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Analysen und stellungnahmen
Analysen und stellungnahmen

Die schweizerische Entwicklungszusammenarbeit im internationalen Vergleich

Die schweizerische EZA aus dem Blickwinkel der OECD-Länderexamen und der Wandel des „öffentliche Entwicklungshilfe”-Konzeptes der OECD
Thomas Greminger
p. 237-246

Volltext

1. Einleitung

1Wo steht die schweizerische Entwicklungszusammenarbeit im internationalen Vergleich ? Wir wollen diese Frage aus dem Blickwinkel der Länderexamen untersuchen, welche der Entwicklungshilfeausschuss (DAC) der OECD in regelmässigen Abständen zur Ueberprüfung der Leistungen seiner Mitglieder durchführt. Hierzu analysieren wir die wichtigsten quantitativen und qualitativen Elemente der Kritik, welche die drei letzten Examen in den Jahren 1988, 1990 und 1993 zutagegebracht haben. Naturgemäss spielen quantitative Ueberlegungen und das dahinterstehende Konzept eines fairen internationalen „bürden sharing” eine zentrale Rolle in der Beurteilung der OECD. Dem Volumenaspekt soll deshalb auch in unseren Ausführungen ein besonderes Gewicht zukommen.

2In diesem Zusammenhang stellt sich fast zwangsläufig die Frage nach der Vergleichbarkeit der statistisch ausgewiesenen Leistungen. Es ist nicht nur unter Insidern bekannt, dass die relevanten statistischen Direktiven in Teilbereichen, so in der Flüchtlingshilfe oder bei Entschuldungsaktionen, von bestimmten Mitgliedern sehr viel grosszügiger interpretiert werden als von anderen. Diese ungleiche Praxis, aber auch das Aufkommen neuer Formen der Entwicklungszusammenarbeit, wie die Unterstützung von Demokratisierungs- oder Demobilisierungsprozessen, umweit- und zugleich südrelevanter Fonds (z.B. die Global Environment Facility [GEF]), aber auch neue Kategorien von Empfängerländern in Zentral- und Osteuropa und in der ehemaligen Sowjetunion haben 1991 eine Revision des OECD-Konzeptes der öffentlichen Entwicklungshilfe (Official Development Aid = ODA) in geographischer wie auch sektorieller Hinsicht ausgelöst. Drei Jahre später zeichnen sich in einigen Bereichen Lösungen ab, in anderen dauern die Arbeiten an. Wir wollen deshalb in einem weiteren Abschnitt eine erste Bilanz ziehen und Konsequenzen dieser Massnahmen für den ODA-Leistungsausweis der Schweiz aufzeigen.

2. Die Beurteilung im Lichte der OECD-Länderexamen

Die „Dauerbrenner”

3Eine Analyse der Länderexamen von 1988, 1990 und 1993 – der Entwicklungshilfeausschuss der OECD hat angesichts der erhöhten Mitgliederzahl den Examenrhythmus von zwei auf drei Jahre erhöht – macht sehr rasch deutlich, dass eine Reihe von Themen in der Schweizer Länderkritik eigentliche Dauerbrenner darstellen, die in unterschiedlicher Intensität in jeder Beurteilung aufscheinen. Im Zentrum steht dabei in der Regel die mehr oder weniger starke Kritik am Volumen der öffentlichen Entwicklungshilfe der Schweiz. Eine Konstante ist auch die Gegenüberstellung der eher bescheidenen quantitativen Leistung und der attestierten hohen Qualität. In qualitativer Hinsicht finden regelmässig der hohe Grad der Ungebundenheit, die ausschliessliche Geschenkform der schweizerischen Hilfe, die Unabhängigkeit von politischen Interessen und die partizipative Ausrichtung Anerkennung, während eine zu wenig ausgeprägte Konzentration der Hilfe sowohl 1990 als auch 1993 Kritik erntete. Wir wollen uns im folgenden zunächst diesen immer wieder thematisierten Aspekten zuwenden, um dann weiter unten noch einige spezifische, in einzelnen Examen aufgebrachte Gesichtspunkte zu diskutieren.

Unbefriedigendes Volumen

  • 1 DAC Aid Review of Switzerland, OECD-Pressecommuniqué, Paris 28.9.1993.

