2En prenant l'exemple d'un secteur d'activité, la protection de l'enfance en danger, l'approche historique peut-elle véritablement mettre en lumière les conditions dans lesquelles s'effectuent ces innovations ? Quelques précautions épistémologiques sont nécessaires avant tout éclairage. L'innovation est en effet un thème contemporain, issu du monde de l'entreprise industrielle qui a rapidement pénétré le domaine de l'action sociale. Cependant, son usage discursif, sous forme d’injonctions, par certains responsables ou experts, y est souvent corrélé à la critique des statismes professionnels ou institutionnels et surtout de leur coût dans le contexte actuel de rationalisation gestionnaire des services publics et des associations habilitées (Chauvière, 2007). C'est pourquoi le propos qui suit se garde de toute perspective finaliste. En outre, au plan historique, poser la question de l'innovation, c’est prendre le risque de l’anachronisme : par exemple, l’innovation ne se décline pas comme telle après le désastre de la première guerre mondiale quand tout est à (re)construire, pas plus que dans les périodes qui suivent alors que d’importantes transformations ont lieu et qu’elles supposent l’existence d’innovations au sens où nous les entendons aujourd’hui. Les travaux socio-historiques que je mène depuis une dizaine d’années sur les institutions de protection de l’enfance publiques et associatives (XIXe, XXe siècles) montrent que, du point de vue des acteurs, le terme d’innovation n’est pas employé ; du moins, n’apparaît-il pas dans les discours aux époques étudiées. Pourtant, des ruptures, des inventions, des incorporations de normes et de savoir-faire ont bien eu lieu, et ce, jusqu’à peser sur la société toute entière via l’institutionnalisation, la professionnalisation et la législation. Mon propos est donc construit sur une étude rétrospective des initiatives des premiers défenseurs de l'enfance dite « en danger » et de leurs successeurs afin de repérer les périodes d’innovations et d’en décoder les processus avec les catégories d’analyse actuelles. Le schème d'analyse le plus fécond pour examiner les innovations en protection de l'enfance consiste à repérer l'existence d'une « tension permanente ». En effet, pour Norbert Alter, une innovation, « c'est l'histoire d'un état de tension permanente entre les possibilités que représentent l'invention et les choix collectifs qui en sont progressivement tirés » (Alter, 2010). En l'occurrence, dans le secteur étudié, la « tension permanente » est idéologique et fortement prégnante dans la culture de l'action publique en direction des enfants et des familles. Elle provient de la Révolution qui fonde l'égalité en droit des individus (hommes, femme et enfants) face à la tradition familialiste issue de l'Ancien Régime (Ewald, 1984, Théry et Biet, 1989). Car en France, la famille est une catégorie particulièrement instituée, une fiction bien fondée au point de passer pour naturelle (Bourdieu, 1994, Lenoir, 2005). En somme, cette tension résulte d’une opposition, à géométrie variable mais constante, entre deux conceptions de l’ordre social : soit l’individu est l’unité de base de la société, soit la famille en est la cellule fondamentale et irréductible (Chauvière, 2006). En 1804, le code civil napoléonien dont l'essence est individualiste, cristallise la contradiction avec le rétablissement de la puissance paternelle. Ce principe juridique émanant du droit romain que les révolutionnaires égalitaristes voulaient abolir (Poumarède, 1996) est congruent avec l’ordre moral des Empires et des monarchies constitutionnelles. Mais au seuil du XXe siècle, le rappel des conceptions jacobines par les réformateurs radicaux et socialistes républicains annonce une réorientation des choix collectifs : une volonté d'imposer un ordre nouveau centré sur l'individu-enfant à protéger, à éduquer et à instruire. Il s'agit donc d'une réactivation d'un antagonisme de valeurs après sa mise en sourdine durant les périodes précédentes.

6- l’association Olga Spitzer, créée en 1923 dans le but de protéger les enfants maltraités et difficiles ;
- l'association de Sauvegarde de l’adolescence, fondée en 1929 pour venir en aide aux enfants vagabonds et en danger de prostitution ;
- l’Œuvre de Secours aux Enfants (OSE), née en Russie en 1912 et installée en France en 1933 pour prendre soin des populations juives indigentes et des enfants dont les parents ont été victimes des persécutions antisémites.

7Pourquoi ce choix ? Chaque institution présente la caractéristique d'être la première en son genre. On montrera, par comparaison, comment elles ont composé, chacune à leur manière, avec la question du familial depuis leurs origines jusqu'aux années 1960 et comment elles ont participé à la construction du champ de la protection de l'enfance. On retiendra essentiellement trois périodes correspondant aux moments où les institutions sont amenées à innover. Celles-ci se caractérisent par des philosophies politiques gouvernementales paradigmatiques : le solidarisme de l'entre-deux-guerres (création/innovation) puis la montée d'un familialisme d'État sous le régime de Vichy (dédoublement, réorientation) jusqu'à la recomposition de l'État social aux débuts de la V^e République (scission/réagencement). En quoi l'antagonisme de valeurs exposé supra a-t-il été, aux périodes considérées, une source d'innovations pour les promoteurs de la protection de l'enfance et pour leurs successeurs ? Quelles en furent les portées au plan des structurations et des légitimités institutionnelles, de la reconnaissance des savoir-faire ? Comment l'espace d'innovation a-t-il évolué au cours du temps entre les développements institutionnels et les renforcements de l'action publique en direction des familles et des enfants ?

1. Au temps du solidarisme : la liberté d’entreprendre

8Durant l'entre-deux-guerres, le fait associatif est un puissant générateur d'entreprises collectives ; celles-ci s'inscrivent dans l'élan solidariste soutenu par l'État, ce qui, sociologiquement, est une variable typiquement française. Nos trois institutions y fixeront assez librement leurs ancrages, la vision solidariste n’étant pas restrictive dans la désignation des cibles, entre familles et enfants, pourvu que les causes soient sociales.

