• 2 „Schatten über Ausweitung der Personenfreizügigkeit. Auswirkungen italienischer Probleme“, Neue Zür (...)

3Neben den Querschnittsthemen wie Menschenrechte, Gleichheit der Geschlechter und Kapazitätsaufbau betrafen die Arbeiten des Forums hauptsächlich drei Thematiken : 1. „Human Capital Development and Labor Mobility : Maximizing Opportunities and Minimizing Risks“ (Entwicklung von Humankapital und Arbeitsmobilität : Chancen erhöhen und Risiken verringern) ; 2. „Remittances and other Diaspora Resources : Increasing their Net Volume and Development Value“ (Heimatüberweisungen und andere Ressourcen der Diaspora : Nettovolumen und Entwicklungswert steigern) ; 3. „Enhancing Institutional and Policy Coherence and Promoting Partnerships“ (Verbesserung der institutionellen und grundsatzpolitischen Kohärenz und Förderung von Partnerschaften).

• 3 „Paris accélère les expulsions de Roms avant la trêve d’hiver“, Le Courrier, 10. November 2007.

6Bulgarien und Rumänien sind am 1. Januar 2007 der Europäischen Union (EU) beigetreten. Die Gespräche zwischen der Schweiz und der EU über die Erweiterung der Personenfreizügigkeit auf die Staatsangehörigen dieser beiden neuen EU-Mitglieder haben im Herbst 2007 in einem sehr besonderen Klima begonnen. Auf internationaler Ebene ist dieses Klima von der beginnenden Opposition innerhalb der Europäischen Union gegen die Umsetzung der Personenfreizügigkeit für rumänische Staatsangehörige geprägt. Wie die Schweiz dazu geltend machte, hat der Druck auf die Südgrenze des Landes zugenommen, seit die italienische Regierung ihre Politik gegen rumänische Migranten, besonders Roma, verschärft hat². Ähnliche Spannungen zeichnen sich auch in Frankreich ab3.

• 4 „Schweiz legt Wert auf Schutzmechanismus. Vor Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf Rumänien und (...)

8Die auf sieben Jahre befristete Übergangsregelung erlaubt der Schweiz, Zulassungsbeschränkungen zum Arbeitsmarkt aufrechtzuerhalten, und beinhaltet eine schrittweise Erhöhung der Anzahl der kurz- und langfristigen Aufenthaltsbewilligungen. Der Stichtag für den Beginn der Übergangsregelung wurde jedoch noch nicht festgelegt4.

• 5 Bundesamt für Migration (BFM), Vierte Verhandlungsrunde zur Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens (...)

9Zur Diskussion steht ausserdem die Dauer der Schutzklausel, die es ermöglicht, selbst nach Ablauf der Übergangsregelung erneut Kontingente einzuführen, falls eine starke Zuwanderung erfolgen sollte. Die Schweiz möchte, dass die Dauer der speziellen Schutzklausel auf fünf Jahre festgesetzt wird. Die EU wünscht, dass diese Klausel zehn Jahre nach dem EU-Beitritt dieser Länder ausläuft, wie es für die vorherige Osterweiterung der Fall war5.

• 6 Interdepartementale Arbeitsgruppe „Aussenpolitik im Migrations- und Rückkehrbereich“, Schlussberich (...)

12Der Bundesrat hat in diesem Kontext die Interdepartementale Arbeitsgruppe IDAG Migration beauftragt, Mittel und Wege zu prüfen, um die aussenpolitischen Instrumente auch im Bereich Migration und Rückkehr einzusetzen. Die Gruppe definiert dieses Instrument wie folgt : „Längerfristiges Ziel der Schweiz muss es sein, mit den Herkunfts- und Transitstaaten von Migrantinnen und Migranten Migrationspartnerschaften zu etablieren. Migrationspartnerschaften streben nach einem ausgewogenen und fairen Interessenausgleich bei Problemstellungen, welche den beteiligten Staaten durch Aus-, Ein- und Rückwanderung entstehen.“6

• 7 HCR, Over 200 boat people feared drowned in separate incidents, Pressekonferenz, 14. Dezember 2007, (...)

14Definitionsgemäss gibt es keine Statistiken zur illegalen Migration und noch weniger zu den dabei aufgetretenen Todesfällen. Nur das Hochkommissariat der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (HCR) gibt bei tragischen Ereignissen öffentlich Zahlen an. Am 14. Dezember 2007 sprach das HCR auf einer Pressekonferenz von mindestens 200 Personen, die allein in der Woche zuvor bei verschiedenen Unfällen in der Türkei, auf den Kanarischen Inseln und im Jemen ertrunken oder auf hoher See verschwunden waren7.

• 8 BFM, Sensibilisierungskampagne über illegale Migration in Afrika, Medienmitteilung, 28. November 20 (...)
• 9 http://www.observatoirecitoyen.be/article.php3?id_article=515 (Konsultation : 14. Dezember 2007).

15Um auf diese Realitäten zu reagieren, hat sich das Bundesamt für Migration (BFM) mit der Internationalen Organisation für Migration (IOM) zusammengeschlossen, um erstmals in Afrika ein Informationsprogramm durchzuführen und Jugendliche für die Risiken der illegalen Auswanderung zu sensibilisieren8. Das Programm wurde in einigen Regionen in Kamerun und Nigeria durchgeführt ; es trägt den bedeutungsschweren Namen „A la mémoire de Fodé et Yaguine“ (Zum Gedenken an Fodé und Yaguine), zwei 14- und 15-jährige Guineer, die einen berührenden Brief an die „Mitglieder und Verantwortlichen von Europa“9 bei sich trugen, als sie 1999 tot im Fahrwerk eines Flugzeuges aufgefunden wurden.

