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HauptseiteBänder15JahresübersichtIII. Innenpolitik/Aussenpolitik

Jahresübersicht

III. Innenpolitik/Aussenpolitik

p. 96-120

Volltext

3.1. Die schweizerische Asylpolitik und Migrationsfragen

1Die schweizerische Asylpolitik basiert auf dem Asylgesetz von 1979 und auf zahlreichen Asylverordnungen, die der Bundesrat jeweils unter dem Eindruck schwankender und wenig kontrollierbarer Einreisen von asylsuchenden Personen in die Schweiz erliess. Zur Zeit wird das Asylgesetz zum vierten Mal revidiert, und zwar wird es aufgrund der zahlreichen seit 1979 eingeführten Änderungen einer Totalrevision unterzogen. Die Asylpolitik ist geprägt von kurzfristigen Ad-hoc-Entscheiden. Die Schweiz kennt heute noch keine langfristig ausgerichtete Migrationspolitik, sondern verfolgt wie die meisten westlichen Immigrationsländer eine in verschiedene Bereiche aufgesplitterte Politik der Kontrolle über die Einreise von Ausländerinnen und Ausländern. Die Bereiche sind die Ausländerpolitik, die Flüchtlingspolitik, die Asylpolitik, die Arbeitsmarktpolitik mit jeweils eigenen Zielsetzungen und entsprechenden gesetzlichen Grundlagen. 1993 erhielt der Bundesrat vom Parlament den Auftrag, eine Migrationspolitik zu formulieren und ein Migrationsgesetz auszuarbeiten. Er lancierte in der Folge im Rahmen des Nationalfonds ein Forschungsprogramm für „Migration und interkulturelle Beziehungen”. Zwei 1995 veröffentlichte Berichte liefern Analysen und Vorschläge, wie die Schweiz in Absprache mit den anderen westlichen Ländern ihre zukünftige Migrationspolitik ausgestalten könnte. Im August 1995 fand auf Einladung des EJPD eine nationale Migrationstagung statt. Im Sommer 1995 wurden zwei Volksinitiativen eingereicht, welche eine Beschränkung der Ausländerquote verlangen und die illegale Einreise Asylsuchender stoppen wollen. Zwei früher eingereichte Initiativen mit ähnlicher Stossrichtung sind in der parlamentarischen Behandlung. 1994 ersuchten in der Schweiz insgesamt rund 16’000 Personen um Asyl, was gegenüber dem Vorjahr einen Rückgang um über 30 Prozent bedeutet und gegenüber dem Rekordjahr 1991 mit rund 42’000 Asylgesuchen „bescheiden” wirkt.

  • 1 Diese Zahl der gesamten Flüchtlinge weltweit stammt aus Schätzungen des IKRK und des UNHCR und wu (...)
  • 2 Siehe Fussnote 1.

2Weltweit wird die Gesamtzahl der Flüchtlinge, der Vertriebenen und Auswanderer auf 500 Millionen Menschen beziffert, das sind knapp zehn Prozent der Weltbevölkerung1. Die wichtigsten Gründe für Flucht und Auswanderung sind Kriege, Menschenrechtsverletzungen, Armut, Umweltkatastrophen. In der Botschaft von 19942 schreibt der Bundesrat : „Die weitaus meisten Migranten kommen aus den Entwicklungsländern, bleiben aber im Süden und verschärfen in verschiedener Hinsicht die Entwicklungsprobleme des eigenen Landes oder der Erstaufnahmeländer”.

3Es werden grundsätzlich zwei Formen der Migration unterschieden :

  • die Arbeitsmigration als Migration mit dem Ziel der Verbesserung der materiellen Lebensbedingungen (weltweit geschätzte 70 Millionen Menschen)

  • die Zwangsmigration umfasst alle Menschen, die aus religiösen, politischen und Umwelt-Gründen zur Wanderung gezwungen sind. In diese Gruppe gehören die gemäss UNO-Flüchtlingskonvention anerkannten Flüchtlinge (verfolgt wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung), die Gewaltflüchtlinge (Opfer von bewaffneten Auseinandersetzungen, Klima- und Umweltkatastrophen) und die Binnenflüchtlinge (Vertriebene im eigenen Land).

  • 3 Die hier zitierten Zahlen stammen aus der Publikation der Caritas Schweiz, Migrationspolitik heut (...)
  • 4 Dieser Betrag wird im Bericht über eine schweizerische Migrationspolitik, von Peter Arbenz, Mai 1 (...)

4Auf rund 20 Millionen wird die Zahl der grenzüberschreitenden Flüchtlinge geschätzt, hinzu kommen zwischen 10 und 20 Millionen Binnenflüchtlinge. Die Zahlen schwanken je nach Erhebung beträchtlich, dies aufgrund der Schwierigkeiten begrifflicher Ungenauigkeit und uneinheitlicher Kategorien3. In der Schweiz hielten sich Ende 1994 im Bereich des Asylwesens insgesamt rund 120’000 Personen auf (Asylbewerber, anerkannte Flüchtlinge, vorläufig Aufgenommene, Aufenthalt aufgrund humanitärer Bewilligung, Weggewiesene in blockiertem Vollzug). Die Aufwendungen für die Betreuungskosten und die Fürsorge werden für 1995 auf rund 850 Millionen Franken geschätzt4. Das sind rund 600 Franken Aufwendungen pro Flüchtling pro Monat oder rund 20 Franken Aufwendungen pro Tag, umgerechnet auf die 120’000 Aufenthalter im Rahmen des Asylverfahrens.

Weniger Asylgesuche 1994

5Die 16’134 in der Schweiz eingereichten Asylgesuche (5752 Frauen und 10’382 Männer) machen rund ein Drittel weniger aus als im Vorjahr, sie sind auch im Vergleich zu den vorangegangenen Jahren stark zurückgegangen (siehe die Übersicht der letzten zehn Jahre in Tabelle 11). 75 Prozent aller Einreisen erfolgten illegal. Die Schweiz ist mit der Beschleunigung des Asylverfahrens entschieden weniger attraktiv geworden für Flüchtlinge, was sich mit den im Dezember 1994 an der Urne angenommenen Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht in Zukunft noch verstärken soll. Ein weiterer Grund für den Rückgang der Gesuche liegt in der Blockierung der Balkanroute durch den Krieg im ehemaligen Jugoslawien, was den Zustrom von Flüchtlingen aus Indien, Pakistan, der Türkei und anderen Ländern bremst. Tatsächlich haben die Flüchtlinge in Ländern Osteuropas stark zugenommen. Insbesondere in Polen, Bulgarien und der Tschechischen Republik halten sich je über 100’000 „Transitmigranten” auf, die auf eine Weiterreise in den Westen hofften und nun durch die restriktive Einreisepraxis der westeuropäischen Länder in diesen Ländern blockiert sind.

Tabelle Nr. 11

Tabelle Nr. 11

1) Der Staat Bosnien-Herzegowina existiert in der Asyl-Datenbank erst ab 1993.
2) 1993 : Tschechien : 2 ; Slowakei : 10.
3) Ab 1993 Rest-Jugoslawien ohne Kroatien (76 in 1993 und 42 in 1994), Slowenien (10 resp. 5) und Mazedonien (64 resp. 116).

Quelle : EJPD/Bundesamt für Flüchtlinge.

6Am meisten Gesuche wurden 1994 in der Schweiz eingereicht von Menschen aus Rest-Jugoslawien (4’124 : Rest-Jugoslawien umfasst Serbien und Monténégro), Bosnien-Herzegowina (3’343), Sri Lanka (V487) und der Türkei (1’068). Wichtige Herkunftsländer waren 1994 auch Pakistan (420), Algerien (303), Bangladesch (286), Zaïre (276), Libanon (170) und Sudan (113).

7In Europa werden zwischen 3-10 Prozent der Asylbewerber als Flüchtlinge anerkannt, weitere 10-15 Prozent werden aus humanitären Gründen vorübergehend aufgenommen. Es verbleiben dennoch rund 80 Prozent aller Asylbewerber in Europa, entweder im Staat, wo das Asylgesuch gestellt wurde oder in einem anderen europäischen Land. Rund die Hälfte der Einwanderungen erfolgt unkontrolliert. Die Schweiz hat eine Anerkennungsquote von 12,5 Prozent 1994. Am höchsten war sie mit 47 Prozent bei den Kurden, allerdings handelt es sich in vielen Fällen um die Gewährung des Asyls für Angehörige von anerkannten Flüchtlingen. Bei der grossen Gruppe der Flüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina wurden 23 Prozent als Flüchtlinge anerkannt. Insgesamt wurden 11’500 Menschen vorläufig aufgenommen, davon aus Bosnien-Herzegowina 5’400 Personen. Ende 1994 waren über 15’000 Wegweisungen von abgelehnten Asylbewerbern hängig oder blockiert. Mit Sri Lanka hat die Schweiz eine Rückkehrvereinbarung abgeschlossen ; 1994 sind im Rahmen dieser Vereinbarung rund 2000 Tamilen nach Colombo zurückgeführt worden.

8Der Bundesrat hat 1990 das Prinzip der sicheren Herkunftsländer eingeführt, das 1993 auch von Deutschland übernommen wurde. Auch Finnland, Österreich und Holland kennen das „Safe-country-Konzept”. In der Schweiz ist der Bundesrat berechtigt, die Liste der seiner Meinung nach verfolgungssicheren Länder zu führen. Diese enthält im September 1995 folgende Länder : Ungarn, Polen, Bulgarien, Rumänien, Tschechische Republik, Slowakei, Albanien, Ghana, Senegal, Gambia, Indien.

