1Rund 20’000 Delegierte aus Politik, Wissenschaft und NRO-Kreisen nahmen vom 11. bis 16. Juli 2004 an der 15. internationalen Aids-Konferenz teil. Im Rahmen der zweijährlich tagenden Konferenzen werden die Entwicklung der Aidsproblematik erörtert, Erfahrungen im Zusammenhang mit der Aidsbekämpfung und Präventionskampagnen ausgetauscht und Spendenaufrufe lanciert. Die nächste Aids-Konferenz findet 2006 in Toronto statt. Dank der umfangreichen Berichterstattung in den Medien und der Teilnahme zahlreicher NRO an den Konferenzen kann die Öffentlichkeit informiert und für die Dringlichkeit der Lage sensibilisiert werden. Damit bietet sich aber auch die Gelegenheit, zusätzliche staatliche Gelder für den Kampf gegen Aids zu mobilisieren. Die von der Schweiz erarbeiteten Strategien zur Aidsprävention geniessen international grosses Ansehen und können gewissen von der Aidsproblematik besonders betroffenen Ländern als Modell dienen (die Schwerpunkte der Prävention in der Schweiz sind die Verwendung von Kondomen, die Eindämmung der Risiken und die Solidarität). Mehrere Beiträge der Schweizer Delegation bezogen sich auf die Einbeziehung einer möglichst grossen Zahl von Akteuren bei der Erarbeitung des Nationalen HIV/Aids-Programms 2004-2008 und der auf Migrantinnen und Migranten ausgerichteten Kampagne „Stop Aids“.
2Laut WHO und UNAIDS hat das Aidsvirus im Jahr 2003 2,9 Millionen Menschenleben gefordert (3,1 Millionen im Jahr 2004), davon allein 2,2 Millionen in Afrika südlich der Sahara, 460’000 in Süd- und Südostasien, 84’000 in Lateinamerika, 49’000 in Osteuropa, 44’ 000 in Ostasien, 35’000 in der Karibik, 16’000 in Nordamerika und 6000 in Westeuropa. Seit dem Auftreten der Krankheit sind mehr als 20 Millionen Menschen an Aids gestorben. Ende 2004 waren über 39 Millionen Menschen mit dem Aidsvirus infiziert (Quelle : UNAIDS).
3Ein zentrales Thema der Konferenz war der „Zugang für alle“ zu Informationen, Medikamenten und Pflege. Nur ein kleiner Anteil der HIV-positiven Menschen in den Entwicklungsländern hat Zugang zu antiretroviralen Medikamenten. Der Zugang zu Therapien allein reicht jedoch nicht aus. Auch bei der Prävention, bei der Verfügbarkeit freiwilliger HIV-Tests und beim Kampf gegen die Diskriminierung von Aidsinfizierten sind die Behörden zum Handeln aufgefordert.
4Anlässlich des Welt-Aids-Tages am 1. Dezember 2003 startete die WHO ihre „3 bis 5“-Initiative mit dem Ziel, 3 Millionen Menschen in Entwicklungsländern bis 2005 mit antiretroviralen Medikamenten zu versorgen1.
- 2 Neben Informationen zur Kampagne „Gesundheit®: Ein Recht für alle, auch in den armen Ländern“ und d (...)
- 3 Viracept®/nelfinavir und Invirase®/saquinavir.
5In der Schweiz lancierte die Erklärung von Bern zusammen mit rund 40 Schweizer NRO im April 2003 eine Kampagne unter dem Titel „Gesundheit®: Ein Recht für alle, auch in den armen Ländern“, welche klare Forderungen an den Bundesrat und die Schweizer Pharmaindustrie stellte2. Insbesondere wurde das Unternehmen Roche aufgefordert, seine Patentpolitik zu ändern und die HIV/Aidsmedikamente und -diagnostika in den Entwicklungsländern zugänglich zu machen. Die Preise der beiden antiretroviralen Medikamente von Roche werden als zu hoch erachtet. Auch das Abkommen zwischen Roche und der Clinton Foundation von Anfang 2004 wird von der Erklärung von Bern kritisiert. Dieses Abkommen sieht Preissenkungen in gewissen Ländern in Afrika südlich der Sahara und in der Karibik vor. Die Erklärung von Bern beurteilt diese Geste als positiv, aber bei Weitem ungenügend, da sie sich nur auf wenige Länder bezieht, und die Preise für jedes Land einzeln ausgehandelt und nicht publiziert werden. Die bekannten Preise sind nach wie vor unerschwinglich : Die beiden antiretroviralen Medikamente3 von Roche kosten in Afrika südlich der Sahara 1200 Franken, in Brasilien 2500 Franken und in den übrigen Entwicklungsländern 4000 Franken pro Patient und Jahr.
6Ein weiterer zentraler Punkt im Kampf gegen Aids ist die Finanzierung. Die Massnahmen gegen die Aidsepidemie werden von UNAIDS als zwischenstaatliches Organ koordiniert. 2004 verfügte UNAIDS über Gelder im Umfang von 137 Millionen Dollar. Die wichtigsten Geberländer von UNAIDS sind die Niederlande (Beitrag 2004 : 30,2 Millionen Dollar), die Vereinigten Staaten (21 Millionen) und Norwegen (16,3 Millionen). Mit einem Beitrag von 3,2 Millionen nimmt die Schweiz den elften Rang unter den Geberländern ein. Gemäss Schätzungen von UNAIDS hat sich der Umfang der gesamten Mittel im Kampf gegen Aids von ursprünglich 1,2 Milliarden Dollar bis 2004 auf 6 Milliarden erhöht. Für die Bekämpfung der Epidemie (Präventionskampagnen, Therapien und Unterstützung von Waisen) werden 2005 12 Milliarden und 2007 gar 20 Milliarden Dollar benötigt. Die internationale Finanzierung bleibt weit hinter diesem Ziel zurück.
72001 wurde der Globale Fonds zur Bekämpfung von Aids, Tuberkulose und Malaria (GF-ATM) gegründet, um die Massnahmen zur Bekämpfung dieser Krankheiten zu finanzieren4. Der Fonds dient ausschliesslich als Finanzierungsinstrument und führt selbst keine Massnahmen durch. Er stellt zusätzliche Mittel zur Bekämpfung dieser Krankheiten sicher, allerdings dürfen die Fondsgelder nicht als Ersatz für andere Finanzierungsquellen verwendet werden.
8Seit der Aufnahme seiner Tätigkeit im Jahr 2002 wurden dem Fonds Zahlungsversprechen im Umfang von 4,7 Milliarden Dollar für Finanzierungen bis 2008 gemacht. Im Rahmen der beiden 2002 und 2003 lancierten Aufrufe für Verwendungsvorschläge der Fondsgelder wurden 1,5 Milliarden Dollar gesprochen. 154 Programme in 93 Ländern auf der ganzen Welt wurden auf diese Weise finanziert. Die Beiträge der Schweiz an den Fonds beliefen sich auf 5,6 Millionen Dollar für den Zeitraum 2001-2002, auf 4,4 Millionen für 2003 und 2,3 Millionen im Jahr 2004. Insgesamt wurden 2004 Beiträge im Umfang von 1,4 Milliarden Dollar an den Fonds überwiesen. Davon stammten 50 Millionen aus privaten Stiftungen (grösstenteils von der Bill-Gates-Stiftung), während die Privatwirtschaft lediglich 300’000 Dollar beisteuerte. Zu den wichtigsten Geldgebern im Jahr 2004 zählten die Vereinigten Staaten (459 Millionen Dollar), die Europäische Kommission (264 Millionen) und Dänemark (204 Millionen).
9Die Weltgesundheitsversammlung ist die wichtigste Konferenz der Mitgliedsstaaten der Weltgesundheitsorganisation (WHO). Im Rahmen der Versammlung vom Mai 2004 wurden mehrere globale Strategien verabschiedet, darunter eine Strategie zur Förderung einer gesunden Ernährung. Die ein Jahr zuvor verabschiedete internationale Konvention zur Bekämpfung des Tabakkonsums wurde bereits von zahlreichen Staaten ratifiziert. Die Schweiz hat diese Rahmenkonvention im Juni 2004 unterzeichnet. Allerdings werden bis zur Ratifizierung der zwingenden Konvention noch einige Jahre vergehen, da verschiedene schweizerische Gesetzestexte geändert werden müssen. Die erforderlichen Anpassungen betreffen namentlich den besseren Schutz der Passivraucher, das Werbeverbot für Tabakwaren, das Sponsoringverbot für die Tabakindustrie bei Sportanlässen und kulturellen Veranstaltungen sowie das Verbot des Zigarettenverkaufs an Minderjährige (im Visier steht dabei die grosse Zahl von Zigarettenautomaten in der Schweiz).
