedete Konvention über Klimaveränderungen hat den Zweck, die Emissionen von Treibhausgasen zu beschränken. Es handelt sich um ein Rahmenabkommen ohne genaues Ziel und ohne verbindlichen Zeitplan (infolge des Drucks der USA). Die Länder sollen über die Massnahmen Bericht erstatten, die sie zur Bekämpfung dieser Emissionen ergreifen. Bei der Ausarbeitung des Vertragswerks haben sich die Erdölausfuhrländer allen Formulierungen widersetzt, welche Kritik an der Erdölförderung übten und für die Anwendung von erneuerbaren Energien an Stelle des Erdöls eintraten.
195Nach Ansicht der Schweizer Delegation stellte die Verabschiedung dieser Konvention eine der Prioritäten des Erdgipfels in Rio dar. Die Schweiz, Österreich und Liechtenstein einerseits und die Europäische Gemeinschaft andererseits verpflichteten sich, ihre CO2-Emissionen bis zum Jahre 2000 zu stabilisieren, und erklärten, dass sie dieses Ziel in der Konvention hätten festschreiben wollen. Im Fall der Schweiz könnte dieses Ziel durch die Verwirklichung ihres Programms Energie 2000 und die Einführung einer CO2-Steuer erreicht werden. Das Prinzip einer CO2-Abgabe wurde vom Bundesrat bereits im Herbst 1991 gebilligt. Jedoch müssen gewisse Fragen (Höhe der Abgabe, internationale Harmonisierung usw.) noch geprüft werden. In seiner Ansprache in Rio hat sich Bundesrat Cotti für die koordinierte Einführung einer Steuer dieser Art in den meisten bzw. in allen Industrieländern gleichzeitig ausgesprochen.
196Das Programm Energie 2000 hat zum Ziel, den gesamten Energieverbrauch der Schweiz zwischen 1990 und dem Jahr 2000 zu stabilisieren. Nach Meinung des WWF Schweiz genügen die vorgesehenen Massnahmen nicht, um einen Rückgang der Emissionen zu gewährleisten. Nach Ansicht von Greenpeace ist die Stabilisierung der CO2-Emissionen eine unzureichende Massnahme. Die Schweiz sollte ihre Emissionen bis zum Jahre 2005 um 30 Prozent und bis zum Jahre 2050 um 80 Prozent reduzieren. Wenn man die Verschmutzung berücksichtigt, die in anderen Ländern für die in die Schweiz importierten Waren hervorgerufen wird (sogenannte „graue” Emissionen), werden nach einer Studie von Greenpeace in der Schweiz jährlich 11 Tonnen Kohlendioxid pro Einwohner produziert, verglichen mit einem Durchschnitt von 9 Tonnen für Westeuropa.
197Die Artenvielfalt unseres Planeten ist bedroht. Die Vereinheitlichung des landwirtschaftlichen Anbaus, die Zucht einer beschränkten Anzahl ausgewählter Tierrassen, die Entwaldung und die moderne Raumplanung haben bereits zum Aussterben zahlreicher Tier- und Pflanzenarten geführt. Nach Schätzungen sterben jedes Jahr rund 20’000 verschiedene Arten von Pflanzen, Insekten und anderen Tieren aus. Dieser Rückgang der biologischen Vielfalt könnte sich als Gefahr für ein potentiell reiches Artenreservoir für die kommenden Generationen erweisen. Die Anbaupflanzen könnten gegenüber Krankheiten immer weniger resistent werden. Die Pflanzen stellen eine kostbare Ressource zur Herstellung neuer Arzneimittel und für die Landwirtschaft dar.
198Die Ziele der auf der Konferenz von Rio verabschiedeten Artenschutzkonvention sind die Erhaltung der biologischen Vielfalt und eine gerechte Aufteilung der sich aus der nachhaltigen Nutzung der genetischen Ressourcen ergebenden Vorteile. Die Konvention setzt das Prinzip einer Unterstützung zur Erhaltung der Arten für jene Länderfest, in denen geschützte Arten leben. Die Hilfe erfolgt in Form von Krediten oder durch Technologietransfer, ohne die geistigen Eigenstumsrechte zu beeinträchtigen. Die der Konvention angehörenden Länder sollten ein Inventar der bestehenden Arten vornehmen und deren Erhaltung in ihrer natürlichen Umwelt (in situ, Naturschutzgebiete, traditionelle Pflanzungen) oder andernorts (ex situ, in botanischen Gärten oder Genbanken) vorsehen. Der Zugang zu den genetischen Ressourcen in anderen Ländern soll erleichtert werden, jedoch muss das die genetischen Ressourcen zur Verfügung stellende Land informiert werden. Ferner sollten die Genressourcen liefernden Länder an den Forschungsarbeiten im Biotechnologiebereich teilnehmen können und Zugang zu den Ergebnissen haben.
199Die Originalität dieser Konvention beruht darin, dass sie die Möglichkeit der Schaffung eines Ausgleichsmechanismus zwischen dem Norden und dem Süden zur Förderung der technischen und wissenschaftlichen Zusammenarbeit vorsieht, wobei der Süden die Artenvielfalt schützen sollte und der Norden seine Hilfeleistungen insbesondere durch Bereitstellung von Forschungskapazitäten und Know-how im Bereich der Biotechnologie erhöhen sollte. Zur Zeit greifen die häufig in den Industrieländern ansässigen Biotechnologiefirmen auf die kostenlosen natürlichen Ressourcen in den Entwicklungsländern zurück und schützen die sich aus ihren Forschungen über dieses genetische Material ergebenden Produkte oder Verfahren durch Patente. (Über tausend in der Welt angemeldete Patente betreffen die Pflanzenbiotechnologie, gemäss Angaben von Le Monde diplomatique, Mai 1992.) Die „Gruppe der 77” und China haben vergeblich die Erstellung eines Verhaltenskodexes über die Sicherheit der Experimente und der Anwendungen in der Biotechnologie vorgeschlagen (insbesondere um Regeln über die Verbreitung von genetisch manipulierten Organismen in der Natur festzulegen).
200Einige Aspekte der Konvention müssen noch geregelt werden. Der Text sieht eine Förderung des Zugangs zu genetischen Ressourcen vor. Eine enge Auslegung dieses Prinzips wäre zum Beispiel, dass ein internationales Agrarforschungszentrum die Genehmigung derjenigen Länder einholen müsste, die ihm eine bestimmte Pflanzenart zu Forschungszwecken zur Verfügung stellen, bevor es diese Pflanze den Forschern für ihre Arbeiten übergeben kann, wogegen der Zugang zu diesen Ressourcen gegenwärtig frei ist. Somit könnten bürokratische Verfahren die Verbreitung der Pflanzen behindern, was dem Ziel der Konvention zuwiderlaufen würde.
201Die USA haben sich geweigert, die Konvention über biologische Vielfalt zu unterzeichnen, da sie nach ihrer Ansicht das Wachstum der Biotechnologieindustrien in Gefahr bringen würde (da der Zugang der Firmen zu den genetischen Ressourcen der Entwicklungsländer beschränkt wird). Die Schweiz hat die Artenschutzkonvention zusammen mit rund 150 anderen Ländern unterzeichnet. Sie hat jedoch bei der Unterzeichnung eine Interpretationserklärung beigelegt. Darin wird zum einen präzisiert, dass bei der Erleichterung des Technologietransfers die Regeln zum Schutz des geistigen Eigentums eingehalten werden müssen. Zum anderen sollen bei Finanzierungsfragen nicht nur die Interessen und Bedürfnisse der Entwicklungsländer, sondern auch die Interessen und finanziellen Möglichkeiten der Industrieländer berücksichtigt werden. Die Konvention tritt nach ihrer Ratifikation durch 30 Länder in Kraft.
202Das Aktionsprogramm „Agenda 21” ist ein 800 Seiten umfassender Katalog von Massnahmen zur Sicherung einer dauerhaften Entwicklung und eines nachhaltigen Umweltschutzes im 21. Jahrhundert. Es hat keine völkerrechtlich bindende Wirkung für die Staaten. Die Programme der Agenda 21 sind in sieben Themen zusammengefasst :
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Wiederbelebung des Wirtschaftswachstums durch Nachhaltigkeit (eine blühende Welt) mit dem Ziel einer effizienteren Nutzung der Ressourcen und mit der Internalisierung aller Umweltschutzkosten (Verursacherprinzip).
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Nachhaltige Lebensqualität (eine gerechte Welt) durch den Kampf gegen die Armut, durch die Befriedigung der sanitären Grundbedürfnisse und die Änderung des Konsumverhaltens.
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Menschliche Siedlungen (eine bewohnbare Welt) durch die Entwicklung der Hygiene, der Energie und der öffentlichen Transporte, der Wasserversorgung und der Abfallentsorgung.
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Wirsame Nutzung der Ressourcen der Erde und der Süsswasserreserven (eine fruchtbare Welt). In diesem Rahmen wurden die Fragen der nachhaltigen Bewirtschaftung der Wälder und der Verwaltung empfindlicher Ökosysteme behandelt (siehe Punkt 4.6.2. und 4.6.4.)
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Weltressourcen und regionale Ressourcen (eine geteilte Welt), mit Schutz der Atmosphäre, der Ozeane und Meere und der lebenden Meeresressourcen.
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Verwaltung der chemischen Stoffe und der Abfälle (eine saubere Welt).
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Beteiligung der Bevölkerung durch die Erziehung, die Sensibilisierung der Öffentlichkeit und durch die Stärkung der Rolle aller betroffenen Gruppen, darunter Frauen, eingeborene Bevölkerungsgruppen, nichtstaatliche Organisationen und die Industrie.
203Die entscheidende Frage der Finanzierung der von den Entwicklungsländern durchzuführenden Umweltschutzmassnahmen und des Transfers weniger umwertverschmutzender Technologien stand im Mittelpunkt der Debatten in Rio. Die für die Entwicklungsländer erforderliche äussere Hilfe wurde vom Sekretariat der UNCED auf 125 Milliarden Dollar pro Jahr veranschlagt, das heisst mehr als das Doppelte der öffentlichen Hilfe der OECD-Staaten (1990 55 Milliarden Dollar). Dieses Ziel könnte erreicht werden, wenn alle Geberländer sich verpflichten würden, ihre Entwicklungshilfe auf 0,7 Prozent ihres Bruttosozialprodukts zu erhöhen. Bislang haben jedoch lediglich die skandinavischen Länder und die Niederlande dieses Ziel erreicht (bzw. überschritten). Frankreich erklärte, es werde dieses Ziel bis zum Jahre 2000 anstreben.
2041991 wurde von der Schweiz (zum Anlass des 700 jährigen Jubiläums der Eidgenossenschaft) ein Rahmenkredit von 300 Millionen Franken zur Finanzierung von Umweltprojekten in den Entwicklungsländern bereitgestellt. Der von der Schweiz auf der UNCED vorgelegte Bericht anerkennt, dass „in den kommenden Jahren aber bedeutend grössere Mittel notwendig sein werden, auch zur Finanzierung von Programmen, die künftig erst noch aus dem UNCED-Prozess herauswachsen” (S. 81). In seiner Ansprache auf dem Umweltgipfel in Rio hat Bundesrat Cotti erklärt, dass die Schweiz sich sobald wie möglich verpflichten wolle, ihre öffentliche Entwicklungshilfe zu erhöhen. Dieses Ziel wurde jedoch durch die Haushaltskürzungen in Frage gestellt, die vom Nationalrat in der Herbstsession 1992 der eidgenössischen Räte verabschiedet wurden. Infolge der Kürzungen wird die öffentliche Entwicklungshilfe der Schweiz bis 1995 bei 0,33 bzw. 0,34 Prozent des BSP liegen. Die Arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke forderte, dass die schweizerische öffentliche Hilfe bis 1995 mindestens auf 0,40 Prozent des Bruttosozialprodukts angehoben werden sollte.
205In Rio wurde von den Industrieländern insgesamt keine bindende Verpflichtung zur Erreichung des Ziels von 0,7 Prozent eingegangen. Der Schlusstext der Agenda 21 beschränkt sich darauf, die Notwendigkeit einer Erhöhung der Hilfeleistungen zu betonen, und der Gesamtbetrag der Zahlungszusagen geht nicht über einige Milliarden Dollar hinaus. Die „Agenda 21” bleibt somit ein Massnahmenkatalog, ohne dass man weiss, wie die Länder diese Massnahmen effektiv finanzieren können.