Migrationspolitik in Vorbereitung : Arbenz-Bericht

91993 hat das Parlament den Bundesrat mit der Ausarbeitung eines Migrationsgesetzes beauftragt. Als Vorbereitung für einen Gesetzesentwurf liess der Bundesrat Analysen und Berichte erstellen, die er in der Bevölkerung und innerhalb der Parteien breit diskutieren will.

  • 5 Peter Arbenz, Bericht über eine schweizerische Migrationspolitik, Mai 1995.

10Der „Bericht über eine schweizerische Migrationspolitik”5 verfasst vom ehemaligen Direktor des Bundesamtes für Flüchtlinge, Peter Arbenz, wurde vom Bundesrat mit dem Ziel in Auftrag gegeben, die Diskussion über die Ausgestaltung einer zukünftigen Migrationspolitik für die Schweiz anzuregen. Der Bericht Arbenz ging in eine breite Vernehmlassung, was für Dokumente in diesem Stadium der Analyse und der Ausarbeitung eines Gesetzes eher ungewohnt ist. Das Vorgehen zeigt den Willen der Regierung, im emotional und politisch belasteten Bereich der Ausländer- und Asylpolitik früh und umfassend zu informieren, um den Weg zu einem möglichst breiten Konsens für ein zukünftiges Migrationsgesetz zu ebnen.

Migrationspolitik und Entwicklungszusammenarbeit

11Arbenz plädiert im Bericht für eine schweizerische Migrationspolitik, welche mit der Europäischen Union’ abgestimmt ist, welche den. in der Schweiz lebenden Ausländern die Integration erleichtert und welche grossen Wert auf die Unterstützung der Flüchtlinge in den Herkunftsländern legt. Hier ist besonders auch die Entwicklungszusammenarbeit gefordert, welche nach Ansicht von Arbenz besser mit der Arbeit des Bundesamtes für Flüchtlinge koordiniert werden muss. „Mindestens bis vor der Jugoslawien-Krise operierte die DEH in der internationalen Flüchtlingspolitik praktisch unabhängig vom BFF und unterstützte bei internationalen Flüchtlingskrisen primer die hiefür zuständigen internationalen Organisationen”. Auch die übrigen für die Aussenpolitik zuständigen Direktionen des EDA betrieben lange Zeit ihre eigene, von der schweizerischen Asylpolitik unabhängige Menschenrechtspolitik, bzw. ihre Politik der internationalen Zusammenarbeit” (Bericht S. 43/44). „Aussenpolitische Aktionsprogramme im Migrationsbereich sind bisher ausgeblieben. Insbesondere hat die DEH mit dem Hinweis auf fehlende Finanzmittel und andere Schwergewichtsbildungen in der Entwicklungszusammenarbeit wenig gezielt migrationshemmende Massnahmen getroffen und sich auch kaum an der Reintegration von Rückkehrern aus der Schweiz beteiligt” (Bericht S. 80).

12Die DEH ihrerseits hatte in der erwähnten Botschaft (Fussnote 1, S. 45) ihre Bemühungen zur Verhinderung von Migrationsbewegungen wie folgt umschrieben : „lm Rahmen der Migrationspolitik der Schweiz befasst sich die DEH in bestmöglicher internationaler Abstimmung mit den Ursachen der Migrationen und trägt durch ihre Arbeit und präventive Massnahmen in den Herkunftsländern von Migrationsbewegungen in Richtung der industrialisierten Länder, insbesondere den Schwerpunktländern ihrer Tätigkeit, dazu bei, dass Migrationsbewegungen nicht erst entstehen. Ferner unterstützt sie die direkte Zusammenarbeit mit Erstaufnahmeländern sowie eine regional abgestimmte, nicht diskriminierende Einwanderungspolitik. „Die schweizerische Entwicklungszusammenarbeit ist auf die Bekämpfung der Armut ausgerichtet. Armut ist oft der Kernanstoss für Wanderbewegungen, zuerst vom Land in die Stadt auf der Suche nach Beschäftigung und Einkommen, dann über die Grenze in Richtung reichere Länder. „Wenn die Emigranten bis in die Industrieländer gelangen, so wird der Druck grösser, die Entwicklungszusammenarbeit direkt mit der Migrations- und Asylpolitik zu verknüpfen, indem die Hilfe zur Ursachenbekämpfung in den Herkunftsländern eingesetzt wird. Massnahmen im Bereich der Menschenrechte, der friedlichen Beilegung von innerstaatlichen Konflikten und die eigentlichen Entwicklungsprogramme zugunsten der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung in den Herkunftsländern können bis zu einem gewissen Grade die Situation in den Herkunftsländern beeinflussen und die Wanderungsströme vermindern. Es besteht jedoch keine einfache Kausalität zwischen asylpolitischen Problemen und solchen Massnahmen. Migrationspolitik muss - in bestmöglicher internationaler Absprache – Perspektiven eröffnen für die Schaffung von Arbeitsplätzen, für die Beachtung der Menschenrechte und für politische Stabilität. Dazu ist eine Abstimmung der verschiedenen aussenpolitischen und aussenwirtschaftlichen Instrumente notwendig.” (Botschaft, S. 51/52).

13Eine möglichst kohärente und koordinierte Politik der Schweiz in allen durch die Migration im weitesten Sinne betroffenen Bereichen sollte mithelfen, eine vorausschauende, wirksame Migrationspolitik zu formulieren, dies fordert auch der Arbenz-Bericht. Eine wichtige Massnahme zur Bekämpfung der Ursachen für die Migration ist auch seiner Meinung nach die Schaffung von Arbeitsplätzen in den Entwicklungsländern. Der Bericht plädiert für vermehrte Anstrengungen der Schweiz zur Lösung von Problemen im Fluchtland selber, wo die Mittel, welche für die Betreuung der Asylsuchenden in der Schweiz aufgewendet werden, wirksam eingesetzt die grössere Wirkung entfalten können (Bericht S. 77). In die gleiche Stossrichtung zielt auch die Motion von Luzi Stamm (FDP AG, Motion vom 24.3.1995) Kuxswechsel in der Flüchtlingspolitik : Erhöhung der Hilfe vor Ort.. Der geforderte Kurswechsel im Sinne des Motionärs fordert eine Konzentration der Hilfe in den Fluchtländern und eine Umlagerung der schweizerischen Entwicklungshilfe Richtung Flüchtlingshilfe „vor Ort”. Das „extrem teure” Asylverfahren soll stark abgebaut werden. Die Einsparungen im Asylbereich wurden zusammen mit den Aufwendungen für die Entwicklungszusammenarbeit die geforderten 0,7 Prozent des BSP der Schweiz ausmachen. Der Motionär schätzt das Kosten-/ Nutzenverhältnis in der Dritten Welt höher ein als in der Schweiz : „Noch wirksamer ist das Kosten-/Nutzenverhältnis in der Dritten Welt, wo jeder ausgegebene Franken unvergleichlich mehr Hilfe und Menschlichkeit mit sich bringt als in der Schweiz”.

Weitere Vorschläge

14Weiter plädiert der Bericht Arbenz für die Schaffung einer internationalen Migrationskonvention, welche als völkerrechtliches Instrument die Rechtsstellung schutzbedürftiger Ausländer regeln würde, dies in Ergänzung zur internationalen Flüchtlingskonvention aus dem Jahre 1951. Die Begriffsbestimmung dieser Konvention beruht auf dem Konzept der individuellen Verfolgung und trägt der Vielfalt der Flüchtlingsursachen von heute nicht genügend Rechnung. In einer Migrationskonvention wäre ein international diskutiertes Grundverständnis über Ursachen und Wirkungen der Migration festzuhalten. Ein solcher multilateraler Konsens würde die Harmonisierung der nationalen Regelungen der Einwanderung erleichtern. Wie schwierig ein solcher weltweiter Grundkonsens zu finden wäre, lässt sich an den Problemen ermessen, welche die Diskussion in der Schweiz aufzeigen, wo die Positionen schwanken zwischen dem Wunsch nach grundsätzlicher Öffnung der Grenze für alle Flüchtlinge bis zur Schliessung der Grenze mit dem Argument, das Boot sei voll.

  • 6 .Das Modell der drei Kreise ist seit vier Jahren für die Rekrutierung von ausländischen Arbeitskrä (...)

15Was die Rekrutierung von Arbeitskräften anbelangt, so wendet sich der Autor vom Modell der drei Kreise6 ab und schlägt die Konzentration auf zwei Kreise vor : Freizügigkeit für alle Arbeitsuchenden aus dem europäischen Binnenmarkt, begrenzte Zulassung von hochqualifizierten Fachkräften und anderen Arbeitnehmern” aus anderen Staaten. Der zweite Kreis wird nicht näher definiert, wo doch gerade der Umgang mit Arbeitsuchenden von ausserhalb des europäischen Binnenmarktes – die sich oft im Rahmen des Asylverfahrens in der Schweiz aufhalten – Emotionen und Kontroversen in der Bevölkerung und bei den Politikern schürt. (Der Bericht befindet sich bis Ende Oktober in der Vernehmlassung / Ich werde im November die wichtigsten Reaktionen zusammenfassen).