10Die 57. Tagung der Weltgesundheitsversammlung fand vom 17. bis 22. Mai in Genf statt. Mehr als 2000 Delegierte aus Mitgliedsstaaten und NRO-Kreisen nahmen daran teil. Der Schweizer Delegation unter der Leitung von Bundesrat Pascal Couchepin gehörten Vertreterinnen und Vertreter des Bundesamtes für Gesundheit, des EDA (Politische Direktion und DEZA), des Instituts für Geistiges Eigentum (EJPD), des Bundesamtes für Sport, des seco und der Ständigen Mission der Schweiz bei den internationalen Organisationen in Genf an.
- 5 WHO, World Health Assembly adopts global strategy on diet, physical activity and health, News Relea (...)
11Anlässlich der Versammlung wurde die globale Strategie der WHO für Ernährung, körperliche Aktivität und Gesundheit verabschiedet5. Weltweit sind 60 Prozent aller Todesfälle auf Obesität und mangelnde körperliche Betätigung zurückzuführen. Auch die Entwicklungsländer sind zunehmend davon betroffen. Schwerpunkte der Strategie sind der zurückhaltende Konsum von gesättigten Fetten, Salz und Zucker sowie mehr körperliche Betätigung und der vermehrte Verzehr von Obst und Gemüse.
- 6 WHO, World Health Assembly adopts first global strategy on reproductive health and resolution on th (...)
12Ferner verabschiedete die Versammlung die Strategie der WHO zur reproduktiven Gesundheit6. Im Vordergrund dieser Strategie stehen die Verbesserung der Pflege vor und bei der Geburt und die Pflege der Neugeborenen, die Leistungen der Familienplanung, die Abkehr von nicht medizinisch begründeten Abtreibungen, die Bekämpfung von sexuell übertragbaren Infektionen und die Förderung der sexuellen Gesundheit.
13Nach wie vor sind die Entwicklungsländer mit verschiedenen gesundheitspolitischen Problemen konfrontiert, die in den Medien kaum erörtert werden. Gemäss kürzlich veröffentlichten Zahlen der WHO starben im Jahr 2000 529’000 Frauen während der Schwangerschaft ; jährlich sterben weltweit 4,9 Millionen Menschen an den Folgen des Tabakkonsums ; Verkehrsunfälle fordern jedes Jahr 1,2 Millionen Menschenleben, mehr als 6 Millionen Menschen erkranken an Aids, Tuberkulose oder Malaria, und 3 Millionen nicht geimpfte Kinder sterben an Krankheiten, für die wirksame Impfstoffe vorhanden sind (eine entsprechende Impfkampagne würde 400 Millionen Dollar kosten)7.
14Die Rahmenkonvention gegen den Tabakgebrauch wurde anlässlich der Weltgesundheitsversammlung vom Mai 2003 verabschiedet. Es handelte sich dabei um ein vorrangiges Anliegen der ehemaligen WHO-Generaldirektorin Gro Harlem Brundtland. Im Vergleich zu anderen Konventionen der Vereinten Nationen schreiten die Beitritte zur WHO-Rahmenkonvention ausserordentlich rasch voran : Anfang Juli 2004, ein Jahr nach ihrer Auflegung, haben bereits 167 Staaten die Konvention unterzeichnet. Die Konvention tritt in Kraft, sobald sie von 40 Ländern ratifiziert worden ist (vorgesehener Zeitpunkt : Februar 2005). Dies ist umso bemerkenswerter, als es sich bei der Konvention um das erste rechtlich bindende multilaterale Abkommen in der Geschichte der WHO handelt. Üblicherweise beschränkt sich die WHO darauf, allgemeine Zielvorgaben bei der Bekämpfung gewisser Krankheiten und für Impfungen oder nicht bindende Empfehlungen zu formulieren.
15Gemäss WHO sterben jedes Jahr 4,9 Millionen Menschen an den Folgen des Tabakkonsums. In den kommenden zwanzig Jahren dürfte sich diese Zahl verdoppeln, wobei besonders in den Entwicklungsländern, wo heute bereits 84 Prozent aller Raucherinnen und Raucher leben, mit einem markanten Anstieg zu rechnen ist. Laut Bundesamt für Gesundheit (BAG) sind in der Schweiz alljährlich 8300 Todesfälle auf den Tabakkonsum zurückzuführen.
- 8 WHO, Framework convention on tobacco control, WHO, 2003, 26 S., verfügbar auf der Website der WHO, (...)
16Die Anti-Tabak-Konvention der WHO verpflichtet die Staaten, Massnahmen in folgenden Bereichen zu ergreifen8 :
-
Ausarbeitung, Umsetzung und regelmässige Evaluation von Strategien und nationalen Programmen in mehreren Sektoren zur Bekämpfung des Tabakmissbrauchs (Art. 5 der Konvention) ;
-
fiskalpolitische Massnahmen zur Verringerung der Nachfrage nach Tabak (Besteuerung von Tabakerzeugnissen, Art. 6) ;
-
gesetzgeberische und behördliche Massnahmen zum Schutz vor Passivrauchen am Arbeitsplatz, und in öffentlichen Verkehrsmitteln, Einrichtungen und Plätzen (Art. 8) ;
-
Reglementierung der Produktdeklaration : Diese darf weder den Käufer täuschen, noch mit Bezeichnungen wie z.B. „light“ den falschen Eindruck vermitteln, es handle sich um ein weniger toxisches Produkt ; ferner müssen auf allen Tabakprodukten Warnhinweise angebracht werden (Art. 11) ;
-
Innerhalb von fünf Jahren nach In-Kraft-Treten der Konvention müssen die Vertragsparteien die Tabakwerbung und das Tabaksponsoring gesetzlich verbieten oder, falls dies aus verfassungsmässigen Gründen nicht möglich ist, einschränken (Art. 13). Die Staaten müssen zumindest die irreführende Tabakwerbung verbieten und dafür sorgen, dass vor den schädlichen Auswirkungen des Tabakkonsums gewarnt wird.
17Zusätzlich zu den oben genannten Massnahmen, die zum Rückgang der Tabaknachfrage beitragen sollen, zielen die folgenden Mittel auf die Angebotsseite ab :
-
Massnahmen zur Unterbindung des Zigarettenschmuggels, der illegalen Herstellung und der Fälschung von Tabakprodukten (Art. 15) ;
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Verbot des Verkaufs von Tabakwaren an Minderjährige (Art. 16). Zigarettenautomaten dürfen für Minderjährige nicht zugänglich sein. Zudem ist der stückweise Verkauf bzw. der Verkauf von Kleinpackungen zu verbieten, da dies Minderjährigen den Zugang zu Tabakwaren erleichtert ;
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Zusammenarbeit mit anderen Vertragsparteien und internationalen Organisationen, um wirtschaftlich tragfähige Lösungen für Tabakproduzenten und deren Angestellte sowie gegebenenfalls für die Verkäufer voranzutreiben (Art. 17).
- 9 Eidg. Departement des Innern, Bundesrat unterzeichnet WHO-Rahmenkonvention zur Eindämmung des Tabak (...)
- 10 Bundesamt für Gesundheit (BAG), Totalrevision der Tabakverordnung mehrheitlich begrüsst, Medienmitt (...)
18Die Schweiz hat die Konvention am 25. Juni 2004 unterzeichnet. Allerdings muss der Bundesrat seine Ratifikationsbotschaft noch dem Parlament vorlegen9. Im Vergleich mit anderen Ländern ist die Schweiz bei der Bekämpfung des Tabakmissbrauchs im Rückstand. Bevor die Konvention ratifiziert werden kann, müssen verschiedene Gesetzesänderungen beschlossen werden (etwa im Hinblick auf das Werbe- und Sponsoringverbot, die Zugänglichkeit von Zigarettenautomaten für Minderjährige und der Schutz vor dem Passivrauchen). Bis zur Ratifizierung dürfte somit einige Zeit vergehen. Die vorgeschlagenen Änderungen des Lebensmittelgesetzes werden 2006 in die Vernehmlassung geschickt. Die Botschaft des Bundesrates ist für 2008 geplant, allerdings besteht die Möglichkeit, dass das Referendum ergriffen wird. Eine Reihe von neuen Massnahmen zur Bekämpfung des Tabakmissbrauchs in der Schweiz wurde 2004 mit der revidierten Tabakverordnung eingeführt, die seit dem 1. November 2004 in Kraft ist. Dank der revidierten Verordnung ist die Schweiz in der Lage, gewisse Anforderungen der Konvention zu erfüllen und ihre Gesetzgebung jener der Europäischen Union anzugleichen, namentlich in Bezug auf die verschärfte Warnung vor den gesundheitsschädigenden Auswirkungen von Tabak und das Verbot irreführender Bezeichnungen wie „light“ oder „mild“10.