206Es ist den Entwicklungsländern nicht gelungen, die Schaffung einer neuen Finanzinstitution (des sog. „Grünen Fonds”) zur Finanzierung der im Aktionsprogramm „Agenda 21” vorgesehenen Strategien und Massnahmen durchzusetzen. Sie wollten die Einrichtung eines Fonds, der von Geber- und Empfängerländern demokratisch verwaltet werden sollte, und strebten gleichzeitig eine Diversifizierung der Finanzströme an. Die Entwicklungsländer wollten durch die 10. Wiederauffüllung der Mittel der Internationalen Entwicklungsorganisation (IDA), sowie durch die regionalen Entwicklungsbanken und das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) zusätzliche Mittel erhalten. Es wurde jedoch keinerlei Verpflichtung in diesem Sinne eingegangen. Die nichtstaatlichen Entwicklungs- und Umweltschutzorganisationen unterstützten die Forderungen der Drittweltstaaten. Einige Entwicklungsländer strebten eine Stärkung der Rolle des UN-Umweltprogramms (UNEP) anstatt der Rolle der Weltbank an.
207Gemäss dem Wunsch der Industrieländer wird der 1990 geschaffene Umweltfonds der Weltbank (Global Environment Facility, GEF) einen bedeutenden Teil der Summen zur Durchführung der Programme der „Agenda 21” sowie der Mittel betreffend die in Rio verabschiedeten Konventionen verwalten. Die Verantwortung für den Fonds ist unter drei Trägerinstitutionen aufgeteilt. Die Weltbank übernimmt die Verwaltung des Fonds, das UN-Entwicklungsprogramm identifiziert die zu finanzierenden Projekte (technische Hilfe) und das UN-Umweltprogramm führt die wissenschaftliche Evaluierung der Projekte durch.
208Die Globale Umweltfazilität (GEF) verwaltet bereits den Fonds, der vom Protokoll von Montreal betreffend den Schutz der stratosphärischen Ozonschicht geschaffen wurde (sog. „Ozonfonds”). Die im Protokoll vorgesehenen Finanzierungsmodalitäten stellen ein erstes Beispiel internationaler Zusammenarbeit in diesem Bereich dar. Der vorgesehene Betrag von 200 Millionen Dollar soll den Drittweltländern helfen, sich Ersatzstoffe für ozonschädigende Substanzen (FCKW) und FCKW-freie Technologien zu beschaffen. Den Entwicklungsländern war zur endgültigen Beseitigung der FCKW eine längere Frist als den Industrieländern eingeräumt worden. Der Schwachpunkt ist, dass keinerlei Anreizmassnahmen für eine raschere Beseitigung der FCKW vorgesehen sind. Die Erfahrung dieses Fonds wird als Grundlage für eine Erweiterung der Hilfe für die Entwicklungsländer zur Finanzierung von Massnahmen dienen, die der Erwärmung der Erdatmosphäre oder der Zerstörung der biologischen Vielfalt entgegenwirken.
209Durch die Globale Umweltfazilität können die zusätzlichen Kosten für Installationen finanziert werden, mit deren Hilfe schädliche Auswirkungen auf die Umwelt begrenzt werden. Die von der Finanzierung erfassten Bereiche sind die Beschränkung der Treibhausgas-Emissionen, die Erhaltung der Fauna und Flora, der Kampf gegen die Wasserverschmutzung sowie der Schutz der Ozonschicht (Pilotphase von 1992 bis 1994). Die GEF wird die in der Klimakonvention vorgesehenen Mittel verwalten, wogegen die Artenschutzkonvention die Schaffung eines gesonderten Finanzmechanismus vorsieht. Auf Wunsch der Entwicklungsländer wurde auf dem Erdgipfel in Rio der Kampf gegen die Erosion und die Entwaldung in die Finanzierung der GEF aufgenommen. Der Gesamthaushalt der GEF für 1993-1995 beträgt 1 Milliarde Dollar (freiwillige Beiträge). Davon wird die Schweiz 80 Millionen Dollar zahlen. Die Schweiz hätte ein gerechtes Verteilungssystem der Beiträge (entsprechend der Grösse der Länder und ihrem BSP) begrüsst, sie hat aber die Idee einer Abwicklung der finanziellen Mittel durch die Globale Umweltfazilität der Weltbank voll unterstützt.
210Unterteilweiser Berücksichtigung der Kritik der Entwicklungsländer, welche die GEF als zu wenig demokratisch ansehen, sollen die Entscheidungsmechanismen geändert werden. Die Geber- und Empfängerländer treten zu einer Mitgliederversammlung zusammen, und die Beschlüsse müssen durch Konsens getroffen werden.
211Nach Angaben der FAO beläuft sich die Abholzung der Tropenwälder weltweit jährlich auf rund 17 Millionen Hektar, davon fast die Hälfte im brasilianischen Amazonasgebiet. Die Wälder weisen einen grossen Artenreichtum auf und spielen eine wichtige Rolle beim Schutz der Böden, bei der Regulierung der Wasserkreisläufe und beim Gasaustausch. Die Industrieländer wollten eine internationale Konvention zum Schutz des Waldes mit Normen zur weltweiten Bewirtschaftung und Überwachung der Wälder errichten. Indien, Brasilien, Indonesien und Malaysia (vier waldreiche Entwicklungsländer) haben sich dem Konventionsentwurf nachdrücklich widersetzt. Die Verhandlungen scheiterten an zwei Hauptproblemen. Zum einen war erneut das Finanzierungsproblem betroffen. Ein selektiverer Holzschlag erfordert bedeutende technische Mittel. Einige Entwicklungsländer verlangten daher zusätzliche finanzielle Mittel, um die Wälder besser zu schützen. Das zweite Problem war, dass für viele Entwicklungsländer das Recht auf Ausbeutung ihrer Forstressourcen eine Frage nationaler Hoheit ist. Diese Länder sind nicht gewillt, eine Beschränkung ihrer Holzausfuhren, die ihnen wertvolle Devisen einbringen, hinzunehmen.
212Der Schlusstext der Erklärung („Global consensus on forests”) ist nur noch eine Liste unverbindlich formulierter Prinzipien betreffend die Verwaltung, die Erhaltung und die ökologisch nachhaltige Entwicklung aller Arten von Wäldern. Die Erklärung anerkennt das Hoheitsrecht jedes Landes, seine eigenen Ressourcen zu bewirtschaften. Die nachhaltige Entwicklung sollte den Bedürfnissen der heutigen und der kommenden Generationen entsprechen.
213Der WWF Schweiz bedauert, dass der Begriff der rationellen Bewirtschaftung der Forstressourcen unklar und unverbindlich bleibt. Die Industrieländer haben nach Ansicht des WWF eine Debatte über die Wälder in den gemässigten Zonen vermieden, indem sie auf der Erhaltung der Tropenwälder bestanden.
214Die afrikanischen Länder hatten die Ausarbeitung einer Konvention zum Kampf gegen die Wüstenbildung, mit der Errichtung von „Grünzonen” um die Wüste herum, vorgeschlagen. Die USA und die EG-Länder, die einer solchen Konvention ursprünglich abgeneigt gegenüberstanden, hatten sich in Rio bereit erklärt, das Projekt als Gegenleistung für die Unterzeichnung der Konvention zum Schutz des Waldes durch alle afrikanischen Länder zu akzeptieren. Einige afrikanische Staaten haben diesen Handel abgelehnt. Der erreichte Kompromiss sieht vor, dass die Generalversammlung der Vereinten Nationen einen zwischenstaatlichen Verhandlungsausschuss einsetzen soll, um bis 1994 den Entwurf einer internationalen Konvention über die Bekämpfung der Wüstenbildung auszuarbeiten.
215Auf schweizerische Initiative hin wird im Aktionsprogramm Agenda 21 die Bedeutung der Erhaltung der Ökosysteme in Gebirgszonen erwähnt, welche durch beschleunigte Erosion, Erdrutsche, sowie den Verlust des Habitats und der Artenvielfalt bedroht sind. Die Kenntnisse über die Ökologie dieser Gebirgszonen sollten verstärkt und der Transfer angepasster Techniken und verbesserter Viehzuchtmethoden gefördert werden. Dieser Teil der Agenda 21 geht insbesondere auf die Forschungen und Vorschläge des Teams von Professor Bruno Messerli der Universität Bern zurück (siehe Dokument „Mountain Agenda – UNCED 1992” im Jahrbuch 1992).
- 20 Prinzip 2 der Erklärung von Rio, in : Marchés Tropicaux, 26.6.1992.
216Eine Erdcharta vornehmlich ethischer Art sollte die Rechte und Pflichten des Menschen gegenüber der Natur umd dem Ökosystem Erde definieren. Statt dessen wurde schliesslich eine Erklärung angenommen. Sie setzt die allgemeinen Grundsätze für eine nachhaltige Entwicklung fest. Unter den 27 angeführten Prinzipien wird das Hoheitsrecht eines Staates anerkannt, seine eigenen Ressourcen auszubeuten, (ohne dass ihm die Verpflichtung auferlegt wird, seine Ressourcen umsichtig zu nutzen). Die Staaten „haben die Pflicht, sicherzustellen, dass die Aktivitäten, die ihrer Kompetenz oder Gewalt unterstehen, nicht die Umwelt anderer Staaten beeinträchtigen” (Prinzip 2)20. Ein anderes Prinzip fordert die Staaten auf, nationale Gesetze betreffend die Veranwortung für die durch Verschmutzung verursachten Schäden und andere Umweltschäden und für die Entschädigung der Opfer zu erlassen (Prinzip 13). Die Einbeziehung der Umweltkosten in die Preise gemäss dem Verursacherprinzip wird gefördert.
217Die Länder sollen über die Massnahmen Bericht erstatten, die sie zur Durchführung des in der Agenda 21 festgelegten Programms ergriffen haben. Eine vom Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen (ECOSOC) abhängige Kommission für nachhaltige Entwicklung wurde geschaffen, um den Folgeprozess der Agenda 21 zu gewährleisten. Die Schweiz muss Schritte unternehmen, um Mitglied dieser Kommission werden zu können, ohne Mitglied der Vereinten Nationen zu sein.
218Die Schweiz hatte sich bereit erklärt, den Sitz dieser Kommission in Genf aufzunehmen (schliesslich wurde New York gewählt), wie auch das Sekretariat der Konvention über Klimaschutz, das Sekretariat der Konvention über biologische Vielfalt, ferner eventuell das Zentrum für rasche Eingriffe bei Naturkatastrophen. Die Schweiz möchte alle Organisationen, die sich mit Umweltschutz befassen, zusammen in einem „Haus der Umwelt” in Genf aufnehmen. Das Sekretariat der Basler Konvention ist in Genf.
219Die Beteiligung der nichtstaatlichen Organisationen an der Vorbereitung der UNCED war sehr bedeutend. Zahlreiche NGO gehörten den nationalen Delegationen an. Nach Ansicht von Bundesrat Cotti „wird es keine wirksame internationale Politik im Bereich der nachhaltigen Entwicklung ohne die direkte Beteiligung der nichtstaatlichen Organisationen geben” (Ansprache auf der Konferenz in Rio). Auf der Konferenz „Les racines de l’avenir”, die vom 17. bis 20. Dezember 1991 in Paris stattfand, waren 811 NGO-Vertreter versammelt. Sie haben einen gemeinsamen Aktionsplan über die behandelten Themen ausgearbeitet. Rund 5 000 nichtstaatliche Organisationen aus 120 Ländern haben parallel zum Erdgipfel in Rio ein Treffen, das „Global Forum”, organisiert. Zwischen den nichtstaatlichen Entwicklungs- und Umweltschutzorganisationen des Norden und des Südens wurden dank der Kontakte, Gespräche und Debatten im Rahmen des Global Forum Netze geschaffen oder ausgebaut.
220In der Schweiz wurde während der Vorbereitung der Konferenz von Rio eine Informationsdrehscheibe von Schweizer Basisorganisationen, INFOCORD, geschaffen, die über die möglichen Aktionen der NGO diskutierte und informierte. Zwischen den Vertretern der Hilfswerke und der Bundesverwaltung fanden Konsultationen statt. Die Arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke bedauerte, dass die Konsultationen und der Beschluss, Vertreter der nichtstaatlichen Organisationen in die schweizerische Delegation in Rio aufzunehmen, so spät getroffen wurden.
221Verschiedene NGO haben im August 1992 eine Kampagne „Aktion Klimaschutz” gestartet. Die Organisationen fordern den Bund auf, energische Massnahmen zu ergreifen, das heisst eine Reduzierung von 80 Prozent der Kohlendioxydemissionen und den stufenweisen Ersatz von Erdöl und Kernenergie durch erneuerbare Energien bis Mitte des 21. Jahrhunderts einzuführen. Ein Informationsblatt wurde in einer Million Exemplaren verteilt.
222Einige Entwicklungsländer und verschiedene nichtstaatliche Organisationen haben es bedauert, dass auf der Konferenz in Rio mehrere mit der Umwelt zusammenhängende Themen nicht oder nur unzureichend behandelt wurden. Das Problem der Kontrolle des Bevölkerungswachstums wird in den Schlussdokumenten praktisch nicht erwähnt. Nach Meinung einiger sind die Aktivitäten der transnationalen Grosskonzerne im Hintergrund geblieben. Die mit der Kernenergie verbundenen Gefahren wurden nicht untersucht, und es ist weiterhin nicht verboten, nukleare Abfälle in die Weltmeere zu versenken. Für viele bleiben die greifbaren Ergebnisse der UNCED beschränkt.