10Le contexte social-libéral de l'entre-deux-guerres (1918-1938) est donc a priori propice aux innovations. En quoi les trois institutions citées ont-elles innové, à quels endroits, selon quelles critiques de l'existant et avec quelles idées nouvelles ?

1.1 Créer en innovant : les raisons d’être institutionnelles

13Contrairement aux deux premières institutions, la question du recours aux professionnels du social ne se pose pas : à ses débuts, l’OSE demeure philanthropique, il s'agit surtout de répondre à l'urgence posée par l'immigration massive de juifs en France. L'OSE est soutenue financièrement par le JOINT (financement international d'aide aux juifs). De nombreux médecins immigrés interdits d'exercice, un pédagogue psychanalyste réfugié, tous venus des pays de l'Est, ainsi que des familles nourricières françaises vont constituer les premières ressources humaines de l'institution. L'innovation de l'OSE est de parvenir à s'imposer comme organisme d'utilité publique, donc à se rapprocher de l'État, tout en revendiquant fortement le maintien d'une spécificité juive, ce qui lui donnera du fil à retordre avec les autorités publiques lors des principales étapes de son évolution.

14On peut dire de façon schématique que les deux associations socio-judiciaires sont référées à l'individualisme républicain car elles ciblent d'abord l'enfant, et que l'OSE est plutôt familialiste en raison de sa culture religieuse et en réaction à la série de désagrégations subies par les populations juives.

1.2 Des entrepreneurs influents, proches de l'État

15Les trois associations doivent chacune leur existence à un tout petit noyau de personnes (4 à 6) qui sont cependant suffisamment bien placées pour faire éclore les entreprises. Ces groupes sont proches des milieux radicaux et socialistes. Les deux associations créées en France sont composées de dreyfusards ; ils sont protestants, juifs et, dans une moindre proportion, catholiques laïcs. Les membres de l’OSE sont tous juifs (hormis le comptable).

17- La Sauvegarde de l'adolescence est engendrée par un organisme préexistant : la Ligue d'étude et d'action pour la diminution du crime, concernant les délinquants mineurs de 18 ans. On y trouve le doyen Henry Berthélémy, ancien directeur d'une colonie pénitentiaire, Henri Donnedieu de Vabres, professeur de sciences criminelles à la faculté de droit de Paris et Henry Van Etten, un catholique devenu quaker, auteur de nombreux ouvrages qui prônent la défense de l'enfance coupable. Une femme de notable, Madame Guichard de Clermont, émue par les conditions de vie des jeunes détenus en prison, crée la Sauvegarde de l'adolescence en 1929 avec l'appui de ces personnalités et du vice-président de la cour d'appel de Paris, Monsieur Richard, qui devient président de l'association. Elle embauche, deux ans plus tard, la première assistante sociale, Mlle Demoisy.

19Dans chaque groupe, se trouvent des représentants du monde scientifique, des classes aisées (banquiers ou notables philanthropes) et des professions montantes (hommes de loi, médecins), ainsi que des femmes cultivées et diplômées qui deviendront les chevilles ouvrières des entreprises de sauvetage ou de sauvegarde des enfants. Ces groupes obtiennent assez rapidement l'appui de ministres, qu'ils intègrent dans leur conseil d'administration : Paul Strauss pour l'association Olga Spitzer, Louis Rollin pour la Sauvegarde de l'adolescence, Justin Godard pour l'Œuvre de secours aux enfants. Les activités débutent avec des financements privés, sur un mode militant parfois bénévole. Hormis l'OSE, les institutions affichent rapidement la professionnalité comme garantie du sérieux de l'entreprise ; leurs responsables réclament également des fonds publics. Les trois groupes d'entrepreneurs sont prétendants à une reconnaissance d'utilité publique, ce qu'ils obtiennent également. Ce rapprochement avec l'appareil d'État, leur permet de participer à la définition des problèmes sociaux qu'ils maîtrisent sur le terrain. Grace à cette position, certaines activités et procédés, non prévus par la loi, seront légalisées, ou acceptées (pour l’OSE), par les gouvernements des années 1930, comme nous le verrons infra. Ces groupes forment un réseau d'alliance ; certaines compétences sont mutualisées ; ils incarnent le passage de la philanthropie à l'action sociale par transmission générationnelle de valeurs et de savoir-faire. Si les cibles de ces réformateurs sont dans l'ensemble les enfants en difficulté ou en souffrance, les spécificités des causes défendues par chaque institution engendrent une vision différente du rapport enfant/parents : la sauvegarde de l'enfance est focalisée sur la réadaptation du mineur délinquant sans que la famille soit un facteur déterminant ; l'association Olga Spitzer est centrée sur l'intérêt du mineur au regard de relations plus ou moins nocives avec ses parents ; l'OSE porte secours à l'enfant victime de la perte de ses parents ou d'une séparation forcée. Malgré ces différences, les innovations relèvent de processus similaires : une posture critique des entrepreneurs de réformes vis-à-vis des institutions et des normes existantes, l'adoption d'idées nouvelles provenant de l'étranger facilitée par des réseaux cosmopolites et l'inscription des actions dans un mouvement réformateur, composé d’une myriade d’entreprises plus ou moins convergentes. La conjoncture leur est globalement favorable.

1.3 Sources d'inspiration et conjugaison des causes

20Dès leur création, ces trois associations cherchent à s'imposer en tant qu'acteurs légitimes dans un domaine d'activité jusqu'alors investi par des institutions charitables et philanthropiques dédiées à l'enfance malheureuse et par des institutions publiques plus anciennes (asiles, maisons correctionnelles et pénitentiaires, assistance publique) dont les modes d'action ne correspondent pas aux causes qu'elles défendent.