- 11 „Tabakkonsum auf 20 bis 25 Prozent senken“, Neue Zürcher Zeitung, 13. Januar 2005 ; „Nichtraucher b (...)
19Laut Bundesamt für Gesundheit (BAG) sind allerdings noch drakonische Massnahmen erforderlich, um den Tabakkonsum in der Schweiz (gegenwärtig 31% Raucherinnen und Raucher in der Bevölkerung) auf das Niveau anderer europäischer Staaten (20 bis 25% Raucherinnen und Raucher) zu senken. Das Bundesamt für Gesundheit unter der Leitung von Thomas Zeltner setzt bei der Tabakprävention auf folgende Massnahmen : Schaffung eines Fonds für Tabakprävention, schrittweise Preiserhöhungen für Tabakerzeugnisse, Unterzeichnung der internationalen Konvention im Jahr 2004 und anschliessende Ratifizierung sowie die Inkraftsetzung der revidierten Tabakverordnung (siehe oben). Die schweizerische Politik der Tabakprävention beruht auf drei Pfeilern : Schutz der Jugend, Schutz der Nichtraucher durch Bekämpfung des Passivrauchens sowie Unterstützung bei der Rauchentwöhnung11.
20Im Anschluss an eine von der Weltgesundheitsversammlung im Mai 2003 verabschiedete Entschliessung setzte die WHO im Februar 2004 eine Kommission über die Rechte des geistigen Eigentums, Innovationen und öffentliche Gesundheit ein. Der Auftrag der von Altbundesrätin Ruth Dreifuss geleiteten Kommission lautet, Finanzierungs- und Anreizmechanismen zu analysieren, um die Entwicklung von neuen Medikamenten gegen Krankheiten voranzutreiben, von denen vor allem die Entwicklungsländer betroffen sind. Laut WHO werden 90 Prozent aller Medikamente in den Industrieländern verkauft, während 90 Prozent der jährlich durch Infektionskrankheiten verursachten 14 Millionen Todesfälle in den Entwicklungsländern auftreten. Die Forschungstätigkeit zur Entwicklung neuer Arzneimittel ist auf Krankheiten ausgerichtet, die mehrheitlich in den Industrieländern auftreten. Die aus einem Dutzend Sachverständigen zusammengesetzte Kommission soll 2005 ihre Vorschläge dem Exekutivrat der WHO vorlegen.
21Die soziale Dimension der Globalisierung war eines der Hauptthemen der Jahreskonferenz der IAO. Ein Bericht, den eine von der IAO beauftragte Kommission veröffentlichte, verwies auf die mangelnde Kohärenz zwischen den Tätigkeiten verschiedener internationaler Organisationen : Einige von ihnen propagieren die Liberalisierung der Märkte, ohne deren negative gesellschaftliche Folgen wie soziale Ausgrenzung und Zuspitzung der sozialen Ungleichheiten zu berücksichtigen. So werden Teile der Bevölkerung von der Globalisierung ausgeschlossen. Aus der Sicht der Kommission kann eine gerechte Globalisierung nur über eine verbesserte Ordnungspolitik auf nationaler und internationaler Ebene erreicht werden. Dies erfordert neben innerstaatlichen Massnahmen auch gerechtere internationale Regelungen, eine Stärkung des Multilateralismus durch Vereinbarungen unter den Akteuren sowie eine verstärkte Kohärenz zwischen den Tätigkeiten verschiedener Organisationen.
22Die 92. Arbeitskonferenz der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) tagte vom 1. bis 17. Juni 2004 in Genf. Rund 3000 Delegierte aus den 177 Mitgliedsstaaten nahmen daran teil. Gemäss den Grundsätzen der IAO setzen sich die dreigliedrigen Delegationen aus je zwei Regierungs-, einem Arbeitnehmer- und einem Arbeitgebervertreter zusammen. Die Delegierten können sich frei äussern und sind bei Abstimmungen nicht weisungsgebunden. Die Regierungsdelegation der Schweiz stand unter dem Vorsitz von Jean-Luc Nordmann (seco), jene der Arbeitgeber unter der Leitung von Michel Barde (Fédération des entreprises romandes, Dachverband der Westschweizer Unternehmen), und die Arbeitnehmerdelegation wurde von Jean-Claude Prince (Sekretär des SGB) angeführt.
23Drei Schwerpunktthemen standen im Mittelpunkt der vornehmlich routinemässigen Konferenz vom Juni 2004 : die soziale Dimension der Globalisierung, die Vereinigungsfreiheit und das Recht auf Kollektivverhandlungen sowie die Frage der Wanderarbeitnehmer. Der IAO-Ausschuss über die Arbeitsbedingungen im Fischereisektor beendete den ersten Teil der Aussprachen im Hinblick auf die Einführung neuer völkerrechtlicher Urkunden, welche die Arbeitssicherheit und die Arbeitsbedingungen im Fischereigewerbe verbessern sollen.
2416 ältere Empfehlungen der IAO wurden zurückgezogen, weil sie überholt sind. Der Haushalt der IAO für die Jahre 2004 und 2005 in der Höhe von 500 Millionen Dollar (ohne Zuwachs gegenüber dem vorangegangenen Haushalt) wurde von der Konferenz verabschiedet. Mit grosser Besorgnis nahm der Sachverständigenausschuss für die Durchführung der Übereinkommen und Empfehlungen Kenntnis von der weiterhin praktizierten Zwangsarbeit in Myanmar. Bürgerinnen und Bürger aus Myanmar, die bei der IAO Klage gegen die Zwangsarbeit einreichen wollen, laufen Gefahr, verfolgt und wegen Hochverrats verurteilt zu werden.
25Die Schweiz unterstützt die Konsolidierung der grundlegenden Normen über die Arbeitsbedingungen sowie die Stärkung der Menschenrechte und der sozialen Gerechtigkeit. Gemeinsam mit der IAO fördert sie gewisse konkrete Projekte im südlichen Afrika sowie in zwei chinesischen Exportförderungszonen. Darüber hinaus werden in Südamerika und in Vietnam im Rahmen eines neuen IAO-Projekts Produktionszentren finanziert, die kleineren und mittleren Unternehmen Beratung zur Einhaltung von Sozial- und Umweltnormen anbieten12.
- 13 ILO Migration Survey 2003: Country summaries, Genf, ILO, 2004.
26Das Internationale Arbeitsamt (IAA) hat eine Untersuchung über die Migration aus dem Blickwinkel der Arbeit veröffentlicht13, in der Gesetzgebung, Politik und Gepflogenheiten von 93 Ländern (darunter auch die Schweiz) im Zusammenhang mit der Migration präsentiert werden. Die Hälfte aller Migrantinnen und Migranten – rund 86 Millionen Erwachsene – üben eine Erwerbstätigkeit aus.
- 14 Folgende Bereiche könnten über bilaterale oder multilaterale Verträge besser geregelt werden : Ausw (...)
27Die Arbeitskonferenz verabschiedete einen Aktionsplan, der sicherstellen soll, dass die internationalen Arbeitsnormen auch für Wanderarbeitnehmer gelten und dass die nationalen Gesetzgebungen einen besseren Schutz für Arbeitsmigranten gewährleisten. Dieser Aktionsplan umfasst eine Reihe von Leitlinien zu folgenden Aspekten : bilaterale Verträge zwischen Ziel- und Herkunftsland14, Förderung der menschenwürdigen Arbeit für Wanderarbeitnehmer, Aufsicht über Vermittlungsstellen, die Verträge mit Wanderarbeitnehmern abschliessen, Bekämpfung von Missbräuchen, Schlepperei und Menschenhandel, Bekämpfung der illegalen Zuwanderung, Verbesserung der Arbeitsinspektion und Hilfe bei der Wiedereingliederung im Herkunftsland.
- 15 Eine faire Globalisierung : Chancen für alle schaffen, Bericht der Weltkommission für die soziale D (...)
- 16 Anhang 1 des Berichts bietet einen Leitfaden zu den Vorschlägen und Empfehlungen der Kommission (S. (...)