223Nach Ansicht einiger Entwicklungsländer und gewisser nichtstaatlicher Organisationen hat die Konferenz die Frage der Reformen nicht genügend geprüft, die für ein effektives Engagement der Entwicklungsländer mit dem Ziel einer nachhaltige Entwicklung als notwendig erachtet werden (Reduzierung der Schuldenlast, strukturelle Reformen des Nordens, Rückgang des Protektionismus betreffend verarbeitete Produkte usw.). Die gemachten Zusagen für zusätzliche Finanzierungsmittel werden von vielen als unzureichend angesehen.
224Die Arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke und die Schweizerische Gesellschaft für Umweltschutz haben sich insgesamt befriedigt über den Erdgipfel in Rio geäussert. Sie begrüssten die Haltung der Schweiz in der Frage des Klimaschutzes, bedauern jedoch die Interpretationserklärung zur Artenvielfalt.
- 21 Kurswechsel, Globale unternehmerische Perspektiven für Entwicklung und Umwelt, Stephan Schmidhein (...)
225Nicht alle wirtschaftlichen Kreise waren grundsätzlich gegen Umweltschutzmassnahmen eingestellt. Im September 1990 wählte der Generalsekretär der UNCED, Maurice Strong, den Schweizer Industriellen Stephan Schmidheiny zum Berater in Industriefragen. Schmidheiny hat während der Vorbereitung der Konferenz in Rio den Business Council for Sustainable Development (BCSD, Unternehmerrat für eine nachhaltige Entwicklung) gegründet, dem 48 führ ende Persönlichkeiten der Privatwirtschaft angehören (darunter drei Mitglieder von Schweizer Firmen, Asea Brown Bovert, Ciba-Geigy und Société Générale de Surveillance). Ihre Ansichten wurden in dem Bericht „Kurswechsel”21 veröffentlicht. Der Unternehmerrat will das Konzept einer öko-effizienten Wirtschaft mit dem Ziel einer nachhaltigen Entwicklung schaffen (mehr produzieren und bessere Produkte unter Verwendung von weniger Ressourcen und mit weniger Umweltverschmutzung herstellen). Somit müssen Leistungsfähigkeit und Wirtschaftswachstum nicht im Widerspruch zum Umweltschutz stehen. Die Regulierung sollte durch die Industrie selbst vorgenommen werden und nicht durch vom Staat erlassene Zwangsvorschriften erfolgen, indem man die kleinen und mittleren Betriebe anhält, im Umweltschutzbereich Neuerungen einzuführen. Hierzu sollte es der Wirtschaft ermöglicht werden, die ökologischen Kosten der Verwendung von Wasser, Erde und Luft in die anderen Wirtschaftsfaktoren (Rohstoffe, Arbeit, Kapital, Technologien) zu integrieren, zum Beispiel indem man die von der Industrie verwendeten natürlichen Ressourcen stark verteuert und die Energie besteuert. Zum anderen müssten die Subventionen abgeschafft werden, die zur Verschwendung von Ressourcen führen, und es sollten übertragbare Emissionszertifikate eingeführt werden. (Siehe auch den Artikel von Ernst Brugger, im Teil „Analysen und Stellungnahmen”).
226Diese Ideen sind an sich nicht neu ; neu daran ist, dass sie von der Privatwirtschaft vorgetragen werden. Die Konzeption der Preisbildung gemäss den neoklassischen Wirtschaftstheorien besagt, dass die Preise gewisser Güter weitgehend unterbewertet sind. Zum Beispiel berücksichtigt der Preis des Erdöls weder die Millionen Jahre, die zu seiner Entstehung erforderlich waren, noch die Auswirkungen der Verbrennung dieser fossilen Energie auf die Luftqualität oder die Folgen, welche die Erschöpfung der Ölreserven für künftige Generationen haben wird. Durch die Internalisierung der Umweltkosten könnte dieses Problem gelöst werden. Ende Mai 1992 haben ein Dutzend schweizerischer Industrieunternehmer einen Aufruf an den Bundesrat gerichtet, dass er dem Parlament das Projekt einer Abgabe auf die CO2-Emissionen vorschlagen solle, welche allmählich in Absprache mit anderen Industrieländern einzuführen wäre. Die Einkommen aus dieser Abgabe sollte steuerlich neutral sein und vom Konsumentenpreisindex ausgeschlossen werden (um die Inflation nicht zu schüren).
227Die Internationale Handelskammer (ICC) hat sich aktiv für die Interessen der Privatwirtschaft eingesetzt. Sie stellte eine Unternehmenscharta für eine nachhaltige Entwicklung (ohne Zwangsmittel) auf, die von über 700 Unternehmen unterzeichnet wurde (davon rund dreissig Schweizer Firmen und Institutionen). Die Charta beruht auf 16 Prinzipien, darunter Ausbildung und Motivierung des Personals, vorherige Evaluierung der Umweltauswirkungen aller neuer Aktivitäten und Projektdurchführungen, Förderung des Transfers von umweltschonenden Technologien.
228Die nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen bedauerten, dass die Charta keine Zwangsmassnahmen vorsieht, da der Text dadurch zu einer Werbeaktion werde.
229Neben ihrer Tätigkeit in den internationalen Finanzinstitutionen und der Beteiligung an den multilateralen Handelsgesprächen unterstützt die Schweiz eine Reihe von UN-Sonderorganisationen, die sich auf die Entwicklung menschlicher Ressourcen konzentrieren (in Klammern öffentliche Beiträge der Schweiz für 1991) : Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen, UNDP (67,1 Millionen Franken), Internationale Arbeitsorganisation, ILO (4,2 Millionen Franken), Weltgesundheitsorganisation, WHO (8,8 Millionen Franken), UN-Kinderhilfswerk UNICEF (31 Millionen Franken), UNESCO. Die Tätigkeit dieser Organisationen umfasst die Bereiche Entwicklungszusammenarbeit (UNDP), Arbeitsbedingungen (ILO), Ernährung und Gesundheit (WHO/UNICEF), Erziehung (UNESCO/UNICEF) und Kultur (UNESCO). Ferner tragen sie statistische Daten zusammen und arbeiten Indikatoren der menschlichen Entwicklung aus.
230Die 79. Jahreskonferenz der Internationalen Arbeitsorganisation (3.-23. Juni 1992, Genf) verabschiedete eine Konvention sowie eine Empfehlung über das Recht der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer beim Konkurs der Firma. Eine Konvention über das Vorbeugen sowie das Verhalten bei industriellen Katastrophen wurde in erster Lesung vorbereitet. Der Einsatz und die Förderung der Arbeitskräfte im Falle von Strukturanpassung und Wirtschaftskrise war Thema einer allgemeinen Diskussion. Die Konvention über Mindestlöhne wurde einer Gesamtbetrachtung unterzogen.
231Die 154 Mitgliederländer der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) treffen sich jedes Jahr im Juni zur Generalkonferenz in Genf. Aufgrund des dreigliedrigen Systems gehören den Delegationen je zwei Regierungsvertreter und je ein Arbeitnehmer- sowie ein Arbeitgebervertreter an. Die Schweiz ist seit der Gründung 1919 Mitglied der ILO.
232Hauptaufgabe der ILO-Generalkonferenz ist die Verabschiedung von internationalen Arbeitsnormen und die Genehmigung des Budgets. Eine Kommission überprüft die Anwendung der Normen in den einzelnen Ländern. Eröffnet wird die Konferenz jeweils durch die Generaldebatte zum Jahresbericht und zum Bericht des ILO-Direktors. 1992 hatte dieser die Auseinandersetzung der ILO mit der Demokratisierung der Gesellschaft zum Inhalt.
233Seit Bestehen der Organisation 1919 sind von der Generalkonferenz insgesamt 172 internationale Übereinkommen und 179 Empfehlungen verabschiedet worden. Das Übereinkommen (Konvention) stellt ein juristisches Instrument dar, welches bestimmte Aspekte der Arbeitswelt regelt. Es untersteht der Ratifizierung durch das Parlament in den einzelnen Ländern. Eine Empfehlung orientiert die jeweils national zu unternehmenden Schritte. Jedes Jahr müssen die Mitgliederländer über die Anwendung einzelner Übereinkommen Bericht erstatten, 1992 war dies über die Regelung der Mindestlöhne.
234Die Vorbereitungen des Übereinkommens über den Schutz der Arbeitnehmer beim Konkurs der Firma haben 1991 in erster Lesung ergeben, dass die Guthaben der Arbeitnehmer (Löhne und andere Entschädigungsforderungen) gegenüber anderen Gläubigerguthaben mittels eines Privilegs bevorzugt behandelt werden müssen. Unabhängige Institutionen sollen dieses Recht auf Vorzugsbehandlung garantieren. Die Schweizer Regierungsdelegation sowie die Arbeitnehmervertreter unterstützten das Übereinkommen, der Vertreter der schweizerischen Arbeitgeber lehnte zusammen mit weiteren 64 Arbeitgebervertretern die Konvention ab.
235Die Tatsache, dass Industrieunfälle, die grosses menschliches Leid und ökologischen Schaden anrichten, in den letzten Jahren zugenommen haben, führte innerhalb der ILO zur Vorbereitung einer internationalen Übereinkunft. An der Jahreskonferenz 1992 wurde diese in erster Lesung beraten. Dabei standen Massnahmen, mittels derer Unfälle vermieden werden können, im Zentrum der Diskussion. Die Verabschiedung der Konvention ist an der Jahreskonferenz 1993 vorgesehen. Sie gilt nicht für nukleare Anlagen und für Betriebe, die radioaktives Material verarbeiten und auch nicht für militärische Anlagen und alle Transporte.
236Von besonderem Interesse für die Nord-Süd-Beziehungen war der Bericht und die Diskussion über die Strukturanpassungsmassnahmen und ihre Auswirkungen auf das Arbeitskräftepotential, bzw. auf den Arbeitsmarkt. Die ILO-Mitglieder diskutierten darüber, wie die negativen Folgen der Anpassung für die Beschäftigung und die Mobilisierung des Arbeitskräftepotentials allgemein aufgefangen werden müssen. Ein Bericht zum Thema analysiert die Auswirkungen von Strukturanpassung auf das Budget für Bildung und Erziehung, welches oft im Zuge der Anpassung geschmälert wird. Der Bericht schlägt eine Bildungspolitik zur Förderung der Arbeitskräfte bei wirtschaftlicher Anpassung vor. Die Konferenz verabschiedete eine Resolution, in der sie u.a. den Regierungen empfiehlt, den freien Zugang aller zur Grundausbildung zu gewährleisten. Die Arbeitnehmer sollten für die Anpassung an einen sich wandelnden Arbeitsmarkt das Recht auf Umschulung und Weiterbildung erhalten, wobei auch das Recht auf die persönliche Selbstverwirklichung berücksichtigt werden soll. In den Entwicklungsländern sollen spezielle Bildungsmassnahmen getroffen werden, um die sozialen Auswirkungen der Strukturanpassung zu mildern.
237Die Konferenzteilnehmer zeigten sich dessen bewusst, dass die Lage einzelner Entwicklungsländer mit niedrigem Lebensstandard es sehr schwierig gestalte, Arbeitsnormen auszuhandeln und durchzusetzen. Die Kommission zur Überprüfung der ILO-Normen beanstandete beispielsweise im Falle des Sudan die Anwendung der Konvention Nummer 30 aus dem Jahre 1930, welche die Sklaverei verbietet. Die Regierung verneint zwar deren Existenz, weigert sich jedoch, einen Bericht über die Existenz bzw. die Nicht-Existenz von Sklaverei zu liefern. Die Arbeitsorganisation bot nochmals ihre Unterstützung für die Einhaltung der Konvention an.
2381992 wurde die Konvention über Mindestlöhne einer Gesamtbetrachtung unterzogen. Die Arbeitnehmervertreter betonten die Wichtigkeit dieser Norm angesichts der weltweiten Rezession. Im Kampf gegen die Armut und für soziale Sicherheit stelle die Mindestlohngarantie ein strategisches Instrument dar. Die Länder wurden aufgerufen, die Konvention zu ratifizieren und sie wirksam anzuwenden. Für die Arbeitgeberseite stellt die Mindestlohngarantie eine Notmassnahme dar und ein Instrument „zweiter Kategorie”. Sie plädieren für die Freiheit von Kollektivverhandlungen zwischen den Sozialpartnern.