• 10 ATS, Aide au retour supprimée pour les requérants provenant de l’UE, 17. Mai 2007.

17Daneben gibt es die individuelle Hilfe für Asylsuchende und Flüchtlinge : Organisation der Reise, Pauschale von 1000 Schweizer Franken pro Erwachsenen und 500 Franken pro Kind sowie eine Zusatzhilfe. Das BFM arbeitet mit der IOM und mit der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) zusammen ; Letztere konzentriert ihre Hilfe vorrangig auf die Stabilisierung dieser Region. Das BFM hat die Rückkehrhilfe für abgewiesene Asylsuchende aus der Europäischen Union (EU) wegen der Missbräuche durch Roma aus Rumänien aufgehoben10.

• 11 http://www.ch.iom.int/programme/rif.html (Konsultation : 15. November 2007).

18Zudem arbeitet Bern bereits im Rahmen des Pilotprojekts „Return“ (Organisation von gemeinsamen Flügen zur Ausschaffung von renitenten illegalen Personen) mit den EU-Ländern zusammen11. Schliesslich ist im Jahr 2007 kein neues Rückübernahmeabkommen in Kraft getreten.

• 12 SFH, Zwangsanwendungsgesetz : Keine Ausschaffung um jeden Preis, Pressemitteilung, 2. Oktober 2007.

19Nach teilweise tödlichen Zwischenfällen bei der Ausschaffung von irregulär anwesenden Personen oder abgewiesenen Asylsuchenden hat das Parlament Schritte unternommen, um das Verfahren und den Einsatz von Zwangsmitteln zu regeln. Der Entwurf des Gesetzes über die Anwendung von polizeilichem Zwang (ZAG), mit dem sich der Nationalrat im Oktober 2007 befasste, sieht die Möglichkeit vor, eventuell Taser (Elektroschockwaffen) einzusetzen. Taser werden in anderen Ländern bereits verwendet ; sie haben mehrfach zum Tod von abgewiesenen Personen geführt und werden deshalb von der Schweizerischen Flüchtlingshilfe (SFH) vehement abgelehnt12.

• 13 Als unkontrollierte Ausreisen gelten die freiwillige, aber nicht angekündigte Rückkehr, die Weitere (...)

26Wie in der Vergangenheit (ausser im Jahr 2000 mit der freiwilligen Rückkehr von Personen aus dem Kosovo) ist ein Grossteil der Ausreisen – 50 % im Jahr 2006 –  unkontrolliert13. 1643 anerkannten Flüchtlingen wurde das Asyl entzogen, da sie in ihrer Heimat keinerlei Gefahren mehr ausgesetzt waren. Ferner hob das BFM die provisorische Aufnahme von 4401 Personen auf : Wie schon 2005 handelte es sich bei den Betroffenen mehrheitlich um Personen aus Serbien und aus Bosnien-Herzegowina, die in den Genuss einer kantonal geregelten humanitären Aufnahme gekommen waren.

• 14 „Querelle autour des requérants sans papier“, Le Temps, 20. Juli 2007.

29Das Gesetz tritt gestaffelt in Kraft. Der bereits 2007 umgesetzte erste Teil der AsylG-Bestimmungen betrifft den Nichteintretensgrund der Papierlosigkeit, der im Vorfeld der Volksabstimmung von September 2006 heftig bekämpft worden war. Die SFH hat 993 seit dem 1. Januar 2007 gefällte Nichteintretensentscheide geprüft und dabei festgestellt, dass die strengsten Kriterien angewandt wurden, sodass sogar Asylsuchende aus Ländern wie Irak, Sri Lanka oder Afghanistan, in denen Gewalt herrscht, abgewiesen wurden14.

• 15 SFH, Der Bundesrat hält sein Versprechen nicht, Medienmitteilung, 24. Oktober 2007.

30Ein Jahr nach der Abstimmung zieht deshalb die SFH die Bilanz, dass der Bundesrat sein Versprechen an das Stimmvolk nicht eingehalten habe, nämlich auf den Fall von tatsächlich schutzbedürftigen Asylsuchenden einzutreten, selbst wenn sie keine Reisepapiere vorweisen könnten. Der Bundesrat hat in der Ausführungsverordnung zum Asylgesetz Massnahmen angenommen, die das Eintreten verhindern. Damit hat der Bundesrat die gesetzlichen Schutzmechanismen ihres Sinnes entleert, wie der Sprecher der SFH Yann Golay erklärt15.

• 16 BFM, Sozialhilfe für Asylsuchende, vorläufig Aufgenommene, Schutzbedürftige, rechtliche Information (...)

32Die Sozialhilfe wird aus dem Budget des Bundes gezahlt, während die Nothilfe aus dem Budget der Kantone und Gemeinden bestritten wird16. Ab dem 1. Januar 2008 werden die Kantone für die Nothilfe, die sie an von der Sozialhilfe ausgeschlossene Personen leisten, eine Fallpauschale von 6000 Franken beziehen (gegenüber 1800 Franken heute).

• 17 Das im Januar 2007 geschaffene Bundesverwaltungsgericht hat die Aufgaben der ARK übernommen (siehe (...)

33Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) ist über den Anstieg der Asylgesuche eritreischer Personen – Deserteure und Dienstverweigerer –  besorgt (siehe oben Abschnitt 12.3.1) ; es führt diese Entwicklung, die im übrigen Europa nicht beobachtet wird, auf die „Sogwirkung“ eines Urteils der Asylrekurskommission (ARK) zurück17. Gemäss dem Urteil der ARK sollten diese Personen als Flüchtlinge anerkannt werden. Um den Trend aufzuhalten, erarbeitet das EJPD einen dringlichen Bundesbeschluss zur Veränderung des Asylgesetzes, damit die automatische Gewährung des Flüchtlingsstatus in diesen Fällen ausgesetzt und wieder ein Einzelverfahren eingeführt wird.