28Die Weltkommission für die soziale Dimension der Globalisierung, welcher Sachverständige aus Ländern des Nordens und des Südens angehören, legte im Februar 2004 nach zweijähriger Arbeit ihren Bericht vor, der an der jährlichen Arbeitskonferenz diskutiert wurde15. Die Schlussfolgerungen der Weltkommission wurden von den Delegierten mit grosser Mehrheit gutgeheissen, so dass der Bericht nunmehr als Grundlage für künftige Tätigkeiten der IAO dienen kann. Ausgehend von der festgefahrenen öffentlichen Globalisierungsdebatte und der Analyse gewisser negativer sozialer Folgen der Globalisierung (weltweit anhaltende Arbeitslosigkeit, Einkommensgefälle) formulieren die Autoren Empfehlungen, wie das Potenzial der Globalisierung besser genutzt werden kann16. Einige dieser Empfehlungen werden im Folgenden erörtert. Der grösste Schwachpunkt des Berichts ist zweifellos, dass er sehr allgemein gehalten wurde, um möglichst alle Facetten der Globalisierung abzudecken.
29Der Bericht stellt fest, dass die meisten Entwicklungsländer nur über ein geringes Gewicht in den internationalen Verhandlungen verfügen, dass zwingende internationale Regelungen von den Politiken der wichtigsten Institutionen im Finanz- und Wirtschaftsbereich dominiert werden und dass der weltweite Ordnungsrahmen Mängel aufweist. Zwischen den einzelnen Staaten besteht ein riesiges Gefälle in Bezug auf Macht und Gewicht in internationalen Verhandlungen. Gründe für dieses Gefälle sind die ungleichen Beschlussfassungsmodalitäten in gewissen internationalen Instanzen (Sicherheitsrat, IWF), die Tatsache, dass gewisse Entscheidungen ausserhalb des UNO-Systems im engeren Kreis gefällt werden (z.B. G-7) sowie die Tatsache, dass die grössere wirtschaftliche Macht einzelner Länder automatisch zu grösserem Einfluss auf Verhandlungen führt. Nur selten werden die von den Regierungen in den internationalen Organisationen vertretenen Standpunkte den nationalen Parlamenten zur umfassenden Prüfung vorgelegt.
30Angesichts der Dominanz der Regeln aus der Wirtschafts- und Finanzwelt müssen laut IAO die sozialen Anliegen sowie der Kampf gegen die Ungleichheit wieder ins Zentrum gerückt werden. Jede und jeder muss die Möglichkeit erhalten, eine menschenwürdige Arbeit zu finden. Die Verwirklichung dieses weltweiten Ziels muss durch kohärente Politiken im multilateralen Rahmen gefördert werden. Indem sie die soziale Entwicklung in den Mittelpunkt ihrer Anliegen rückt, muss die internationale Gemeinschaft die Voraussetzungen für eine fairere Globalisierung schaffen.
31Der Bericht weist darauf hin, dass die Kohärenz der Entscheidungsfindung auf internationaler Ebene mangelhaft ist. Internationale Verhandlungen finden stets in abgegrenzten Bereichen statt (Handel, Finanzen, Gesundheit, Soziales, Entwicklungshilfe), wobei sich jede Organisation auf einen spezifischen Auftrag konzentriert. Die Auswirkungen dieser Entscheidungen auf andere Bereiche werden nur unzureichend berücksichtigt. So können beispielsweise Beschlüsse der Organisationen im Finanzbereich die Erreichung sozialer Zielsetzungen beeinträchtigen. Der Einfluss der für Handel und Finanzen zuständigen internationalen Organisationen ist grösser als jener der mit Entwicklung und Sozialpolitik befassten Organisationen. Regelwerk und Politik auf internationaler Ebene sind primär zugunsten einer Öffnung und Erweiterung der Märkte ausgelegt, wobei davon ausgegangen wird, dass dies zur Schaffung von Arbeitsplätzen ausreicht. Auf diese Weise sind Wirtschaftspolitiken, die auf eine fairere Globalisierung für alle abzielen, ihrer Wirkung beraubt worden.
- 17 Quelle : Eine faire Globalisierung : Chancen für alle schaffen, op. cit., S. 121-126 und S. 148-152
32Nach Auffassung der Kommission müssen die internationalen Organisationen wirtschaftspolitische Fragestellungen ganzheitlicher und kohärenter angehen, indem sie beispielsweise die Vereinbarkeit der Ziele menschenwürdiger Arbeit und Vollbeschäftigung mit den finanziellen, handels- und produktionspolitischen Zielen des Wirtschaftssystems gewährleisten. Auch mit den Zielen in den Bereichen Bildung, Gesundheit, Menschenrechte und Umwelt muss eine Koordination bestehen. Beispielsweise sollten regelmässige Treffen zwischen den Finanz- und Handelsministern und den für die wichtigsten Arbeits- und Sozialpolitiken zuständigen Ministern stattfinden17. Die Verantwortung für eine bessere politische Kohärenz liegt bei den internationalen Organisationen, aber auch bei den Regierungen und Parlamenten. Auf nationaler Ebene müssen die sozialen Auswirkungen der Wirtschafts-, Finanz- und Handelspolitiken regelmässig überprüft werden, namentlich im Hinblick auf ihre Folgen für menschenwürdige Arbeit, Chancengleichheit, Bildung, Gesundheit und soziale Entwicklung.
33Die Kommission schlägt vor, die Koordination der Politiken der einzelnen internationalen Organisationen durch ein neues operationelles Instrument zu verbessern. Weltweit ist die parlamentarische Kontrolle des multilateralen Systems zu stärken. Die nationalen Parlamente sollten regelmässig die Möglichkeit erhalten, die von den Vertretern ihres Landes in den internationalen Organisationen getroffenen Entscheidungen zu prüfen.
34Zu den zahlreichen Tätigkeiten der UNESCO im Jahr 2004 zählte die Erarbeitung eines Vorentwurfs für eine Konvention über die kulturelle Vielfalt. Diese Konvention wird eine der grössten politischen Herausforderungen des Jahres 2005 für die Organisation bilden. Die Schweiz spielt in diesem Prozess eine wichtige Rolle : Einerseits ist der Vertreter der Schweiz bei der UNESCO im vorbereitenden Ausschuss für die Konvention tätig, andererseits spielt die schweizerische Zivilgesellschaft auf diesem Gebiet eine sehr aktive Rolle.
Jahrbuch 2004, Nr. 1, Kap. 9, Präsentation der UNESCO und Rolle der Schweiz, S. 163–170.
- 18 Allgemeine Erklärung zur kulturellen Vielfalt, verabschiedet anlässlich der 31. Generalkonferenz de (...)
35Im Jahr 2001 hatte die UNESCO die Allgemeine Erklärung zur kulturellen Vielfalt18 angenommen, in welcher die Staatengemeinschaft ihre Achtung vor der kulturellen Vielfalt und dem Dialog zwischen den Kulturen bekräftigte. Im Herbst 2003 beschloss die Generalkonferenz der UNESCO, einen Schritt weiter zu gehen, und appellierte an den Generalsekretär, im Herbst 2005 einen Vorentwurf zu einem Übereinkommen über den Schutz der Vielfalt der kulturellen Inhalte und der künstlerischen Ausdrucksformen vorzulegen. Als rechtlich bindendes Instrument soll dieses Übereinkommen die Rechte und Pflichten der Staaten definieren und ihr Recht verankern, nationale Kulturpolitiken zu erarbeiten oder weiterzuführen und auf diese Weise Produktion und Weitergabe kultureller Inhalte zu fördern.
- 19 Ausführliche Informationen zum Prozess und zum Inhalt der verschiedenen Sitzungen bietet die Websit (...)
36Die Ausarbeitung dieses neuen Völkerrechtstextes erfolgt in zwei Phasen. In einem ersten Schritt wurden zwischen Dezember 2003 und Mai 2004 im Rahmen von drei Sitzungen unabhängiger Sachverständiger vorbereitende Überlegungen angestellt, auf deren Grundlage ein erster Vorentwurf und ein Zwischenbericht verfasst wurden. In einem zweiten Schritt mussten anlässlich von zwei zwischenstaatlichen Treffen, die für September 2004 und Februar 2005 geplant waren, ein definitiver Vorentwurf sowie ein Bericht erarbeitet werden, die den Mitgliedsstaaten an der UNESCO-Generalkonferenz im Herbst 2005 unterbreitet werden19. Einem Redaktionsausschuss wurde der Auftrag erteilt, auf der Grundlage der Stellungnahmen der Mitgliedsstaaten, der betroffenen internationalen Organisationen (UNCTAD, WTO und WIPO) und verschiedener Nichtregierungsorganisationen einen neutralen Entwurf in klar verständlicher Rechtssprache zu den wesentlichen Punkten zu formulieren.
