• 1 Bundesrat, Bericht 2007 über das Verhältnis der Schweiz zur UNO und zu den internationalen Organisa (...)

1Der Bericht 2007 des Bundesrates über das Verhältnis der Schweiz zur UNO1 erfüllt die traditionelle Rolle eines Jahresberichts und zieht ausserdem die Bilanz über das Engagement der Schweiz in der UNO seit ihrem Beitritt vor fünf Jahren, im September 2002.

• 2 Zahlen des Pflichtbeitrags der Schweiz an die UNO im Jahr 2007 (Quelle : Bundesrat, op. cit. Anhang (...)

2Der Nationalrat nahm den Bericht anlässlich der Herbstsession 2007 zur Kenntnis. Dabei verteidigte Bundesrätin Micheline Calmy-Rey das dreifache Engagement der Schweiz in der UNO : erstens das finanzielle Engagement, denn die Schweiz belegt mit 126 Millionen im Jahr 2007, davon 85 Millionen für friedenserhaltende Einsätze, den 14. Rang unter den Beitragzahlern des UNO-Haushalts2; zweitens die Initiativen, für die sich die Schweiz engagiert, besonders betreffend die Funktionsweise und die Zusammensetzung des Sicherheitsrates ; drittens das institutionelle Engagement mit den schweizerischen Kandidaturen auf allen Ebenen der UNO. Bei den beiden letzten Engagements stützt sich die Schweiz auf die Strategie der sogenannten flexiblen transregionalen Zusammenarbeit, dank der sie je nach Umständen Mehrheiten beschaffen und damit ihre Ziele erreichen kann.

• 3 07.050. Verhältnis zur UNO und zu den internationalen Organisationen mit Sitz in der Schweiz. Beric (...)
• 4 Ibid.

3Konkret hatte Micheline Calmy-Rey bereits 2006 die Schweizer Bewerbungen für den Sicherheitsrat vor dem Zeithorizont 2020 sowie für die Friedenskonsolidierungskommission 2011 als Massnahmen zur Festigung der institutionellen Position der Schweiz in der UNO gefordert. Der Vorschlag einer Schweizer Kandidatur für den UNO-Sicherheitsrat, der im Bericht 2007 über das Verhältnis der Schweiz zur UNO aufgeführt wird, wurde vom Nationalrat am 5. Oktober 2007 erörtert. Die extreme Rechte vertrat die Auffassung, dass die Beteiligung der Schweiz im Sicherheitsrat der Neutralität einen fatalen Schlag versetzen würde (siehe unten Abschnitt 1.1.2). Die Rechte forderte, andere Zwischenlösungen zu prüfen, z.B. die Informationsbekanntgabe an interessierte Staaten ausserhalb des Kreises der 15 Sicherheitsratsmitglieder in Übereinstimmung mit dem laufenden Reformprozess (siehe unten Abschnitt 1.1.3). Micheline Calmy-Rey antwortete in ihrem Plädoyer, es sei nicht gerechtfertigt, dass die Schweiz finanziell jedes Jahr mehr beitrage, ohne bei der Ausarbeitung der Mandate für die friedenserhaltenden Einsätze mitreden zu können3. Ausserdem stellte sie klar, dass das Parlament im Fall einer Kandidatur zu Rate gezogen würde und dass eine solche Bewerbung nicht im Widerspruch zu den neutralitätsrechtlichen Verpflichtungen unseres Landes stehe4.

• 5 Bundesrat, Bericht zur Neutralität (BBl 1994 206), Anhang des Berichts über die Aussenpolitik der S (...)

5Die Praxis der Neutralität der Schweiz wurde seit dem Bericht zur Neutralität von 19935 meistens in Bezug auf konkrete Situationen mehrmals untersucht.

• 6 Bundesrat, Neutralität (BBl 2007 5557), Anhang 1 zu : Aussenpolitischer Bericht, Juni 2007 vom 15. (...)
• 7 Bundesrätin Micheline Calmy-Rey erklärte in der Zeitung Le Temps vom 2. August 2006, die Schweiz ha (...)
• 8 Bundesrat, Neutralität, op. cit., S. 5558.