239Die Interpretation der gewerkschaftlichen Grundrechte und die Handhabung dieser Norm in den einzelnen Ländern ist in der Kommission zur Überprüfung der Normen ein regelmässig und rege debattiertes Thema. Insbesondere die Auslegung des Streikrechts, welches nicht explizit in der Norm genannt wird, welches der Sachverständigenausschuss jedoch als zu den gewerkschaftlichen Grundrechten gehörend interpretiert, führte in den letzten drei Jahren wieder zu einer Polarisierung der gegensätzlichen Haltung von Arbeitnehmervertretern und Arbeitgebervertretern.
240Die ILO-Konferenz hat eine Resolution verabschiedet über die Rolle der Unternehmen für die Beschäftigung und somit für die wirtschaftliche Entwicklung eines Landes. In diesem Zusammenhang wurde an die wichtige Rolle der Frauen im Entwicklungsprozess eines Landes erinnert und daran, dass die Integration der Frauen Bestandteil jeder Beschäftigungspolitik sein müsse. Eine zweite Resolution über die Förderung der Beschäftigung zielt auf die Vollbeschäftigung als prioritäres Ziel hin. In Zeiten hoher Arbeitslosigkeit müssen für die Eingliederung der Jungen in die Arbeitswelt sowie für die Reintegration der Arbeitslosen in den Arbeitsprozess soziale Programme geschaffen werden. Eine weitere Resolution betraf die Rechte der Wanderarbeiter und derer Familien. Die Arbeitsorganisation wird beauftragt, Aktivitäten und Beratung im Bereich Migration auszubauen, insbesondere Massnahmen gegen den zunehmenden Rassismus und Fremdenhass gegenüber Wanderarbeitern vorzuschlagen.
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Die Konferenz rief dazu auf, die Sanktionen gegenüber Südafrika so lange weiter aufrecht zu erhalten, bis der gesellschaftliche Wandel in Richtung Gleichberechtigung von schwarzen und weissen Menschen vollzogen ist. In dieser Frage wie der horte die Schweizer Regierungsdelegation ihre Haltung der vorangehenden Konferenzen : Die Schweiz setze sich ein für ein Südafrika mit gleichberechtigten Bürgerinnen und Bürgern, lehnt Sanktionen jedoch ab. Die Schweizer Regierungsdelegation plädierte dafür, dass die ILO die positiven Zeichen des gesellschaftlichen Wandels unterstützen solle.
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Anlässlich einer Sondersitzung befassten sich die Teilnehmer mit der Lage der Arbeiter und Arbeiterinnen in den von Israel besetzten arabischen Gebieten. Ein Bericht stellt fest, dass die Rechte der arabischen Arbeitnehmer sowie der ganzen Bevölkerung stark eingeschränkt sind. Die ILO ruft die israelische Regierung dazu auf, eine verstärkte technische Hilfe der ILO für die arabischen Arbeitnehmer zu akzeptieren und nicht weiter zu verhindern.
241Die Weltgesundheitsversammlung ist das Lenkungsorgan der WHO. Auf der 45. Jahrestagung im Mai 1992 prüften die Mitgliedsländer die Durchführung der „Weltstrategie der Gesundheit für alle bis zum Jahre 2000”, die Politik der wesentlichen Medikamente und Impfstoffe, den Schutz von Mutter und Kind und die Tropenkrankheiten. Die Schweiz unterstützt die Durchführung mehrerer Programme der WHO. Ein Gesetz über die Kontrolle des Handels mit Arzneimitteln wird den eidgenössischen Räten 1993 unterbreitet.
242Seit 1948 leitet und koordiniert die Weltgesundheitsorganisation die internationalen Aktivitäten im Gesundheitsbereich, insbesondere durch Information über den Gesundheitszustand der Weltbevölkerung, Förderung der technischen Zusammenarbeit, medizinische Forschung und Ausbildung von Gesundheitspersonal.
243Die 45. Wertgesundheitsversammlung fand unter Teilnahme von über 1’200 Delegierten aus 173 Ländern vom 4. bis 14. Mai 1992 in Genf statt. Die Schweizer Delegation wurde vom Direktor des Bundesamt es für Gesundheitswesen, Thomas Zettner, geleitet. Unter den 35 Punkten auf der Tagesordnung hat die Versammlung die Durchsetzung der „Weltstrategie der Gesundheit für alle bis zum Jahre 2000” evaluiert. Ein anderer, für die Schweiz wichtiger Punkt betraf die Prüfung der Arzneimittelstrategie.
2441992 haben die WHO und die FAO die Erstellung eines Aktionsplans zum Kampf gegen den Hunger vorbereitet, welcher der ersten Konferenz der Vereinten Nationen über Ernährung (International Conference on Nutrition, ICN) im Dezember 1992 in Rom unterbreitet wurde.
245Der ordentliche Beitrag der Schweiz für die Weltgesundheitsorganisation belief sich 1991 auf 4,7 Mio Fr. Daneben zahlt die Schweiz Beiträge für die Sonderprogramme der WHO, insbesondere 199,3 Mio Fr. für das Programm der wesentlichen Medikamente, 2 Mio Fr. für das Forschungsprogramm über Tropenkrankheiten, 900’000 Fr. für das Programm zur Bekämpfung von Durchfallerkrankungen, 550’000 Fr. für die wesentlichen Arzneimittel und die Gesundheit der Mütter, sowie 450’000 Fr. für das Forschungsprogramm über menschliche Fortpflanzung.
246Ziel des Aktionsprogramms für wesentliche Medikamente ist es, die gesamte Bevölkerung regelmässig und zu geringsten Kosten mit den 300 Medikamenten zu versorgen, mit denen 90 bis 95 Prozent aller bestehenden Krankheiten bekämpft werden können. Die von der Weltgesundheitsversammlung verabschiedete Entschliessung anerkennt die Tatsache, dass über die Hälfte der Bevölkerung in den Entwicklungsländern noch immer keinen regelmässigen Zugang zu den wesentlichen Medikamenten hat. Die Gründe hierfür sind vor allem eine schlecht koordinierte Politik, mangelhaft organisierte Verteilungssysteme, eine unangepasste Qualitätskontrolle sowie die Verschlechterung der sozio-ökonomischen Bedingungen in gewissen Ländern. Die WHO fordert die Länder auf, ihre Bemühungen zur Einführung nationaler Programme der wesentlichen Medikamente zu verstärken.
247Die WHO hatte ethische Kriterien für die Werbeförderung durch die Arzneimittelfirmen festgesetzt. Da viele Länder nicht über die notwendigen administrativen Ressourcen für die Regulierung der Arzneimittelwerbung verfügen, hat die Weltgesundheitsversammlung die Pharmaindustrie aufgefordert, diese Kriterien freiwillig (durch Selbstregulierung) einzuhalten.
248Zum anderen hat die Weltgesundheitsversammlung die Richtlinien untersucht, die von der WHO für die Anwendung eines Systems der Qualitätsbescheinigung pharmazeutischer Produkte im Welthandel vorgeschlagen wurden. Ziel des Systems ist es, die Ausfuhr, die Einfuhr und den Schmuggel von falsch ausgezeichneten Medikamenten zu unterbinden. Die Weltgesundheitsversammlung forderte die Mitgliedsländer auf, diese Richtlinien anzuwenden und innerhalb der nächsten fünf Jahre Qualitätszertifikate zu erstellen.
Tätigkeit der WHO in den Entwicklungsländern
Dank der Bemühungen der WHO (sowie der UNICEF betreffend die Gesundheit von Mutter und Kind) wurden die Pocken weltweit ausgerottet und die Onchozerkose (Flussblindheit) ist im Rückgang begriffen. Das erweiterte Impfprogramm ermöglicht einen Impfschutz von 80 Prozent der Kinder in der Welt (siehe Punkt 5.3. UNICEF). Weitere WHO-Sonder-programme betreffen Durchfallerkrankungen, akute Infektionen der Atemwege, Aids und die Forschung über Tropenkrankheiten. Ferner unternimmt die WHO Forschungen über traditionelle Heilmethoden.
Das Programm der Gesundheit für alle bis zum Jahre 2000 wurde 1977 verabschiedet. Die Basisgesundheitsdienste wurden 1978 auf der Konferenz von Alma-Ata als das geeignete Mittel zur Erreichung dieses Ziels festgelegt. Die Basisgesundheitsdienste erfordern Verantwortungsbewusstsein seitens des Gesundheitspersonals und der Bevölkerung, sowie Massnahmen auf der Ebene der lokalen Gemeinschaften. Sie setzen nicht nur die Versorgung mit wesentlichen Medikamenten und Impfstoffen, die Gesundheitserziehung und die Behandlung der üblichen Krankheiten voraus, sondern auch die Förderung einer besseren Ernährungsweise, den Schutz von Mutter und Kind, die Familienplanung, sowie die Trinkwasserversorgung und die Sanierung.
249Die betrügerische Nachahmung von Medikamenten betrifft vor allem die ärmsten Gebiete der Erde. (In der Schweiz sind keine solchen Fälle bekannt.) Die nachgeahmten Präparate können stark gesundheitsgefährdend sein, wenn das Datum überschritten ist, wenn die Präparate zu wenig Wirkstoffe oder Giftstoffe (zum Beispiel industrielle Lösungsmittel) enthalten, oder wenn sie falsch etikettiert sind.
250In der Schweiz setzt die Erklärung von Bern ihre Kampagne über den rationellen Medikamentengebrauch fort. Ihr Informationsblatt „Med in Switzerland” führt Beispiele des Handels mit unnützen, unwirksamen bzw. gefährlichen Medikamenten an.
251Die Schweiz ist wertweit das drittgrösste Exportland von Pharmazeutika. 90 Prozent ihrer Arzneimittelproduktion wird ins Ausland ausgeführt, davon ein Viertel in die Entwicklungsländer. Im Gegensatz zu den beiden grössten Exportländern (USA und Deutschland) hat die Schweiz bisher noch keine Gesetzgebung über den Export von Pharmaprodukten eingeführt. Das Bundesamt für Gesundheitswesen bereitet ein Gesetz über die Kontrolle der Einfuhr und Ausfuhr von Arzneimitteln vor, das auch Geschäfte umfasst, die von der Schweiz aus getätigt werden, ohne dass ein Transitverkehr über Schweizer Staatsgebiet erfolgt (Export-Import-Geschäfte). Die Erklärung von Bern und die Arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke haben seit mehreren Jahren eine Kontrolle des Bundes über die Medikamentenausfuhr gefordert. Die Hilfswerke haben mit Bedauern festgestellt, dass von einer Auswahl von tausend Medikamenten, die von der Schweiz in 51 Entwicklungsländer ausgeführt wurden, nur 17 Prozent auf der Liste der wesentlichen Medikamente aufgeführt waren und rund ein Drittel nicht einmal in der Schweiz (beim Interkantonalarnt für Medikamentenkontrolle) registriert waren. Die Hilfswerke verlangen ein Verbot der Ausfuhr von Medikamenten, die in der Schweiz verboten bzw. dort nicht registriert sind, oder aus dem Markt gezogen wurden (ausser bei ausdrücklicher Anfrage seitens der Behörden des Einfuhrlandes). Die Dienststellen des Importlandes sollten über jede Änderung der in der Schweiz gültigen Regelung informiert werden. Bei Nichteinhaltung der Bestimmungen sollten schwere Strafen verhängt werden.
252Über 600 Millionen Menschen in der Welt leiden an Tropenkrankheiten (Malaria, Onchozerkose, Schlafkrankheit, Schistosomiase, Chagas’ Krankheit usw.). Die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Auswirkungen dieser Krankheiten sind sehr schwerwiegend. Die Investitionen des Privatsektors in die Forschung über diese Krankheiten sind relativ gering, da der Markt – im Vergleich zu den enormen Gewinnmöglichkeiten in der Aids- und Krebsforschung – als wenig rentabel angesehen wird. Nach Angaben der WHO fordert die Malaria jährlich zwei Millionen Todesopfer. Einige der Parasiten werden gegenüber fast allen Medikamenten resistent. Eine weltweite Strategie zur Bekämpfung des Sumpffiebers wurde auf einer internationalen Ministerkonferenz über Malaria angenommen, die am 26. und 27. Oktober 1992 in Amsterdam stattfand. Die vierte Phase des Onchozerkose-Bekämpfungsprogramms wurde im Februar 1992 eingeführt, mit dem Ziel, die Flussblindheit in Afrika bis zum Jahre 2000 auszurotten.