22Les responsables de l'OSE, quant à eux, considèrent que les enfants juifs sans famille ne doivent pas être confiés à l'assistance publique. Entre 1912 et 1933, l'OSE a connu les discriminations du tsarisme, celles du soviétisme, puis celles du nazisme, la conception essentielle de l'institution est de concourir à la préservation et au sauvetage de la communauté juive, les jeunes générations doivent connaître un meilleur sort que leurs ainés. C'est pourquoi l'investissement est à la fois médical, psychologique et pédagogique. Les sources d'inspiration viennent essentiellement du capital d'expériences que le noyau russe a forgé durant ses vingt premières années de combats : dépistage des maladies, puériculture, hygiène corporelle, gymnastique, vacances… mais aussi prise en compte des traumas psychologiques. Les quatre premières maisons d'enfants dirigées par le pédagogue Ernst Papanek, un autrichien militant socialiste, sont élaborées à partir des méthodes d'éducation nouvelle expérimentées en Autriche et issues d'initiatives américaines : le plan Dalton (pédagogie différenciée) et la project method (apprentissage progressif centré sur l'intérêt de l'enfant). Au plan idéologique, il s'agit de former les jeunes pensionnaires à la démocratie communautaire, en alternative au fascisme, et de leur donner les moyens de s'intégrer dans la société française (Hazan, 2008).

23 Les associations bénéficient de la bienveillance (et du contrôle) de l'État dont les dépenses en la matière s'accroissent considérablement (Margairaz, 1999) avant la récession économique de la fin des années trente. En outre, l'opinion est sensibilisée par les prises de positions de journalistes dans la grande presse, notamment contre les bagnes d'enfants. Alexis Danan (1929) est l'un des auteurs les plus virulents à dénoncer les méthodes surannées voire tortionnaires du système existant en le comparant aux pratiques d'institutions créées en Suisse et en Belgique. Enfin, d'autres organismes mènent parallèlement des combats pour des causes voisines : dès 1926, l'Aide aux jeunes se consacre aux mineurs de 14 à 17 ans traduits en Justice ; en 1929, l'association des Marraines sociales s'occupe des filles en danger de prostitution ; en 1935, l'Aide morale à la jeunesse prend le relais des Marraines sociales en élargissant sa clientèle à tous les jeunes traduits en justice. À la même période, le service social d'aide aux émigrants (SSAE) voit le jour (Chibrac, 2004). En fait, toutes ces associations agissent de concert et se répartissent les secteurs d'activités selon des objectifs convergents et complémentaires. Ainsi toute création d'institution d'intérêt public n'est-elle jamais une initiative isolée, la prise de possession d'un tel champ d'action nécessite une conjugaison de forces pour déplacer les frontières de la légalité. Ce faisant, elles redessinent les frontières de l’intolérable (Fassin et Bourdelais, 2005), à grand renfort de préventions (Becquemin, 2007).

1.4 Opérer à la marge des lois au motif de la prévention

24Les associations tournées vers la défense des enfants, fondent leur croisade dans la vacuité ou dans l'insuffisance des lois existantes. C'est ce qui les conduit à fonctionner un temps à la marge de la légalité (toute création déroge, en principe, à l'ordre établi), sans pour autant naviguer dans l'illégalité.

25Olga Spitzer le déclare ouvertement :

26« Il faut que nous obtenions des changements et des changements sérieux. Les vieilles lois ne suffisent pas, elles ne donnent pas ce à quoi ont droit les enfants d'un pays civilisé (…). Quelques personnes compétentes peuvent décider plus que des textes en matière d'éducation et d'assistance sans contrevenir aux lois. Après seulement, lorsque nous aurons appliqué de nouvelles méthodes, remanions nos lois avec un plan d'ensemble, pour la préservation, l'éducation et la vie heureuse de notre jeunesse ».

27Pour imposer de nouvelles normes, l'argument préventif se révèle alors particulièrement efficace. Au plan sociologique, il permet d'affirmer une prise de possession du problème sur des présupposés causals (Gusfield, 1981). Il facilite l'infiltration de nouvelles formes de surveillance et de contrôle dans la vie collective (Foucault, 1972). Il dissimule les stratégies de captation de la clientèle sous des intentions honorables et donc consensuelles (Chauvenet, 1992). Il fait apparaître les contradictions internes d'un secteur d'activités pour engager leur dépassement (Lascoumes, 1977).

28Trois catégories judiciaires, préalablement établies, vont être remodelées au titre de la prévention : les jeunes délinquants, les jeunes dont les parents ont demandé une mesure de correction paternelle et les enfants victimes de mauvais traitements.

291) Prévenir le dévoiement des mineurs coupables en leur évitant la prison parce qu'ils risquent d'y être contaminés par des adultes pervertis est en effet une position difficilement contestable. C'est aussi ce qui permet aux deux associations socio-judiciaires d'investir les locaux du tribunal afin d'y rencontrer les jeunes ; or la loi de 1912 ne prévoit pas cette pratique. Durant les premières années de son existence, l'association Olga Spizer établit son siège au sein du tribunal pour enfants ; parallèlement, la Sauvegarde de l'adolescence effectue des permanences au parquet des mineurs.

313) Enfin, le raisonnement préventif porte sur la mesure de déchéance de la puissance paternelle. Bien que cette disposition ait été assouplie en 1921, par la possibilité de déchoir partiellement les parents indignes ou maltraitants, elle reste impopulaire. L’objectif déclaré est alors d'intervenir suffisamment tôt pour éviter aux parents de les déchoir de leurs droits, au motif que la plupart ne sont pas indignes mais déficients ou en difficulté. Cette concession accordée à la valeur famille constitue un troisième volet d'investissement.

32Vues sous cet angle, les raisons d'agir des institutions paraissent autant idéologiques que pragmatiques : toutes ces catégories formeront un flux croissant d'enfants à protéger ou à rééduquer. Cibler l'enfant en danger ou coupable et faire en sorte que les parents ne soient pas sanctionnés outre mesure, constitue l'espace des catégories socio-judiciaires. De fait, ces nouvelles institutions rognent la place des magistrats du parquet pour renforcer celle des magistrats du siège ce qui préfigure la spécialisation de juge des enfants (instituée au pénal en 1945, puis au civil en 1958) ; elles délégitiment le rôle de la police : le recueil d'informations effectué par les assistantes sera plus social que factuel (Diebolt, 1993).