6Der letzte Bericht zur schweizerischen Neutralität, der als Anhang zum Aussenpolitischen Bericht 20076 erschien, wurde als Reaktion auf die Kontroverse7 zur Position der Schweiz gegenüber dem bewaffneten Konflikt zwischen Israel und der Hisbollah in Libanon im Sommer 2006 verfasst. Der Neutralitätsbericht bietet zunächst eine Unterscheidung zwischen Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik : Letztere „dient vor allem dazu, die anderen Staaten von der Fähigkeit und Bereitschaft des betreffenden Staates zu überzeugen, sich im Falle künftiger bewaffneter Konflikte neutral zu verhalten“8. Mit dieser Neutralitätspolitik wird auch das wesentliche Interesse der Schweiz an der Anwendung und vor allem an der Festigung und Weiterentwicklung des Völkerrechts (humanitäres Völkerrecht, aber auch Regeln zur Gewaltanwendung) verteidigt. Mit anderen Worten : Eine „friedliche und gerechte internationale Ordnung“ gemäss der Bundesverfassung (Art. 2 Abs. 4) ist der beste Garant für den Erfolg der schweizerischen Neutralitätspolitik. In diesem Zusammenhang erweist sich die UNO für die Schweiz als besonders geeignetes Instrument.

• 9 AUNS, Neutralität als Instrument für Sicherheit, Friedensdiplomatie und humanitäre Hilfe nutzen – A (...)
• 10 AUNS, Schwarzbuch zur Schweizerischen Neutralität, Standortbestimmung : 10. Januar 2008, S. 8.
• 11 Ibid., S. 27.

7Diese Weise, die Vereinten Nationen und die Neutralität zu vereinbaren, stösst jedoch auf Widerspruch. Bundesrat Christoph Blocher nahm in seiner Rede zum 1. August 2007 das Völkerrecht unter Beschuss – ein übergeordnetes Recht, das den Volksrechten vorgehe und die Freiheit der Schweizer Bürger bedrohe. Das von der Aktion für eine unabhängige und neutrale Schweiz (AUNS) veröffentlichte Schwarzbuch der AUNS zur Neutralität9 zieht den Schluss, dass die Neutralität seit dem UNO-Beitritt der Schweiz systematisch ihrer Substanz beraubt werde. Die AUNS nimmt das Schwarzbuch zum Anlass, um die „substanzielle Aushöhlung unserer Neutralität seit dem UNO-Beitritt“ zu belegen10 und für sich eine Rolle als Hüterin des Begriffs der „integralen Neutralität“ einzufordern, und zwar nach dem folgenden Prinzip : „Jeder Staat, der sich aus Kämpfen heraushält, macht die Welt ein Stück friedlicher“11.

• 12 CSS, Neutralität und aussenpolitische Handlungsfähigkeit der Schweiz, CSS Analysen zur Sicherheitsp (...)
• 13 Ibid., S. 3.

8Die Neutralität ist in der schweizerischen Innenpolitik wegen ihrer Funktion als nationales Identitätsmerkmal zwar allgegenwärtig, aber laut den Analysen zur Sicherheitspolitik des Center for Security Studies der Eidgenössischen Technischen Hochschule Zürich (CSS) erweist sie sich angesichts der aktuellen asymmetrischen Gefahren als strategisch schwaches Instrument. Das CSS schreibt in seiner Analyse dazu : „Der seit Juni 2007 vorliegende Bericht [zur Neutralität] ist jedoch ein typisches Kompromissprodukt, das im aussenpolitischen Richtungsstreit keine Antworten liefern kann.“12 Die Analyse plädiert für die Ausarbeitung eines „vom Neutralitätsbegriff losgelösten“13 globalen Strategieprozesses, in welchem die Schweiz ihre Sicherheits-, Aussen- und Umweltpolitik effizienter koordinieren kann.

• 14 Swissinfo, UNO : Reformen zuoberst auf Schweizer Agenda, Medienmitteilung, 12. Januar 2007.
• 15 Wortmeldung von Andreas Baum anlässlich der 61. Tagung der Generalversammlung der Vereinten Natione (...)