253Die Fachdiskussionen der Weltgesundheitsversammlung befassten sich 1992 mit dem Gesundheitszustand der Frauen. Die Frauen spielen beim Gesundheitsschutz und bei der Ernährung der gesamten Familie eine entscheidende Rolle, leben aber oft unter sozio-ökonomischen Bedingungen, die ihrer eigenen Gesundheit abträglich sind : kürzere Schulausbildung und in der Kindheit Benachteiligung der Mädchen im Vergleich zu den Jungen, Geburten in sehr jungem Alter, Entbindungen unter schlechten sanitären Bedingungen, Gewalttätigkeit, vorzeitiges Aftern, Einsamkeit, eine unverhältnismässig hohe Anzahl von Frauen unter den ärmeren Bevölkerungsschichten. In vielen Gesellschaften sind besonders die Frauen von der Unterernährung betroffen, da ihr Anteil an der Nahrungsmittelration relativ gering ist. In einer Erschliessung der Weltgesundheitsversammlung wird der Generaldirektor der WHO aufgefordert, eine Weltkommission für die Gesundheit der Frauen zu bilden, die ein Aktionsprogramm zur Sensibilisierung der Entscheidungsträger ausarbeiten soll.
254Im Mittelpunkt der Tätigkeit der UNICEF standen in der Berichtszeit die Überwachung der Anwendung der Konvention über die Rechte des Kindes (1989) und des auf dem Weltgipfel für die Kinder verabschiedeten Aktionsplans (1990). Die gemeinsamen Aktivitäten der UNICEF und der WHO im Bereich der Kinderschutzimpfung und der Förderung des Stillens wurden fortgesetzt. Die Schweiz bereitet sich darauf vor, die Konvention über die Rechte des Kindes (nach 123 anderen Ländern) zu ratifizieren.
255Das Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen (UNICEF) wurde 1947 gegründet. Die Schweiz ist seither Mitglied des Verwaltungsrates. Die UNICEF ist in über 120 Ländern tätig (siehe Organisationsstruktur). In den achtziger Jahren hatte die UNICEF im Rahmen ihrer Aktivitäten aufgerufen, bei der Strukturanpassung der Entwicklungsländer die sozialen Probleme der Bevölkerung hinreichend zu berücksichtigen. In den letzten Jahren hat sich die Tätigkeit der UNICEF vor allem auf den Bereich der Gesundheit von Mutter und Kind, der Ernährung und der Erziehung (in Zusammenarbeit mit der UNESCO) konzentriert.
256Auf der Session des Verwaltungsrates der UNICEF, die vom 15. bis 26. Juni 1992 in New York stattfand, standen vor allem zwei Punkte auf der Tagesordnung, nämlich die Prüfung der Durchführung der Konvention über die Rechte des Kindes und des 1990 auf dem Weltgipfel für die Kinder verabschiedeten Aktionsplans. Der Aktionsplan hat sich zum Ziel gesetzt, bis zum Jahre 2000 die Sterblichkeit von Kindern unter fünf Jahren um ein Drittel zu senken, die Unterernährung in der gleichen Altersgruppe um die Hälfte zu reduzieren, allen Ehepaaren den Zugang zur Familienplanung zu gewährleisten, sowie die Versorgung mit sauberem Wasser und die Alphabetisierung zu garantieren. Jedes Land soll zur Erreichung der Ziele des Weltgipfels einen nationalen Aktionsplan zugunsten der Kinder erstellen. (Die Schweiz muss diesen Plan noch ausarbeiten.) Die UNICEF stellt fest, dass in vielen Ländern eine weite Kluft zwischen den im Aktionsplan formulierten Versprechen und den zu ihrer Verwirklichung bereitgestellten (eindeutig unzureichenden) finanziellen Mitteln besteht.
257Der Verwaltungsrat hat sich ausserdem mit den Möglichkeiten befasst, die langfristige Effizienz der Tätigkeit der UNICEF zu verbessern. Die Organisation sollte ihre Arbeit vermehrt auf die spezifischen Bereiche ihres Mandats konzentrieren und (gemäss einem Vorschlag der Schweiz) die nationalen Kapazitäten der Empfängerländer verstärken. Afrika und den am wenigsten entwickelten Ländern sollte Priorität eingeräumt werden. Die Unterstützung der Grundgesundheitszentren in Afrika erfolgt insbesondere im Rahmen der von der UNICEF 1987 eingeführten Bamako-Initiative, die für den afrikanischen Kontinent einen globalen Gesundheitsschutz anstrebt. Die Initiative fordert die lokalen Gemeinschaften auf, administrativ und finanziell die Verantwortung für die Gesundheit der Bevölkerung zu übernehmen.
- 22 UNICEF, La situation des enfants dans le monde 1992, New York, Genève, 1991, S. 39 und 42. Die An (...)
258Zum anderen wurde vom Verwaltungsrat eine Verstärkung der Aktivitäten in Osteuropa und in der Gemeinschaft unabhängiger Staaten (GUS) beschlossen, trotz der Befürchtung einiger Entwicklungsländer, dass dies zu Lasten der Länder des Südens gehen könnte. Diese Aktivitäten sollen durch Sonderbeiträge und nicht durch den ordentlichen Haushalt der UNICEF finanziert werden. Nach Wunsch der UNICEF sollte sich die internationale Hilfe viel stärker auf die soziale Entwicklung zugunsten der Ärmsten konzentrieren. Der UNICEF-Bericht 1992 gibt für ein Dutzend Industrieländer Informationen über den Anteil der gesamten Entwicklungshilfe, welche für die als grundlegend angesehenen Bedürfnisse bestimmt ist : Basisgesundheitsdienste, Grund- und Oberschulausbildung, Familienplanung, Wasserversorgung und Sanierung ländlicher Gebiete. Dieser Anteil beträgt im Durchschnitt 9,3 Prozent, wobei die Schweiz an der Spitze der Geberländer steht (15,8 %), gefolgt von den Niederlanden (13,6 %), Dänemark (11,7 %), Deutschland (11,4 %), Frankreich (9,8 %), Grossbritannien (9,1 %), Finnland (8 %), den USA (7,9 %), Australien (7,7 %), Schweden (7,2 %), Kanada (5,2 %) und Italien (4 %). Unter Berücksichtigung der bilateralen und multilateralen Hilfe aller Geberländer sind lediglich 1,5 Prozent der Hilfe für die Basisges und heits dienste und 0,5 Prozent für die Grundschulausbildung bestimmt, wohingegen nach Ansicht der Weltbank und der UNESCO die Investitionen in die Grundausbildung als prioritär angesehen werden sollten. Mit Hilfe wirksamer Basisgesundheitsdienste könnten 80 Prozent aller Fälle von Krankheit, Unterernährung und frühzeitigem Tod in den Entwicklungsländern behandelt und weitgehend verhindert werden22.
259Die Konvention über die Rechte des Kindes wurde von den Vereinten Nationen 1989 nach zehn Jahren internationaler Beratungen verabschiedet. Die 54 Artikel der Konvention führen die Mindestnormen für den Schutz von Leben und Gesundheit von Kindern und Jugendlichen unter achtzehn Jahren auf. Das Recht auf gesunde Ernährung, angemessene Unterkunft, ärztliche Behandlung und Erziehung sollte anerkannt werden. Auch sollten Kinder gegen Ausbeutung bei der Arbeit, körperliche Misshandlung und sexuellen Missbrauch, sowie gegen die Auswirkungen des Krieges geschützt werden. Das Leben und die normale Entwicklung des Kindes sollten unter den gesellschaftlichen Zielsetzungen absolute Priorität haben.
260Einige Bestimmungen der Konvention wurden von den nichtstaatlichen Organisationen als unbefriedigend angesehen : Gemäss dem verabschiedeten Text ist die aktive Beteiligung an bewaffneten Konflikten ab dem Alter von fünfzehn Jahren zulässig, statt achtzehn Jahren, wie von einigen Ländern gewünscht. Auch wurde kein Verbot medizinischer Experimente an Kindern festgelegt. Der Europarat arbeitet eine europäische Konvention der Rechte des Kindes mit weitergehenden Bestimmungen aus.
261Staaten, welche die Konvention ratifizieren, müssen ihre nationalen Gesetze entsprechend anpassen und die Vereinten Nationen darüber informieren, wie sie die Normen des Abkommens anwenden. Bis Oktober 1992 hatten bereits 124 Länder die Konvention unterzeichnet und ratifiziert. 35 Länder haben die Konvention nicht unterzeichnet, darunter Südafrika, Saudiarabien, Indien, die USA (wo die Todesstrafe für Minderjährige besteht). 27 Länder haben sie unterzeichnet, aber noch nicht ratifiziert (darunter Japan, die Niederlande und die Schweiz).
2621991 wurde in der Schweiz eine Koordination nichtstaatlicher Organisationen geschaffen, um die Öffentlichkeit und die Schulen über das Bestehen der Konvention über die Rechte des Kindes zu informieren und Druck auf den Bundesrat auszuüben, damit er die Konvention unterzeichnet (was unterdessen geschah) und ratifiziert. Einer Ratifikation der Konvention durch die Schweiz standen mehrere Hindernisse entgegen : das Recht auf Erwerb der Schweizer Staatsbürgerschaft (für ein in der Schweiz geborenes Kind staatenloser Eltern ist dieses Recht nicht anerkannt), das Recht auf Familienzusammenführung, (das im Saisonarbeiter-Statut nicht anerkannt ist), und das Recht auf Bildung (das bis vor kurzem Kindern illegaler Einwanderer in der Grundschule nicht zuerkannt wurde). Die Schweiz sieht vor, die Konvention über die Rechte des Kindes 1993 zu ratifizieren.
263Nach Schätzungen der WHO sterben jedes Jahr 4,3 Millionen Kinder an akuten Infektionen der Atemwege (vor allem Lungenentzündung), 840’000 Kinder sterben an Masern, und in Afrika sterben eine Million Kinder an Malaria. 116’000 Fälle von Kinderlähmung werden jährlich weltweit registriert.
- 23 Tuberkulose, Diphtherie, Tetanus, Keuchhusten, Kinderlähmung und Masern.
264In zahlreichen Ländern wurden unter der Schirmherrschaft von WHO und UNICEF Impfkampagnen durchgeführt (erweitertes Impfprogramm). Das von beiden Organisationen angestrebte Ziel einer Impfrate von durchschnittlich 80 Prozent bei den wichtigsten Kinderkrankheiten ist erreicht worden23, wodurch jedes Jahr das Leben von 3 Millionen Kindern gerettet wird. (Ende der siebziger Jahre lag die Impfrate zwischen 10 und 20 %.) Die derzeitigen Ziele sind, bis zum Jahre 2000 in allen Gebieten eine Impf rate von 90 Prozent zu erreichen (regionale Unterschiede zu vermeiden), bis 1995 weltweit den Wundstarrkrampf bei Neugeborenen und bis zum Jahre 2000 die Kinderlähmung auszurotten. Ferner ist die Einführung neuer Impfstoffe vorgesehen, wie der Impfstoff gegen die Hepatitis B. Das Hepatitis-Virus B verursacht mehr Todesfälle als die Immunschwächekrankheit Aids und ist für 80 Prozent der Leberkrebsfälle verantwortlich (WHO-Statistik). Der Preis des (mit 110 Dollar einst sehr kostspieligen) Impfstoffs könnte durch genetische Rekombination auf 1,5 Dollar gesenkt werden. Nach Schätzungen der UNICEF könnte durch die Entwicklung neuer Impfstoffe jährlich 5 bis 6 Millionen Kindern das Leben gerettet werden. Im Bemühen, die Kluft zwischen den technisch bereits herstellbaren Impfstoffen und den technologischen Möglichkeiten zu überbrücken, haben die Organisationen WHO, UNDP, UNICEF und Weltbank 1990 eine „Initiative zur Kinderschutzimpfung” in die Wege geleitet, um preiswerte neue Impfstoffe gegen Malaria, Infektionen der Atemwege, Meningitis und andere Krankheiten zu finden. Das ideale Endziel wäre die Entwicklung eines mit einer einzigen Injektion zu verabreichenden „Superimpfstoffs”, der Schutz gegen die wichtigsten Krankheiten bieten würde.
265Die WHO und die UNICEF haben 1991 eine neue Kampagne zur Förderung des Stillens eingeführt, um gegen die Flaschenernährung von Säuglingen in den Entwicklungsländern anzugehen und die Mütter auf die Gefahren der Verwendung von unsauberem Wasser, nicht sterilisierten Flaschen und zu stark verdünnter Babynahrung hinzuweisen. Der vor zehn Jahren verabschiedete internationale Kodex über die Vermarktung von Muttermilchersatzprodukten sah ein Verbot der öffentlichen Werbung für Babynahrung und der Verteilung von Gratismustern an Mütter vor. Danach konzentrierte sich die Werbung der Babynahrungshersteller auf das Gesundheitspersonal und die Entbindungsanstalten in den Entwicklungsländern. Die nichtstaatlichen Organisationen haben Verletzungen des Kodexes wiederholt angeprangert. Die UNICEF und die WHO haben jetzt an das Personal der Krankenhäuser und Entbindungsanstalten eine Erklärung mit dem Titel „Zehn Schritte zum erfolgreichen Stillen” ergehen lassen. Gemäss diesen Empfehlungen sollte das Stillen der Säuglinge in den ersten vier bis sechs Monaten (ausser bei besonderer medizinischer Indikation) gefördert werden.