  • 7 Caritas Schweiz, Migrationspolitik heute und morgen, Positionspapier 3, Caritas- Verlag, Luzern, 19 (...)

16Mit der Betreuung der Flüchtlinge in der Schweiz sind nebst den Kantonen und Gemeinden vor allem private Hilfswerke betraut. Stellvertretend für andere sei hier das Positionspapier von Caritas Schweiz vom Mai 19957 erwähnt, das vom Bund eine aktivere, zukunftsgerichtete Ausländer- und Asylpolitik verlangt. Dazu gehöre auch die Schaffung eines Bundesamtes für Migration. Dringend sei auch die Einführung eines offiziellen Status für Gewaltflüchtlinge (dieser ist in der laufenden vierten Asylgesetzesrevision vorgesehen).

Migration und Integration

  • 8 Werner Haug, Vom Einwanderungsland zur multikulturellen Gesellschaft – Grundlagen einer schweizeris (...)
  • 9 Werner Haug, Wachsende Vielfalt - Wege zur Integration, Ausländer und Ausländerinnen - Zahlen und F (...)

17Aufgrund statistischer Analysen der Struktur der in der Schweiz lebenden Ausländerinnen und Ausländer plädiert auch Werner Haug8 dafür, dass die Schweiz eine Migrations- und Integrationspolitik formulieren muss. Die Integration der Migrantinnen und Migranten solle bewusst und aktiv gestaltet werden. Eine gründliche Analyse der Migrationsursachen und der Zusammensetzung der ausländischen Bevölkerung in der Schweiz sind notwendig. Ebenfalls eine bessere Information der Bevölkerung und der politischen Klasse tun not : „Internationale Wanderungen sind Folge und Ausdruck komplexer wirtschaftlicher, demographischer und sozialer Verflechtungen. Vereinfachende Masszahlen (wie Ausländeranteil, Migrationssaldo usw.) eignen sich nur sehr begrenzt als Orientierungsgrösse einer zeitgerechten Migrations- und Integrationspolitik”9.

Initiativen fördern Einschränkung der Aufnahme von Asylsuchenden

18Haug liefert mit seiner wissenschaftlichen Argumentation Gründe, die gegen eine Fixierung des Ausländeranteils auf eine bestimmte Quote sprechen. Genau dies möchte die im August 1995 eingereichte Initiative aus rechtsbürgerlichen Kreisen „Für eine Regelung der Zuwanderung”, nämlich den Ausländeranteil auf maximal 18 Prozent begrenzen. Zwei früher eingereichte Initiativen mit ähnlicher Stossrichtung sind in der parlamentarischen Behandlung : Bei der Initiative „Für eine vernünftige Asylpolitik” (Initianten sind die Schweizer Demokraten) beantragt die vorberatende Nationalratskommission, diese für ungültig zu erklären, weil sie gegen zwingendes Völkerrecht verstosse. Die Initiative enge den Flüchtlingsbegriff in unzulässiger Weise ein. Sie fordert, illegal eingereiste Asylbewerber (was meistens der Fall ist) umgehend und ohne Abklärung ihrer Gefährdung in das Herkunftsland zurückzuschicken, was das Non-Refoulement-Prinzip verletzen würde. Die zweite Initiative aus SVP-Kreisen „Gegen die illegale Einwanderung” verlangt, auf Asylgesuche illegal eingereister Personen nicht mehr einzutreten. Zudem sollten das Beschwerdeverfahren abgekürzt und abgewiesene Asylbewerber konsequent ausgeschafft werden. Diese Initiative wäre nach Meinung der vorberatenden NR-Kommission mit dem Völkerrecht vereinbar. Sie bringe jedoch nichts Neues, denn ihre wesentlichen Forderungen sind heute mit den schnelleren Verfahren und den per 1.2.1995 eingeführten Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, welche auch den Vollzug im Asylbereich wirksamer erzwingen, bereits geltendes Recht.

19Im August 1995 lud der Vorsteher des EJPD, Bundesrat Arnold Koller, zu einer gesamtschweizerischen Migrationstagung, an der die verschiedenen Positionen dargelegt und diskutiert werden könnten. Der umstrittenste Punkt bleibt die quantitative Begrenzung der ausländischen Bevölkerung in der Schweiz, wie sie von rechtsbürgerlicher Seite verlangt, von linken und liberalen Kreisen jedoch abgelehnt wird, weil eine starre statistische Regelung das Migrationsproblem nicht löse und der gesellschaftlichen Eingliederung der in der Schweiz lebenden Ausländer nicht Rechnung trage. Zudem habe in den letzten Jahren der nicht steuerbare Teil der Einwanderung zugenommen ; eine langfristig ausgerichtete Migrationspolitik musse diese Tatsache berücksichtigen und ein flexibel handhabbares Politikinstrument entwickeln.

Revision des Asylgesetzes

  • 10 Botschaft über die Verlängerung des Bundesbeschlusses über das Asylverfahren vom 21. Dezember 199 (...)

20Die vierte Revision des Asylgesetzes erfolgt in Form einer Totalrevision und wurde in zwei Etappen angegangen. Bereits realisiert ist der erste Schritt mit der in einer Volksabstimmung angenommenen Einführung der Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht auf den 1.2.1995. Die beschleunigte Behandlung der Zwangsmassnahmen erfolgte unter dem Druck zunehmender Missbräuche durch Ausländer im Drogenbereich. In einem zweiten Schritt soll nun der ursprünglich bis 31. Dezember 1995 gültige dringliche Bundesbeschluss über das Asylverfahren vom 22. Juni 1990 ins ordentliche Recht überführt werden. Das Vemehmlassungsverfahren zieht sich in die Lange, weshalb der Bundesrat eine Verlängerung des Bundesbeschlusses um weitere zwei Jahre beantragt. Das gebe dem Parlament genügend Zeit, die Vorlage über das totalrevidierte Asylgesetz zu beraten10.

21Die wichtigste Neuerung der Gesetzesrevision ist die Schaffung eines anerkannten Status für die Gewaltflüchtlinge. Bis anhin erhalten Flüchtlinge aus Kriegsgebieten vorläufigen Aufenthalt in der Schweiz, ohne dass Asyl gewährt wird. Asyl erhalten nur Leute, welche eine subjektive und individuelle Verfolgung oder Gefährdung durch die Staatsgewalt nachweisen können, was bei Kriegsflüchtlingen in diesem einschränkenden Sinne nicht systematisch nachweisbar ist und deshalb den Kriterien für die Asylgewährung nicht genügt. Die Gesetzesrevision trägt dieser Tatsache Rechnung und will ohne individuelles Asylverfahren Gruppen von Gewaltflüchtlingen einen Rechtsstatus gewähren, der ihnen den Familiennachzug sowie den Zugang zum Arbeitsmarkt garantiert. Ziel dieses Status ist nicht die Integration in der Schweiz sondern die Vorbereitung auf die Rückkehr in die Herkunftsregion, sobald Frieden herrscht. Die Ergebnisse der Vernehmlassung sind im Juni 1995 veröffentlicht worden. Es besteht ein breiter Konsens über die Einführung des Rechtsstatus der Gewaltflüchtlinge. Das UN-Hochkommissariat für Flüchtlinge seinerseits ist der Meinung, dass Kriegsflüchtlinge unter den Flüchtlingsbegriff der UN-

22Konvention fallen und somit asylberechtigt sind. Von anderer Seite wiederum werden vermehrte Anstrengungen für die Rückführung der Flüchtlinge in ihre Herkunftsregion verlangt. Kritisiert wurde schliesslich die Vermehrung verschiedener Anerkennungsmodalitäten (individuelles Asylverfahren und Gruppenanerkennung), und es wurde auf die Gefahr der Ungleichbehandlung hingewiesen.

Kommission gegen Rassismus

23Der Bundesrat hat im August 1995 eine eidgenössische Kommission gegen Rassismus eingesetzt. Diese soll mittels Forschung und Öffentlichkeitsarbeit zu einer Verständigung in Ausländer- und Asylfragen beitragen.

Algerien

  • 11 „Algerien : die Gründe für ein Paradox”, Asylon, Juni 1995, Nr. 2 (Zeitschrift des Bundesamtes für (...)

24In den letzten drei Jahren sind in der Schweiz rund 1’300 Anträge auf Asyl gestellt worden von algerischen Staatsangehörigen, welche der Gewalt von Seiten der Regierung und der islamischen Fundamentalisten in ihrem Land entflohen sind. Keinem dieser Gesuche wurde Asyl gewährt, 14 Personen haben vorläufige Aufnahme gefunden, die anderen Gesuche wurden abgelehnt. 1994 wurden 77 Menschen nach Algerien oder in ein Drittland zurückgeschafft. Das Bundesamt für Flüchtlinge erachtet den Vollzug der Wegweisung ausser in Ausnahmesituationen als zumutbar11. Das BFF geht davon aus, dass die Verfolgung grundsätzlich von den staatlichen Organen ausgehen muss, damit sich daraus die Flüchtlingseigenschaft ableiten lässt. Von verschiedenen bewaffneten islamischen Gruppen bedrohten Menschen wird der Flüchtlingsstatus nicht gewährt, während gewissen algerischen Islamisten dieser gewährt werden kann, wenn der Staat sie verfolgt. Diese Haltung der Schweiz gegenüber algerischen von bewaffneten islamischen Gruppen bedrohten Asylsuchenden kritisieren die Erklärung von Bern, die Schweizerische Flüchtlingshilfe, Amnesty International und verschiedene Hilfswerke, welche fördern, dass den von der Gewalt bedrohten Asylsuchenden aus Algerien der Flüchtlingsstatus gewährt werden soll.