• 18 „Blocher prend les déserteurs érythréens dans son collimateur“, Le Courrier, 25. Oktober 2007.

34Die SFH bezeichnet diesen Vorschlag als surrealistisch, da die Schweiz Desertion gar nie als Asylgrund anerkannt habe. Dagegen, so die SFH, habe die ARK festgestellt, dass die Deserteure gravierenden Sanktionen ausgesetzt und in dieser Hinsicht schutzwürdig seien. Der Sprecher der SFH kommentierte, Christoph Blocher könne Desertion oder Gewissensverweigerung nicht ausschliessen, weil dies gar keine Asylgründe seien ; wenn er Misshandlung ausschliesse, verletze er das Gesetz und sogar die Verfassung18.

• 19 „La montée en puissance des juges“, Le Temps, 13. Januar 2007.

35Seit einiger Zeit sind zwischen Justizminister Christoph Blocher und den Gerichtsinstanzen, die mit der Auslegung der Gesetzesanwendung19 beauftragt sind, besonders im Asylbereich Spannungen spürbar.

• 20 „Nouvelle Loi sur l’asile : les premiers jugements suscitent la controverse“, Le Temps, 24. August (...)
• 21 SFH, Der Bundesrat hält sein Versprechen nicht, Medienmitteilung, 24. Oktober 2007.

37Das BFM sieht seine eigenen Verfügungen im Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts bestätigt20. Nach Auffassung der SFH wird der Justizentscheid des neuen BVGer durch die Bestimmungen der Verordnungen über die Revision des Asylgesetzes ausgehebelt. Die Dachorganisation der Flüchtlingshilfswerke ist konsterniert über die Missachtung der Gewaltentrennung im Asylbereich21.

• 22 BFM, Positive Gesamtbilanz nach 3 Jahren Sozialhilfestopp, Medienmitteilung, 6. September 2007.

38Seit 2004 sind Asylsuchende, auf deren Asylgesuch nicht eingetreten wurde, von der Sozialhilfe ausgeschlossen und erhalten auf Ersuchen nur Nothilfe. Drei Jahre nach der Umsetzung der Entscheidung zieht das BFM eine positive Bilanz zu dieser Regelung : Es wurden weniger offensichtlich unbegründete Asylgesuche eingereicht ; die Zahl der Nothilfebezüger ist begrenzt (eine von drei Personen) und ebenfalls rückläufig22.

• 23 Die NRO Solidarité sans frontières ist aus der Fusion von zwei Vereinen hervorgegangen : der Bewegu (...)
• 24 „Peu de requérants déboutés d’office prétendent à une aide d’urgence“, Le Temps, 7. September 2007.

39Solidarité sans frontières23 reagierte mit der Feststellung, dass das Schicksal der Personen mit einem NEE grösstenteils unbekannt bleibt, weil nur 20 % eine „kontrollierte Ausreise“24 vornehmen ; gemäss den Kontakten vor Ort tauchen die „NEE“ in die Illegalität unter oder suchen Hilfe in einem anderen Land, aber nur wenige kehren in ihr Herkunftsland zurück.

• 25 http://www.migrantsrightswatch.ch (Konsultation : 14. Dezember 2007).

40Die Koalition von Bürgerinnen und Bürgern, die die Unmenschlichkeit und Unwirksamkeit des Asyl- und des Ausländerrechts anprangerte, engagierte sich nach der Annahme der beiden Gesetze in der Volksabstimmung von September 2006 dafür, eine „Schweizerische Beobachtungsstelle für Asyl- und Ausländerrecht“ zu gründen. Aus der Überzeugung heraus, dass „die neuen Gesetze – welche als notwendiges Mittel im Kampf gegen den Missbrauch präsentiert werden –  tatsächlich Flüchtlinge gefährden, neue Sans-Papiers, mehr irreguläre Situationen und teilweise auch neue Kriminalität produzieren“25, führte diese Koalition aus Frauen und Männern aller Parteien, Berufsstände und Kantone am 8. Februar 2007 die Gründungsversammlung der neuen Beobachtungsstelle durch. Diese soll überwachen, dass die Gesetzesanwendung im Einklang mit dem Völkerrecht und mit der humanitären Tradition der Schweiz erfolgt – im Bewusstsein, dass sich die schweizerische Migrationspolitik weiter verschärfen wird.

• 26 http://www.stopexclusion.ch/beobachtungsstelle (Konsultation : 14. Dezember 2007).
• 27 Provisorischer Vorstand der Schweizerischen Beobachtungsstelle für Asyl- und Ausländerrecht, Newsle (...)

42Das Observatoire du droit d’asile et des étrangers in Genf hat im April 2007 als Pilotprojekt die Tätigkeit aufgenommen26. In den nächsten Monaten sollen zwei weitere regionale Projekte in St. Gallen und in Lugano eingeführt werden. Eine zentrale Struktur, die sich vor allem mit Analysen befasst, wird in Bern angesiedelt27.

• 28 BFM, Zunahme bei EU-27/EFTA-Angehörigen, Medienmitteilung, 8. Oktober 2007.