266Die Finanzierung der UNICEF erfolgt grösstenteils durch freiwillige Beiträge der Regierungen (rund 80 % des Budgets), sowie durch private Spenden, die von den nationalen Komitees für UNICEF gesammelt werden. Die Entwicklungsländer tragen mit 5 Prozent zur direkten Finanzierung des UN-Kinderhilfswerks bei. Ausserdem übernimmt das Land, in dem ein Entwicklungsprogramm durchgeführt wird, durchschnittlich das Zweieinhalbfache des UNICEF-Betrags (für Gebäude, Transport, lokale Personalkosten usw.). Die Aufwendungen der UNICEF für Programme in 127 Entwicklungsländern beliefen sich 1991 auf 591 Millionen Dollar (bei Gesamtausgaben der Organisation in Höhe von 755 Millionen Dollar). 34 Prozent der Ausgaben sind für den Gesundheitssektor bestimmt, 19 Prozent für Nothilfe (starke Zunahme für 1991 und 1992), 15 Prozent für Planung, 12 Prozent für Wasserversorgung und Sanierung, 8 Prozent für Erziehung, 5 Prozent für Kinderernährung (7 % für verschiedene Bereiche).
267Die allgemeinen Beiträge der Eidgenossenschaft an die UNICEF beliefen sich 1991 auf 18 Millionen Franken. Daneben zahlte die Schweiz 1991 Beiträge in Höhe von 8,9 Millionen Franken für spezielle Projekte (assoziierte Hilfe) und 4,1 Millionen Franken für humanitäre Aktionen. Das Schweizerische Komitee für UNICEF hat 1991 den Rekordbetrag von 20,2 Millionen Franken an den Sitz der UNICEF in New York gezahlt, die durch Sammlungen in der Öffentlichkeit (Kampagnen „Schulprogramm in Kambodscha” und „Strassenkinder in Brasilien”) und durch den Verkauf von Geschenkartikeln (Grusskarten usw.) eingenommen wurden.
268Die Tätigkeit der UNESCO umfasst die Bereiche Erziehung, Natur- und Sozialwissenschaften, Kultur und Kommunikation. Die 26. Generalkonferenz fand 1991 in einer ruhigeren Atmosphäre als die vorhergehenden Konferenzen statt. Sie verabschiedete das Arbeitsprogramm für die Jahre 1992 und 1993 und beschloss eine Reform des Exekutivrates. Die Schweiz setzt ihre Arbeit für Reformen innerhalb der Organisation fort.
269Die 26. Generalkonferenz der UN-Organisation für Erziehung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO) fand vom 15. Oktober bis 6. November 1991, unter Teilnahme von Delegierten aus 160 Ländern in Paris statt. Die Schweizer Delegation wurde vom früheren Direktor der Direktion für internationale Organisationen des EDA, Jean-Pierre Keusch, geleitet.
270Anfang der achtziger Jahre hatte die UNESCO eine tiefgreifende Krise erlebt, die mit dem Austritt der Vereinigten Staaten, Grossbritanniens und Singapurs aus der Organisation 1984-85 ihren Höhepunkt erreicht hatte. Der 1987 gewählte neue Generaldirektor, der Spanier Federico Mayor, hat einen Reformprozess eingeleitet, welcher vor allem darauf abzielt, den Universalcharakter der Organisation wiederherzustellen.
271Die 26. Generalkonferenz nahm einen Vorschlag Japans an, den Exekutivrat der UNESCO in ein Repräsentativorgan der Mitgliedstaaten umzuwandeln. Künftig wird der Exekutivrat aus ernannten Regierungsvertretern der Länder und nicht mehr aus gewählten unabhängigen Persönlichkeiten bestehen. Ferner wurde die Bildung eines aus Experten zusammengesetzten Beraterforums beschlossen, das die wissenschaftliche Arbeit der Organisation vertiefen und dem Rat Vorschläge unterbreiten soll. Die Schweizer Delegation hat die japanischen Vorschläge unterstützt.
272Die Schweiz hat sich seit Beginn der achtziger Jahre für eine Beschleunigung der Reformen der UNESCO eingesetzt. Sie fordert insbesondere ein Ende der sterilen ideologischen Kontroversen und die Konzentration auf eine geringere Anzahl von Programmen, sowie grössere Effizienz seitens des UNESCO-Sekretariats. Sie unterstützt diese Reformen im Rahmen der Organisation, indem sie ihren Standpunkt auf den Konferenzen erläutert, sowie durch ihre Teilnahme am Exekutivrat, dem sie von 1987 bis 1991 angehörte.
273Nach Meinung der Schweiz sollte die UNESCO ihre Tätigkeit auf mobilisierende praktische Durchführungen in den Bereichen Alphabetisierung, Kommunikation, Umwelterziehung und wissenschaftliche Zusammenarbeit konzentrieren. Dadurch könnte eine zu grosse Zersplitterung der finanziellen Mittel vermieden werden. Auch wenn Ziele und Prioritäten der Organisation noch nicht in zufriedenstellender Weise definiert worden sind, gehen die Reformen jedoch in die von der Schweiz geforderte Richtung.
274Im Gegensatz zu den letzten UNESCO-Generalkonferenzen, bei denen die Debatten vorwiegend von politischen Fragen beherrscht wurden, haben sich die Diskussionen 1991 auf die institutionellen Reformen und vor allem auf das Tätigkeitsprogramm für 1992 und 1993 konzentriert. Letzteres sieht eine Verringerung der Zahl der Programme und eine Erhöhung des Haushalts für die vordringlichen Aktivitäten vor. Generaldirektor Federico Mayor hatte der Konferenz empfohlen, die Tätigkeit der UNESCO auf die am wenigsten entwickelten Länder, auf Afrika und auf eine Zielgruppe – die Frauen – zu konzentrieren. Sein Vorschlag wurde von der Konferenz angenommen.
275Kommunikationswesen : Im Mittelpunkt der UNESCO-Krise zu Beginn der achtziger Jahre stand der ideologische Streit über den Begriff einer neuen Weltinformations- und –kommunikationsordnung (siehe Jahrbücher 1983, 1989 und 1991). Das Programm legte dann den Schwerpunkt auf die technische Hilfe zur Entwicklung und Modernisierung der Infrastrukturen, sowie auf die Verbesserung der Kompetenzen und Kapazitäten der Entwicklungsländer im Kommunikationsbereich (Internationales Programm zur Entwicklung der Kommunikation, PIDC, von der Schweiz unterstützt).
276Kultur : Das Programm umfasst insbesondere die Erhaltung des Kulturguts der Menschheit (Tempelstätte Angkor in Kambodscha, Kulturschätze in Sri Lanka, Venedig, Jerusalem, usw.), ferner die Förderung des Buches und die Fortsetzung der Reihe von Werken über die Geschichte Afrikas. Ein Weltbericht zum Thema „Kultur und Entwicklung” soll (zur Zufriedenheit der Schweiz) erstellt werden.
277Naturwissenschaften : Die Generalkonferenz 1991 hat untersucht, welche Rolle die UNESCO bei der Vorbereitung und den Folgearbeiten der Konferenz von Rio über Umwelt und Entwicklung als Beraterin für wissenschaftliche Fragen, besonders in den Bereichen Biodiversität, Umwelterziehung und umwelterhaltende Technologien spielen könnte.
278Bei den Debatten über das Grossprogramm „Wissenschaft für Fortschritt und Umwelt” hat die Schweiz zum einen die Bedeutung der Ausbildung hervorgehoben, durch die eine bessere Kenntnis der Biodiversität (Taxonomie, Ökologie, Bevölkerungsgenetik) erreicht werden kann. Zum anderen hat sie auf die Wichtigkeit der Erziehung und der Information betreffend die Verwaltung von Haushalts- und Industriemüll hingewiesen (Umwelterziehung in den Schulen, Kontakte mit Produzenten und Entscheidungsträgern, usw.).
279Sozialwissenschaften : Der gemeinsame Vorschlag der Schweiz und Spaniens bezüglich der Schaffung eines internationalen Programms der Sozialwissenschaften wurde positiv aufgenommen. Ein solches Programm könnte die Rolle der Sozialwissenschaften in der UNESCO stärken und die Forschung auf diesem Gebiet fördern. Zur Durchführung des Programms ist eine Machbarkeitsstudie vorgesehen.
280Die Schweiz ist im Internationalen Erziehungsbüro (BIE), im zwischenstaatlichen Komitee der Weltdekade für kulturelle Entwicklung und im Komitee der Kampagne zur Rettung der Kunstdenkmäler in Nubien vertreten.
281Der für 1992-93 verabschiedete Haushalt der UNESCO beläuft sich auf 444,7 Millionen Dollar. Das Budget hat seit der Krise der Jahre 1984-85 kein reales Wachstum mehr erfahren (die USA hatten ein Viertel der Finanzierung der UNESCO gestellt). Die finanzielle Lage der Organisation ist weiterhin besorgniserregend, umso mehr als 60 Prozent der Mittel zur Zahlung der Löhne in der Verwaltung verwendet werden. Lediglich 30 Prozent der Ressourcen können effektiv für die Programme eingesetzt werden. Die Zahlungsrückstände der Mitgliedsländer erreichten im Oktober 1991 67 Millionen Dollar.
282Die nationale schweizerische UNESCO-Kommission ist ein Organ zur Information der Öffentlichkeit und zur Beratung der Regierung betreffend die Interventionen der Schweiz am UNESCO-Sitz in Paris. Die Kommission setzt sich aus 45 Personen aus den Bereichen Erziehung, Natur- oder Sozialwissenschaften und Kultur zusammen.
283Gegenüber vorangehenden Generalkonferenzen war die 26. FAO-Konferenz (Rom, 9.-27. November 1991) weniger konfliktbeladen. Die drohende Umverteilung der globalen Entwicklungsgelder zugunsten der Länder des aufgelösten Ostblocks Hess die politischen Auseinandersetzungen um die Ausrichtung der FAO sowie über das Budget in den Hintergrund treten und erhöhte den Zwang zum Konsens. Das ordentliche Zweijahresbudget 1992-93 wurde in der von den USA gesetzten maximalen Höhe von 645,6 Millionen Dollar genehmigt. Im Zuge des Reformprozesses der FAO lagen der Generalkonferenz erstmals mittelfristige Pläne über Gestaltung und Inhalt der FAO-Arbeit für die Jahre 1992-97 vor. Das Sekretariat unter der Leitung von Direktor Edouard Saouma bekundete dadurch den Willen, die FAO-Arbeit effizienter zu gestalten, wie dies die Industrieländer seit geraumer Zeit fordern.
Die FAO (Food and Agriculture Organization) wurde 1945 gegründet, um die Ernährungsprobleme der Nachkriegszeit der entwickelten Länder zu lösen. In den folgenden Jahrzehnten wanderte sich die FAO immer stärker zu einer Hilfsorganisation zur Bekämpfung von Hunger und Armut in den Entwicklungsländern. Die FAO ist heute mit über 6 000 Beschäftigten die grösste UN-Organisation. Sie hat ihren Sitz in Rom. Grösster Beitragszahler sind die USA, welche ihre Unzufriedenheit über den politischen Kurs des seit 1975 amtierenden Generaldirektors, des Libanesen Edouard Saouma, verschiedentlich mit der teilweisen Einstellung ihrer Zahlungen ausdrückten. Die Schweiz ist seit 1946 Mitglied der FAO und nach dem Rotationsprinzip im FAO-Rat vertreten, letztmals von 1986-89. Die Generalkonferenz tagt alle zwei Jahre, der FAO-Rat ein- oder zweimal jährlich. Eine verstärkte Beteiligung der betroffenen ländlichen Bevölkerung wird angestrebt und es wurde der „Aktionsplan für eine verstärkte Beteiligung der Bevölkerung an der ländlichen Entwicklung” ins Leben gerufen, der von der Generalversammlung 1991 genehmigt wurde.
284An der Generalkonferenz werden in drei Kommissionen die Themenblöcke Ernährung und Landwirtschaft (Kommission I), Aktivitäten und ordentliches Budget der FAO (Kommission II) sowie juristische und administrative Fragen (Kommission III) behandelt.
285An der Generalkonferenz wird regelmassig ein Bericht über die Situation von Ernährung und Landwirtschaft vorgelegt. Dieser dient als Diskussionsgrundlage für die zukünftige Ausrichtung der FAO-Aktivitäten. Erstmals seit anfangs der achtziger Jahre war gemäss Schätzungen die globale Nahrungsmittelproduktion 1991 rückläufig. Insbesondere der anhaltende Trend zur Verschlechterung der Pro-Kopf-Produktion in Afrika beunruhigt. Besondere Aufmerksamkeit will die FAO der Ernährungssicherheit schwacher Bevölkerungsgruppen unter den laufenden Strukturanpassungsprogrammen widmen. Die FAO-Konferenz wünscht einen baldigen Abschluss der Uruguay-Runde des GATT mit einer Sonderbehandlung der Entwicklungsländer im Landwirtschaftsbereich.