4Die 1987 und 1989 ausgewiesenen Volumen der öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit der Schweiz beliefen sich auf 0.31 %/BSP, respektive 0.30 %/ BSP. Damit lag die Schweiz unter dem gewichteten Mittel des DAC von 0.33 % und sogar sehr deutlich unter dem ungewichteten Durchschnitt von 0.51 % (1989), denn die beiden nominell wichtigsten Geber, die USA (0.15 %) und Japan (0.31 %), lassen das gewichtete Mittel mit ihren tiefen Werten merklich sinken. Dies veranlasste das DAC, von der Schweiz eine ehrgeizigere Volumenzielsetzung zu verlangen, welche seiner wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, seiner aussenwirtschaftlichen Verflechtung (mit Hinweis auf die stark positive Handelsbilanz mit Entwicklungsländern) und seiner humanitären Tradition eher entsprechen. Dem jüngsten Examen von 1993 lagen die Zahlen des Ausnahmejahres 1992 zugrunde. Die mit dem Beitritt zu den Bretton Woods-Institutionen verbundenen Kosten, welche einmalige Zahlungen an die Weltbanktöchter IDA und IFC sowie eine Tranche der Kapitalbeteiligung an der Weltbank einschliessen (Total 190 Mio. SFR), führten zu einem Anstieg des Volumens auf 0.39 %/BSP gemäss schweizerischen Berechnungsmethoden. Gemäss den statistischen Definitionen der OECD beträgt der Wert für 1992 gar 0.46 %. Die Differenz erklärt sich dadurch, dass die OECD Beiträge an Entwicklungsbanken vom Zeitpunkt der Hinterlegung des Wechsels an rechnet, während sie in der Schweiz im Moment der Budgetwirksamkeit festgehalten werden. Diese fragwürdige Praxis der OECD führte dazu, dass uns 1992 die gesamte Kapitalbeteiligung (einzubezahlende Summe : 295.8 Mio. SFR) an der Weltbank gutgeschrieben wurde, während die schweizerische Statistik nur gerade den 1992 effektiv einbezahlten Fünftel ausweist. So oder so befand sich die Schweiz damit erstmals deutlich über dem gewogenen DAC-Mittel und im vorderen Mittelfeld der Gebernationen. Dieser Fortschritt wurde vom DAC gebührend zur Kenntnis genommen. Der Ausschuss erkannte allerdings auch, dass die kurz- und mittelfristige Budget- und Finanzplanperspektiven wesentlich weniger rosig erscheinen. Dies bewog ihn, „die schweizerischen Behörden zu ermutigen, alle Anstrengungen zu unternehmen, um ihr an der UNCED-Konferenz in Rio de Janeiro angekündigtes, mittelfristiges Hilfsvolumenziel von 0.40 % des BSP noch vor dem Jahr 2000 zu erreichen” und an ein „verbessertes internationales Burden-sharing” zu erinnern1. Wie schon anlässlich früherer Examen wurde im Sinne eines realistischen Referenzwertes auf das Mittel der Europäischen Gemeinschaft (1992 : 0.44 %/BSP) verwiesen.

  • 2 La structure des apports financiers aux pays en développement et aux pays en transition subit de (...)

5In der Tat verzeichnete die Schweiz 1993 den erwartet starken Rückgang des Hilfsvolumens auf 0.34 % gemäss schweizerischer Berechnung, aufgrund der oben skizzierten Unterschiede in der statistischen Praxis gar auf 0.32 % gemäss OECD. Damit wies die Schweiz 1993 den nach Finnland stärksten Fall des Hilfsvolumens aus, wie das Pressecommunique der OECD herausstrich2. Während der zum Zeitpunkt des Examens (24.9.1993) gültige Finanzplan bis 1997 immerhin noch ein sukzessives Ansteigen des Volumens auf 0.37 % hätte erwarten lassen, haben weitere Sparrunden aufgrund der schwerwiegenden Haushaltsprobleme des Bundes selbst diese Erwartungen spürbar nach unten korrigiert. Kurz vor den Sommerferien 1994 beschloss der Bundesrat, die Entwicklungshilfe des Bundes bis auf weiteres (Budget 1995, Finanzplan 1996-1998) auf 0.34 %/BSP zu „plafonieren”. Der zunehmende Spardruck hat ihn nun gezwungen, im Finanzplan selbst diesen „Plafond” preiszugeben. Weiterhin sollte zwar eine bescheidene reale Steigerung der Hilfe möglich sein, das Volumen gemessen am BSP dürfte jedoch kaum auf dem 0.34 %-Niveau zu halten sein, geschweige sich an die 0.40 % des BSP annähern können. Die 0.40 %/BSP bleiben allerdings das erklärte Volumenziel des Bundesrates, wie er in seinem „Bericht über die Nord-Süd-Beziehungen der Schweiz (Leitbild Nord-Süd)” kürzlich wieder bestätigte. Die Volumenperspektiven für die Gesamtheit der DAC-Mitgliedländer sind im übrigen ebenso ernüchternd : Der markante Rückgang des gewogenen DAC-Mittels 1993 auf 0.29 %/BSP dürfte nicht so rasch wieder kompensiert werden. Im Gegenteil, ein weiterer Fall ist nicht ausgeschlossen, denn der Trend scheint gegenwärtig per Saldo auf eine reale Stabilisierung der Hilfsbudgets hinauszulaufen. Angesichts dieser Aussichten dürfte die Schweiz ihren Platz im mittleren Mittelfeld der internationalen Gebergemeinschaft halten, allerdings auch nicht wesentlich verbessern können. Der Abstand zum Mittel der Europäischen Union wird ebenso bestehen bleiben wie die Diskrepanz zur wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit unseres Landes (höchstes Pro-Kopf-Einkommen aller OECD-Länder).