9Der von Kofi Annan eingeleitete und vom heutigen Generalsekretär Ban Ki-moon fortgesetzte Prozess der UNO-Reform steht „zuoberst auf [der] Schweizer Agenda“14. Für die Schweiz bildet die Reform des Sicherheitsrates ungeachtet aller Schwierigkeiten einen Eckstein („a cornerstone“) dieses Prozesses15. Die UNO möchte die Legitimation und die Effizienz des Sicherheitsrates erhöhen ; zu diesem Zweck befasst sie sich mit den Fragen der Erweiterung des Sicherheitsrates und der Verbesserung der Arbeitsmethoden. Diese beiden Aspekte der Reform müssen jedoch nach Auffassung der Schweiz separat behandelt werden, denn so lassen sich unabhängig von einer etwaigen Erweiterung Fortschritte bei den Arbeitsmethoden erzielen.

• 16 Improving the Working Methods of the Security Council, Entschliessungsentwurf, A/60/L.49, 60. Tagun (...)
• 17 Wortmeldung von Peter Maurer anlässlich einer informellen Sitzung der Open-ended Working Group on t (...)

10Im Juli 2006 hatten die Schweiz und weitere Mitglieder einer (bereits 1993 gegründeten) Arbeitsgruppe darauf verzichtet, der UNO-Generalversammlung einen von ihnen vorbereiteten Entschliessungsentwurf16 zur Abstimmung vorzulegen, weil der Sicherheitsrat damals zugestimmt hatte, mehrere Massnahmen zur Verbesserung der Arbeitsmethoden anzunehmen. Ein Jahr später sind jedoch nur ausgewählte Massnahmen umgesetzt worden. Die Schweiz und die meisten UNO-Mitglieder sind über den undurchsichtigen, exklusiven Tenor der Gespräche im Sicherheitsrat besorgt. Gemäss Botschafter Peter Maurer, ständiger Vertreter der Schweiz bei der UNO, hänge das Ausmass der Transparenz und der Einbeziehung vom Gutdünken des jeweiligen Vorsitzes ab und unterscheide sich von einem Monat zum nächsten erheblich ; die Tatsache, dass die Beratungen des Sicherheitsrates im laufenden Monat zu etwa 80 Prozent unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattgefunden hätten, obwohl sie grundsätzlich öffentlich sein sollten, sei nur ein Grund für die Unzufriedenheit der Schweiz („The degree of transparency and inclusiveness mainly depends on the willingness of the respective Presidency, and thus changes from month to month. The fact that, in this month, roughly 80 % of the Council’s deliberations are taking place behind closed doors, while its meetings should, as a principle, be public, may illustrate our discontent“)17. Die Schweiz misst einer Weiterentwicklung dieser Frage grosse Bedeutung bei und ist bereit, dazu beizutragen, zumal die Frage der Erweiterung des Sicherheitsrates institutionell viel komplexer zu lösen ist.

• 18 Botschafter von Chile und von Liechtenstein, Report to the President of the General Assembly on the (...)

11Obwohl zahlreiche Vorschläge zu diesem Thema unterbreitet wurden, gelang es nicht, einen Konsens herauszuschälen und den Stillstand zu überwinden. Die Fazilitatoren verfassten nach einer breiten Konsultation im Juni 2007 einen Bericht an die Präsidentschaft der 61. Tagung der Generalversammlung ; dieser Bericht plädiert für einen Intermediary Approach, der die unterschiedlichen Standpunkte vereinbaren soll18. Die Schweiz begrüsst diesen Vorschlag, da keines der im Juli 2006 unterbreiteten fünf Erweiterungsmodelle einen Konsens erzielte. Der Bericht äussert auch die Auffassung zahlreicher Mitgliedsstaaten, wonach die Voraussetzungen nun erfüllt sind, um den Prozess der zwischenstaatlichen Verhandlungen zu starten.

• 19 Wortmeldung von Andreas Baum anlässlich der 61. Tagung der Generalversammlung der Vereinten Natione (...)