286Die FAO will in Zukunft ihre Programme und Aktivitäten neu nach der Zielrichtung einer nachhaltigen, d.h. dauerhaften und umweltfreundlichen Entwicklung ausrichten. Der Generalkonferenz lag ein Bericht zu diesem Themenkomplex vor, der auch als Beitrag der FAO an die UN-Konferenz über Umwelt und Entwicklung vom Juni 1992 vorgesehen war. Die Organisation ist aufgefordert, ein Konzept für nachhaltige landwirtschaftliche Entwicklung auszuarbeiten, das sich in den Programmen der FAO niederschlagen wird. Die Umweltdiskussion ist somit auch innerhalb der FAO ernsthaft angegangen worden und die Organisation ist gefordert, den Konflikt zwischen Landwirtschaft und Umwelt im Sinne der Nachhaltigkeit zu lösen.
287Ökologische Kreise werfen der FAO vor, ihre bisherigen Programme zur Modernisierung der Landwirtschaft zerstörten Sozialstrukturen und Umwelt. Die Ausrichtung der Agrarproduktion auf den Export vernachlässige die Priorität der Selbstversorgung in den Entwicklungsländern. Die Politik der grünen Revolution mit ihrem massiven Einsatz von chemischem Dünger, Pestiziden und hochgezüchtetem Saatgut habe viele Kleinbauern von ihrem Land vertrieben und der Umwelt Schaden zugefügt. Diesen Vorwurf erhob insbesondere die britische Umweltzeitschrift The Ecologist (März/April-Nummer 1991).
288An der Generalkonferenz wurde die Notwendigkeit hervorgehoben, dass die Strategie für nachhaltige Landwirtschaft und ländliche Entwicklung den drei grossen Herausforderungen Ernährungssicherung, Armutsbeseitigung und Erhaltung der natürlichen Ressourcen gleichzeitig begegnen müsse. Damit wird indirekt die Multifunktionalität der Landwirtschaft anerkannt. Der Erfolg dieses Ansatzes hängt unter anderem auch von einer verstärkten regionalen Zusammenarbeit und der Beteiligung der Bevölkerung ab. Die Integration der Frauen spielt dabei eine entscheidende Rolle. Sie gehört zu den sechs Prioritäten des Arbeitsprogrammes der Organisation für 1992-93. Alle diese Anstrengungen müssen nach Ansicht der FAO-Konferenz eingebettet sein in ein Rahmenprogramm der internationalen Zusammenarbeit für nachhaltige Landwirtschafts- und ländliche Entwicklung („Programme cadre de coopération pour l’agriculture et le développement rural durable”).
289Die Schweiz unterstützt die Anstrengungen der FAO für die Entwicklung einer umweltschonenden Landwirtschaft. Sie plädiert für eine Prioritätensetzung bei der Ausarbeitung einer griffigen Strategie und für eine personelle Verstärkung in diesem Bereich. Insbesondere kommt der FAO nach Ansicht der Schweizer Delegation eine wichtige Rolle zu bei der Überprüfung der Einhaltung der Agrarziele des von der UNCED-Konferenz verabschiedeten Aktionsplanes. Zur Multifunktionalität der Landwirtschaft gehören nebst der Nahrungsmittelproduktion auch Umwelt- sowie weitere regional unterschiedlich gelagerte Aufgaben.
290Die FAO hat ein ordentliches Arbeitsprogramm, welches aus den obligatorischen Mitgliederbeiträgen finanziert wird, ein aus freiwilligen Beiträgen finanziertes Feldprogramm, ein Programm der technischen Zusammenarbeit sowie Spezialprogramme. Die Anzahl der FAO-Aktivitäten für die Jahre 1992 und 1993 ist weiter ausgedehnt worden, was von verschiedener Seite stark kritisiert wurde, steht dies doch im klaren Widerspruch zur Konzentration auf prioritäre Bereiche gemäss dem neuen mittelfristigen Arbeitsplan. Die Schweiz steht einer weiteren Verbreiterung der Aktivitäten der FAO kritisch gegenüber. Sie forderte an der Generalversammlung einmal mehr zu einer Konzentration auf prioritäre Bereiche auf. Im weiteren könnte die FAO nach Dafürhalten der Schweizer Delegation direkte Projekthilfe vermehrt privaten Organisationen überlassen und sich auf die Analyse und Beratung von Agrarpolitiken konzentrieren.
291Die Verabschiedung des Zweijahresbudgets nimmt regelmässig einen wichtigen Teil der Generalkonferenz-Zeit in Anspruch, weil möglichst ein Konsens zwischen gefordertem realem Nullwachstum (Industrieländer) und Ausdehnung der FAO-Finanzen (Entwicklungsländer und Sekretariat) angestrebt wird. Die grossen Beitragszahler USA und Japan – sie bestreiten 38 Prozent des ordentlichen FAO-Finanzhaushalts – sind mit ihren Beitragszahlungen in grossem Rückstand, was mit ein Grund ist für die andauernde Finanzkrisen der FAO. Der Generaldirektor nahm 1991 zur Überbrückung von Liquiditätsmangel Geld am Kapitalmarkt auf. Zahlungsrückstände in der Höhe von drei Jahresbeiträgen (300 %) führen automatisch zum Verlust von Stimmrecht und Mitgliedschaft. 1991 verzeichneten die USA einen Zahlungsrückstand von 280 Prozent, was den Druck nach einem Budget mit realem Nullwachstum erhöhte, sollten die USA nicht aus dem FAO-Rat verabschiedet werden oder freiwillig austreten.
292Das ordentliche Budget 1992/93 wurde im Konsens in der von den USA als Obergrenze gesetzten Höhe von 645,6 Millionen Dollar angenommen ; nach FAO-Rechnung stellt dies real ein Nullwachstum dar. Zusätzliche obligatorische Mitgliederbeiträge werden fällig wegen der Erhöhung des Betriebsmittelfonds (+ 5 Mio. Dollar) und des Speziaireservekontos (+ 28 Mio. Dollar). An ausserordentlichen Ressourcen für die Finanzierung der Feldaktivitäten erwartet die FAO für 1992-93 rund 880 Millionen Dollar (u.a. Beiträge von UNDP sowie spezielle Beiträge von Geberländern). Die zur Verfügung stehenden Mittel für diese Periode werden somit auf rund 1,5 Milliarden Dollar veranschlagt. Der ordentliche Beitrag der Schweiz beträgt rund 4 Millionen Dollar jährlich.
293Seit mehreren Jahren fordern zahlungskräftige Mitgliederländer Reformen. Gefordert werden u.a. eine Konzentration der FAO-Aktivitäten auf klare prioritäre Bereiche, Ausgabendisziplin, Transparenz der Entscheidungswege und der Personalpolitik des Generaldirektors. Der Reformprozess verläuft harzig. Das Sekretariat verbindet seine Reformbereitschaft mit der Forderung nach zusätzlichen finanziellen Ressourcen, wogegen sich die Industrieländer wehren. Die Schweiz setzt sich für eine weitere Straffung der FAO-Aktivitäten ein und für eine bessere Arbeitsteilung mit anderen internationalen Organisationen wie beispielsweise dem Welternährungsprogramm, dem internationalen Fonds für landwirtschaftliche Entwicklung IFAD, dem UN-Umweltprogramm UNEP, mit denen die FAO in Fragen der Abgrenzung der Kompetenzen ein gespanntes Verhältnis hat. Sie plädiert für eine Konzentration der Kräfte bei realem Nullwachstum.
294Als das wichtigste vorläufige Ergebnis der FAO-Reformanstrengungen gilt der mittelfristige Arbeitsplan (1992-97), welcher eine Konzentration der Kräfte auf die Bereiche mit komparativen Vorteilen vorsieht. Der Plan beinhaltet folgende fünf Prioritäten : nachhaltige Entwicklung und Umwelt ; Politikberatung ; Entwicklung der menschlichen Ressourcen, Frauen und Entwicklung ; wirtschaftliche und technische Zusammenarbeit zwischen den Entwicklungsländern. Kritisiert wurde an der Generalversammlung, dass der Bedarf sowie die Zuteilung von FAO-Mittel nauf die Bereiche nicht quantifiziert wurden. Der Plan solle alle zwei Jahre überprüft und jeweils um weitere zwei Jahre ausgedehnt werden (rollende Planung).
295Pflanzliches Genmaterial ist für die Landwirtschaft generell von grosser Bedeutung. Die FAO will den freien Zugang zu pflanzlichem Genmaterial sichern und gleichzeitig die Pflanzengenressourcen schützen. Eine Kommission und ein freiwilliger Fonds wurden geschaffen, welche gemäss dem sog. „Internationalen Engagement über die Pflanzengenressourcen” arbeiten. In den Nord-Süd-Beziehungen ist dieses Thema von grosser Bedeutung. Der Grossteil des pflanzlichen Genmaterials hat seinen Ursprung in Form von Wildpflanzen und alten Kulturpflanzen im Süden, die Forschung und Weiterentwicklung von Genpflanzen betreibt schwergewichtig der Norden. Im Rahmen des Traktandums Biodiversität befasst sich die UNCED-Konferenz von Rio im Juni 1992 mit dem Thema. Die FAO-Generalkonferenz vom November 1991 nahm deshalb in dieser Frage eine abwartende Haltung ein.
296Die Schweiz begrüsst die Gründung eines Internationalen Instituts für pflanzengenetische Ressourcen und hat im September 1991 das Gründungsdokument für das Institut mit Sitz in Rom unterzeichnet. Dieses soll die Anstrengungen zur Erhaltung der genetischen Vielfalt der Pflanzenwelt koordinieren und unterstützen. Es arbeitet eng mit der oben genannten FAO-Kommission zusammen.
297Die Mitgliederländer nahmen an der Generalkonferenz 1989 den sog. „Prior Informed Consent” (PIC) in den 1985 verabschiedeten freiwilligen Pestizidkodex auf. Nach der PIC-Klausel dürfen gefährliche Pestizide nur nach erfolgter Einwilligung des Importlandes ausgeführt werden. Die FAO wurde beauftragt, zusammen mit dem UNEP die praktische Umsetzung des PIC zu besorgen. Dieser wurde Anfang 1992 operationell, nachdem eine Liste der gefährlichen Pestizide ausgearbeitet und die Funktionsweise des PIC geklärt worden waren. Die Entwicklungsländer möchten den freiwilligen Kodex – inklusive PIC – in eine rechtlich bindende Konvention umwandeln. Die Mehrheit der Mitgliederländer fand an der Generalkonferenz 1991 eine solche Umwandlung als verfrüht, zeigten sich jedoch dessen bewusst, dass ein griffiger Pestizidkodex als Beitrag zur Förderung einer ökologischen nachhaltigen Landwirtschaft von grosser Bedeutung ist. Die FAO wurde aufgerufen, ihre Aktivitäten im Bereich Integrierter Pflanzenschutz zu fördern und Alternativen zum Einsatz von Pestiziden zu fördern. Die Haltung der Schweiz zum Pestizidkodex ist es, dass der Pestizidkodex vorerst auf freiwilliger Basis angewendet werden solle. Die Zeit solle vorerst einmal genutzt werden, um Erfahrungen in der Anwendung des Pestizidkodex zu sammeln. Damit die Entwicklungsländerden Pestizidkodex umsetzen können, müssen sie mit technischer Hilfe unterstützt werden.
298Bis zur Generalkonferenz 1991 waren 157 Länder Mitglieder der FAO. Mit der Aufnahme der Europäischen Gemeinschaft wurde erstmals eine Region Mitglied einer UN-Organisation. Der Schritt drängte sich auf, weil die Kompetenzdelegation an Brüssel in Fragen der Handels-, Agrar-, Fischerei-, Umwelt- und Entwicklungspolitik die Entscheidungsbefugnis der einzelnen EG-Länder bei der Bestimmung der FAO-Politik eingeschränkt hatte. Die Aufnahme der EG erfolgte nach einer Statutenrevision, welche in Zukunft auch anderen regionalen Organisationen die FAO-Mitgliedschaft ermöglicht. Die einzelnen Länder delegieren der EG-Kommission ihr Stimmrecht sowie die Kompetenz für Stellungnahmen, Entscheidungen und Vertragsabschlüsse. Die genaue Kompetenzregelung muss mit dem Beitrittsgesuch der Organisation der FAO unterbreitet werden.