Anerkannte Qualität und Beitrag der Hilfswerke

  • 3 DAC/OECD : Development Cooperation – 1993 Report, Paris 1994, S. 163.

6Auf diese Kritik angesprochen, wird schweizerischerseits gerne auf die hohe Qualität der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit und den wichtigen Beitrag der privaten Hilfswerke, den die Schweiz komplementär zur öffentlichen Entwicklungshilfe erbringt, verwiesen. Beide Argumente werden durchaus mit einem gewissen Recht angeführt und vom DAC anerkannt. So steht die Schweiz bezüglich des von privaten Hilfswerken geleisteten Hilfsvolumens an zweiter Stelle3, ohne dass dies allerdings das durch die öffentliche Hilfe gezeichnete quantitative Bild grundsätzlich zu korrigieren vermöchte.

Geringer Anteil gebundener Hilfe

  • 4 The Reality of Aid ’94, hg. v. ICVA, EUROSTEP u. ACTIONAID, 1994, S. 28.
  • 5 Vgl. Greminger, Thomas : OECD examiniert schweizerische Entwicklungszusammenarbeit, in : Volkswirts (...)

7Ein wichtiger Indikator für die Qualität ist zweifellos der Anteil der gebundenen Hilfe. Es besteht ein weitgehender Konsens im DAC, dass gebundene Hilfe in der Regel zu qualitativ schlechteren Resultaten führt als ungebundene, weil die Exportförderungsabsicht des Gebers bei ersterer oft wichtiger ist als die Entwicklungsbedürfnisse des Empfängers. In der bilateralen Hilfe der Schweiz fällt der Anteil gebundener Hilfe relativ gering aus, da formell nur die Mischkredite (Bundesanteil 1992 : 83.2 Mio. SFR) und Teile der Nahrungsmittelhilfe (1992 : 29.5 Mio. Franken) an schweizerische Lieferungen gebunden sind. Bei einer ganzen Reihe von Geberländern (Australien, Belgien, Italien, Spanien) ist mehr als 50 % der gesamten Hilfe gebunden4. Das heisst nun aber keineswegs, dass die Entwicklungszusammenarbeit nur geringe Auswirkungen auf die schweizerische Wirtschaft hätte : 1992 dürften rund 1.5 Mrd. Franken aus der internationalen Entwicklungszusammenarbeit an Schweizer und schweizerische Unternehmen geflossen sein5. Dies ist zu einem guten Teil der internationalen Wettbewerbsfähigkeit schweizerischer Industrie- und Dienstleistungsunternehmen zuzuschreiben.