43Die Tendenz zeichnet sich bereits seit einigen Jahren ab : Das Freizügigkeitsabkommen (FZA) mit der EU wirkt sich weiterhin auf die Zusammensetzung der ausländischen Wohnbevölkerung in der Schweiz aus. Im August 2007 wurde bei den Staatsangehörigen aus den 27 Mitgliedsstaaten der Europäischen Union (EU 27) und der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) ein Anstieg um 3,2 %, bei den Staatsangehörigen aus Nicht-EU- bzw. Nicht-EFTA-Staaten ein Rückgang um 1,1 % gegenüber dem Vorjahr verzeichnet28. Im August 2007 stammten 60 % der in der Schweiz lebenden Ausländer aus der EU oder aus der EFTA, im Jahr 2003 waren es 55 %.

• 29 „Ces étrangers qui n’en sont presque plus“, Le Courrier, 12. September 2007.

45Die vollständige Freizügigkeit mit der EU 15 unterliegt noch einer einjährigen Probezeit. Wenn die Immigration aus den alten EU-Mitgliedsstaaten zwischen dem 1. Juni 2007 und dem 31. Mai 2008 mehr als 10 % über dem Durchschnitt der letzten drei Jahre liegt, könnte eine Schutzklausel ausgelöst werden, um für eine Dauer von zwei Jahren erneut Bewilligungskontingente einzuführen29. Die Bundesversammlung wird im Sommer 2008 entscheiden, ob die Abkommen über die Personenfreizügigkeit weitergeführt werden sollen ; dieser Beschluss unterliegt dem fakultativen Referendum.

• 30 BFS, Einwanderung gut qualifizierter Ausländerinnen und Ausländer, Medienmitteilung, 20. Februar 20 (...)

46Der Grossteil (76 %) der in den letzten zehn Jahren in die Schweiz eingewanderten ausländischen Erwerbspersonen besitzt eine Ausbildung auf Sekundarstufe oder Tertiärstufe, was den Zielen der neuen Aufnahmepolitik entspricht30.

• 31 „Colère des scientifiques : trop de barrières aux étudiants étrangers“, Le Temps, 9. September 2007

48Im Rahmen der Vernehmlassung zur Verordnung über die Aufnahme von Staatsangehörigen aus Drittländern, aus denen nur besonders hoch qualifizierte Erwerbstätige rekrutiert werden können, haben Hochschul- und Forschungskreise Besorgnis geäussert. Sie befürchten wachsende Probleme wegen der neuen Vorschriften, die die Möglichkeit einschränken, nichteuropäische Studierende und Forschende in die Schweiz zu holen und hier zu behalten, obwohl sich der internationale Wettbewerb unter den Hochschulen heute verschärft31.

• 32 BFM, In die Schweiz eingereiste Ausländer nach Einwanderungsgrund, 5.2006–4.2007, http://www.bfm.ad (...)

50Die neue Zuwanderungspolitik soll die direkt mit dem Arbeitsmarkt verknüpfte Zuwanderung erhöhen, die mit dem Familiennachzug verbundene Zuwanderung aber verringern. Erstmals seit 2007 lag der Anteil der Einreisen im Rahmen des Familiennachzugs unter dem Anteil der Einreisen im Rahmen der Erwerbstätigkeit (36,2 % bzw. 37,6 %)32.

• 33 „Regroupement familial : la Suisse procède déjà à des tests ADN“, Le Temps, 20. September 2007.
• 34 Debatte über Familienzusammenführung und DNA-Tests lanciert, http://www.humanrights.ch/home/de/Schw (...)

51Während in Frankreich gegenwärtig die Polemik über die Einführung von DNA-Tests für die Familienzusammenführung Schlagzeilen macht, entdeckt die öffentliche Meinung, dass solche Tests in der Schweiz und in anderen europäischen Ländern wie z.B. dem Vereinigten Königreich bereits seit 2004 zum Einsatz kommen. In der Schweiz sind im Wesentlichen Staatsangehörige aus verschiedenen afrikanischen Ländern betroffen, aber auch – unter anderem –  aus Afghanistan, Irak und Sri Lanka33. Die DNA-Tests werden im neuen Ausländergesetz nicht erwähnt, weshalb die NRO Humanrights.ch von einer gesetzlichen Grauzone spricht34.

• 35 John Dupraz, Landwirtschaft und Arbeitsbedingungen in Europa, doc.11114, Ausschuss für Umwelt, Land (...)
• 36 „L’Europe ouvre les yeux sur les esclaves de l’agriculture“, Le Courrier, 1. Februar 2007.

52Schliesslich befassen sich weder das neue Gesetz noch die Verordnung mit der Frage der Sans-Papiers, obwohl dieses Problem bereits seit 2000 mit den ersten Mobilisierungsbewegungen von abgewiesenen Personen aus dem Kosovo im öffentlichen Rampenlicht steht. Die Frage beinhaltet mehrere Facetten, darunter diejenige, die der freisinnige Nationalrat John Dupraz für den Europarat untersucht hat. John Dupraz erstattete einen schonungslosen Bericht über die als „moderne Sklaverei“ beschriebenen Arbeitsbedingungen der Sans-Papiers in der europäischen Landwirtschaft35. Der Bericht plädiert unter anderem für vereinheitlichte Regelungen und für verschärfte Sanktionen bei Verstössen gegen das Arbeitsrecht36.

• 37 John Greenway, Regularisation Programmes for Irregular Migrants, doc.11350, Ausschuss für Wanderbew (...)