33Comme Simmel le souligne dès 1897 dans un texte devenu célèbre, intitulé « Comment les formes sociales se maintiennent », le problème de la consolidation du groupe social en tant qu'unité se pose rapidement. Il s'agit d'éviter l'épuisement des professionnels et le turn-over qui fragilise une identité encore mal définie. Il faut imaginer quelques dizaines d'assistantes sociales réalisant plusieurs centaines d'enquêtes par an dans le département de la Seine avec les moyens de transport de l'époque. Ce problème se résoudra par un partage de la clientèle entre les associations parisiennes selon des spécificités : enfance en danger (enquêtes relatives à la correction paternelle et à la déchéance) pour l'association Olga Spitzer et jeunes délinquants pour la Sauvegarde de l'adolescence qui absorbera plus tard les autres institutions concernées (voir infra).

35Du côté de l'OSE, l'enjeu est tout autre puisqu'il s'agit de la préservation de la culture juive par le sauvetage d'enfants victimes de la Shoah. La prévention, référée ici au risque d'extermination se prolonge dans les pratiques prophylactiques et éducatives de l'Œuvre. Pour autant, l'OSE doit composer avec les règles de la république française.

36En effet, le régime de 1901 n'autorise pas l'internationalisation des activités : l’Union OSE qui comprend 44 succursales internationales (Lemalet, 1993) est de ce fait transférée à Genève en 1935 alors que l'OSE-France se structure en adaptant les programmes de l’organisme matriciel aux règles du pays d'accueil. Les médecins de l'OSE mettent à profit leurs expériences antérieures en utilisant des formules courantes en France : des patronages, une colonie de vacances scolaire, un aérium, un dispensaire, un patronage d'observation pour enfants difficiles, un service de consultation en neuropsychiatrie infantile… En outre, le refus, par l'OSE, de recourir aux services sociaux et sanitaires publics français est inédit d'autant que, depuis la Révolution française, les juifs y ont droit en tant que citoyens. L'argument de l'OSE est que l'équipement français est insuffisant et surtout inapproprié face à l'arrivée de populations juives étrangères non francophones et ne parlant pas la même langue. L'appartenance religieuse étant l'unique repère, il constitue le fondement de cette institution dans un pays où le principe d'asile est certes proclamé mais où le communautarisme est mal toléré, d'autant que l'antisémitisme et la xénophobie montent en puissance. L'orientation spécifiquement juive de l'OSE ne sera pas contestée par les autorités françaises lorsque des centaines d'enfants juifs seront conduits en France à la demande de leurs parents, après la Nuit de Cristal en Allemagne et suite à d'autres exactions nazies commises dans les pays de l'Est. Les maisons d'enfants de l'OSE seront tenues par du personnel de même origine. Si l'idée que rien n'est meilleur que la famille (juive) est prédominante dans ces établissements de substitution, l'objectif des responsables de l'OSE est de former de bons citoyens juifs. C'est, en tout cas, le pari du pédagogue Ersnt Papanek en tant que responsable des premières maisons d'enfants. L'OSE s'inscrit donc, à sa manière, dans la citoyenneté républicaine.

37Au temps du solidarisme, la tension entre l'individualisme civiliste et le familialisme comme normes dominantes n'est pas véritablement déterminante de sorte que les entrepreneurs de réformes ont suffisamment de latitude pour faire reconnaître leur cause et déployer leurs activités sans avoir à les conformer à l'un ou à l'autre des paradigmes mais plutôt en combinant les deux.

2. La montée du familialisme d'État : un creuset d'innovations pour les protecteurs de l'enfance ?

38Entre le gouvernement de Vichy et les débuts de la 5^e République, le renforcement de l'appareil d'État et le développement de l'action sociale/familiale (Commaille, 1996) conditionnent progressivement les marges de manœuvres des institutions. Malgré les antagonismes de valeurs, les innovations institutionnelles apparaissent au cours du temps de plus en plus contraintes par les cadres légaux et par la distribution des fonds publics

2.1 Sous le régime de Vichy : innover par dédoublement institutionnel

39Si les politiques sociales menées dans l'entre-deux-guerres se nourrissent à la fois des mouvements de défense de la famille et des initiatives prises au motif de l'intérêt de l'enfant, le régime de Vichy se focalise sur la famille et la natalité française. La reconnaissance par le gouvernement de Vichy de l'Union nationale des associations familiales en 1942 est le signe d'une orientation ouvertement familialiste (Chauvière, 2006 ; Capuano, 2011). La conjoncture est donc défavorable pour les associations attachées à l'individualisme républicain d’autant que la place de la Justice dans le traitement des déviances juvéniles est mise en cause (Becquemin, 2000). Les associations sont alors contraintes de s'adapter partiellement aux directives pétainistes et, suite aux dispositions discriminatoires antisémites et anticommunistes, d'opérer dans la clandestinité pour la survie du personnel et de la clientèle concernés.

41Egalement menacée, la Sauvegarde de l'adolescence s'oriente vers le placement des jeunes en zone rurale et vers leur insertion professionnelle en milieu artisanal, mais sa légitimité s'affaiblit.

42En outre, aucune des deux institutions socio-judiciaires n'est tentée par la nouvelle politique concernant les enfants et les adolescents dits « inadaptés » que les promoteurs des Associations régionales de sauvegarde de l'enfance et de l'adolescence (ARSEA) définissent en collaboration avec certains membres du gouvernement de Vichy (Chauvière, 1980). Bien qu'hétéroclite, la nouvelle vague d’institutions intitulées « Sauvegardes de l'enfance et de l'adolescence », n'a rien à voir avec l'institution parisienne créée en 1929, objet de notre étude. Au contraire, les politiques de traitement des inadaptations via ces institutions soulèvent des divergences, voire des incompatibilités de normes, de définition de périmètres d'action entre les nouveaux et les anciens (issus du solidarisme). Pour les leaders du système de rééducation de l'enfance inadaptée, tel le Dr Lafon à Montpellier, l'objectif est d'englober dans une même catégorie (l'inadaptation) toutes les sortes de déviances afin d'ordonnancer les ressources publiques et associatives sous l'égide du Commissariat général à la Famille, ce que les organismes socio-judiciaires n'apprécient pas.  