3.2. Kapitalflucht

25Wie die meisten OECD-Länder hat die Schweiz seit 1990 die Bekämpfung der Geldwäscherei im Bankensektor verstärkt. Die Geldwäschereimethoden im Nichtbankensektor sind schwieriger zu bekämpfen, und die Gesetzgebung ist noch lückenhaft in diesen Bereichen (Geldwäsche durch Wechselstuben, Spielkasinos, Immobilienanlagen und durch den Kauf von Gütern und Dienstleistungen). Die Schweiz nimmt an den Arbeiten der Aktionsgruppe der OECD gegen Geldwäscherei (FATF) teil. Die FATF evaluiert die Fortschritte bei der Anwendung von Massnahmen zur Bekämpfung der Geldwäscherei und prüft die Weiterentwicklung der Geldwäschereitechniken und der möglichen Gegenmassnahmen. Die Schweiz hat sich auch an der Ausarbeitung einer OECD-Empfehlung zur Bekämpfung der Korruption im Ausland beteiligt, welche nach derzeitigem schweizerischen Recht nicht strafbar ist. Das Bundesgesetz über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG) wird überarbeitet, um eine Beschleunigung des Rechtshilfeverfahrens und eine Begrenzung der Rekursmöglichkeiten zu erreichen. Drittweltorganisationen und Justizvertreter sind der Ansicht, dass der Gesetzesentwurf keine genügenden Verbesserungen mit sich bringt.

Aktivitäten der OECD-Arbeitsgruppe gegen Geldwäscherei (FATF)

  • 12 Der Kooperationsrat der Golfstaaten setzt sich aus Bahrein, Katar, Kuweit, Oman, Saudiarabien und (...)

26Die Arbeitsgruppe der OECD zur Zusammenarbeit gegen Geldwäscherei (Financial Action Task Force on Money Laundering, FATF) wurde geschaffen, um Massnahmen zur Bekämpfung der Geldwäscherei zu prüfen. Sie hatte 1990 ein Programm mit 40 (völkerrechtlich nicht bindenden) Empfehlungen zur Bekämpfung der Geldwäscherei veröffentlicht (siehe Jahrbuch 1994 Kapitel 111.2.) Der FATF gehören 28 Länder an, nämlich alle OECD-Staaten (ausser Mexiko), ferner Hongkong, Singapur und die Türkei, sowie die Länder des Kooperationsrates der Golfstaaten12.

27Die Mitgliedsländer haben sich verpflichtet, diese Empfehlungen allmählich durchzusetzen, das heisst die Geldwäscherei strafbar zu machen, die gewaschenen Vermögenswerte zu beschlagnahmen und einzuziehen, die internationale Rechtshilfe zu verbessern, usw.

28Die Aktivitäten der FATF haben sich in letzter Zeit auf drei Bereiche konzentriert :

  • Bewertung der von den Mitgliedern bei der Anwendung der Massnahmen zur Bekämpfung der Geldwäscherei erzielten Fortschritte. Die Evaluation der Fortschritte beruht zum einen auf einer jährlichen Selbstevaluierung der Umsetzung der Empfehlungen durch jedes Mitgliedsland. Zum anderen wurde im Zeitraum 1991 bis 1995 eine gründlichere gegenseitige Evaluation der Gerichtsbarkeit jedes Migliedstaates vorgenommen.

  • Beobachtung der Weiterentwicklung der Geldwäschereitechniken und Prüfung der eventuellen Notwendigkeit, die Empfehlungen anzupassen, um die Gegenmassnahmen zu verbessern.

  • Förderung der Annahme und Durchsetzung der Empfehlungen durch Nichtmitgliedsländer (wobei diese Bemühungen hauptsächlich in den Karibikstaaten, in Asien und in den Ländern Mittel- und Osteuropas erfolgen).

Bekämpfung der Geldwäscherei in der Schweiz und den übrigen OECD-Staaten

29Aufgrund der von der FATF durchgeführten Evaluationen und der Prüfung der Lage in der Schweiz ist festzustellen, dass im Kampf gegen die Geldwäscherei unleugbare Fortschritte gemacht worden sind. Das Waschen von Geldern aus dem Drogenhandel ist jetzt in fast allen Mitgliedsländern der OECD unter Strafanklage gestellt worden. Dies ist in der Schweiz seit dem 1. August 1990 der Fall, dem Datum des Inkrafttretens der Artikel 305bis und 305ter des Strafgesetzbuches. In zwanzig Mitgliedsländern der FATF wird auch das Waschen der Gewinne aus anderen kriminellen Aktivitäten neben dem Drogenhandel bestraft. Das Waschen von Geldern aus dem Waffenhandel oder aus kriminellen Aktivitäten ist in der Schweiz strafbar. Die Schweiz hat am 8. Mai 1993 die Konvention Nr. 141 des Europarates über Ermittlung, Beschlagnahmung und Einziehung von deliktischen Vermögenswerten ratifiziert. Hingegen hat die Schweiz nicht das Zusatzprotokoll des Europarates über internationale Rechtshilfe bei Steuervergehen ratifiziert.

30Die überwiegende Mehrheit der Mitgliedsländer hält die Verpflichtungen bezüglich der Identifikation der Bankkunden ein. Jedoch können die Banken noch in einigen Ländern (zum Beispiel in Österreich und in der Türkei) die Eröffnung von anonymen Nummerkonten zulassen, und die Verpflichtung zur Identifikation der Kunden wird von den Nichtbanken-Finanzinstitutionen viel weniger eingehalten.

31In den meisten Ländern sind die Banken gehalten, komplexen Geschäften, bei denen es um ungewöhnlich hohe Beträge geht (dies ist bei Nichtbanken-Finanzinstitutionen weniger der Fall) besondere Aufmerksamkeit zuzuwenden. In der Gesamtheit der Mitgliedsländer der FATF waren hingegen die Fortschritte bei der Einführung der strafrechtlichen Haftung der Finanzgesellschaften für Geldwäschereidelikte viel begrenzter. Das Schweizer Parlament hat im März 1994 die Revision des Strafgesetzbuches betreffend das Beschlagnahmerecht (Art. 58), die Strafbarkeit der kriminellen Organisation (Art. 260ter) und das Kommunikationsrecht des Finanzmanns (Art 305ter) angenommen. Letztere Massnahme, die in der Schweiz Anfang August 1994 in Kraft getreten ist, erlaubt es den Angestellten von Finanzinstituten oder den Geschäftsanwälten, die Justizbehörden auf Tatbestände hinzuweisen, die ihnen zweifelhaft erscheinen, wenn sie vermuten, dass Vermögenswerte aus einem Verbrechen stammen, ohne dass sie dabei wegen Verletzung des Bankenoder Amtsgeheimnisses verfolgt werden können. In zwanzig Ländern besteht sogar bei zweifelhaften Geschäften die Meldepflicht, was in der Schweiz nicht der Fall ist. Im grossen und ganzen gibt es zwischen den Ländern grosse Unterschiede, was die Anzahl der bislang gemeldeten zweifelhaften Geschäfte und die Anzahl der erfolgten Untersuchungen betrifft (bisher sind nur wenige Verurteilungen ergangen).

32Der Vorentwurf des Bundesgesetzes über die Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor (Januar 1994) hat in Finanzkreisen zahlreiche Widerstände hervorgerufen.

Immer höher entwickelte Geldwäschereitechniken

33Man schätzt, dass jedes Jahr weltweit mehrere hundert Milliarden Dollar reingewaschen werden : illegale Erträge aus dem Rauschgifthandel (die Hälfte der jährlichen Gewinne des organisierten Verbrechens, das heisst nach einer Schätzung der Vereinten Nationen 500 Milliarden Dollar), aber auch andere Erträge aus dem organisierten Verbrechen, dem Handel mit Organen, der Korruption, und aus Finanzdelikten. Nach Ansicht der FATF ist die Gesetzgebung zur Bekämpfung der Geldwäscherei in den niederländischen Antillen, Griechenland, Portugal und in der Türkei noch besonders lückenhaft. Die Banken sind weiterhin ein bevorzugtes Instrument der Geldwäscherei, in der immer raffiniertere Methoden zur Anwendung kommen, zum Beispiel in Form von im Namen gebietsfremder Firmen eröffneten Konten, oder durch elektronische Geldtransfers. Ferner ist die Expertengruppe über die Tendenz zur grösseren Diversifizierung der Geldwaschmethoden beunruhigt : stärkere Nutzung des internationalen Handels (indem man Vermögenswerte aus Strafsachen dazu benutzt, Güter zu kaufen und anschliessend weiterzuverkaufen), Antiquitätenmärkte und Versteigerung von Kunstwerken, Einsatz von Wechselstuben, Kasinos und Spielhäusern, Versicherungswesen, Gründung von Tarnfirmen, Investitionen im Immobiliensektor und in der Tourismusbranche. Die Bekämpfung dieser Geldwäschereimethoden weist noch grosse Schlupflöcher auf, und die FATF schlägt mehrere Mittel zur Verbesserung vor : Identifikation der Besitzer der Unternehmen, Aufforderung an die externen Finanzprüfer, der Justiz jeden Verdacht auf Geldwäscherei zu melden, Einschleusungsaktionen, Verhinderung grosser Bargeschäfte, Kontrolle des Spielsektors und des Handels mit Wertgegenständen. Eine interpretative Notiz der FATF fordert die Mitgliedstaaten auf, Massnahmen zu ergreifen, damit zumindest die Gesamtheit der natürlichen und juristischen Personen, welche Wechselgeschäfte betreiben, bekannt sind. Daneben könnten auch formelle Genehmigungsverfahren zur Eröffnung einer Wechselstube eingeführt und vergleichbaren Regeln wie im Bankensektor unterstellt werden (Kundenidentifikation, Meldung verdächtiger Geschäfte, Aufbewahrung von Unterlagen).