37Neben einer Reihe von Grundsätzen, die namentlich das Recht der Staaten bekräftigen, ihre eigene Kulturpolitik zu entwickeln, nennt der Vorentwurf verschiedene Instrumente zur Förderung der kulturellen Vielfalt, unter anderem die Schaffung eines Observatoriums für kulturelle Vielfalt und eines internationalen Solidaritätsfonds.
- 20 Ivan Bernier, Avant-projet de Convention sur la protection de la diversité des contenus culturels e (...)
38Ivan Bernier, einer der fünfzehn Sachverständigen, die im Auftrag der UNESCO den Vorentwurf zum Übereinkommen erarbeiteten, hat in einem äusserst umfassenden Beitrag die wichtigsten Punkte der Konvention zusammengefasst und Artikel für Artikel erläutert : Grundsätzlich ist der Vorentwurf zum Übereinkommen als Antwort auf die in der Präambel genannte Feststellung zu verstehen, dass die Globalisierung, begünstigt durch die rasante Entwicklung der Informations- und Kommunikationstechnologien, einerseits vollkommen neue Voraussetzungen für eine verstärkte Interaktion zwischen den Kulturen schafft, zum andern aber auch die Vielfalt bedroht und die Gefahr einer Verarmung des künstlerischen Ausdrucks mit sich bringt. Gemäss Bernier beruht diese Antwort auf einigen Grundgedanken, die sich gegenseitig stützen und den Zweck des Übereinkommens umschreiben : Erstens soll das souveräne Recht der Staaten bekräftigt werden, Politiken oder Massnahmen zum Schutz und zur Förderung des kulturellen Ausdrucks auf ihrem Gebiet durchzuführen. Zweitens sind die Staaten im Gegenzug zu diesem Recht verpflichtet, sich aktiv für den Schutz und die Förderung der kulturellen Vielfalt auf ihrem Territorium zu engagieren. Drittens müssen die Staaten zusammenarbeiten, um günstige Voraussetzungen für die kulturelle Entwicklung zu schaffen. Viertens müssen die internationale Zusammenarbeit und die Solidarität dringend gestärkt werden, denn die am akutesten bedrohten Formen des kulturellen Ausdrucks sind zumeist diejenigen der Entwicklungsländer und der am wenigsten entwickelten Länder. Fünftens sind geeignete Mechanismen für die Folgearbeit und die Streitbeilegung erforderlich, um sicherzustellen, dass das Übereinkommen wirksam umgesetzt wird und mit dem Wandel der internationalen Gesellschaft Schritt hält, und sechstens gilt es zu vermeiden, dass der Schutz und die Förderung der kulturellen Vielfalt auf nationaler Ebene auf Kosten der Öffnung gegenüber fremden Kulturen stattfindet20.
39Die erste Sitzung der Regierungsexperten mit mehr als 600 Teilnehmenden fand im September 2004 in Paris statt. In der Diskussion über den Vorentwurf der Sachverständigen trugen die einzelnen Länder ihre Standpunkte vor.
- 21 Ivan Bernier, La première réunion d’experts gouvernementaux sur l’avant-projet de Convention sur la (...)
40Diese erste Tagung der Regierungsexperten machte deutlich, dass die folgenden drei Punkte äusserst strittig sind und grundlegend geklärt werden müssen, damit die Debatte stattfinden kann : 1) der eigentliche Gegenstand des Übereinkommens, 2) die Beziehungen zwischen dem Übereinkommen und anderen internationalen Verträgen, und 3) der bindende Charakter des Übereinkommens. Dieser Klärungsbedarf lässt sich anhand des Gegenstands des Übereinkommens illustrieren : Gewisse Länder vertreten eine sehr breit gefasste Definition des Begriffs kulturelle Vielfalt (unter Einbeziehung zahlreicher verschiedener Aspekte, wie etwa der besonderen Merkmale einer Gesellschaft oder einer Gruppe entsprechend dem soziologischen Kulturbegriff, der kulturellen Rechte, des kulturellen Erbes in all seinen Erscheinungsformen, der kulturellen Entwicklung, der Urheberrechte usw.), während die Verfasser des Vorentwurfs auf den präzise umschriebenen Aspekt des Schutzes der kulturellen Vielfalt abzielen, das heisst der Verschiedenheit der kulturellen Inhalte und der künstlerischen Ausdrucksformen21.
41Im Zuge der Gespräche bildeten sich drei Gruppen von Staaten heraus. Die erste Gruppe, der namentlich Kanada und Frankreich angehören, treibt die Verabschiedung eines solchen Übereinkommens als „Motor“ voran. Sie spricht sich für eine bindende völkerrechtliche Konvention aus, welche die nationale Souveränität auf dem Gebiet der Unterstützung und Förderung künstlerischer Produktionen (Art. 5) verankert und über leistungsfähige Instrumente für die Streitbeilegung verfügt. Eine zweite Ländergruppe unter der Führung der Vereinigten Staaten und Japans plädiert für einen eng gefassten Geltungsbereich. Diese Länder stellen die Vereinbarkeit der internationalen Verträge auf diesem Gebiet infrage, indem sie die im Rahmen der WTO ausgehandelten Vereinbarungen (Art. 13 und 19) in den Vordergrund rücken, und lehnen Streitbeilegungsmechanismen ab. Der dritten Gruppe gehören mehrheitlich Länder des Südens an. Sie betrachten das Übereinkommen als Chance, ihre eigenen künstlerischen Ausdrucksformen – die in einigen Fällen ernsthaft bedroht sind – zu fördern. Sie streben primär ein völkerrechtliches Instrument mit breitem Geltungsbereich an, in dem das nationale Vorrecht, ihren Wertvorstellungen verpflichtete Politiken zu entwickeln, sowie die gegenseitige Achtung der Kulturen und die Entwicklung gemeinsamer Werte einen besonderen Platz einnehmen22.
42Der 25-seitige Vorentwurf der Sachverständigen wurde im Anschluss an das erste zwischenstaatliche Expertentreffen vom Redaktionsausschuss überarbeitet mit dem Ziel, die oben erläuterten Standpunkte zu berücksichtigen. Die daraus resultierende Zwischenfassung zählt 120 Seiten. Im Rahmen des zweiten zwischenstaatlichen Expertentreffens vom Februar 2005 soll das Dokument gestrafft werden. Dabei gilt es, die politischen Grundzüge des Vorentwurfs des Übereinkommens zu erarbeiten, der den Mitgliedern anlässlich der UNESCO-Generalkonferenz im Oktober 2005 unterbreitet werden soll.
- 23 A. Raschèr, „Qu’est-ce que la diversité culturelle ? Tout !“, Le Temps, 23. Oktober 2004.
43Die schweizerische Regierungsdelegation unter dem Vorsitz von Andrea Raschèr vom Bundesamt für Kultur setzt sich aus Vertreterinnen und Vertretern des seco, des BAKOM und des Departements für auswärtige Angelegenheiten zusammen ; auch die schweizerischen NRO sind vertreten. Die Schweiz hat sich weitgehend dem Standpunkt Frankreichs und Kanadas angenähert und befürwortet eine pragmatische Lösung. Gemäss Raschèr, der auch im Redaktionsausschuss vertreten ist, sollte das Übereinkommen eine völkerrechtliche Referenz darstellen, welche gewährleistet, dass der Grundsatz der kulturellen Vielfalt auf gleichem Fuss steht wie das Prinzip des Freihandels23.
- 24 Die schweizerische Zivilgesellschaft wird von der Schweizerischen UNESCO-Kommission koordiniert und (...)
- 25 Schweizerische UNESCO-Kommission, Schlussfolgerungen der Konsultation der schweizerischen Zivilgese (...)
44Gemeinsam mit den beiden NRO Traditions pour demain und Erklärung von Bern fungierte die Schweizerische UNESCO-Kommission bei der Ausarbeitung des Vorentwurfs für die UNESCO-Konvention über die kulturelle Vielfalt als Sprachrohr der schweizerischen Zivilgesellschaft. Um die Position der schweizerischen Zivilgesellschaft zu definieren, wurden zwei öffentliche Hearings organisiert (August 2004 und Januar 2005)24. Die allgemeine Stossrichtung des Vorentwurfs für die Konvention wurde sehr begrüsst. In einem zusammenfassenden Dokument25 erläutert die schweizerische Zivilgesellschaft ihre Auffassung von kultureller Vielfalt und weist darauf hin, dass nur ein rechtlich bindendes Instrument den beabsichtigten Zweck erfüllen kann. Darüber hinaus fordert sie eine Klärung der Rechte und Pflichten der Staaten (z.B. Anerkennung der staatlichen Souveränität im Bereich der Kulturpolitik oder Schaffung eines internationalen Solidaritätsfonds für die Kultur), betont die Rolle der Zivilgesellschaft bei der Umsetzung der Konvention und plädiert für unbürokratische und schlanke Organe, die für die Implementierung verantwortlich sind. Die schweizerische Zivilgesellschaft ist der Auffassung, dass ihre Forderungen zur Kenntnis genommen und grösstenteils in der offiziellen Position der Schweiz berücksichtigt wurden.