43Quant à L'OSE, elle se déclare d'abord auprès du gouvernement de Vichy pour faire sortir des camps d'internement les enfants de moins de 15 ans, comme la loi l'autorise. Puis, en 1943, elle entre complètement dans la clandestinité avec les aides de Georges Garel, résistant, et d'Eugène Minkowski resté à Paris pour organiser secrètement les départs des enfants. De nombreux ouvrages relatent les stratégies du réseau Garel consistant à vider progressivement les maisons de l'OSE, devenues nombreuses, de cacher les enfants parmi les non juifs ou de les emmener en zone sud, pour les soustraire à la déportation (Zeitoune 1990, Lemalet 1993, Samuel 1995, Hazan, 2000, 2003, 2005, 2008). Si des innovations ont lieu, elles s'opèrent dans l’ombre et dans des conditions dramatiques.

2.2 Rivalités au sein de l'État et recompositions associatives (1945-1965)

44Le champ d'action se dégage après la Libération mais il est imprégné des luttes de la période antérieure. La tension entre un individualisme civiliste et un familialisme sanitaire se décline alors au sein même de l’appareil d’État entre le ministère de la Justice et le ministère de la Santé et de la Population. D’où un réagencement des associations concernées, des fractures dans les corps institutionnels mais aussi des regains identitaires.

45C’est tout d’abord dans le giron de la Justice, autour de l'ordonnance de 1945, relative à la délinquance des mineurs que se recomposent les associations socio-judiciaires. Il s’agit d’une victoire, au pénal, pour les républicains des secteurs publics et associatifs qui ont œuvré pour la rééducation des mineurs coupables contre toute idée de répression. On peut dire, avec Hughes ou Becker que les entrepreneurs de réforme ont eu ici gain de cause (pour certains, de façon posthume). C’est dans le cercle des légitimités obtenues que l’administration judiciaire, sensiblement renforcée, impose la fusion des organismes existants. Une nouvelle association composée d'une section de l'association Olga Spitzer, de la Sauvegarde de l'adolescence et de l'Aide morale de la jeunesse voit le jour au prix d’importantes difficultés identitaires, liés aux déplacements/regroupements des personnels, l’Aide morale de la jeunesse n’y survivra pas (Perret, Ibid). Aucune innovation n’a lieu à cette période d’osmose, quelque peu douloureuse entre l’institution judiciaire et les institutions associatives qui la servent. Le processus de recomposition pilotée par la Justice se poursuit lorsqu'en 1958, les défenseurs de la protection de l’enfance obtiennent, là aussi, gain de cause avec l’ordonnance du 28 décembre qui remanie l'article 375 du code civil. Ce texte met un terme durable aux velléités d'appropriation de l’enfance en danger par le ministère de la Santé et de la Population durant les décennies antérieures (Becquemin, 2004). Au seuil de la Ve République, l'association Olga Spitzer acquiert alors un quasi-monopole sur le territoire de la Seine et divise ses équipes selon les secteurs d'affectations des juges pour enfants. Elle laisse la Sauvegarde de l'adolescence désœuvrée et récupère en son sein le personnel détaché en 1949,  ce qui provoque aussi la disparition de l'Aide morale à la jeunesse, suite aux injonctions de l’administration judiciaire.

46 Les réagencements étatiques, associatifs ainsi que les changements sociodémographiques d’après-guerre vont instaurer un climat propice aux innovations. Là où certains gagnent, d'autres perdent : les frustrations identitaires, les chutes de soutiens symboliques ou matériels, les disparitions de clientèle y contribueront.

47Ainsi, l’équipe d’Olga Spitzer qui fut détachée en 1949 pour se spécialiser sur la délinquance juvénile, avant d'être rapatriée en 1958, ne se reconnait pas dans les valeurs et les pratiques des professionnels de la maison-mère, qu’elle conteste.

48La Sauvegarde de l'adolescence, vidée de sa clientèle, n’a quasiment plus de personnel. Son existence est fortement menacée par cet affaiblissement alors que d'autres associations potentiellement rivales, sont apparues dans le sillage de l'ordonnance de 1945. Elle cherche à se refaire une identité, proche de sa vocation d’origine, en misant sur la prévention de la délinquance et de sa récidive ainsi que sur la prévention des dangers encourus par les jeunes, en particulier par les adolescents isolés. En 1956, elle ouvre un établissement destiné à héberger 60 adolescents en difficultés et trouve ainsi un objet de survie qui reste cependant insuffisant.

49Remaniements aussi pour l'OSE dont les responsables avaient changé de cap après la guerre : il fallait rassembler les enfants disséminés, reconstituer les identités et retrouver si possible leurs parents. Dans les années 1950, les responsables de l'OSE décident de s'occuper des familles juives venues de Tunisie, d'Égypte et du Maroc suite aux mouvements d'indépendance. Cette nouvelle configuration les amène à créer un service social et à ajuster une nouvelle fois la vocation institutionnelle. L'OSE s'oriente désormais vers « l'aide aux familles israélites » dans un esprit de solidarité à la fois communautaire et républicaine. De ce fait, à partir de 1947, l'hébergement éducatif n'est plus une priorité. En outre, l'OSE n'est pas épargnée par les problèmes financiers en raison du retrait du JOINT, son principal financeur. Dès lors, ses dirigeants cherchent auprès des pouvoirs publics une reconnaissance et des fonds.