14Der Prozess der UNO-Reform geht jedoch über die Reform des Sicherheitsrates hinaus. Er berührt auch die Neuorganisation des Generalsekretariats, wofür der neue Chef Ban Ki-moon verantwortlich zeichnet. Ban Ki-moon schlägt vor, die Abteilung für Abrüstung in die Abteilung für politische Angelegenheiten zu integrieren und die Abteilung für friedenserhaltende Einsätze zweizuteilen. Die Schweiz setzte sich für den Grundsatz ein, wonach die Funktion die Form bestimmt („form follows function“)19; anders ausgedrückt : Die Strukturen ergeben sich aus den vorher definierten Strategien mit Blick auf die Verwirklichung der Ziele Abrüstung und Friedenserhaltung. Die Entwicklungsländer zeigten einen gewissen Widerstand gegen die Vorschläge des Generalsekretärs ; sie werfen ihm vor, beim Reformprozess keinen klaren, transparenten und partizipativen Kurs zu verfolgen.

• 20 Wortmeldung von Andreas Baum anlässlich der 61. Tagung der Generalversammlung der Vereinten Natione (...)

15Die Reform der internationalen Umweltgouvernanz bildet ein weiteres Projekt, das der Schweiz besonders am Herzen liegt. Im Januar 2006 übernahmen der ständige Vertreter der Schweiz bei der UNO, Peter Maurer, und sein mexikanisches Pendant die Leitung der informellen Beratungen zum institutionellen Rahmen der Umwelttätigkeiten der UNO. Sie erstatteten der 60. UNO-Generalversammlung im Juni 2006 Bericht über ihre Konsultationen. Daraus geht hervor, dass die UNO aufgrund der institutionellen Fragmentierung und des mangelnden Zusammenhalts nicht in der Lage war, Umweltschäden zu stoppen oder gar rückgängig zu machen. Zu diesem Thema plädiert die Schweiz dafür, die Rolle des UNEP bei der Entwicklung einer kohärenten Umweltpolitik, seine Fähigkeit, den Umweltanliegen auf internationaler Ebene politisches Gewicht zu verleihen, und die Autorität seiner grundsatzpolitischen Empfehlungen zu festigen („… its role in the development of a coherent environmental policy, its capacity to give political weight to environmental needs at the international political level and the authority of its overarching policy guidance need to be strengthened“)20.

• 21 DEZA, Reformen im UNO-Entwicklungssystem. Verstärkte Koordination erhöht die Wirkung, Artikel, 28. (...)

16Die Harmonisierung der Entwicklungstätigkeiten, die von unterschiedlichen UNO-Organen durchgeführt werden, bildet ein weiteres Kapitel der UNO-Reform. Zwar werden generell in allen Aspekten des allgemeinen UNO-Reformprozesses Effizienzgewinne angestrebt, aber die Harmonisierung des Entwicklungssystems der UNO bildet das Hauptziel des Prozesses. „Diese Aktivitäten decken sich mit Empfehlungen des Berichts Delivering as One, den ein hochrangiges Panel im November 2006 dem damaligen UNO-Generalsekretär Kofi Annan vorlegte“21. Die Empfehlungen betrafen insbesondere das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP), das seine Sektorprogramme aufgeben und eine Rolle als primus inter pares spielen soll, um die Position der UNO-Organisationen auf Länderebene (one country team) und die Kohärenz ihrer Arbeit zu verbessern. Acht Länder, darunter das DEZA-Schwerpunktland Vietnam, meldeten sich freiwillig für die 2007 eingeleitete Pilotphase One UN zur Verwirklichung der Vorschläge des Berichts an. Die DEZA unterstützt den Prozess durch die Finanzierung einer Policy Unit : Diese soll dazu beitragen, dass die UNO auf Länderebene einheitlicher auftritt und dadurch effizienter wird.

• 22 Quelle : Bundesrat, Bericht 2007 über das Verhältnis der Schweiz zur UNO …, op. cit., S. 5640.

18Die Prioritäten der Schweiz22 für die 62. Generalversammlung, die am 18. September 2007 eröffnet wurde, schliessen an diejenigen der letzten Jahre an. Insbesondere wird die Schweiz :

• 23 Quelle : Ibid., S. 5640.