53In einem jüngeren Bericht empfahl der Europarat kollektive Regularisierungen als Instrument in der allgemeinen Politik und zur Verteidigung der Menschenrechte37.Angesichts der Tragweite der illegalen Einwanderung und des Bedarfs an einem europaweit abgestimmten Vorgehen plädiert der Europarat dafür, Regularisierungen zu erwägen und von Massnahmen wie verbesserter administrativer Behandlung und Bekämpfung von Schwarzarbeit zu begleiten. Ausserdem schlägt er die „Regularisierung nach Leistung“ vor, womit ein illegaler Migrant, der insbesondere die lokale Sprache gelernt hat, eine feste Arbeitsstelle besitzt und seine Steuern bezahlt, belohnt werden soll. Im Grunde handelt es sich um eine Regularisierung auf Fallbasis, wie sie eventuell von der Schweiz in Betracht gezogen werden könnte.

• 38 „Evolution du système d’information de Schengen“, Le Temps, 5. März 2007.

54Das Schengener Informationssystem (SIS), die gemeinsame Fahndungsdatenbank der Mitgliedsstaaten des Schengener Raums, soll ausgebaut werden, um den Kampf gegen grenzüberschreitende Kriminalität und Terrorismus zu verstärken. Ausserdem soll das SIS beim Migrationsmanagement eingesetzt werden, das seit der Verabschiedung des Aktionsplans zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung und des Menschenhandels am 28. Februar 2002 und des Aktionsplans für den Grenzschutz an den Aussengrenzen vom 13. Juni 2002 zunehmende Bedeutung gewinnt38.

• 39 „Les frontières mieux surveillées“, Le Temps, 16. Februar 2007.
• 40 „,SISone4all“ auch für die Schweiz“, Neue Zürcher Zeitung, 16. Mai 2007.

56Die Schweiz will die Abkommen von Schengen und Dublin möglichst rasch anwenden. Das verbesserte Schengener System SIS II wird jedoch erst im Dezember 2008 betriebsfähig sein. Die Schweiz setzt künftig direkt auf SIS II39. In der Zwischenzeit hält sie sich an die Übergangslösung, die ab Ende 2007 operativ ist40.

• 41 SFH, Stellungnahme zu den Gesetzesänderungen im Rahmen der Umsetzung der Assoziierung mit Schengen/ (...)
• 42 EJPD, Neues Verfahren bei Einreiseverweigerungen an der Grenze, Medienmitteilung, 28. März 2007.

57Zur umfassenden Anwendung des Besitzstandes von Schengen und Dublin muss die Schweiz den Schengener Grenzkodex übernehmen und eine etwaige Einreiseverweigerung für Ausländer in einem Flughafen begründen. Die SFH verlangt, dass die Beschwerde gegen eine Einreiseverweigerung eine aufschiebende Wirkung besitzt41. Zudem sind die Luftfahrtgesellschaften künftig verpflichtet, den Behörden zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung bestimmte Personendaten über ihre Passagiere bekannt zu geben. Dies erfordert eine Veränderung des neuen Ausländergesetzes42.

• 43 EKA, Integrationsvereinbarungen : EKA ist skeptisch, Medienmitteilung, 11. September 2007.

60Die Eidgenössische Ausländerkommission (EKA) beschäftigte sich im September 2007 mit dieser Frage. Die EKA ist vor allem besorgt, dass die Integrationsvereinbarung diskriminierend wirken und besonders beim Familiennachzug eine gewisse Willkür herbeiführen könnte43. Sie bezweifelt auch die Wirksamkeit eines diesbezüglichen Obligatoriums ; die Erfahrung zeigt nämlich, dass Integrationsvereinbarungen vor allem dann nützlich sind, wenn sie mit der Erschliessung konkreter Perspektiven, z.B. Zugang zum Arbeitsmarkt, zusammenhängen.

• 44 BFM, Schwerpunkteprogramm für die Jahre 2008–2011, Bern, 17. Juli 2007.

61Das neue Ausländergesetz (AuG) regelt in erster Linie die Voraussetzungen für den Zugang von Staatsangehörigen aus Drittländern in die Schweiz, der künftig hauptsächlich hoch qualifizierten Erwerbstätigen gewährt wird. Das AuG, das am 1. Januar 2008 in Kraft getreten ist, legt die Leitlinien zur Integration fest. Integration wird darin als gegenseitiger Prozess definiert, welcher sowohl die Bereitschaft von Ausländerinnen und Ausländern zur Integration als auch die Offenheit der Aufnahmegesellschaft voraussetzt. Integration gilt als ein gemeinsames Ziel für alle Migrantinnen und Migranten und schliesst Flüchtlinge und vorläufig aufgenommene Personen mit ein. Die Förderung der Integration ist primär Aufgabe der Regelstrukturen ; spezifische Massnahmen für Migrantinnen und Migranten sind nur ergänzend und subsidiär angezeigt44.

• 45 „La langue reste la clé de voûte de l’intégration“, Le Temps, 23. August 2007.
• 46 „Intégration : le Conseil fédéral mise sur l’apprentissage des langues“, Le Temps, 23. Oktober 2007

63Es herrscht ein allgemeiner Konsens darüber, dass die Migranten die lokale Sprache beherrschen müssen. Allerdings kommt nach bestimmten Äusserungen die Unkenntnis der lokalen Sprache eher selten vor : Christoph Blocher habe selbst eingeräumt, dass nur einer von 15 Ausländern keine der Landessprachen beherrsche45. Andere Kreise wünschen eine einschneidendere Politik ab der ersten Stunde oder wenden ein, der Massnahmenkatalog sei nicht besonders innovativ46. Dessen ungeachtet ist es möglich, dass die Gewährung einer Niederlassungsbewilligung – nur für Staatsangehörige von Drittstaaten –  künftig vom Erwerb der lokalen Sprache abhängt.

• 47 „Un ,contrat d’intégration‘ pour les nouveaux venus à Bâle-Ville“, Le Temps, 15. März 2007.