Geschenkform, machtpolitisches „Desinteresse” und partizipative Ausrichtung

8Positiv vermerkt der Entwicklungshilfeausschuss die Geschenkform, in welcher die schweizerische Hilfe seit 1988 ausschliesslich erfolgt. Damit verhindert sie, mit Entwicklungshilfe zur Verschärfung der Verschuldungssituation in Empfängerländern beizutragen. Knapp die Hälfte der DAC-Mitglieder leistet die gesamte Hilfe in Geschenkform, während noch vier Länder (Oesterreich, Italien, Japan, Spanien) mehr als einen Drittel ihrer bilateralen Hilfe in Kreditform erteilen. In den Empfängerländern geschätzt und vom DAC als Qualitätsmerkmal anerkannt ist die Tatsache, dass die Schweiz als Kleinstaat und Land ohne Kolonialvergangenheit Hilfe unabhängig von macht- und regionalpolitischen Ueberlegungen leistet. Als Ausdruck der machtpolitisch „desinteressierten” Entwicklungszusammenarbeit kann der relativ hohe Hilfsanteil gelten, welchen die Schweiz den ärmsten Länderkategorien (Least Developed Countries ; Low Income Countries) zukommen lässt. So ginger 1993 nur gerade 19 % der bilateralen Hilfe an Länder mit einem Pro-Kopf-Einkommen von über 675 US$. Einer machtpolitisch desinteressierten Entwicklungspolitik fällt es auch leichter, sich in kohärenter und damit glaubwürdiger Weise für eine bessere „Governance” in den Partnerländern einzusetzen. Dies ermöglichte auch, dass die Schweiz ihre Entwicklungszusammenarbeit früher und ausgeprägter als andere partizipativ auszurichten vermochte. Dies beinhaltet das Bestreben, betroffene Bevölkerungsgruppen in die Gestaltung und Verwirklichung von Projekten und Programmen einzubeziehen. Das DAC hob diese Qualität in den Examen 1990 und 1993 hervor. Die richtlinienkonforme Verwendung der Mischkredite ebenso wie die innovative Rolle der Schweiz in der Ausgestaltung eines Entschuldungsinstrumentes gehören zu den weiteren Elementen, welche der Entwicklungshilfeausschuss an mehr als einem Examen zur würdigen wusste.

Dekonzentration in der bilateralen Hilfe nachgewiesen

  • 6 DAC/OECD : Examen de l’aide 1993/94 ; Rapport du secrétariat et questions pour l’examen de la Sui (...)
  • 7 DDA/OFAEE : Memorandum 1992 de la Suisse au Comité d’aide au développement de l’OCDE, 16.7.1993, (...)

9Als ein zentraler Kritikpunkt figurierte in den beiden letzten Examen die zu geringe Konzentration der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit. 104 Entwicklungsländer hätten 1991/92 von der Schweiz Unterstützung erhalten, rechnete das DAC-Sekretariat vor6. Während sich diese zu hohe Zahl seit Beginn der achtziger Jahre kaum verändert hat (1981/82 : 99), weist ein Vergleich der zwanzig jeweils wichtigsten Hilfsempfänger eine deutliche Dekonzentrationstendenz in der bilateralen Hilfe (inklusive humanitäre Hilfe) nach. 1981/82 flössen 74 % der bilateralen Mittel in die ersten zwanzig Länder, die im übrigen nicht vollständig deckungsgleich mit den sogenannten „Schwerpunktländern” sind, fünf Jahre später waren es 70 %, 1991/92 nur gerade noch 62 %. Als kleiner bilateraler Geber, augestattet mit beschränkten Ressourcen zur Verwaltung seiner Mittel, hätte die Schweiz alles Interesse, die Anzahl der Hilfsempfänger zu reduzieren und die Zusammensetzung der Gruppe der Schwerpunktsländer zu rationalisieren, lautete deshalb die Empfehlung des DAC. Der in der jüngsten Botschaft des Bundesrates über die Weiterführung der technischen Zusammenarbeit und der Finanzhilfe zum Ausdruck gebrachte Wille, die Anzahl der Konzentrationsländer mittelfristig zu senken, wie auch die Bemühungen, die Länderplanungen von DEH und Bundesamt für Aussenwirtschaft (BAWI) besser aufeinander abzustimmen, zeigen, dass die Kritik von verantwortlicher Seite ernst genommen wird. Allerdings wird auch, so im „Memorandum” über die schweizerische Entwicklungszusammenarbeit an die OECD7, auf die Grenzen von Konzentrationsbestrebungen hingewiesen. Sie werden beispielsweise bei Programmbeiträgen an Hilfswerke manifest, wo seitens der Verwaltung nicht auf die konkrete Länderauswahl Einfluss genommen wird. Sie zeigen sich aber auch bei Instrumenten, welche sich aufgrund ihrer Ausgestaltung der Konzentrationspolitik weitgehend entziehen, so beispielsweise bei den Entschuldungsmassnahmen, spielt hier doch das Vorhandensein aufkaufbarer Schuldtitel von Schweizer Gläubigern in der Länderauswahl eine Schlüsselrolle.