Internationale Rechtshilfe

34Die Rechtshilfe gestattet es beispielsweise, das Bankengeheimnis im Fall verdächtiger Konten aufzuheben, an einen Staat auf dessen Anfrage Kriminelle auszuliefern oder ihm Beweisstücke zu übermitteln. Der Bundesrat anerkannte in seinem Nord-Süd-Bericht, dass eine kohärentere Politik gegenüber den Entwicklungsländern eine Verbesserung und Beschleunigung des Rechtshilfeverfahrens voraussetze.

35Mehrere OECD-Staaten haben bei der Errichtung des für die internationale Rechtshilfe notwendigen juristischen Rahmens Fortschritte gemacht. Das Verfahren, welches ein Entwicklungsland einleiten muss, um von ehemaligen Diktatoren in der Schweiz hinterlegte Gelder zurückzuerlangen, ist langwierig und komplex. Die 500 Millionen Dollar, die vom früheren Präsidenten der Philippinen, Ferdinand Marcos, in der Schweiz deponiert wurden und seit 1986 auf Schweizer Bankkonten gesperrt sind, waren im Dezember 1995 immer noch nicht gänzlich an die Philippinen zurückerstattet worden. Die Gelder werden von der philippinischen Regierung, von der Marcos-Familie und von Rechtsanwälten gefordert, welche an die 10’000 Opfer von Menschenrechtsverletzungen unter der Marcos-Diktatur vertreten.

36Das Verfahren betreffend die Marcos-Gelder und andere Fälle hatten gezeigt, dass das Bundesgesetz über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG) Lücken aufwies. Die Rekursmöglichkeiten waren sehr zahlreich, da bei jeder Verfahrensphase (Aufhebung des Bankengeheimnisses, Übergabe von Bankunterlagen an die Justizbehörden des Drittlandes, Rückerstattung von Guthaben an das Drittland) Rekurs eingelegt werden könnte. Die Rekurse könnten in jedem der betroffenen Kantone und danach beim Bundesgericht eingelegt werden. Im Durchschnitt werden in der Schweiz jedes Jahr 15’000 bis 20’000 Rechtshilfegesuche eingereicht.

37Die Botschaft des Bundesrates betreffend die Änderung des Rechtshilfegesetzes vom März 1995 übernimmt nur einen Teil der Vorschläge zur Verbesserung des Gesetzes, die von der parlamentarischen Untersuchungskommission 1989 und von einer interdepartementalen Arbeitsgruppe der Bundesverwaltung 1991 beantragt worden waren. Der Vorschlag zur Begrenzung des Rechtshilfeverfahrens auf maximal neun Monate wurde vom Bundesrat nicht übernommen. Der Bundesrat ist der Ansicht, dass ein zentralisiertes und auf Bundesebene geführtes Rechtshilfeverfahren eine unzulässige Einmischung in die Kompetenzen der Kantone wäre. Deshalb wird das Verfahren weiterhin auf der Ebene der verschiedenen betroffenen Kantone geführt, wobei das Bundesamt für Polizeiwesen oder ein sogenannter „Leitkanton” gewisse Koordinationskompetenzen haben können, wenn die Rechtshilfe mehrere Kantone betrifft oder wenn sich ungerechtfertigte Verzögerungen des Verfahrens ergeben. Lediglich der mit den Vereinigten Staaten abgeschlossene Vertrag über gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen sieht die Möglichkeit der Weiterleitung des Verfahrens an die Bundesbehörde vor.

38Die Rekursmöglichkeiten werden im Gesetzesentwurf eingeschränkt. Die Beschwerde beim Bundesgericht kann nur gegen die Schlussverfügung, nach Abschluss der Prüfung der Tragweite des Rechtshilfegesuches, erfolgen und nicht mehr in jeder Phase des Verfahrens eingereicht werden. Der Einspruch gegen den Eintretensentscheid ist nicht mehr möglich ; jedoch ist noch eine Anfechtung gegen die Zwischenphasen des Verfahrens möglich, wenn der Betroffene einen „unmittelbaren und nicht wiedergutzumachenden Nachteil” glaubhaft machen kann. Lediglich die von der Rechtshilfe direkt betroffenen Personen können Rekurse einlegen, jedoch behalten die Rekurse eine aufschiebende Wirkung. Die schweizerischen Strafbehörden können unter gewissen Umständen von sich aus Beweismittel oder Informationen an ausländische Strafbehörden übermitteln (aber nicht, wenn der „Geheimbereich” betroffen ist).

39Die Rechtshilfe kann weiterhin nicht für Gelder gewährt werden, die den Steuerbehörden anderer Länder hinterzogen wurden. Der Bundesrat ist der Ansicht, dass das Problem der Kapitalflucht eine grössere Tragweite hat und nicht durch eine einfache Revision des Rechtshilfegesetzes zu lösen ist.

40Die Erklärung von Bern hatte 1991 mit anderen Nichtregierungsorganisationen zusammen eine Informationskampagne zum Thema der Kapitalflucht durchgeführt (Manifest für eine Schweiz ohne Fluchtgelder, welches von über 200 NGO unterstützt wurde). In der Kampagne wurde vor allem eine Beschränkung des Rechtshilfeverfahrens auf neun Monate und ein auf Bundesebene zentralisiertes Verfahren im Fall abgesetzter Staatsoberhäupter gefordert. (Diese Forderungen waren auch im Postulat Dormann vom 21. März 1991, CVP) aufgeführt. Die Erklärung von Bern hat im Juni 1995 ihre Enttäuschung über den Gesetzesentwurf des Bundesrates zum Ausdruck gebracht, da ihr die Gesetzesänderung nicht weit genug geht. Die Erklärung von Bern bedauert insbesondere, dass weiterhin keine Rechtshilfe bei Steuerhinterziehung gewährt werden kann. Sie bedauert auch, dass der Bundesrat gewisse Vorschläge der interdepartementalen Arbeitsgruppe nicht berücksichtigt habe. Die Massnahmen zur Beschleunigung des Rechtshilfeverfahrens werden als unzureichend angesehen. Mehrere Richter und Staatsanwälte haben ebenfalls Kritik am Gesetzesentwurf geübt.

Korruption

41Die Ereignisse, die sich in letzter Zeit in der Schweiz und in den Nachbarländern zugetragen haben, beweisen, dass die Korruption nicht nur in den Entwicklungsländern existiert. Im Rahmen ihrer Beziehungen mit den Entwicklungsländern ist die Schweiz in mehrfacher Hinsicht von diesem Problem betroffen. Privatpersonen oder schweizerische Unternehmen, die im Ausland investieren oder ins Ausland exportieren, können Beamten Bestechungsgelder zahlen, zum Beispiel bei der Vergabe öffentlicher Aufträge oder auch, um Verwaltungsbeschlüsse oder Genehmigungsverfahren zu beeinflussen bzw. voranzutreiben. Es gibt Korruptionsfälle, die auf Schweizer Staatsgebiet vorbereitet wurden. Der Finanzplatz kann auch zum Reinwaschen von Bestechungsgeldern dienen. Ein grosser Teil der zu Bestechungszwecken gezahlten Gelder wird nicht direkt im betreffenden Land, sondern auf den grossen Finanzplätzen gezahlt. Auch kann die allgemeine Verbreitung der Korruption in einigen Ländern die Arbeit im Bereich der Entwicklungshilfe und der humanitären Aktionen erheblich erschweren.

  • 13 Gemäss einem Rundschreiben der Bundessteuerverwaltung vom 8. November 1946, das noch heute zur Re (...)

42Viele Beobachter sind der Ansicht, dass die Bestrafung der Korruption ungenügend sei. Man erwähnt oft den kulturellen Faktor, um diese Praktiken zu rechtfertigen (Korruption gehöre zur Kultur gewisser Länder, sie sei ein „Handelsbrauch”). In den meisten Ländern ist die Bestechung eines Beamten eines anderen Landes keine Straftat. Das schweizerische Strafgesetzbuch verurteilt sie nicht, lediglich die Bestechung schweizerischer Beamter stellt ein Vergehen dar. Im Ausland gezahlte Vermittlungsprovisionen und Bestechungsgelder können in der Schweiz sogar als allgemeine Kosten vom steuerpflichtigen Einkommen abgezogen werden. Der Steuerzahler muss lediglich nachweisen, dass sie effektiv gezahlt wurden und dass sie vom Handelsbrauch zugelassen werden (d.h. er muss den Namen des Empfängers angeben und die Umstände der Zahlungen anführen). Diese Praxis wurde von nichtstaatlichen Organisationen wie auch von Parlamentariern mehrfach angeprangert, da sie ihrer Meinung nach eine Aufforderung zur Bestechung darstellt. Nach Ansicht der Bundesverwaltung kann der Abzug dieser Kosten nicht wegen ihres unerlaubten oder unmoralischen Charakters verweigert werden, da der unerlaubte oder unmoralische Charakter gewisser Aktivitäten auch keinen ausreichenden Grund darstellt, um das sich aus einer solchen Aktivität ergebende Einkommen nicht zu besteuern13. Der Bundesrat hat diese Haltung in seiner Antwort auf mehrere Anfragen von Parlamentariern im Oktober 1994 erneut bekräftigt, wobei er hinzufügte, dass die Schweiz ihre Gesetzgebung nicht einseitig ändern könne, ohne die schweizerischen Unternehmen gegenüber der ausländischen Konkurrenz zu benachteiligen.