50Des solutions se dessinent du côté du ministère de la Santé et de la Population. Malgré son échec concernant la maitrise de la protection de l’enfance en danger, ce ministère, largement soutenu par le Mouvement Républicain Populaire (des catholiques sociaux et centristes), développe une politique familialiste de l'aide à l'enfance. En outre, l'instauration de la Sécurité sociale, avec la branche des allocations familiales, et les réformes de l'aide sociale au tournant des années 1950, ouvrent des mannes financières pour les institutions et les services sociaux qui, au lendemain de la guerre, sont confrontées à de sérieuses incertitudes budgétaires. Au tout début de la V^e République, une nouvelle déclinaison de la prévention, adossée cette fois au familial, donnera à ces institutions les moyens de reconstruire leur légitimité ou d'apaiser les dissensions internes apparues lors des remaniements antérieurs. La prévention apparaitra, là encore, comme une notion innovante et donc rénovatrice.

2.3 La « prévention familiale » comme pivot de régénération identitaire

52Les sollicitations de l'aide sociale à l'enfance (alors placée sous l'égide la Direction départementale des affaires sanitaires et sociales de la Seine) laissent un temps les associations perplexes : quelles garanties de liberté les familles auront-elles devant des travailleurs sociaux mandatés par une administration ? Et puis, de quelles familles s'agit-il au juste ? Toutefois, elles y viendront : la Sauvegarde de l'adolescence en 1961, pour des raisons de survie, l'association Olga Spitzer en 1962, après avoir répertorié les cas non judiciaires susceptibles de définir concrètement la catégorie créée par la loi ; l'OSE, en 1964, après s'être assurée par de longues négociations, qu'elle conserverait sa spécificité juive. Le décret de 1959 crée donc un marché de protection de l'enfance familialiste.

53Le terme de prévention est un facilitateur de conversion institutionnelle. En effet, la Sauvegarde de l'adolescence, initialement vouée à la jeunesse délinquante pour prévenir les méfaits de l'enfermement punitif, a glissé vers la prévention des risques encourus par les enfants et les jeunes dans leur environnement social et familial. Si l'objectif change sensiblement, la notion de prévention sert de pivot pour l'adoption d'une nouvelle identité, ce qui ne provoque aucune tension interne puisque le corps de l'institution est quasiment vide. Le contenu idéologique se transforme mais la forme institutionnelle se maintient d'autant que Mme Guichard de Clermont, la fondatrice, est toujours aux commandes. Pour ce type d'entrepreneur, la pérennité d'une institution devient généralement le combat d'une vie. Dans les années 1960, la Sauvegarde de l'adolescence gagnera 7 arrondissements parisiens en appliquant le texte du 7 janvier 1959.

54L'association Olga Spitzer résiste dans un premier temps à cette offre en raison de son attachement au système judiciaire et de sa philosophie d'action qui place l'enfant au premier plan : le juge (via l'assistante sociale) doit tenter d'obtenir l'adhésion de la famille à la mesure envisagée, mais son autorité prime concernant l'intérêt de l'enfant. Toutefois, la direction de l'association ne peut ignorer trop longtemps la demande d'une administration de tutelle : l'aide sociale à l'enfance est en effet devenue le principal bailleur des mesures de protection civile décidée par la justice. L'adoption du décret de 1959 viendra de l’équipe d’assistantes sociales rebelles, surnommée « les délinquantes », constituée par la troupe rapatriée un an plus tôt. L'une des leaders de ce groupe, assistante sociale de la seconde génération et syndicaliste, décide que l’association doit se saisir à son tour de ce décret. La direction, quant à elle, perçoit les bénéfices à en tirer : cette action va améliorer les services de dépistages (d'enfants à risque) et accroître ainsi le nombre de mineurs à protéger par voie judiciaire.

55Cette nouvelle forme d'action est-elle une innovation ? Non, dans la mesure où il s'agit d'une idéologie d'intervention étatique imaginée, et brièvement expérimentée sous Vichy. Oui, si l'on considère ce qui inspire ses instigatrices : le rejet de l’idéologie pétainiste et la critique de la raideur d'une justice qui, selon elles, n'est pas complètement libérée d'origines estimées malsaines (la déchéance de la puissance paternelle). Il faudrait avec Mary Douglas (1999) étudier la façon dont les institutions mobilisent leur mémoire : les amnésies, les résurgences, les remaniements d'éléments passés, le discrédit ou la valorisation des traces. L'effort d'innovation porte ici sur la construction d'un espace d'action légitime qui ne concurrence pas les services sociaux de droit commun et qui respecte à la fois les parents et les enfants. Le projet est en effet d'instaurer un soutien éducatif « à l'amiable ». Il s'agit plus de faire avec autrui (avec tous les membres de la famille) que sur autrui (sur les parents dans l'intérêt de l'enfant), pour reprendre une distinction proposée par Denis Laforgue (2009). Cependant, l'autorité judiciaire agit en arrière plan : lorsque l'enfant encourt un danger grave, la situation est transmise au procureur ou au juge des enfants. Le faire avec trouve ici ses limites.

56Les témoins des débuts de la prévention familiale n'hésitent pas à qualifier cette étape de « période de fatras ». Les discordes avec les autres services sociaux portent sur les signalements des situations. En effet, le nouveau service a besoin de pourvoyeurs mais l'idée de délation rebute les organismes interpellés. Les équipes des associations Olga Spitzer et de Sauvegarde de l'adolescence cherchent à se retrouver autour d'une interprétation commune de la loi. Mais au final, c'est en raison de l'encombrement des services sociaux scolaires et de secteur que ces services de prévention vont exister. Les organismes de droit commun vont se délester des cas embarrassants, moyennement graves, sans avoir à saisir la justice. À ce stade, les expérimentations commencent : trier, sérier, catégoriser les familles selon leurs besoins en procédant par étude de cas, afin de définir les bases d'une spécificité préventive. L'association Olga Spitzer obtiendra, pour la prévention, les arrondissements de l'est parisien et des communes de la proche banlieue. Pour la protection judiciaire, elle couvrira tout Paris (qui devient un département en 1964).