299Das Welternährungsprogramm (WEP) wurde 1963 gegründet mit dem Ziel, durch Projekte sowie humanitäre Hilfe die Ernährung der Weltbevölkerung dauerhaft sicherzustellen, dies insbesondere unter Verwendung von Agrarüberschüssen. Das WEP wird von der UNO und der FAO zusammen getragen und ist ebenfalls in Rom angesiedelt, strebt jedoch eine stärkere administrative Unabhängigkeit gegenüber der FAO an. Das Budget des WEP ist dem FAO-Finanzreglement unterstellt, die Verantwortung über die Mittelverwendung wurde nun an der FAO-Generalkonferenz 1991 ausschliesslich dem WEP-Exekutivdirektor übertragen und seine Kompetenzen allgemein vergrössert. Bis anhin hatte der FAO-Generaldirektor das letzte Wort bei der Freigabe von Nahrungsmittelnothilfe.
300Die UN-Organisation für industrielle Entwicklung, UNIDO, befindet sich noch immer in einer Identitätskrise, ist es ihr doch nicht gelungen, sich auf dem Gebiet der technischen industriellen Zusammenarbeit zu behaupten und eine klare Strategie für die industrielle Entwicklung in den Ländern der Dritten Welt zu entwerfen. Anlässlich der mit über vierzig Traktandenpunkten überladenen vierten Generalversammlung (Wien, 18.-22. November 1991) traten die Führungs- und Finanzprobleme der Organisation unter der Leitung von Direktor Domingo Siazon erneut zu Tage. Entscheide betreffend die beabsichtigte Reorganisation der UNIDO-Strukturen im Sinne einer Konzentration der Departemente und der Aktivitäten auf prioritäre Bereiche der Industrialisierung wurden auf die fünfte Generalversammlung verschoben. Die Schweiz empfindet die UNIDO als schwerfällige und nicht genügend effizient arbeitende Organisation und setzt sich für Reformen ein.
Die UNIDO wurde 1966 auf Begehren der Entwicklungsländer durch einen Beschluss der UN-Vollversammlung gegründet. Sie nahm ihre Arbeit 1967 auf und löste den im Rahmen des UNDP 1960 eingerichteten UN-Ausschuss für industrielle Entwicklung ab, welcher der UN-Vollversammlung unterstellt war. 1986 wurde die UNIDO eine selbständige Spezialorganisation der UNO mit Sitz in Wien. Oberstes Organ ist seither die alle zwei Jahre tagende UNIDO-Generalversammlung der Mitgliederstaaten. Diese wählt den UNIDO-Rat. Generaldirektor ist seit 1986 Domingo Siazon aus den Philippinen. Das Budget wird gespiesen von den Beiträgen der Mitgliederländer und aus Zuwendungen des UNDP. Die UNIDO arbeitet gemäss ihrem mittelfristigen Plan an den fünf Schwerpunktbereichen Förderung von Humankapital, Rehabilitierung von Industriebetrieben und Förderung von Klein- und mittelgrossen Unternehmen, Energie und Umwelt, Technologietransfer, Investitionsförderung. Auf der zweiten UNIDO-Konferenz 1975 in Lima war vereinbart worden, dass bis zum Jahr 2000 der Anteil der Entwicklungsländer an der Industrieproduktion von damals 9 Prozent auf 25 Prozent gesteigert werden soll (Lima-Ziel). Anfangs der neunziger Jahre stagniert der Anteil bei rund 14 Prozent. Die Schweiz ist Mitglied der UNIDO und ist im Industrieentwicklungsrat sowie im Programm- und Budgetkomitee im Rotationsverfahren alternierend mit Österreich vertreten.
301Die UNIDO kämpft seit der Umwandlung in eine selbständige Spezialorganisation mit der Identitätsfindung. Sie ist zudem mit Finanz- und mit Führungsproblemen belastet. Mit dem Übergang zur Marktwirtschaft der Länder Mittel- und Osteuropas sowie der ehemaligen Sowjetunion hat die Konkurrenz um private ausländische Investitionen wie auch um Entwicklungsgelder zugenommen.
302Die Programm- und Budgetdiskussion nahm an der Generalkonferenz grossen Raum ein. Über das vorhergehend im Industrieentwicklungsrat oppositionslos verabschiedete Budget für die Jahre 1992-93 in der Höhe von 180 Millionen Dollar musste an der Generalversammlung abgestimmt werden, es konnte nicht im Konsens genehmigt werden. Einzelne lateinamerikanische Länder stimmten dagegen (Mexiko) oder enthielten sich der Stimme (Chile und Brasilien) und gaben so ihrem Widerstand gegen das Computerbudget für die Informatisierung Ausdruck. Das Budget stellt ein nominales Wachstum von 20 Prozent gegenüber dem vorhergehenden dar (1990-91 :150 Mio. Dollar, 1988-89 : 120 Mio. Dollar).
303Im Rahmen der Budgetdebatte drückten die Entwicklungsländer ihre Befürchtung aus, dass eine Umlagerung der Finanzflüsse in Richtung Länder des ehemaligen Ostblocks stattfinde und dass dadurch der industrielle Entwicklungsprozess in ihren Ländern vernachlässigt werde.
304Der jährliche Beitrag der Schweiz an die UNIDO beträgt 1991 1,5 Millionen Franken und 1992 1,7 Millionen Franken. Zusätzlich zu diesen Beiträgen unterstützt die DEH (Direktion für Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe) den Fonds für industrielle Entwicklung mit 5 Millionen Franken für die Durchführung konkreter Projekte, welche sich über mehrere Jahre hinwegziehen werden. Davon wurden 1991 1,5 Millionen Franken ausbezahlt. Mit dem gleichen Betrag unterstützte 1991 auch das Bundesamt für Aussenwirtschaft den Fonds. Mit regelmässigen Beiträgen unterstützt der Bund im weiteren das UNIDO-Büro in Zürich, und zwar mit jährlich rund 1,4 Millionen Franken.
305Allgemein anerkannt ist die negative Auswirkung der Verschuldung auf die industrielle Entwicklung. Die Entwicklungsländer sehen in der Lösung dieses komplexen Problems eine wichtige Aufgabe der UNIDO, während die Industrieländer – namentlich auch die Schweiz – die UNIDO dafür nicht als den geeigneten Ort betrachten. Verschuldung und Entwicklung müssen ihrer Meinung nach im Rahmen der UNCTAD und der internationalen Finanzinstitutionen (IWF, Weltbank) debattiert werden. Die Schweiz forderte zusammen mit den USA und Japan die UNIDO auf, sich auf ihre Aufgabe zu konzentrieren, nämlich die Industrialisierung der Entwicklungsländer zu fördern.
306Verschiedene Industrie- und Entwicklungsländer haben mit der UNIDO Treuhand-Abkommen abgeschlossen, durch welche sie Projekte in Entwicklungsländern finanzieren. Zu diesem Zweck führt die UNIDO Spezial-Treuhandfonds. Einzelne Unternehmen in Entwicklungsländern unterhalten sog. „self-financing projects”, welche sie direkt mit der UNIDO abwickeln und welche durch diese Spezial-Treuhandfonds finanziert werden. Diese Aktivitäten sind beispielsweise Machbarkeitsstudien, Managementberatung, Vermarktung von Produkten, Einkauf von Ausrüstungen, welche die UNIDO diesen Unternehmen vermittelt. Nach Ansicht der Industrieländer sind die Richtlinien für diese Treuhand-Geschäfte der UNIDO ungenügend. Die Schweiz verlangte in einem Vorstoss, dass alle durch diese Treuhandfonds finanzierten Projekte nach den gleichen Kriterien evaluiert werden, die auch UNIDO-intern gelten. Dadurch soll eine grössere Transparenz und eine bessere Kontrolle erreicht werden. Nicht die für Treuhandfonds-Projekte zuständige Abteilung allein soll diese Evaluation vornehmen, das Verfahren soll – so der Vorstoss – vielmehr den ordentlichen Begutachtungsprozess der UNIDO durchlaufen und alle UNIDO-Kriterien erfüllen. Die Revision der Richtlinien für die Treuhandprojekte soll vom UNIDO-Rat ausgearbeitet und der nächsten Generalversammlung vorgelegt werden.
307Die UNIDO stellt in einem Bericht besorgt fest, dass in den am wenigsten entwickelten Ländern die Industrialisierung nicht oder nur sehr verlangsamt stattfindet. Diesen Ländern will die UNIDO in ihrer Projektpolitik in Zukunft prioritäre Aufmerksamkeit schenken. Die Generalversammlung verabschiedete einen Aktionsplan für die Industrialisierung der am wengisten entwickelten Länder.
308Die UNIDO führt regionale Spezialprogramme für industrielle Entwicklung in Asien, Afrika, Lateinamerika und der Karibik sowie in den Arabischen Ländern. Diese müssen auf das UN-Entwicklungsprogramm abgestimmt werden, das ebenfalls regionale Industrieförderung betreibt. Die dritte Generalkonferenz hatte 1989 eine zweite Industrie-Entwicklungsdekade für Afrika beschlossen. Auch die UN-Generalversammlung 1990 erklärte das Jahrzehnt 1990-2000 zur zweiten Entwicklungsdekade für Afrika. Die erste Dekade (1980-1990) hatte keine nachweisbaren substantiellen Fortschritte gebracht. Die Schweiz stand dem Beschluss für eine zweite Afrika-Dekade skeptisch gegenüber. Insbesondere forderte sie bessere Qualität der Projekte und eine sorgfältige Analyse des jeweiligen konkreten industriellen Impakts der Projekte und Programme.
309Generell stellt sich der UNIDO die entwicklungspolitische Frage, ob Projekte und Programme vorwiegend in denjenigen Ländern und Regionen gefördert werden sollen, wo die Chancen auf wirtschaftlichen Erfolg am grössten sind oder ob prioritär in den industriell am wenigsten entwickelten Ländern gearbeitet werden soll. An der hier besprochenen vierten Generalkonferenz wurde die Wichtigkeit der Industrieförderung in Afrika betont. Das Programm der zweiten Afrika-Dekade wurde angenommen und soll als prioritäres Programm der UNIDO behandelt werden. Das Sekretariat wird beauftragt, seine Anstrengungen für Afrika mit den Aktivitäten anderer Spezialprogramme des UN-Systems und der Weltbank abzustimmen. Die fünfte UNIDO-Generalkonferenz soll 1993 in Afrika stattfinden, in Yaunde/Kamerun.
310Die UNIDO-Generalversammlung zeigt sich besorgt über den sinkenden Anteil der Entwicklungsländer an den Investitionen weltweit. In verschiedenen Ländern unterhält die UNIDO Investitionsförderungs-Büros. Die Anstrengungen auf diesem Gebiet müssen jedoch noch verstärkt werden. Als Voraussetzung will die UNIDO ein Instrumentarium zur besseren und gezielteren Förderung der Privatinvestitionen ausarbeiten. Es sollen insbesondere auch Klein- und Mittelbetriebe gefördert werden.
311Die Schweiz unterstützt den von vielen Mitgliederländern geforderten Reformprozess der UNIDO. Insbesondere soll die Führung verbessert und die bisher vernachlässigte Aufgabe in Angriff genommen werden, grundsätzliche Strategien für die industrielle Entwicklung zu entwerfen.
312Auf der Ebene der Organisation soll die Anzahl der Departemente und die Zahl der ihr vorstehenden Generaldirektoren von derzeit fünf auf drei reduziert werden. Der Entscheid über die Neustrukturierung der UNIDO wurde auf die fünfte Generalkonferenz vertagt. Der UNIDO-Rat wurde beauftragt, die dafür notwendigen Entscheidungsgrundlagen zu schaffen.
313Die Schweiz empfahl in einer Resolution u.a., dass die nächste Generalkonferenz nur noch die fünf Schwerpunktthemen des mittelfristigen Plans auf die Traktandenliste nimmt und die Ergebnisse der Konferenz in einem einzigen Schlussdokument verabschiedet. Von diesem Vorgehen verspricht sich die Delegation ein effizienteres Arbeiten in klar vorgegebenen prioritären Bereichen.
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Die Vertretung der Frauen innerhalb der UNIDO soll verbessert werden. Von 129 höheren Funktionären sind 7 Frauen (5,4 %). Der Frauenanteil bei den Stellen mit Entscheidungsbefugnis soll bis zum Jahr 1995 auf 30 Prozent erhöht werden. In den Projekten und Programmen der Industrieförderung sollen die Frauen gemäss dem an der dritten Generalkonferenz angenommenen Aktionsplan auf allen Stufen gefördert werden.
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Die UNIDO gewährt technische Unterstützung für industrielle Entwicklung an das palästinensische Volk auch in den von Israel besetzten Gebieten. Eine Resolution verlangt die Aufhebung der israelischen Restriktionen gegenüber Palästina.
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Auf dem Gebiet der Förderung der menschlichen Ressourcen soll der Süd-Süd-Austausch von Kenntnissen und Erfahrungen im Zuge des Industrialisierungsprozesses gefördert werden.