64In den Monaten vor den Parlamentswahlen am 21. Oktober 2007 wurde die Wahlkampagne weitgehend von diesem Thema beherrscht. Die Kantone präsentierten stolz „ihre“ Integrationsmodelle : Besonders Neuenburg besitzt langjährige Erfahrungen im Bereich der politischen Einschliessung von Ausländern (kommunales Stimm- und Wahlrecht) und der diskreten, effizienten Dialogarbeit mit Vertretern von Migranten. Gleiches gilt für Basel, das sich selbst mit der Einführung des Integrationsvertrags laut und deutlich als Avantgarde proklamiert. Die im Basler Kantonsgesetz verankerte Integrationsvereinbarung soll mit bestimmten Ausländern abgeschlossen werden, die eine Aufenthaltsbewilligung erwarten. Das zugleich anspruchsvolle und freiwillige Basler Modell gilt besonders in der Deutschschweiz als Massstab. Es führt zu lebhaften Auseinandersetzungen, besonders weil diese Initiative die Politik auf Bundesebene inspirieren könnte. Die Schweizerische Volkspartei (SVP) hält das Dispositiv für zu kostspielig, die Linke missbilligt das Junktim zwischen Aufenthaltsbewilligung und – zumal erfolgreichem –  Besuch von Sprachkursen, während andere darin eine Diskriminierung sehen, weil die Vereinbarung nur für Staatsangehörige von Drittländern gilt. Schliesslich fragt sich auch, ob Integration überhaupt aufgezwungen werden darf : Christoph Meier, Integrationsbeauftragter der Stadt Zürich, erklärte dazu, man könne die Integration nur fördern und erleichtern47.

• 48 Bundesamt für Justiz, Jugendgewalt. Ausmass, Ursachen und Massnahmen, Bern, EJPD, 29. Juni 2007.

65Ende Juni 2007 schickte das Bundesamt für Justiz einen Bericht über die Jugendgewalt in die Vernehmlassung. Der Bericht geht von der Feststellung aus, dass die Gewaltdelikte von Jugendlichen seit 1999 und 2006 gestiegen sind, und nennt verschiedene Ursachen dafür, darunter „die mangelnde elterliche Aufsicht, ein inkonsequenter Erziehungsstil, schulische Probleme, die Zugehörigkeit zu einer gewalttätigen Clique, soziale Benachteiligung, der kulturelle Hintergrund oder die ungenügende Integration ausländischer Jugendlicher“48.

• 49 EJPD, Massnahmenpaket gegen die Jugendgewalt. EJPD schickt Bericht zur Stellungnahme an interessier (...)
• 50 Schweizerischer Evangelischer Kirchenbund, Prävention steht im Vordergrund, Medienmitteilung, 31. A (...)

66Als Massnahmen schlägt der Bericht namentlich vor, dass die Kantone bei der Wegweisung straffälliger Ausländer eine konsequentere und nachhaltigere Praxis verfolgen sollen und dass die Überprüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen durch verbindliche Richtlinien verbessert wird49. In seinem Kommentar zu diesem Bericht betonte der Kirchenbund, dass Delikte von ausländischen Jugendlichen mit jugendstrafrechtlichen, nicht mit ausländerrechtlichen Massnahmen geahndet werden müssten ; das Jugendstrafrecht gelte für schweizerische wie auch für ausländische Jugendliche50.

• 51 http://www.integrationindex.eu (Konsultation : 14. Dezember 2007).
• 52 „La Suisse, mouton noir de la lutte contre la discrimination“, Le Courrier, 16. Oktober 2007.

68Der Ländervergleich kam zum Schluss, dass das Integrationspotenzial der schweizerischen Politik gegenüber der Migrantenbevölkerung global unter dem durchschnittlichen Integrationspotenzial der europäischen Länder liegt51. Die schweizerische Integrationspolitik wird hinsichtlich des Arbeitsmarktzugangs als gut bezeichnet, hinsichtlich der Bekämpfung der Diskriminierung dagegen als mittelmässig. Der Vergleich zeigt ferner, dass in der Schweiz Gesetze zum Verbot der Diskriminierung bei der Arbeit und in der Gesellschaft völlig fehlen, während die EU-Länder in den letzten Jahren ein rechtliches Instrumentarium entwickelt und verabschiedet haben52.

• 53 „Naturalisation : le Tribunal fédéral aux prises avec sa jurisprudence“, Le Temps, 11. Mai 2006.
• 54 Bundesrat, Botschaft zur Eidgenössischen Volksinitiative „Für demokratische Einbürgerungen“, 25. Ok (...)
• 55 EJPD, Bundesrat lehnt Volksinitiative „für demokratische Einbürgerungen“ ab, Medienmitteilung, 25. (...)

72Als Reaktion auf die als „politisch“ beurteilte Rechtsprechung53 reichte die SVP die Volksinitiative „Für demokratische Einbürgerungen“ ein. Diese Initiative fordert erstens, dass die Gemeinden weiterhin selbstständig festlegen sollen, welches Organ das Gemeindebürgerrecht erteilt, und zweitens, dass Einbürgerungsentscheide endgültig sein sollen (d.h. ohne Überprüfungsmöglichkeit durch eine andere Behörde). Der Bundesrat beantragte den eidgenössischen Räten die Ablehnung der Volksinitiative, weil nach seiner Meinung der angestrebte Ausschluss jeglicher gerichtlicher Überprüfung kommunaler Einbürgerungsentscheide mit dem Völkerrecht nicht vereinbar sei54. Dagegen empfahl er die parlamentarische Initiative des freisinnigen Aargauer Ständerats Thomas Pfisterer als indirekten Gegenentwurf :55 Danach soll der Volksentscheid gestattet werden, sofern die Ablehnungen begründet werden und den abgewiesenen Kandidaten der Rechtsweg offen- steht.