57Malgré les efforts des défenseurs de la prévention, le bagage cognitif de la nouvelle prestation fait défaut. L'esprit du décret de 1959, inspiré d'un dispositif suisse, est faible comparativement à l'ordonnance de 1958 dont les promoteurs tirent leur légitimité de la Résistance et dont l'ambition est d'instaurer une Justice sociale et éducative. Quelle sera l'essence de la prévention familiale ? D'où viendra l'inspiration ? Y aura-t-il un souffle idéologique suffisamment puissant pour guider les professionnels ?

2.4 La portée significative d'une innovation familialiste initialement ténue

58La pauvreté cognitive du décret de 1959 préoccupe les responsables de l'aide sociale à l'enfance du département de la Seine qui sont, en outre, confrontés à l'obsolescence de leur propre institution. Peu de choses ont changé depuis la création du service des enfants assistés au XIXe siècle : la centralisation parisienne des dépôts d'enfants, les agences de placements nourriciers et les convois d'enfants vers la province, les annexes de l'hôpital Saint-Vincent de Paul où les pupilles attendent leur placement ou le retour de leurs parents… Dans l'ère nouvelle découlant des textes de 1958 et de 1959, une évidence surgit : tout est à rénover au sein de l'ex-assistance publique, c'est pourquoi la prévention familiale est confiée aux associations parisiennes.

59Les savoirs attendus viendront de l'OSE et d'un courant de pédopsychiatres psychanalystes inspirés par les travaux de Bowlby (1951) sur l'importance de l'attachement précoce pour la structuration psychique de l'enfant. Sous la houlette d'assistantes sociales, Andrée Salomon puis Vivette Samuel, le service social de l'OSE pratique depuis les années 1950, donc avant l'heure législative, une forme d'aide sociale auprès des familles juives immigrées. Les professionnelles mobilisent pour ce faire, la technique du case-work, réintroduite par les réseaux franco-américains dans les milieux de l'assistance sociale, après 30 ans d'oubli en France, alors qu'elle s'est développée aux USA sous l'influence de psychologie et de la psychanalyse. L'OSE a donc été très vite considérée, par son autorité de tutelle, l'ASE, comme un organisme précurseur voire « pilote » dans la mesure où, en 1961, elle cumule quelques 10 années d'expérimentation d'aide sociale familiale, non judiciaire. Par ailleurs, l'OSE dont les fonds privés s'étiolent ne peut pas repousser la possibilité d'obtenir ainsi des financements publics.

60Dite aussi « aide psychosociale individualisée », la méthode du case-work, est diffusée au sein de l'ASE et des services associatifs par une pédopsychiatre, Myriam David (David, 1959) et par Vivette Samuel, directrice du service social de l’OSE, au moment où il apparaît nécessaire, de modifier profondément la façon dont les enfants et les familles sont traitées (Becquemin, 2012). Les critiques à l'encontre de la DASS (concernant l'ASE) sont alors nombreuses. Des formations à la prévention familiale et au case-work sont organisées sous l'égide de la direction départementale de la Population dans une école de travail social parisienne. Parallèlement, des sessions d'études ont lieu annuellement entre les directeurs de la Population et les représentants de la Justice des mineurs afin de parfaire la nouvelle distribution des missions de protection entre l'ASE et les instances judiciaires. La prévention familiale, dite aussi « prévention administrative » (autrement dit, non judiciaire) ou encore « action éducative de prévention en milieu ouvert » est ainsi reconnue, formalisée, adoptée, bien que son appellation soit incertaine. L'idée principale est d'intervenir le plus tôt possible avant une supposée dégradation des relations familiales. La traduction des théories de Bowlby et de Myriam David devient familialiste lorsqu’elle s’inscrit dans l'esprit du décret de 1959. C'est un effet inattendu car, contrairement à ce texte, ces deux experts n'insistent pas sur l'importance des liens familiaux mais surtout sur la stabilité des figures d'attachement pour l'enfant, autrement dit sur la permanence d'un adulte sécurisant à ses côtés. De son côté, l'OSE est fortement référée à la famille pour les raisons historiques évoquées supra. En définitive, pour l'OSE, l'innovation date du moment où elle s'est trouvée confrontée à l’involution de son système d’hébergement, à l'immigration des populations d'Afrique du Nord et à la réintroduction du case-work en France par les réseaux franco-américains. Ces éléments lui ont permis d'instaurer une nouvelle manière de faire. S’y ajoute, la relative défaite du ministère de la Santé-Population face à la Justice concernant la maitrise de l'enfance en danger. L'innovation d'une seule institution s’est ainsi transformée en forme d'action potentiellement généralisable.

61Pour autant, la prévention familiale n'a connu de succès que dans le petit milieu associatif parisien pendant les vingt années suivantes, le case-work ayant été en quelque sorte naturalisé, banalisé au point d'être à nouveau oublié. L'intervention judiciaire, quant à elle, a connu un fort développement et représente les ¾ des mesures de protection de l'enfance ; en réalité, les trois institutions étudiées sont rapidement devenues hybrides. Elles ont développé les deux formes d’action, judiciaires et préventives, en négociant les habilitations et les conventionnements recherchés avec les autorités publiques concernées.