19Vor dem Hintergrund des Wechsels des UNO-Generalsekretärs ist die Schweiz zudem mit den folgenden Herausforderungen konfrontiert :23

• 24 Bundesrat, Aussenpolitischer Bericht, op. cit., S. 5539.

21Der Bundesrat bestimmte im Januar 2007 die drei Schwerpunkte der schweizerischen Europapolitik24 : vollständige Umsetzung aller bilateralen Abkommen mit der EU ; Sicherung der Umsetzung und Beibehaltung der Abkommen (allenfalls in einem Rahmenabkommen) ; Vertiefung der Beziehungen zur EU in Bereichen von gemeinsamem Interesse (z.B. Gesundheit, Energie).

• 25 Swissinfo, Die EU setzt einen Fuss nach Bern, 3. April 2007.
• 26 Swissinfo, Die Grenzen des bilateralen Wegs, 30. September 2007.

22Im Gegenzug beweist die Eröffnung der Delegation der Europäischen Kommission im April 2007 in Bern, dass „die EU … einen Fuss nach Bern“25 setzt. Der europäische Botschafter in Bern, der österreichische Diplomat Michael Reiterer, stellt mit Blick auf die Prioritäten in der Europapolitik der Schweiz fest, dass der Bilateralismus der bevorzugte Schweizer Weg sei : „Dieser ist natürlich beschwerlich. Die mehr als 100 Abkommen sind nicht dynamisch“26. So lange jedoch die EU und die Schweiz gemeinsame Interessen hätten, so Reiterer, könne der bilaterale Weg weiter verfolgt werden.

• 27 Bundesrat, Aussenpolitischer Bericht, op. cit., S. 5539.

23Der Bundesrat ist sich dieser Bedingung bewusst : „Sollte es sich zeigen, dass die bilaterale Zusammenarbeit nicht mehr das beste Instrument zur Wahrung der Schweizer Interessen ist, müsste man sich für ein anderes Instrument entscheiden.“27 Der Bundesrat plädiert dafür, die Entwicklungen innerhalb der Europäischen Union und ihre Folgen auf das Verhältnis der Schweiz zur EU regelmässig zu überprüfen.

• 28 Integrationsbüro EDA/EVD, Föderalismusbericht : Weiterhin enge Zusammenarbeit Bund–Kantone in der E (...)
• 29 Bundesrat, Bericht des Bundesrates zu den Auswirkungen verschiedener europapolitischer Instrumente (...)

24Entsprechend dieser Anpassungsdynamik antwortete der Bundesrat auf ein Postulat, das ihn aufforderte, „die Auswirkungen der verschiedenen europapolitischen Instrumente (namentlich diejenigen des bilateralen Wegs und des EU-Beitritts) auf die föderalistischen Strukturen der Schweiz zu untersuchen“28. Der in Erfüllung des Postulats veröffentlichte Föderalismusbericht gelangt zum Schluss, dass der Föderalismus unabhängig vom verfolgten europapolitischen Weg kein Hindernis für die Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und der EU bedeute29. Die Weiterentwicklungen der Zusammenarbeit werden die Schweiz jedoch vor die Herausforderung stellen, die Partizipationsstrukturen und die Mitwirkung der Kantone und Gemeinden in der Aussenpolitik schrittweise in zweckmässiger Weise zu verändern, wobei das Subsidiaritätsprinzip und die Einheitlichkeit der schweizerischen Stellungnahmen weiter geachtet werden müssen.

• 30 Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas vom 24. März 2006 (BBl 2006 3529).

26Die Gesetzesgrundlage für diese Leistung an die erweiterte EU ist am 1. Juni 2007 in Form eines Bundesgesetzes30 in Kraft getreten – nach der Verabschiedung durch das Parlament im März 2006 und dem Plazet in der Volksabstimmung von November 2006.

• 31 Friedliches Zusammenleben der Völker, Achtung der Menschenrechte und Förderung der Demokratie, wirt (...)