Von der Bevölkerungspolitik zur Kohärenz

10Einige weitere Aspekte, welche der Entwicklungshilfeausschuss kritisch aufgegriffen hat, verdienen erwähnt zu werden. 1990 thematisierte er das seines Erachtens zu bescheidene bevölkerungspolitische Engagement der Schweiz. In der Tat war auch und ist Bevölkerungspolitik im engeren Sinne, d.h. beschränkt auf Familienplanungsprogramme, kein Schwerpunktsektor der bilateralen Entwicklungsuzammenarbeit der Schweiz. In einem weiteren Blickwinkel, im Sinne eines Engagements zur Verbesserung der Basisgesundheitsversorgung, der Förderung der Basiserziehung und der Ausbildung von Frauen, dürfte die bevölkerungspolitische Bilanz wesentlich weniger negativ aussehen. Hinzu kommen zunehmend wichtigere Beiträge an multilaterale Institutionen auf diesem Gebiet, so an den UNO-Bevölkerungsfonds (UNFPA) und an die internationale Vereinigung für Familienplanung (IPFF).

111939 kamen die verwaltungsinterne Bearbeitung von horizontalen und Policy-Fragen, die Informationsarbeit und Probleme der politischen Kohärenz ins Visier. So glaubte der Entwicklungshilfeausschuss Schwachpunkte in der Bewältigung sogenannter „horizontaler” Themen, welche quer durch alle sektoriellen und geographischen Sachgebiete gehen, wie beispielsweise die Rolle der Frau in der Entwicklung, zu erkennen. Hinsichtlich „Frauen und Entwicklung” bemängelte DAC zu Recht die im Vergleich zu andern Geberländern schwache personelle Ausstattung des entsprechenden Fachdienstes – Korrekturen auf diesem Gebiet sind mittlerweile eingeleitet. Ganz generell empfahl DAC der schweizerischen EZA, ihre Kapazitäten zur Behandlung von Politikfragen und zu deren Durchsetzung an der Zentrale und in den Koordinationsbüros zu verbessern.

12Auf 0.21 % der öffentlichen EZA der Schweiz beläuft sich das Budget des DEH-Informationsdienstes. Soviel wird für Information und Bildung in Oeffentlichkeit und Schulen in der Schweiz eingesetzt. Trotz der Rolle, die die Hilfswerke in der Schweiz auf diesem Gebiet spielen, und trotz des Misstrauens der Schweizer gegenüber staatlicher Informationstätigkeit, äusserten DAC-Mitglieder die Ueberzeugung, dass die Schweiz hier mehr tun müsste : Mehr Informations- und Bildungsarbeit über die neuen, globalen Aspekte der Nord-Süd-Beziehungen sei – nicht nur in der Schweiz – vonnöten. Dies nicht nur mit dem Ziel, mehr Entwicklungsgelder freizumachen, sondern vor allem in der Absicht, Verständnis für eine kohärentere Politik gegenüber den Entwicklungsländern zu schaffen.

13Mit Blick auf die Gesamtheit der Beziehungen unseres Landes mit Entwicklungsländern hält es denn der Ausschuss auch für notwendig, vermehrt Kohärenz zwischen EZA und anderen Politikbereichen anzustreben. Er zitierte dabei in seinem Pressecommunique explizit Handel und Landwirtschaft, anlässlich des Examens ist aber auch die Fluchtgeld- und Geldwäschereifrage zur Sprache gekommen. Natürlich sind solche Kohärenzfragen für praktisch alle OECD-Länder eine zentrale Herausforderung. Der Schritt von der Politik der Entwicklungszusammenarbeit zu einer konsistenten, sektorübergreifenden Entwicklungspolitik drängt sich deshalb auf. Es sind diese Kohärenzfragen, die der Bundesrat in seinem „Bericht über die Nord-Süd-Beziehungen der Schweiz (Leitbild Nord-Süd)” aufgegriffen hat und die nun in der politischen Realität geltend gemacht werden müssen.

3. Das „öffentliche Entwicklungshilfekonzept” der OECD im Wandel – Auswirkungen auf die Schweiz

14Auch wenn die Bedeutung qualitativer Kriterien zweifellos zugenommen hat, so wird die zentrale Rolle des Volumens, d.h. des quantitativen Umfanges der öffentlichen Entwicklungshilfe, in der Beurteilung der OECD bestehen bleiben. So wird auch das Konzept des fairen internationalen „bürden sharing” weiterhin vor allem quantitativ verstanden. Umso wichtiger ist die Frage, was als „öffentliche Entwicklungshilfe” ausgewiesen werden darf. Mehrere Gründe zugleich – die ungleiche Anrechnungspraxis verschiedener Mitgliedländer, das Auftreten neuer Empfängerländer nach dem Zusammenbruch des Ostblocks und die Einführung neuer Formen der Entwicklungszusammenarbeit – haben Bewegung ins bisher gültige Konzept gebracht und einen seit 1991 andauernden Revisionsprozess ausgelöst. Die Revision hat eine geografische Dimension, welche sich mit der Neugestaltung der sogenannten DAC-Liste der Entwicklungsländer auseinandersetzt, und eine sektorielle Ebene, die die umstrittenen oder neuartigen Formen der EZA thematisiert. Die Diskussion auf beiden Gebieten erscheint vordergründig weitgehend technisch, allein die Dauer der Revision ist jedoch Hinweis genug für die politische Brisanz vieler Fragen. Einige Reformschritte würden zum Teil wichtige Aenderungen in der Anrechnungspraxis bestimmter Mitgliederländer implizieren – mit entsprechenden Auswirkungen auf das ausweisbare Volumen –, so dass oft mit grosser Hartnäckigkeit an bewahrenden Positionen festgehalten wird.