45Die Probleme bei der Durchführung der Tagungen der Menschenrechtskommission lösten in den letzten Jahren eine Welle der Kritik aus. Bestimmte Staaten werden wegen Menschenrechtsverletzungen verurteilt, während andere dank der Allianzen zwischen Ländern, die keineswegs als Vorbilder für die Wahrung der Menschenrechte gelten, die vorgeschlagenen Entschliessungen abwehren können. Die Schweiz leistet besonders mit der Studie, die sie beim Spezialisten Professor Walter Kälin in Auftrag gegeben hat, einen Beitrag zu den Reflexionen über die Verbesserungsmöglichkeiten zur Funktionsweise der Kommission.
- 26 Siehe Aussenpolitischer Bericht 2000. Präsenz und Kooperation : Interessenwahrung in einer zusammen (...)
- 27 Ibid., S. 306.
- 28 Bericht über die Menschenrechtspolitik der Schweiz vom 16. Februar 2000 (BBl 2000 2586).
46Die Förderung der Menschenrechte bildet ein prioritäres Ziel der Aussenpolitik der Schweiz26. Der Bundesrat hielt im Aussenpolitischen Bericht 2000 Folgendes fest : „Menschenrechte bilden eine juristische und eine bedeutsame ethische Grundlage der schweizerischen Aussenpolitik“27. Die wichtigsten Instrumente, welche die Schweiz zur Förderung der Menschenrechte einsetzt, werden im Bericht des Bundesrates über die Menschenrechtspolitik der Schweiz 2000 beschrieben28. Dabei handelt es sich um :
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- 29 Siehe Politische Abteilung IV (EDA), Menschenrechtsdialoge, Focus, Nr. 30, Mai 2004.
diplomatische Instrumente, darunter der politische Dialog über die Menschenrechte anlässlich offizieller Arbeitsbesuche, gezielter Dialog mit bestimmten Staaten29 (China seit 1991 und der Iran seit 2003), Interventionen und Erklärungen auf multilateraler Ebene, Sondermandate (z.B. Friedensprozess im Nahen Osten) ;
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rechtliche Instrumente, darunter die Teilnahme an Projekten zum Zweck der Entwicklung des Völkerrechts im Bereich Menschenrechte, Beschlüsse zur Ratifikation von juristischen Instrumenten, Entsendung von Experten ;
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wirtschaftliche Instrumente, darunter der konstruktive Dialog in bilateralen Wirtschaftsverhandlungen, die Teilnahme an der Durchführung von Wirtschaftssanktionen, das Kontrollsystem für die Kriegsmaterialausfuhr und die Verweigerung von Wirtschaftshilfe im Fall von gravierenden Menschenrechtsverletzungen ;
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Instrumente der Zusammenarbeit, unter anderem Programme zur Förderung der Entwicklung einer pluralistischen Zivilgesellschaft, Stärkung des Rechtsstaates, Good governance, Unterstützung der lokalen NRO, die sich für Menschenrechte einsetzen, und der NRO, die sich an den internationalen Konferenzen in Genf beteiligen.
- 30 Die Politische Abteilung IV ist insbesondere für den Bericht über die Menschenrechtspolitik, für de (...)
- 31 Die Völkerrechtsdirektion kümmert sich um die laufenden Verhandlungen über neue internationale Vert (...)
- 32 Europäischer Menschenrechtsgerichtshof, Übereinkommen zur Verhütung von Folter, Pakt über die bürge (...)
- 33 Das seco erstellt die Berichte der Schweiz über die Umsetzung des Internationalen Paktes über die w (...)
47Mit der Durchführung der schweizerischen Menschenrechtspolitik befassen sich im Wesentlichen die folgenden Ämter : Politische Abteilung IV – Menschliche Sicherheit (EDA)30, die Direktion für Völkerrecht (EDA)31, die DEZA, das Bundesamt für Justiz (BJ)32 und das seco33.
Schweizerische Menschenrechtspolitik : drei wichtige Internetportals
Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA), Politische Abteilung IX – Menschliche Sicherheit, http://www.eda.admin.ch/eda/d/home/foreign/humsec.html
Die Website enthält Informationen über die Arbeit der Sektion Menschenrechtspolitik, über die multilaterale Politik der Schweiz, die bilaterale Politik und die thematischen Prioritäten. Ausserdem finden sich auf der Website unter „Publikationen“ eine Reihe von Facts sheets mit Zusammenfassungen der schweizerischen Menschenrechtspolitik in verschiedenen Bereichen.
Menschenrechte Schweiz MERS, Plattform der schweizerischen NRO im Bereich Menschenrechte, http://www.humanrights.ch
Die Website – ein Observatorium der Menschenrechtspolitik – enthält Links zu den wichtigsten Bundesämtern, die sich mit der Menschenrechtspolitik beschäftigen, zu den laufenden parlamentarischen Arbeiten in diesem Bereich sowie aktuelle Informationen.
Mandat International, http://www.mandint.org, unter „Human Rights Link“
Diese Seite enthält Links zu den internationalen Organisationen, zu den wichtigsten NRO für die Förderung der Menschenrechte in Genf und auf internationaler Ebene sowie zu den Verfahren für die Verurteilung von Menschenrechtsverletzungen. Weitere Rubriken : „Trainings on Human Rights“, „Rights of the Child“, „Women“, „Minorities and collective rights“, usw. Auf der Website befindet sich auch ein Verweis auf die Seite „Indigenous Peoples“.
48Die im Jahr 1946 geschaffene Menschenrechtskommission tagt einmal jährlich im Frühjahr in Genf. 53 Staaten sind gemäss einem Turnus unter allen Staaten stimmberechtigt. Daneben können weitere Staaten und zahlreiche NRO mit Beobachterstatus an den Diskussionen teilnehmen. Das Hochkommissariat für Menschenrechte wurde 1994 in Genf gegründet.
49Die Menschenrechtskommission entwickelt neue Normen und überwacht die Menschenrechtslage weltweit. Sie untersucht Verstösse gegen die Menschenrechte und verlangt Erklärungen von den betroffenen Staaten. Ausserdem verabschiedet sie Entschliessungen, Beschlüsse und Erklärungen. Bei gravierenden und systematischen Menschenrechtsverletzungen führt sie Ermittlungen durch ; dazu ernennt sie Sonderberichterstatter zur Untersuchung der Lage einzelner Länder oder von Themen. Die Menschenrechtskommission kann anschliessend Resolutionen verabschieden, um einen Staat zu verurteilen. Verschiedene Subkommissionen unterstützen die Arbeit der Menschenrechtskommission, so die Subkommission für die Förderung und den Schutz der Menschenrechte, die aus 26 Experten besteht und jeweils im Sommer in Genf tagt. Die Subkommission befasst sich mit Fragen wie Unternehmensverantwortung, moderne Formen der Sklaverei, authochthone Völker und Minderheiten. Im Juli 2004 setzte sie sich mit dem Thema Korruption auseinander.
50Die 60. Tagung der UNO-Menschenrechtskommission fand vom 15. März bis 23. April 2004 in Genf statt. Anlässlich dieser Tagung wurden mehrere Entschliessungsentwürfe durch Koalitionen, die sich unter den Ländern bildeten, blockiert. Der von der Europäischen Union eingereichte Entschliessungsentwurf zur Verurteilung der Menschenrechtsverletzungen Russlands in Tschetschenien z.B. erzielte unter den 53 Mitgliedern der Menschenrechtskommission nur zwölf Stimmen, weil die Vereinigten Staaten sich gegen diese Resolution stellten. Die Vereinigten Staaten verhinderten im Übrigen durch Druck auf die Kommissionsmitglieder, dass die von Kuba eingereichte Entschliessung über Menschenrechtsverletzungen bei der Inhaftierung von Gefangenen in der amerikanischen Militärbasis Guantanamo angenommen wurde ; Kuba zog den Resolutionsentwurf letztlich zurück. China gelang es seit 1993 zum elften Mal in Folge, eine Mehrheit von Ländern für die Ablehnung des Entschliessungsentwurfs über die Menschenrechtsverletzungen in China zu gewinnen. Die Gruppe der afrikanischen Länder sprach sich gegen eine Verurteilung Simbabwes aus. Der Entschliessungsentwurf der Europäischen Union über den Sudan musste abgeschwächt werden, d.h. der Verweis auf die Unterstützung Kartums an die für die Übergriffe in Darfour verantwortlichen Milizen musste gestrichen werden. Brasilien wurde von islamischen Ländern, vom Vatikan und von den Vereinigten Staaten unter Druck gesetzt, den Entwurf „über die sexuelle Orientierung und die Menschenrechte“ zurückzuziehen.