28Es istbemerkenswert, dass dieser Beitrag in hohem Ausmass zur Verwirklichung der aussenpolitischen Ziele31 beiträgt, die sich die Schweiz gesteckt hat. Er bildet sowohl ein deutliches Zeichen der Solidarität der Schweiz mit Europa als auch einen Bestandteil der verfolgten Interessenspolitik. Indem die Schweiz ihre Verantwortung für die Verringerung des wirtschaftlichen und sozialen Gefälles in Europa übernimmt, erhöht sie die Erfolgschancen der mit der EU abgeschlossenen bilateralen Abkommen. Die so genannte Kohäsionsmilliarde ist auch als Investition zu sehen, weil sie den Schweizer Unternehmen über die damit verbundenen Beschaffungen mögliche Handelsperspektiven erschliesst. Zudem bedeutet der Beitrag eine Investition in Sicherheit und Stabilität, weil so der Migrationsdruck und die Umweltbelastung in den Empfängerländern geschwächt werden.

• 32 Perspektivstab der Bundesverwaltung, Herausforderungen 2007–2011 – Trendentwicklungen und mögliche (...)

29Der Perspektivstab der Bundesverwaltung erarbeitete im Auftrag des Bundesrates im April 2007 einen vierjährlichen Bericht32, der die Innen- und Aussenpolitik des Bundes im Hinblick auf künftige Herausforderungen kritisch hinterfragt. Der Perspektivstab wird von der Bundeskanzlei geleitet ; die Begleitgruppe umfasst 12 Vertreter aus allen eidgenössischen Departementen, ausgenommen das Justiz- und Polizeidepartement (EJPD). Der Bericht, den der Bundesrat 2007 lediglich zur Kenntnis nahm, wird mit Blick auf das Legislaturprogramm, das Anfang 2008 erstellt wird, als massgebliche Informationsquelle dienen.

• 33 Perspektivstab der Bundesverwaltung, op. cit., S. 85.

33Zur UNO hält der Bericht fest, dass das fragile Gleichgewicht des Systems zwischen der demokratischen Legitimation („ein Staat, eine Stimme“) und den internen historischen Machtbeziehungen, die den neuen zwischenstaatlichen Kräfteverhältnissen unterliegen, Spannungen ausgesetzt sei. „Wenn es [der UNO] nicht gelingt, den legitimen Ansprüchen aufstrebender Wirtschaftsmächte nach einem grösseren Einfluss, auf eine die Gesamtkohärenz des Systems berücksichtigende Weise, gerecht zu werden, droht das System in seine Einzelteile zu zerfallen – zum Schaden aller.“33

• 34 EDA, Die Aussenpolitik im Dialog, Bern, ohne Datum, S. 4.

35Das EDA verfolgte mit der Broschüre „Die Aussenpolitik im Dialog“ die Ambition, die breite Öffentlichkeit für „sechs ausgewählte Themen, die für die Schweizer Aussenpolitik wichtig sind und die auch immer wieder zu Diskussionen in der Öffentlichkeit Anlass geben“, zu interessieren34. Die Broschüre wirft Schlaglichter auf die Neutralität der Schweiz, die Schweizer Botschaften und Konsulate, die Friedenspolitik, Genf international, die Europapolitik der Schweiz und schliesslich die internationale Entwicklungspolitik und die diesbezüglichen Vorstellungen der Schweizer Bevölkerung. Zu jedem behandelten Aspekt enthält das Dokument aufschlussreiche Fakten und Zahlen, so z.B. die Rückschau auf die Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU seit 1957, dem Gründungsjahr der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG).

• 35 Brasilien, Costa Rica, Demokratische Republik Kongo, Ghana, Israel, Japan, Kanada, Mosambik, Neusee (...)

36Die Broschüre muss jedoch eigens bestellt werden ; mangels einer spezifischen Verbreitungskampagne wird der Dialog wahrscheinlich nur mit denjenigen Bürgerinnen und Bürgern stattfinden, die sich ohnehin bereits für die Aussenpolitik interessieren. Ein ganzer Abschnitt betrifft das Image der Schweiz in 16 Ländern35. Dabei wird die übliche Idylle beschworen (Reichtum, Frieden, Sauberkeit, Neutralität, IKRK, Genf, Bankgeheimnis), und es werden aktuelle Sportgrössen genannt (Roger Federer, Team Alinghi).