• 56 „Neuregelung der Einbürgerung droht zu scheitern“, Neue Zürcher Zeitung, 19. Februar 2007.

73Im März 2007 sprach sich die Staatspolitische Kommission des Nationalrates nach dem Prinzip „Nein gegen die Herrschaft der Richter“ mit 13 zu 12 Stimmen überraschend für die SVP-Volksinitiative aus56. Im Oktober 2007 kam der Nationalrat jedoch auf diesen Standpunkt zurück und erklärte, dass nur die Gemeindeversammlungen befugt seien, Einbürgerungsentscheide zu fällen.

• 57 05.463 Parlamentarische Initiative. Scheinehen unterbinden / 06.414 Parlamentarische Initiative. Än (...)
• 58 BFM, Zusammenfassung der Vernehmlassungsergebnisse 06.414n Parlamentarische Initiative Lustenberger (...)

75Gegenwärtig verfügt das BFM über eine Frist von fünf Jahren, um die schweizerische Staatsbürgerschaft denjenigen, die sie auf betrügerische Weise erworben haben (generell durch eine Scheinehe), wieder zu entziehen. Im Jahr 2005 wurde das Schweizer Bürgerrecht in 29 Fällen aberkannt, 2006 in 52 Fällen. Eine parlamentarische Initiative schlägt vor, die Frist für die Aberkennung von fünf auf acht Jahre zu erstrecken57. Im Vernehmlassungsverfahren wurde der Vorschlag von 21 Kantonen befürwortet und von fünf Kantonen abgelehnt58.

• 59 Schweizerisches Parlament, 06.3848. Motion. Berücksichtigung von Eingebürgerten bei der Erhebung vo (...)

76Die Diskussion zur Einbürgerung geht jedoch noch weiter : Es ist die Rede vom Entzug des Passes wegen Vorkommnissen, die bis zu zehn Jahre nach dem Erwerb des Schweizer Bürgerrechts auftreten und die die Staatssicherheit nicht beeinträchtigen. Einige Parlamentarier haben den Bundesrat aufgefordert, die erforderlichen Gesetze so anzupassen, dass bei der Erhebung von Statistiken über Kriminalität und Sozialversicherungen auf Bundesebene frisch Eingebürgerte (bis fünf Jahre) in einer separaten Kategorie erfasst werden59. Diese Motion ist noch nicht behandelt worden.

• 60 http://www.admin.ch/ch/d/pore/vi/vis353.html (Konsultation : 14. Dezember 2007).
• 61 Ulrich Schlüer, Minarett-Gegner koordinieren Anstrengungen, http://www.svp.ch/index.html?page_id=25 (...)
• 62 „La peur du minaret cache une aversion plus profonde“, Domaine public, Nr. 1731, 5. Mai 2007.

78Die Annahme des neuen Asyl- und des neuen Ausländergesetzes mit einer überwiegenden Mehrheit der Stimmbürger im September 2006 verlieh den Bewegungen, die die Ausländerthematik politisieren, Auftrieb, ihren Kurs mit Blick auf die Parlamentswahlen im Herbst 2007 fortzusetzen. So wurden mehrere Themen in die politische Arena eingebracht. Im Mai 2007 lancierten gewisse Parlamentarier – Agrarvertreter, die sich in der „Egerkinger Gruppe“ zusammengeschlossen hatten –  die eidgenössische Volksinitiative gegen den Bau von Minaretten in der Schweiz60, die als „Ausdruck religiös-politischer Machtansprüche, welche den Religionsfrieden durchaus gefährden können“61, betrachtet werden. Im Juli 2007 verzichteten die SVP-Delegierten jedoch auf eine offizielle Stellungnahme zur Initiative. Bestimmte Beobachter betonten, diese Initiative gehöre abgesehen vom Argument der Wahlkonjunktur zu einer langen Tradition der religiösen Intoleranz, die früher den Juden gegolten habe und heute den Muslimen gelte62.

• 63 „Ausschaffungs-Initiative zustandegekommen. 200 000 Unterschriften für die Abschiebung krimineller (...)
• 64 „Le populisme pénal à l’œuvre. L’initiative de l’UDC pour le renvoi des étrangers criminels s’inscr (...)
• 65 „Weniger jugendliche Kriminelle“, NZZ am Sonntag, 11. Februar 2007.
• 66 „Switzerland : Europe’s Heart of Darkness ?“, The Independent, 7. September 2007.

79Im Juli 2007 lancierte die SVP synchron mit dem Vernehmlassungsverfahren über die Jugendgewalt (siehe oben Abschnitt 12.5.1) eine weitere Initiative, die die systematische Ausschaffung von Ausländern fordert, die schwere Delikte begangen haben oder die Sozialhilfe missbrauchen63. Die Initianten verlangen, dass die heutigen Kann-Bestimmungen des neuen Ausländergesetzes zwingend gestaltet werden, um die als laxistisch beurteilte einschlägige Praxis der Richter zu flankieren64. Im Fall von minderjährigen Delinquenten wird vorgeschlagen, die ganze Familie auszuschaffen, um ein kriminelles Familienmitglied zu bestrafen65. Wie die britische Zeitung The Independant66 festhält, wurden solche Bestrafungen seit der Sippenhaft des Naziregimes in Europa nicht mehr praktiziert.

• 67 Andreas Auer und Bénédicte Tornay, „Aux limites de la souveraineté du constituant : l’initiative ,P (...)