Empfehlung der OECD zur Korruptionsbekämpfung

43Die Vereinigten Staaten waren in den letzten Jahren dafür eingetreten, dass die OECD die Mittel zur Korruptionsbekämpfung untersuchen solle, um insbesondere zu vermeiden, dass die Firmen von Ländern, die in diesem Bereich schärfer vorgehen, benachteiligt werden (US Foreign Corrupt Practices Act).

44Aufgrund der Arbeiten einer Expertengruppe, an der auch die Schweiz teilnahm, hat der OECD-Rat am 27. Mai 1994 eine Empfehlung über die Korruption im Rahmen internationaler Handelsgeschäfte angenommen. Gemäss dieser Empfehlung sollten die Mitgliedsländer Massnahmen ergreifen, um die Bestechung ausländischer öffentlicher Bediensteter im Rahmen internationaler Handelsgeschäfte zu verhüten und zu bekämpfen. Die Massnahmen sollten auf mehreren Ebenen getroffen werden :

  • Strafrecht, um die Bestechung öffentlicher Bediensteter im Ausland, wie auch im eigenen Land unter Strafe zu stellen ;

  • Gesetze und Vorschriften im Zivil-, Handels- und Verwaltungsbereich, um Korruption rechtswidrig zu machen. Verträge, bei denen Bestechungsgelder gezahlt werden, sollten für ungültig erklärt werden (was in der Schweiz derzeit im Obligationenrecht nicht der Fall ist).

  • Steuervorschriften und -praxis, nicht mehr den Abzug unerlaubter Zahlungen von der Steuer zu akzeptieren ;

  • Buchhaltungsnormen und -praxis in den Unternehmen, für eine bessere Transparenz und zur Bekämpfung buchhaltungstechnischer Verschleierungsverfahren bzw. der Verwendung von Rechnungen über fiktive Geschäfte ;

  • Bank- und Finanzbestimmungen, insbesondere um Informationen zu Inspektions- und Untersuchungszwecken bereitzustellen ;

  • Gesetze und Vorschriften betreffend staatliche Subventionen und Genehmigungen, sowie die Vergabe öffentlicher Aufträge ;

  • internationale Zusammenarbeit.

Weitere Mittel zur Korruptionsbekämpfung

  • 14 Bundesbankenkommission, Verwaltungsbericht 1993.

45Mehrere Versuche, über internationale Übereinkommen zur Bekämpfung der Korruption zu verhandeln, sind in der Vergangenheit gescheitert. Es bestehen lediglich nicht bindende Verhaltenskodexe (zum Beispiel der Kodex der internationalen Handelskammer). Die eidgenössische Bankenkommission ist auch der Ansicht, dass die schweizerischen Banken keine Hinterlegung von Bestechungsgeldern auf ihren Konten akzeptieren sollten14. Der frühere Tessiner Staatsanwalt Paolo Bernasconi ist der Meinung, dass die Ausarbeitung unverbindlicher Empfehlungen zur Bekämpfung der Korruption nicht genügt. Nur die Verabschiedung eines internationalen Übereinkommens würde seines Erachtens eine wirksamere Korruptionsbekämpfung erlauben. Bernasconi hat auf der sechsten internationalen Konferenz gegen die Korruption (Cancun, Mexiko, 21. November 1993) den Entwurf eines internationalen Übereinkommens zur Verhütung und Bekämpfung der Bestechung internationaler öffentlicher Beamter unterbreitet. Sein Entwurf ist detaillierter als der Wortlaut der Empfehlung der OECD, sieht aber ebenfalls ein ganzes Massnahmenbündel vor : strafrechtliche Verfolgungsnormen, zivil- und steuerrechtliche Massnahmen, administrative Massnahmen (mit der Schaffung einer unabhängigen nationalen Behörde zur Verhütung und Bekämpfung der Korruption, Sanktionen gegen Beamte, die Bestechungsgelder verlangen oder annehmen, Ausschluss von Unternehmen, die wegen Korruption verurteilt wurden, aus allen öffentlichrechtlichen Verträgen, usw.).

3.3. Waffenhandel und Entwicklung

46Der Zusammenhang zwischen Waffenhandel und Entwicklung wird seit Jahr-zehnten diskutiert, und Initiativen zur Eindämmung des Waffenhandels gibt es auf internationaler und auf nationaler Ebene. Im Rüstungsbereich wird ein Wandel Richtung Konvertierung der Waffenproduktion auf zivile Güter verlangt und auch in die Wege geleitet. Die Entwicklungszusammenarbeit setzt ihrerseits mehr Mittel ein für die Friedenssicherung. Weltweit ist der Waffenhandel im letzten Jahrzehnt auf die Hälfte reduziert worden. Die schweizerischen Waffenausfuhren weisen den gleichen Trend aus. Im September/Oktober 1995 fand in Wien eine Konferenz zur Überprüfung der UNO-Waffenverbotskonvention statt. Im Juli 1995 fand in Genf auf Einladung der humanitären Abteilung der UNO ein Treffen über die Entminung statt. Die Schweiz nahm an beiden Treffen teil. Die Schweiz hat unilateral den Verzicht auf Personenmineneinsatz erklärt.

3.3.1. Waffenausfuhr der Schweiz in Entwicklungsländer

  • 15 Dies zu konstanten Preisen 1990. Das Zahlenmaterial stammt aus dem SIPRI-Yearbook und ist wiederg (...)

47Der weltweite Waffenhandel ist im letzten Jahrzehnt auf rund die Hälfte seines Volumens von 1983 geschrumpft : Der Handel mit konventionellen Grosswaffen machte 1983 45 Milliarden Dollar und 1994 noch 21,7 Milliarden Dollar aus15. Die grössten Exporteure sind die USA und China. Die Schweiz ist im Durchschnitt der letzten Jahre auf Platz 10 der Weltrangliste ; 1994 ist sie auf Platz 17. Die schweizerischen Waffenexporte machten 1994 insgesamt 221 Millionen Franken aus, davon betrafen 129 Millionen Franken Exporte in Entwicklungsländer. Hauptabnehmer der Schweiz unter den Entwicklungsländern waren Saudi-Arabien (54 Millionen Franken), Thailand (27,5 Millionen Franken) und Indien (23 Millionen Franken). Tabelle 12 weist die 15 Hauptabnehmerländer für schweizerisches Kriegsmaterial unter den Entwicklungsländern aus.

  • 16 Siehe ARWI/ARGUMENTE, S. 10.

48Die schweizerische Kriegsmaterialausfuhr beträgt 0,23 Prozent der Warenausfuhr ; 0,03 Prozent der Arbeitsplätze sind vom Waffenexport abhängig16.

Revision des Kriegsmaterialgesetzes

49Das schweizerische Kriegsmaterialgesetz aus dem Jahre 1972 verbietet die Ausfuhr von schweizerischem Rüstungsmaterial in Spannungsgebiete. Waffenexporte erfolgten jedoch trotzdem regelmässig in Länder des Nahen Ostens, Lateinamerikas und Südostasiens, in deren Region Spannungen herrschten. In letzter Zeit wurden vor allem die Lieferungen in Länder wie Indonesien, Indien und Pakistan, Philippinen und Saudi-Arabien kritisiert. Nach Ansicht der ARW kommen diese umstrittenen Lieferungen einer Verletzung des schweizerischen Kriegsmaterialgesetzes gleich, dessen Artikel 11 Lieferungen in Gebiete verbietet, in denen ein bewaffneter Konflikt herrscht. Umstrittenes Export-Produkt seit Jahrzehnten ist das Trainings-Flugzeug PC des Bührle-Konzerns, weil es, als Zivilflugzeug verkauft, oft in militärischen Einsatz kam.

Tabelle Nr. 12. Schweizerische Kriegsmaterialexporte 1993/1994 : Die 15 wichtigsten Abnehmerländer der Schweiz unter den Entwicklungsländern

Tabelle Nr. 12. Schweizerische Kriegsmaterialexporte 1993/1994 : Die 15 wichtigsten Abnehmerländer der Schweiz unter den Entwicklungsländern

1) Endempfängerland.

Quelle : Eidgenössisches Militärdepartement.

50Der Bundesrat lehnt die Volksinitiative „für ein Verbot der Kriegsmaterialausuhr” ab und leitete als Gegenvorschlag die Revision des Kriegsmaterialgesetzes in die Wege. Zudem soll ein Güterkontrollgesetz zur Überwachung des Handels mit sowohl zivil als auch militärisch nutzbaren Technologien ausgearbeitet werden.