Konturen einer neuen Liste der Entwicklungsländer

  • 8 Vgl. DAC 1993 Report (wie Anm. 3), S. 11-13.
  • 9 Armenien, Georgien, Tadschikistan, Aserbeidschan, Kirgistan, Usbekistan, Turkmenistan, Kasachstan.

15Bezüglich der Arbeiten an der Neudefinition der DAC-Liste der Entwicklungsländer ist man versucht, den Berg zu zitieren der bisher nur eine Maus geboren hat. Dies obschon grundsätzlich unbestritten ist, dass die alte, historisch gewachsene Liste, auf der Länder wie Singapur, Israel oder Griechenland figurieren, dringend einer Revision bedarf. Zur Schwierigkeit des Unterfangens tragen jedoch nicht nur spezielle Beziehungen bestimmter OECD-Länder zu gewissen „Entwicklungsländern” bei, sondern auch dessen Tragweite : Geht es doch nicht um weniger als die Frage, was die Definition eines Entwicklungslandes ausmache. Konsens besteht in der Auffassung, dass zum einen alle Empfänger konzessioneller Hilfsflüsse zu erfassen sind, und zum anderen, dass es sich hierbei nicht bei allen um Entwicklungsländer handelt. Daraus resultiert eine Zweiteilung der Liste in einen Teil I, der die gemessen am Pro-Kopf-Einkommen weniger fortgeschrittenen Entwicklungsländer umfasst, und einen Teil II, der alle anderen Hilfsempfänger aufführt. Hierbei kann nur Hilfe an Länder des ersten Teiles als „öffentliche Entwicklungshilfe” angerechnet werden8. Noch ungelöst ist die Frage, wie und wo die Grenze zwischen den beiden Teillisten gezogen werden soll, welche Kriterien Aufnahme und Ausschluss von Liste II regeln und ob die Staaten Zentral- und Osteuropas gleich oder anders als die traditionellen Entwicklungsländer zu behandeln sind. Lange schien es, als ob man sich bezüglich des Ausschlusses auf den „lending cut off” der Weltbank (1992 : 4 715 $) einigen könnte. Partikulärinteressen eines wichtigen Gebers erlaubten dann jedoch dem DAC-Entwicklungsministertreffen 1993 nur, den Schwellenwert von 8’355 $ festzusetzen. Damit wird aber immerhin ab 1996 die Unterstützung von „High Income Countries” (HICs) wie Israel, Zypern oder Taiwan nicht mehr ODA-anrechenbar sein. Bereits zuvor war im case-by-case-Verfahren entschieden worden, die fünf wohlhabendsten HICs (Bahamas, Singapur, Kuwait, Arabische Emirate, Katar) ab 1996 auszuschliessen und die ehemaligen Sowjetrepubliken Zentalasiens und des Kaukausus9 ab sofort in die Liste der Entwicklungsländer aufzunehmen.

Unbestritten : Demokratisierungs- und Demobilisierungshilfe, Drogenbekämpfung

16Auf der sektoriellen Ebene konnte die Anrechnungsregelung einer Reihe von neuen Hilfsformen praktisch oppositionslos definiert werden. Dies hing nicht zuletzt damit zusammen, dass es grösstenteils um die Offizialisierung einer bereits gepflegten Praxis ging. So darf gemäss den nun verabschiedeten OECD-Direktiven die Unterstützung von Demokratisierungs- und Demobilisierungsprozessen als öffentliche Entwicklungshilfe ausgewiesen werden. Unter den ersten Begriff fallen beispielsweise Wahlbeobachtermissionen oder technische Hilfe zur Registrierung und Ausbildung von Wählern, unter den zweiten unter anderem Programme zur Reintegration demobilisierter Soldaten. Bei den Beiträgen zur Drogenbekämpfung galt es, die bestehende Regelung insofern zu präzisieren, als nur Programme anrechenbar sind, welche die Entwicklung fördern. Disqualifiziert sind somit rein repressive Programme, beispielsweise die Finanzierung von Polizei- und Armeeeinsätzen zur Vernichtung von Drogenkulturen.