62Finalement, la reconnaissance légale de la prévention familiale sera renforcée lors de la décentralisation de l'aide sociale à l'enfance (loi du 6 janvier 1986). Elle prend alors le nom d'« aide éducative à domicile » mais a peu de succès au sein des départements de province. C'est la réforme du 5 mars 2007 qui va véritablement propulser cette forme d'action. Cette loi renverse en effet l'équilibre établi en 1958/1959 en donnant la primauté des missions relatives à l'enfance en danger au département, la justice devenant subsidiaire. Ainsi, l'action de prévention des services de l'ASE est devenue la norme générale. Elle s'affiche désormais sous le terme de « protection » tout en comportant un important volet de nouvelles préventions. Si la famille est la cible, elle se décline désormais selon une nouvelle acception de la parenté qui met l'accent sur la parentalité compte tenu des mutations de la conjugalité et de la procréation (Godelier, 2000). La mise en exergue des liens de filiation biologiques (Gavarini, 2001) n'est pas sans conséquence sur la définition des causes et des responsabilités en matière d'enfance en danger. Dans les dispositions législatives de mars 2007, les titulaires de l'autorité parentale (sous-entendu, les géniteurs) sont effectivement vus comme les principaux acteurs de la protection des enfants, leur adhésion aux mesures préconisées est explicitement attendue : concrètement, l'aide proposée prend parfois la forme d'un contrat passé entre les parents et le conseil général, dont on ne sait s'il est bilatéral ou unilatéral. L'action s'exerce désormais davantage sur les parents, souvent au détriment de l'enfant et le « faire avec » qui caractérisait la prévention familiale des années 1960/1980 semble révolu (au moins dans les textes). Quant aux droits de l'enfant, ils y sont affichés mais secondairement. Les trois associations (comme toutes celles dont je n'ai pas parlé) sont à nouveau en période de remaniement du fait de la déjudiciarisation du système de protection. Elles font face à l'arrivée massive de cas d'enfants en danger par voie administrative et s'accoutument plus ou moins bien à l'hyper-formalisation de l'accompagnement familial. Les parents sont, en effet, considérés comme des usagers à responsabiliser et à soutenir. En arrière plan, se dresse le spectre renouvelé de la maltraitance (Noiriel, 2005). Reste que la montée en puissance des droits de l'enfant, qui n’est d’ailleurs pas sans contradiction interne (Renaud, 2002) ainsi que les combats autour de la Convention Internationale de Droits de l'Enfant (CIDE), contribueront sans doute, à entretenir cette tension spécifiquement française entre enfant et famille comme référentiels possibles de l'action publique et à générer quelques innovations.

Conclusion

63Cette mise en scène de l’évolution combinée des trois associations parisiennes accrédite l’hypothèse selon laquelle une « tension permanente » serait génératrice d’innovations. Dans le domaine étudié l’invention des droits de l’enfant (découlant des droits de l'homme) constitue cependant un pôle de référence bien antérieur aux initiatives des réformateurs sociaux de la 3^e République. Le pôle du familial est, en outre, profondément enraciné dans la culture française. C’est l’actualisation interactive de l’une et de l’autre des valeurs référentielles, dans des conjonctures particulières, qui suscitent les innovations institutionnelles. On constate que les rapports entre les institutions associatives et l’État se rigidifient proportionnellement au développement des institutions étatiques après 1945. Les identités associatives sont de plus en plus conditionnées par les jeux qui s'opèrent au sein de l'appareil d'État. La tension entre individualisme républicain et familialisme est alors clairement identifiable dans les dissensions et concurrences entre la Justice des mineurs et le ministère de la Santé et de la Population dont l’aide sociale à l’enfance fait partie. Au cours du temps les équilibres changent, les valeurs dominantes sont représentées par la mise en exergue d’une politique étatique portée par l’une des deux autorités publiques au détriment (provisoire) de l’autre. À ce jour, un familialisme axé sur les bonnes pratiques de l’autorité parentale semble dominer, via les pouvoirs conférés aux départements, sur une protection judiciaire et civiliste de l’enfant.

64L’intérêt de l’approche historique est de voir comment ces institutions, structurées en associations d’utilité publique, établissent puis adaptent leur vocation d’origine dans les contextes de remaniements étatiques. Elle permet de comprendre ce qui conditionne les innovations selon les périodes. La perte de clientèle, la précarité budgétaire, l’opposition à un régime gouvernemental contraire aux valeurs défendues, les désaccords au sein du corps institutionnel ou la concurrence avec des institutions similaires voisines sont autant de raisons d’innover. Autrement dit, les innovations répondraient, dans ces cas, davantage à des logiques de survie qu’à une dynamique d’extension des pouvoirs d’action. Cependant, les inventions de ces défenseurs de l’enfance en danger n’en sont pas réellement. Ce sont plutôt des idées inspirées de modèles étrangers sauf lorsque les inventions adviennent par inadvertance comme ce fut le cas en 1927 avec l’action éducative prolongée, une forme précurseur de l’une des dispositions de l’article 375 du code civil (bien que le modèle américain de la probation ait pu influencer les professionnels de l'époque, plus qu’ils n’en laissent paraître dans leurs écrits). La portée de ces entreprises collectives, que l’on pourrait qualifier de prototypiques, est considérable dans la mesure où elle correspond à des changements de normes par voies politiques et législatives. Reste à étudier la façon dont les centaines d’autres institutions des secteurs publics et associatifs se sont saisies des différents cadres d’action, à quels moments et par rapport à quels enjeux. Tout ce volet de l’histoire de la protection de l’enfance est encore à défricher.

65Enfin, l’étude des institutions sur une longue durée permet de relativiser les constats actuels de fragmentations, segmentations, voire de déclin (Dubet, 2002), dans la mesure où ces phénomènes se répètent, par cycle, dans la vie des institutions. Tout dépend effectivement du sens que l’on donne au terme d’institution, des projections politiques, des choix épistémiques, et de la délimitation géographique des espaces. Ce qui nous renvoie aux débats sur les perspectives de la sociologie des institutions (Lagroye et Offerlé, 2010), dont la richesse et la complexité ne sont pas nouvelles (Beillerot 1994, Chapoulie, 2001) et qui offre l’avantage de laisser ouverts autant la construction de l’objet « institution » que le choix des schèmes d’analyse. Dans le contexte français actuel, la perte de légitimité des institutions de protection de l’enfance, comparativement à la période antérieure, est indéniable : les mouvements de protestations des secteurs associatifs, des syndicats de magistrats, des groupes professionnels et même des conseils généraux en témoignent. Si des innovations sont peu à peu repérées (Informations sociales, 2004 ; Breugnot, 2011), il reste à montrer en quoi elles seraient congruentes ou résistantes vis-à-vis des logiques gestionnaires et sécuritaires de la période et comment les innovateurs situent leur actions entre familialisme et individualisme républicain.