80Wie bereits zuvor sorgte diese Initiative für neuen Zündstoff in der Debatte über die Grenzen der direkten Demokratie. Die Frage lautet, ob Vorschläge, die völkerrechtlichen Grundverträgen wie z.B. der Europäischen Menschenrechtskonvention zuwiderlaufen, gar nicht zur Abstimmung gebracht werden sollen oder ob das Volk unter allen Umständen das letzte Wort hat. In den letzten 30 Jahren hat sich die Doktrin mit der Entwicklung des Völkerrechts, das das ehemals vorherrschende Konzept des Vorrangs der Volksrechte modifizierte, verändert. Der Genfer Verfassungsrechtler Andreas Auer meint dazu, zeitgenössische Staaten, auch direkte Demokratien, seien im Bereich der Menschenrechte nicht mehr souverän67.

• 68 „Le paradis et l’enfer selon l’UDC : le clip qui choque, sur la forme et le fond“, Le Temps, 28. Au (...)
• 69 „,Das schwarze Schaf Europas‘. Wie die internationalen Medien den schweizerischen Wahlkampf komment (...)

81In der Wahlkampagne wurden auch aggressive Töne angeschlagen : Die Polemik betraf insbesondere eine Plakatkampagne und einen Videoclip der SVP68, die als rassistische Äusserungen kritisiert wurden. Die ausländische Presse zeigte sich alarmiert über die fremdenfeindliche Stimmung in der Schweiz69, was die besorgte Analyse von Doudou Diène, Sonderberichterstatter der Vereinten Nationen über zeitgenössische Formen des Rassismus, zu erhärten scheint.

• 70 „Doudou Diène : ,Il y a une dynamique xénophobe en Suisse‘“, Le Courrier, 27. März 2007.

82Doudou Diène bedauerte in seinem Bericht über die Schweiz, der im März 2007 dem Menschenrechtsrat unterbreitet wurde, dass Gesetze und Politiken zu Immigrations- und Asylfragen nur aus der Perspektive der Sicherheit behandelt würden70. Der Autor forderte die Schweiz auf, eine kohärente nationale Gesetzgebung zur Repression des Rassismus zu erlassen, wie dies in den von der Schweizerischen Eidgenossenschaft unterzeichneten völkerrechtlichen Urkunden verlangt werde, besonders im internationalen Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung und im Aktionsprogramm von Durban.

• 71 Le CRAN en phase avec le rapport de Doudou Diène, Medienmitteilung, 27. März 2007, http://www.cran. (...)
• 72 Eidgenössisches Departement des Innern, Bericht des UNO-Sonderberichterstatters über Rassismus über (...)

83Das Carrefour de réflexion et d’action contre le racisme anti-Noir en Suisse (CRAN) erklärte, es schliesse sich dem Bericht von Doudou Diène an71, während die Behörden nuanciert auf den ersten internationalen Bericht über die Situation in der Schweiz reagierten : Sie räumten ein, dass Rassismus, ein unannehmbarer Verstoss gegen die Menschenrechte, auch in der Schweiz vorkomme, aber von Einzelfällen könne nicht auf eine generelle Dynamik geschlossen werden ; ausserdem verwiesen sie auf die bisher geleisteten Anstrengungen, dem Rassismus entgegenzutreten72.

• 73 EJPD, Ausländerkommission und Kommission für Flüchtlingsfragen werden zusammengelegt, Medienmitteil (...)

84Die Eidgenössische Ausländerkommission (EKA) und die Eidgenössische Kommission für Flüchtlingsfragen (EKF) wurden per 1. Januar 2008 zusammengelegt und bilden neu die Eidgenössische Kommission für Migrationsfragen (EKM). Diese Massnahme entspricht dem erklärten Ziel des Bundesrates nach vereinfachten Strukturen im Bereich der ausserparlamentarischen Kommissionen und ist eine logische Folge der Fusion des Bundesamtes für Zuwanderung, Integration und Auswanderung (IMES) und des Bundesamtes für Flüchtlinge (BFF) zum Bundesamt für Migration (BFM) am 1. Januar 2005.73

• 74 Ibid.

85Die Verordnung über die Integration von Ausländerinnen und Ausländern (VIntA) beschreibt den Auftrag der neuen Kommission. Die bisher von der EKA und von der EKF geprüften Integrationsprojekte sollen künftig direkt dem BFM unterstellt werden, das im Einklang mit dem Integrationsförderungsprogramm des Bundes über die Finanzhilfen entscheidet. Die neue Kommission ist ermächtigt, Stellungnahmen abzugeben und Vorschläge zu formulieren. Sie soll aus 30 Mitgliedern bestehen, „wobei eine angemessene Vertretung von Ausländerinnen und Ausländern gewährleistet werden soll“74.

• 75 „Nein zu Ausländerstimmrecht in den Gemeinden. Einzelinitiative im Kantonsrat chancenlos. Regierung (...)
• 76 Swissinfo, In Bern weiterhin kein Simmrecht für Ausländer, 23. Januar 2007.

87So wies der Zürcher Kantonsrat eine von der Regierung und von der Linken unterstützte Einzelinitiative zurück, die politische Rechte für Ausländer auf Gemeindeebene forderte75. Bereits zum fünften Mal wurde ein solcher Vorschlag auf Kantonsebene abgeschmettert. Auch in Bern sprach sich der Grossrat im Januar 2007 zum zweiten Mal in zwei Jahren mit 77 zu 73 Stimmen gegen dieses Recht aus. Die von der Berner Regierung unterstützte Vorlage wurde vom bürgerlichen Lager vehement bekämpft76.