Kontrovers : Friedenserhaltende Massnahmen, Flüchtlingshilfe, globale Umweltfonds, Entschuldungsaktionen

17Innert weniger Jahre sind die Ausgaben fur Peace Keeping dramatisch angestiegen und bewirken mittlerweile, wie der UNDP-Administrator Gus Speth kürzlich mit Recht in einem Aufsehen erregenden Schreiben an die Chefs der bilateralen Entwicklungsagenturen signalisiert hat, einen bedrohlichen crowding-out-Effekt in der öffentlichen Entwicklungshilfe wichtiger Geber. Die Versuchung liegt nahe, das Pferd beim Schwanz aufzäumen zu wollen, das heisst Peace Keeping-Aufwendungen gesamthaft oder zu wichtigen Teilen ODA-anrechenbar zu machen. Ein diesbezüglicher Versuch einiger DAC-Mitglieder stiess allerdings bei der überwiegenden Mehrheit auf wenig Begeisterung und dürfte auch in absehbarer Zeit nicht zum Durchbruch gelangen. Immerhin wurde das DAC beauftragt, probehalber die von seinen Mitgliedern im Bereich der friedenserhaltenden Massnahmen getätigten Aufwendungen ausserhalb des ODA-Konzeptes zu erfassen, um eine zuverlässige Datenbasis zu erlangen.

18Im Bereich der Flüchtlingshilfe erlaubt die heute gültige Regelung, im Geberland selbst anfallende Ausgaben für die Betreuung von Flüchtlingen in einem gewissen Umfang als öffentliche Entwicklungshilfe auszuweisen. Die grosse Mehrheit der DAC-Mitglieder macht von dieser Möglichkeit nicht Gebrauch, weil derartige Ausgaben ganz offensichtlich nichts mit Entwicklungshilfe zu tun haben. Eine abnehmende Zahl von Ländern – heute noch Deutschland, Oesterreich, die Niederlande, Dänemark und Finnland – notifiziert allerdings noch immer solche Kosten als ODA. Auf stetes Drängen insbesondere auch der Schweiz liegt nun ein Vorschlag vor, dies definitiv unter Gewährung einer mehrjährigen Auslauffrist zu unterbinden.

19Auch bezüglich der globalen Umweltfonds – als wichtigste wären hier der Global Environment Fund (GEF) und das Montreal-Protokoll zu zitieren – liegt nun eine Kompromissformel vor, die dem dreijährigen Tauziehen über deren ODA-Anrechenbarkeit ein Ende bereiten und insbesondere verhindern könnte, dass unterschiedliche Anrechnungsmodi praktiziert werden, welche die Vergleichbarkeit der ODA-Statistik noch weiter erschwerten. Die vorgeschlagene Lösung ist bestechend einfach : 50 % der Beiträge an globale Umweltfonds sollen in Zukunft als ODA ausgewiesen werden können.

20Noch weiter von einem Konsens entfernt ist das DAC in der Frage der Anrechnung von Entschuldungsaktionen. Die gegenwärtig gültige Direktive erlaubt, eine erlassene Schuld zu ihrem nominalen Wert als öffentliche Entwicklungshilfe auszuweisen, obwohl deren realer Wert in der Regel nurmehr einen kleinen Bruchteil ihres nominalen Wertes ausmacht und das ODA-Budget des Gebers deshalb in viel bescheidenerem Umfang belastet. Aus diesen einleuchtenden Ueberlegungen plädieren insbesondere die Niederlande und die Schweiz dafür, die Regelung in dem Sinne anzupassen, dass nurmehr der reale Wert als ODA ausgewiesen werden dürfe.

Auswirkungen auf das ODA-Volumen der Schweiz

21Die Schweiz hat im ganzen Reformprozess die Position vertreten, dass das Konzept der öffentlichen Entwicklungshilfe einerseits den neueren Gegebenheiten und Entwicklungen anzupassen ist, damit es seine Relevanz als Messlatte im internationalen „Burden-sharing” zu bewahren vermag, dass jedoch anderseits eine Verwässerung der ODA-Idee vermieden und deshalb am Kriterium der Entwicklungsorientierung entschieden festgehalten werden muss. Die Verfolgung einer „budgetfreundlichen” Anrechnungspolitik, wie die Tendenz, möglichst viele Budgetposten als Entwicklungshilfe auszuweisen – die von einem DAC-Mitglied als euphemistisch bezeichnet wird – gehört nicht zu den schweizerischen Zielen. Trotzdem interessiert natürlich, in welcher Weise diese Reformen das ausweisbare Hilfsvolumen der Schweiz beeinflussen.