51Die Diskussionen zu Israel und zu den besetzten palästinensischen Gebieten wurden von politischen Erwägungen beherrscht. Die NRO verurteilten das mangelnde Engagement in der Frage der Menschenrechtsverletzungen im Irak. Die Menschenrechtskommission beschloss, bestimmten Ländern – Haiti, Liberia, Sierra Leone, der Demokratischen Republik Kongo oder Kolumbien – technische Zusammenarbeit zu gewähren. Die NRO halten es für sinnlos, Ländern, die keinen klaren politischen Willen für die Verbesserung der Menschenrechtslage beweisen, eine solche Zusammenarbeit zu gewähren.
52Bestimmte Beschlüsse werden jedoch besonders von den NRO, die in der Wahrung der Menschenrechte aktiv sind, begrüsst. Die Entschliessung zur Verurteilung der Todesstrafe wurde von 26 Ländern angenommen, darunter zum ersten Mal von der Türkei. China und die Vereinigten Staaten sprachen sich dagegen aus. Die NRO begrüssten die Ernennung des neuen Sonderberichterstatters für den Handel mit jungen Frauen sowie die Ernennung eines Experten zur Untersuchung der Missbräuche im Zusammenhang mit der Terrorismusbekämpfung. Als weitere positive Entwicklung ist die Diskussion zur Frage der sozialen Unternehmensverantwortung im Menschenrechtsbereich zu nennen. Das Hochkommissariat für Menschenrechte hat den Auftrag, eine Bestandsaufnahme zu dieser Frage durchzuführen.
- 34 Erklärung von Jean-Daniel Vigny, Delegationsleiter, anlässlich der 60. Tagung der Menschenrechtskom (...)
- 35 Die Schweiz ist besonders über die Feindseligkeiten gegen Menschenrechtsakvitisten in Kolumbien, Ku (...)
53Die schweizerische Delegation äusserte sich zu rund zehn Punkten auf der Tagesordnung. Sie betonte die Wichtigkeit des Rechts auf Ernährung und sprach sich gegen die Anwerbung und den Einsatz von Kindern in bewaffneten Konflikten aus ; ausserdem wiederholte sie die kategorische Opposition der Schweiz gegen die Todesstrafe. Die Schweiz plädiert für ein Verbot von Hinrichtungen von Personen, die zum Zeitpunkt der Straftat noch minderjährig waren (das betrifft nur China und die Vereinigten Staaten, die als einzige Länder im Jahr 2003 minderjährige Verbrecher hinrichteten). Die schweizerische Delegation äusserte sich ferner zum Kampf gegen den Terrorismus : Dieser Kampf spielt zweifellos eine wichtige Rolle, jedoch muss er unbedingt die Menschenrechte, das humanitäre Völkerrecht und das internationale Flüchtlingsrecht beachten. Gesetze über die Sicherheit dürfen keine willkürliche Festnahmen rechtfertigen. Willkürliche Festnahmen sind besonders alarmierend, wenn sie von Regierungen der Mitgliedsstaaten der Menschenrechtskommission begangen werden34. Die Schweiz beteiligt sich aktiv an den Arbeiten zur Ausarbeitung einer rechtsverbindlichen Urkunde zum allgemeinen Schutz gegen das Verschwindenlassen (fakultatives Zusatzprotokoll zum Pakt über die zivilen und politischen Rechte). Die schweizerische Delegation zeigte sich zudem besorgt über die Toleranz mehrerer Staaten gegenüber der Gewalt, die gegen Menschenrechtsaktivisten ausgeübt wird35.
- 36 Erklärung von Delegationsleiter Jean-Daniel Vigny anlässlich der 60. Tagung der Menschenrechtskommi (...)
54In Bezug auf die Situation in Kolumbien forderte die Schweiz eine Stärkung der zivilen und unabhängigen Kontrollen über das Vorgehen der Streitkräfte und zeigte sich besorgt über die willkürlichen Festnahmen von Führungspersonen der Gemeinschaften, Menschenrechtsaktivisten und Gewerkschaftern sowie über die aussergerichtlichen Hinrichtungen, Fälle von Verschwindenlassen und Folter. Die Schweiz verurteilt die schwerwiegenden Verstösse gegen das humanitäre Völkerrecht, die von den FARC, den ELN und den Paramilitärs begangen wurden, besonders Geiselnahmen, Ermordungen, Rekrutierung von Kindern und Einsatz von Antipersonenminen. Auch äussert die Schweiz Besorgnis zur Lage der indigenen und afro-kolumbianischen Gemeinschaften, zu denen die meisten Opfer von Zwangsverschleppungen zählen. Dabei ist an das Engagement der Schweiz (EDA) zur Förderung des Friedensprozesses in Kolumbien, an das zivile Konfliktmanagement und an ihre Rolle als „facilitator“ zwischen bestimmten Konfliktparteien zu erinnern36.
- 37 Erklärung von Micheline Calmy-Rey anlässlich der 60. Tagung der Menschenrechtskommission, hochrangi (...)
55Bundesrätin Micheline Calmy-Rey forderte in ihrer Erklärung vor der Menschenrechtskommission am 16. März 2004, die Funktionsweise der Kommission zu verbessern, damit sie ihre vorrangige Rolle als „Gewissen der Menschheit“ wieder spielen könne. Die Schweiz möchte sich in den notwendigen Reformen aktiv engagieren (siehe unten Erwähnung des Kälin-Berichts). Die Bundesrätin führte verschiedene Themen auf, die der Schweiz am Herzen liegen (Kampf gegen die Folter, Recht der Minderheiten, Rechte des Kindes, wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte)37. Die Schweiz hinterlegte im April 2003 ein Gesuch um Einsitz in der Menschenrechtskommission für den Zeit raum 2007 bis 2009.
56Die Funktionsweise der Menschenrechtskommission ist nach weitgehender Auffassung unzufriedenstellend und wird in den letzten Jahren zunehmend kritisiert. Die Arbeiten der Kommission werden von politischen Auseinandersetzungen überschattet, welche der Sache der Menschenrechte eher schaden als nützen. Die NRO und viele Länder vertreten die Auffassung, dass dieses UN-Gremium seine eigentliche Rolle nicht mehr erfüllt, nämlich diejenigen Staaten anzuprangern, welche gravierende Menschenrechtsverletzungen begehen. Einige Delegationen investieren viel Energie in die Suche nach den erforderlichen Koalitionen, um einen allzu negativen Bericht zu vermeiden, so dass die Verurteilung eines bestimmten Landes abgewendet wird. Weitere Schwachstellen in der Funktionsweise sind die Langsamkeit – die Tagung der Kommission dauert über sechs Wochen – die Häufung der Wortmeldungen und die jährliche Veröffentlichung von über hundert Entschliessungen und Beschlüssen. Staaten mit einem repressiven Regime bewerben sich um die Mitgliedschaft in der Menschenrechtskommission, um ihnen missliebige Entschliessungen abzuwehren.
57Die NRO spielen in den Arbeiten der Menschenrechtskommission eine wichtige Rolle. Die NRO, die einen Beobachterstatus besitzen, können schriftliche Eingaben unterbreiten, sich während der Tagung mündlich äussern oder Diskussionsthemen vorschlagen ; so erfüllen sie eine wichtige Aufgabe für die Verurteilung von gravierenden Menschenrechtsverletzungen. Einigen Staaten ist die Teilnahme zahlreicher NRO, die ihre Politik kritisieren, ein Dorn im Auge. Bestimmte Staaten bemängeln die Qualität ihrer Wortmeldungen und qualifizieren sie als zu häufig, zu repetitiv und bisweilen als zu polemisch. Rund fünfzig internationale NRO engagieren sich im internationalen Genf für die Förderung der Menschenrechte. Sie werden bei den Regierungen vorstellig und mahnen bestimmte Staaten an ihre Verantwortungen.