51Die Revision des Kriegsmaterialgesetzes ist stark umstritten. Der Revisionsvorschlag des Bundesrates wurde in der Vernehmlassung kontrovers diskutiert. Starke Opposition erwuchs der Vorlage vor allem von der schweizerischen Rüstungsindustrie. Auf deren Druck hin entschärfte die Sicherheitskommission des Nationalrates den Gesetzesentwurf dadurch, dass die Liste der bewilligungspflichtigen Güter reduziert wurde. Bei den PC-Flugzeugen sollen diejenigen Ausführungen mit mehr als zwei Aufhängungen als Militärflugzeuge eingestuft werden. Damit folgt der Bundesrat den Kriterien des „Neuen Forum”, in dessen Rahmen die westlichen Staaten eine internationale Kriegsmaterialliste zusammenstellen, in der sie u.a. auch die Flugzeugtypen einordnen. Die Unterzeichnerinnen und Unterzeichner der Initiative für ein totales Verbot der Kriegsmaterialausfuhr kritisieren dieses Nachgeben des Bundesrates. Die Volksabstimmung über die Initiative und den Gegenvorschlag des Bundesrates findet Ende 1996 statt.

3.3.2. Entminungskonferenz

52Der weltweite Waffenhandel bedeutet durch sein Zerstörungspotential ein grosses Hindernis für die Entwicklung. Dieser Zusammenhang wurde deutlich dokumentiert an der Entminungskonferenz der UNO vom 5.-7. Juli 1995 in Genf, welche zum Ziel hatte, die Bevölkerung für die Tragik der Personenminen zu sensibilisieren, einen Entminungsfonds zu äufnen und die Entminungsaktionen zu koordinieren. Die Entminungskonferenz in Genf stand unter der Leitung der humanitären Abteilung der UNO. Weltweit sind 64 Länder, vorwiegend der Dritten Welt, mit 85 bis 110 Millionen Landminen (Panzerminen und Personenminen) verseucht. Die Entminung würde Jahrzehnte lang dauern und Milliarden Dollar kosten. Während die Herstellung einer Personenmine zwischen 3 und 75 Dollar kostet, müssen für deren Entschärfung zwischen 300 und 1000 Dollar aufgewendet werden. Das Treffen in Genf hatte zum Ziel, von der internationalen Staatengemeinschaft Zusagen für die notwendigen Finanzmittel von geschätzten 75 Millionen Dollar zur Einleitung eines weltweiten Entminungsprozesses zu erhalten. Rund hundert Länder nahmen an der Konferenz teil und machten Zusagen an den freiwilligen Fonds zur Räumung von Personenminen von insgesamt lediglich 20,5 Millionen Dollar. Die Schweiz machte Zusagen von 1 Million Franken ; der Betrag wird einem vom Bundesrat bewilligten Kredit für friedenserhaltende Massnahmen belastet.

53Die Schweizer Delegation plädierte an der Konferenz in Genf für eine „strengere Reglementierung” in diesem Bereich. Die Schweiz legt grosses Gewicht auf die Entminung und die dafür notwendige technologische Entwicklung. Diese wird jedoch immer aufwendiger, weil die Minen-Hersteller oft auf Plastik umstellen, das mit der herkömmlichen Entminungstechnik nicht erfasst wird. Die Kosten und der notwendige Zeitaufwand werden enorm hoch eingeschätzt.

3.3.3. Überprüfungskonferenz der UNO-Waffenkonvention

54Eine UN-Konvention von 1980 verbietet oder begrenzt den Einsatz bestimmter konventioneller Waffen, die übermässige Verletzungen verursachen oder unterschiedslos wirken können. Darunter fallen auch die Personenminen. In Wien befasste sich im Herbst 1995 eine Konferenz mit der Überprüfung dieser Konvention, insbesondere wurde deren Verschärfung angestrebt.

551980 hat die UNO eine Konvention verabschiedet, welche den Einsatz von konventionellen Waffen, die besonders zerstörerisch sind, eindämmt oder verbietet. Insgesamt hatten bei Konferenzbeginn 50 Staaten die Konvention ratifiziert, darunter beispielsweise auch China, welches dennoch zu den führenden Personenminen-Produzenten der Welt gehört. Die Schweiz hat die Konvention ebenfalls ratifiziert. Eine weitere neue Pervertierung der Waffentechnologie, die die UNO-Konvention durch ein weiteres Protokoll in Wien einschränken oder verbieten wollte, ist das Lasergewehr. Diese Laser-Leichtwaffe erlaubt die Blendung einer Person aus beträchtlicher Distanz ; einen Schutz gibt es nicht.

  • 17 Von diesem Verzicht erhoffen sich das IKRK und die Verantwortlichen der nationalen Kampagne für e (...)

56Vom 25. September bis 13. Oktober 1995 fand die erste diplomatische Konferenz zur Überprüfung der Konvention statt. In erster Linie ging es darum, das Protokoll II über Landminen zu revidieren, dabei insbesondere den Einsatz von Personenminen einzuschränken, um so die durch die Minenverseuchung besonders betroffene Zivilbevölkerung besser zu schützen. Die rund 50 an der Konferenz teilnehmenden Staaten könnten sich zu keinem Kompromiss in den wesentlichen Fragen zur Einschränkung der Personenminen einigen. Im Vorfeld des Wiener Treffens und zu Beginn der Konferenz hatten sich einige Staaten in Grundsatzerklärungen für ein langfristig zu erreichendes Totalverbot ausgesprochen, ein solches stand in der Folge jedoch nicht mehr zur Diskussion. Laser-Blendwaffen hingegen wurden in einem Zusatzprotokoll verboten. Im November 1995 hat die Schweiz offiziell den Verzicht auf die Verwendung von Personenminen erklärt17.

57Für eine Trendwende in der Minenfrage fehlte in Wien den meisten Teilnehmerstaaten der politische Wille, bzw. die Kraft, Entwicklungsziele vor militärische Argumente zu setzen. Die meisten Staaten fügen sich noch dem Druck militärischer Kreise und verzichten auf die Ächtung der Personenminen. Auch Entwicklungsländer, namentlich Indien, Pakistan, China und Mexiko, aber auch Länder wie Russland, wehrten sich gegen eine Verschärfung der Bestimmungen über Personenminen, weil diese als billige und wirksame Waffe in der „Verteidigung” eingesetzt werden können. Es ist jedoch nicht vorwiegend ein Nord-Süd-Graben, welcher die Diskussion blockiert, sondern es sind in erster Linie militärische Gründe. Auch westliche Staaten wollen sich weiterhin die Möglichkeit für den Einsatz von Personenminen offen halten. Tatsache ist allerdings auch, dass praktisch kein afrikanischer Staat bisher die UNO-Waffenkonvention unterzeichnet hat.

58Es wurden keine Fortschritte erzielt in den wesentlichen Fragen bezüglich der Detektierbarkeit von Personenminen (Plastikminen sind nur detektierbar, wenn sie einen Anteil von mindestens 8 Gramm Metall ausweisen), der Einführung von Mechanismen der Selbstzerstörung und Selbstneutralisierung der Minen und bei der Ausdehnung der Konvention auf innerstaatliche Konflikte (sie gilt nur für inter-staatliche Konflikte). Die Wiener-Konferenz gilt als gescheitert, weil sie ihrem bescheidenen Ziel, das Zerstörungspotential der Minen zu verringern, nicht gerecht wurde. Von einem Verbot der Minen ist die Welt noch weit entfernt. Die zahlreichen als Beobachter in Wien anwesenden Nichtregierungsorganisationen zeigten sich enttäuscht über das Scheitern der Konferenz. Ihrer Ansicht nach ist somit der Versuch der Regierungen, Minen durch eine technische Verbesserung „humaner” zu gestalten, endgültig gescheitert. Ihrer Meinung nach gibt es keine „humane” Lösung bei den Personenminen, diese müssen vielmehr verboten werden.

59Im Januar 1996 finden technische Anschlussverhandlungen und im April/Mai 1996 ein weiteres diplomatisches Treffen statt. Als Übergangslösung schlägt das IKRK die Errichtung von landminenfreien Zonen in verschiedenen Regionen der Welt vor.

Internationale Personenminenkampagne

60Mit einer internationalen Konferenz Anfang Juni 1995 in der kambodschanischen Hauptstadt Phnom Penh haben Hilfswerke und Friedensorganisationen ihre Kampagne zum weltweiten Verbot von Landminen intensiviert. Kambodscha gehört zu den am meisten mit Personenminen verseuchten Staaten und hat mit 40’000 amputierten Menschen eine der höchsten Dichte an kriegs-versehrten Menschen mit einem Amputierten pro 250 Einwohner. Weitere 40’000 Kambodschaner haben seit 1979 durch Minen ihr Leben verloren.

Nationale Personenminenkampagne

61In der Schweiz setzt sich die nationale Kampagne gegen Personenminen -unterstützt von 60 Hilfswerken und Entwicklungsorganisationen sowie von kirchlichen Institutionen wie der schweizerischen Bischofskonferenz – dafür ein, dass Verwendung, Produktion, Lagerung, Verkauf, Ausfuhr und Durchfuhr von Personenminen ebenso wie von Einzelteilen verboten wird. Die Kosten für die durch Personenminen verursachten Schäden sollen gemäss dem Verursacherprinzip von jenen getragen werden, die für die Produktion und den Handel von Personenminen verantwortlich sind. Die Schweiz soll sich für ein weltweites Verbot für Personenminen einsetzen und vermehrt Entminungsaktionen unterstützen, inklusive Information der gefährdeten Bevölkerung. Rund 150’000 Personen unterzeichneten die Petition für ein Verbot der Personenminen ; die nationale Kampagne ist Teil der weltweiten Kampagne, die von rund 400 NRO in 23 Ländern getragen wird.