22Die Auswirkungen unterscheiden sich je nach der verwendeten Definition, sei es die von DEH und BAWI in ihrem Jahresbericht benutzte Formel, die OECD-Definition oder die funktionelle Rubrik im Bundeshaushalt. In jedem Fall sind sie jedoch vorderhand bescheiden. So wurden in der OECD-Statistik für 1993 zusätzlich rund 20 Mio. SFR ausgewiesen. Hierbei macht der Einbezug der ehemaligen Sowjetrepubliken Zentralasiens die Hälfte aus (10.8 Mio.) ; auf 8.5 Mio. belaufen sich anrechenbare Beiträge an globale Umweltfonds (7.3 Mio. GEF ; 1.2 Mio. Ozonfonds des Montreal-Protokolls), 1.4 Mio. für Wahlbeobachtungsmissionen und 0.9 Mio. für den UN-Drogenbekämpfungsfonds… (FNULAD) kommen hinzu. Mit minimen, technisch bedingten unterschiedlichen (Erfassungszeitpunkt) Abweichungen entspricht dies auch dem Bild im Jahresbericht 1993 von DEH und BAWI. Die wichtigen Divergenzen zwischen diesen beiden Definitionen basieren, wie weiter oben dargelegt, auf dem unterschiedlichen Notifizierungszeitpunkt von Wechseln an Entwicklungsbanken. Für eine Aenderung dieser wenig sinnvollen Regel, wie im übrigen auch vom DAC-Sekretariat konzediert wird, fehlt im übrigen derzeit der nötige Konsens unter den DAC-Mitgliedern.

23Bisher nicht angepasst worden an die erfolgten DAC-Reformen ist die funktionelle Rubrik „öffentliche Entwicklungszusammenarbeit” im Bundesbudget. Da sich zurzeit die Auswirkungen weitgehend gegenseitig aufheben, sind die resultierenden Divergenzen geringfügig. Längerfristig scheint aber im Sinne der Transparenz eine Anpassung der funktionellen Rubrik unumgänglich, um Verwirrung mit unterschiedlichen Volumenangaben zu vermeiden.

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Anmerkungen

1 DAC Aid Review of Switzerland, OECD-Pressecommuniqué, Paris 28.9.1993.

2 La structure des apports financiers aux pays en développement et aux pays en transition subit de profondes modifications, OECD-Pressecommuniqué, Paris 20.6.1994.

3 DAC/OECD : Development Cooperation – 1993 Report, Paris 1994, S. 163.

4 The Reality of Aid ’94, hg. v. ICVA, EUROSTEP u. ACTIONAID, 1994, S. 28.

5 Vgl. Greminger, Thomas : OECD examiniert schweizerische Entwicklungszusammenarbeit, in : Volkswirtschaft 2/94, S. 50/51/Tab.5.

6 DAC/OECD : Examen de l’aide 1993/94 ; Rapport du secrétariat et questions pour l’examen de la Suisse, DCD/DAC/AR(93)2/19, 3.9.1993, S. 21 u. Tab. 6.

7 DDA/OFAEE : Memorandum 1992 de la Suisse au Comité d’aide au développement de l’OCDE, 16.7.1993, p. 22/23.

8 Vgl. DAC 1993 Report (wie Anm. 3), S. 11-13.

9 Armenien, Georgien, Tadschikistan, Aserbeidschan, Kirgistan, Usbekistan, Turkmenistan, Kasachstan.

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Zitierempfehlung

Papierversionen:

Thomas Greminger, « Die schweizerische Entwicklungszusammenarbeit im internationalen Vergleich »Schweizerisches Jahrbuch für Entwicklungspolitik, 14 | 1995, 237-246.

Online-Version

Thomas Greminger, « Die schweizerische Entwicklungszusammenarbeit im internationalen Vergleich »Schweizerisches Jahrbuch für Entwicklungspolitik [Online], 14 | 1995, Online erschienen am: 05 Mai 2013, abgerufen am 23 Oktober 2020. URL: http://journals.openedition.org/sjep/1279; DOI: https://doi.org/10.4000/sjep.1279

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Autor

Thomas Greminger

Sektion Politik und Forschung, Direktion für Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe, Bern

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