Jahrbuch 2004, Nr. 2, Yanik Marguerat, „Die internationalen NRO in Genf“, S. 35-49, (siehe besonders S. 34).
- 38 Bericht 2004 über die Beziehungen mit der UNO und den internationalen Organisationen mit Sitz in de (...)
58Die Schweiz beteiligte sich an den Überlegungen über die Verbesserung der Funktionsweise der Menschenrechtskommission. Im Bericht über die Beziehungen mit der UNO 2004 stellt der Bundesrat fest, dass die derzeitige Funktionsweise der Kommission, die von einer immer stärkeren Polarisierung gekennzeichnet ist, nicht mehr zufriedenstellend erscheint38. Allerdings ist Vorsicht geboten, denn die Kritiken kommen nicht nur von Ländern oder NRO, die es für wünschenswert halten, dass die Menschenrechtskommission eine aktivere Rolle als „Gewissen der Menschheit“ spielt, sondern auch von Staaten, welche die Kommission stärker kontrollieren oder schwächen wollen.
- 39 Walter Kälin und Cecilia Jimenez, Reform of the UN Commission on Human Rights, Studie im Auftrag de (...)
59Der schweizerische Experte Professor Walter Kälin wurde vom EDA beauftragt, eine Studie zu den Reformvorschlägen zur Funktionsweise der Kommission durchzuführen. Der Autor untersucht verschiedene Ansätze und formuliert eine Reihe von Empfehlungen zur Verbesserung der Funktionsweise39. Die Schweiz leitete den Bericht an alle Staaten, an das Hochkommissariat für Menschenrechte und an die interessierten NRO weiter ; er löste ein positives Echo aus. Im Bericht werden unter anderem folgende Elemente hervorgehoben :
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NRO wie Amnesty International oder Human Rights Watch plädieren für die Einführung von Kriterien, welche die Staaten erfüllen müssen, um in der Menschenrechtskommission vertreten zu sein. Zahlreiche Beobachter waren konsterniert, als Libyen im Jahr 2003 den Vorsitz übernahm (2004 ging die Präsidentschaft an Australien). Walter Kälin beurteilt die Festlegung von strengen Auflagen und Kriterien für die Vertretung in der Kommission jedoch skeptisch. Dagegen wäre es gemäss einem kanadischen Vorschlag denkbar, dass die Kandidatenländer für einen Sitz in der Kommission sich öffentlich für die Förderung der Menschenrechte engagieren. Die Schweiz unterstützt diesen Vorschlag. So müsste die Wahl von Ländern, die Bereitschaft zur Zusammenarbeit beweisen und in Menschenrechtsfragen einen konstruktiven Ansatz verfolgen, in die Menschenrechtskommission gefördert werden.
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Walter Kälin ist nicht für eine Erhöhung der Mitgliederzahl der Kommission, sondern hält es für sinnvoll, bei der aktuellen Zahl von 53 Mitgliedsstaaten zu bleiben.
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Gemäss dem Vorschlag von Professor Kälin sollte das Sekretariat des Hochkommissariats für Menschenrechte aufgrund der Daten, welche die Berichterstatter und die Sondervertreter der Kommission sowie weitere offizielle UNO-Quellen liefern, eine Zusammenstellung der Länderinformationen vornehmen, um den Entschliessungen zu bestimmten Ländern grössere Transparenz und Repräsentativität zu verleihen. Die Staaten, die eine Entschliessung zur Verurteilung eines Landes einreichen, müssten sich anschliessend auf die vorbereitete Information beziehen.
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Es wird empfohlen, während der Tagungen der Kommission ein informelles Dialog-Forum, das aus nationalen Menschenrechtsinstitutionen besteht, einzusetzen.
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Zur Frage der NRO betont der Experte, dass ihre nach wie vor wichtige Rolle nicht geschwächt werden darf.
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Zur Verbesserung der Folgearbeiten zu den Resolutionen sollte die Kommission einen Sonderberichterstatter für die Koordinierung der Aktivitäten ernennen.
- 40 Walter Kälin, Toward a UN Human Rights Council : Options and Perspectives, Bern, Institut für öffen (...)
60Professor Kälin prüfte ausserdem mehrere Optionen zur Umwandlung der Menschenrechtskommission in einen Rat für Menschenrechte, der anders als die aktuelle Kommission nicht mehr dem ECOSOC unterstellt wäre, sondern ein Hauptorgan der Vereinten Nationen bilden würde40. Das Autoritätsdefizit der gegenwärtigen Kommission ist vor allem auf die Abhängigkeit vom ECOSOC und auf die langwierigen Verfahren zurückzuführen, weil der ECOSOC und die Generalversammlung der Vereinten Nationen bestimmte Beschlüsse der Kommission annehmen müssen. Der Sachverständige prüfte die Vor- und Nachteile der drei möglichen Optionen : eine leichte Struktur mit nur 15 bis 25 Mitgliedern, ein Organ mit 50 bis 60 Mitgliedern oder ein universales Gremium, in dem alle Staaten vertreten sind und das in den meisten Angelegenheiten endgültige Beschlüsse fassen und neue Verträge und Erklärungen annehmen könnte. Bundesrätin Micheline Calmy-Rey schlug in ihrer Rede vor der 60. Tagung der Kommission vor, einen Rat für Menschenrechte in Form eines unabhängigen Gremiums, ähnlich wie der Sicherheitsrat, einzusetzen.
- 41 Quellen : Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement, Den Schutz vor Folter verstärken ; Der Bu (...)
61Der Bundesrat unterzeichnete im Juni 2004 das Fakultativprotokoll zum „Übereinkommen der UNO gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe“, das von den Vereinten Nationen am 18. Dezember 2002 angenommen worden war. Die Schweiz hatte bei der Verabschiedung dieses Protokolls, das zur Verbesserung der Prävention der Folter Besuche und Kontrollen in den Gefängnissen vorsieht, eine Schlüsselrolle gespielt. Der Vorschlag war bereits im Jahr 1977 vom Genfer Jean-Jacques Gautier, Präsident der „Association pour la prévention de la torture“, formuliert worden. Im Rahmen des Europäischen Übereinkommens zur Verhütung von Folter wurde der Gedanke 1987 wieder aufgegriffen. Gemäss dem neuen Protokoll müssen die unabhängigen Experten des UNO-Unterausschusses für die Verhütung von Folter Zugang zu den Gefängnissen (und anderen Haftorten wie z.B. Polizeiwachen) erhalten und regelmässige Besuche durchführen. Der Unterausschuss kann anschliessend die Empfehlungen an den betroffenen Staat weiterleiten. Die Staaten sind verpflichtet, Mechanismen zur Verhütung der Folter einzuführen. Amnesty International begrüsste die Unterzeichnung des Protokolls durch die Schweiz. Der Bundesrat muss dem Parlament noch beantragen, der Ratifizierung des Protokolls zuzustimmen41.
Jahrbuch 2004, Nr. 1, Kap. 9, S. 175-176.
62Das internationale Übereinkommen über die Rechte des Kindes wurde im Jahr 1989 von den Vereinten Nationen angenommen. Die Vertragsparteien verpflichten sich, dem Ausschuss für die Rechte des Kindes regelmässig über die Umsetzung Bericht zu erstatten. Im Jahr 2000 wurden zwei Fakultativprotokolle angenommen, die erstens die Fragen der Beteiligung von Kindern an bewaffneten Konflikten und zweitens den Kinderhandel, die Kinderprostitution und die Kinderpornographie abdecken.
63Im Oktober 2003 eröffnete der Bundesrat das Vernehmlassungsverfahren für die Ratifizierung des Fakultativprotokolls zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes betreffend Kinderhandel und Kinderprostitution. Die Annahme des Protokolls setzt eine Änderung des schweizerischen Strafgesetzbuches voraus, um den Kinderhandel zu Zwecken der sexuellen Ausbeutung, den Organhandel und die Zwangsarbeit zu ahnden. Gegenwärtig wird nur der Menschenhandel zu Zwecken der sexuellen Ausbeutung des Opfers vom schweizerischen Strafgesetzbuch unter Strafe gestellt. Gegenüber dem Entwurf des Bundesrates verlangte Terre des hommes, dass Verbrechen, die Kinder betreffen, nicht verjähren dürfen. Ausserdem forderte Terre des hommes eine universale Kompetenz der schweizerischen Behörden, sprich die Möglichkeit, das Verbrechen unabhängig von der Staatsbürgerschaft des Täters am Tatort zu verfolgen.