1994 wurden 2 Millionen Minen neu verlegt und lediglich 100’000 desaktiviert. 100 Millionen Minen sind insgesamt weltweit verlegt, deren Entminung nach heutigem technischem Stand über 1000 jahre beanspruchen würde und über 33 Milliarden Dollar kosten dürfte. In den letzten 10 Jahren sind mehr als 1 Million Menschen von Minen getötet oder verstümmelt worden. Jeden Monat sterben 1’400 Menschen durch Minen. Rund die Hälfte der Minenopfer sind unter der Zivilbevölkerung zu beklagen. Unicef nimmt an, dass 30 bis 40 Prozent der zivilen Opfer Kinder sind. Ganze Landstriche bleiben wegen der Verminung unbebaut, Flüchtlinge können nicht in ihre Heimat Zurückkehren. Über die immensen sozialen und volkswirtschaftlichen Kosten der Verminung gibt es nicht einmal Schätzungen.

IKRK-Kampagne für ein Minenverbot

62UNO-Sekretär Boutros Boutros-Ghali sowie IKRK-Präsident Sommaruga traten in Genf und in Wien für ein absolutes Verbot der Personenminen ein. Sie waren über die Resultate der beiden Konferenzen enttäuscht. Das IKRK lancierte im November 1995 eine weltweite Kampagne für ein Minenverbot. Die Organisation fordert ein totales Verbot von Einsatz, Lagerung und Verkauf der heimtückischen, hoch zerstörerischen Waffe. Das IKRK ist in seiner humanitären Aktion mit der wachsenden Minenverseuchung konfrontiert. Als billige und „effiziente” Waffe kommen die Personenminen in den Krisenherden in den armen Weltgegenden zur Verwendung. Am meisten betroffen sind aktuelle Konfliktgebiete wie der Sudan, Afghanistan, Kambodscha, Angola und Nordirak. Personenminen dienen zur Terrorisierung der Zivilbevölkerung ; sie verhindern den Zugang zu Ackerland, Trinkwasser und Verkehrswegen. Nur sehr selten werden Lagepläne der verseuchten Minengegenden angelegt, was ihre spätere Entfernung massiv erschwert, riskant macht und zusätzlich verteuert.

63An der Weltkonferenz der Vertragsstaaten der Genferkonvention, der 169 Gesellschaften des Roten Kreuzes und des Roten Halbmonds sowie des IKRK, welche nach neun Jahren im Dezember 1995 in Genf zusammentrat, war die Minenplage ein wichtiges Thema (nebst Kindersoldaten und Vergewaltigung im Krieg).

Weitere Themen
  • Die Schweiz hat als 27. Land das Chemiewaffenübereinkommen von 1993 ratifiziert. Damit die Konvention inkrafttreten kann, braucht sie die Ratifizierung durch 65 Vertragsstaaten. Das Übereinkommen regelt das Verbot der Entwicklung, Herstellung, Lagerung und des Einsatzes sowie die Vernichtung bestehender chemischer Waffen. Es ist das erstemal, dass durch ein Abrüstungsabkommen eine ganze Kategorie von Massenvernichtungswaffen überprüfbar verboten wird.

  • Die ARW unterstützt eine weltweite Kampagne gegen den Handel mit Leichtwaffen. Das 1991 beschlossene Waffenhandelsregister der UNO umfasst lediglich 7 Grosswaffengattungen, schliesst jedoch Leichtwaffen (Gewehre, Landminen, Granaten, leichte Artillerie usw.) aus. Der Bürgerkrieg in Ruanda hat jedoch gezeigt, dass sog. Kleinwaffen gewaltige Zerstörung anrichten und ihre Kontrolle in die sicherheitspolitische Diskussion aufgenommen werden muss. Die Kampagne wurde lanciert von der Amerikanischen Akademie der Künste und Wissenschaften und des Britischen Rates für sicherheitspolitische Information (Basic).

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Bibliografie

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Anmerkungen

1 Diese Zahl der gesamten Flüchtlinge weltweit stammt aus Schätzungen des IKRK und des UNHCR und wurde entnommen der Botschaft über die technische Zusammenarbeit und der Finanzhilfe zugunsten von Entwicklungsländern vom 20. April 1994, Kapitel 119 „Die Migrationsbewegungen”, S. 27ff.

2 Siehe Fussnote 1.

3 Die hier zitierten Zahlen stammen aus der Publikation der Caritas Schweiz, Migrationspolitik heute und morgen, Luzern, Mai 1995.

4 Dieser Betrag wird im Bericht über eine schweizerische Migrationspolitik, von Peter Arbenz, Mai 1995 genannt.

5 Peter Arbenz, Bericht über eine schweizerische Migrationspolitik, Mai 1995.

6 .Das Modell der drei Kreise ist seit vier Jahren für die Rekrutierung von ausländischen Arbeitskräften massgebend. Kreis 1 besteht aus den EU- und EFTA-Ländern, wo Freizügigkeit im Personenverkehr angestrebt wird. Kreis 2 beinhaltet zur Zeit USA und Kanada und kann je nach Bedürfnis erweitert werden ; aus dem Kreis 2 können beschränkt Arbeitskräfte rekrutiert werden. Kreis 3 umfasst den Rest der Welt, somit sämtliche Entwicklungsländer, aus denen grundsätzlich keine Arbeitskräfte Zugang zum Schweizer Arbeitsmarkt erhalten können. Ausnahmen werden erteilt für hoch-qualifizierte Fachkräfte.

7 Caritas Schweiz, Migrationspolitik heute und morgen, Positionspapier 3, Caritas- Verlag, Luzern, 1995.

8 Werner Haug, Vom Einwanderungsland zur multikulturellen Gesellschaft – Grundlagen einer schweizerischen Migrationspolitik, Bundesamt für Statistik, August 1995.

9 Werner Haug, Wachsende Vielfalt - Wege zur Integration, Ausländer und Ausländerinnen - Zahlen und Fakten, in : NZZ, 29.6.1995.

10 Botschaft über die Verlängerung des Bundesbeschlusses über das Asylverfahren vom 21. Dezember 1994 (94.105).

11 „Algerien : die Gründe für ein Paradox”, Asylon, Juni 1995, Nr. 2 (Zeitschrift des Bundesamtes für Flüchtlinge).

12 Der Kooperationsrat der Golfstaaten setzt sich aus Bahrein, Katar, Kuweit, Oman, Saudiarabien und den Vereinigten Arabischen Emiraten zusammen.

13 Gemäss einem Rundschreiben der Bundessteuerverwaltung vom 8. November 1946, das noch heute zur Rechtfertigung der steuerlichen Abzugsmöglichkeit für Bestechungsgelder angeführt wird.

14 Bundesbankenkommission, Verwaltungsbericht 1993.

15 Dies zu konstanten Preisen 1990. Das Zahlenmaterial stammt aus dem SIPRI-Yearbook und ist wiedergegeben in : ARWI/Argumente 1995.

16 Siehe ARWI/ARGUMENTE, S. 10.

17 Von diesem Verzicht erhoffen sich das IKRK und die Verantwortlichen der nationalen Kampagne für ein Verbot der Personenminen einen weiteren Schritt der Schweiz in Richtung eines generellen Personenminen-Verbots – inklusive Produktion und Handel – in der nationalen Gesetzgebung und auf internationaler Ebene. Heute hat nur Belgien ein Minenverbot in die nationale Gesetzgebung geschrieben. Die nationale Kampagne gegen Personenminen klagt auch Schweizer Firmen an, am Handel und an der Produktion von Personenminen beteiligt zu sein.

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Abbildungsverzeichnis

Titel Tabelle Nr. 11
Beschriftung 1) Der Staat Bosnien-Herzegowina existiert in der Asyl-Datenbank erst ab 1993.2) 1993 : Tschechien : 2 ; Slowakei : 10.3) Ab 1993 Rest-Jugoslawien ohne Kroatien (76 in 1993 und 42 in 1994), Slowenien (10 resp. 5) und Mazedonien (64 resp. 116).
Abbildungsnachweis Quelle : EJPD/Bundesamt für Flüchtlinge.
URL http://journals.openedition.org/sjep/docannexe/image/1351/img-1.png
Datei image/png, 486k
Titel Tabelle Nr. 12. Schweizerische Kriegsmaterialexporte 1993/1994 : Die 15 wichtigsten Abnehmerländer der Schweiz unter den Entwicklungsländern
Beschriftung 1) Endempfängerland.
Abbildungsnachweis Quelle : Eidgenössisches Militärdepartement.
URL http://journals.openedition.org/sjep/docannexe/image/1351/img-2.png
Datei image/png, 374k
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Zitierempfehlung

Papierversionen:

« III. Innenpolitik/Aussenpolitik »Schweizerisches Jahrbuch für Entwicklungspolitik, 15 | 1996, 96-120.

Online-Version

« III. Innenpolitik/Aussenpolitik »Schweizerisches Jahrbuch für Entwicklungspolitik [Online], 15 | 1996, Online erschienen am: 17 Mai 2013, abgerufen am 21 September 2020. URL: http://journals.openedition.org/sjep/1351; DOI: https://doi.org/10.4000/sjep.1351

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