• 1  Cf. également Ericson & Haggerty, 1997.

2Concernant la police, ces dynamiques de rapprochement entre institutions sont bien documentées dans un certain nombre de pays anglo-saxons. Ainsi dans le cas britannique, David Garland montre que, dans un contexte de crise institutionnelle qui trouve sa source dans l’impuissance des institutions régaliennes à endiguer la montée de la délinquance, les organisations policières découvrent l’intérêt de s’engager dans des actions conjointes avec un éventail d’acteurs variés, qu’ils soient ou non institutionnels (Garland, 1998). Dans le contexte nord-américain, Richard Ericson et Kevin Haggerty défendent parallèlement la thèse selon laquelle « le travail de la police, beaucoup plus qu’une activité de ‘poursuite des criminels’, est surtout un travail d’acquisition d’informations, s’appuyant sur une entreprise de production massive de données » (Ericson & Haggerty, 2001, p. 188) à destination d’une multitude d’institutions susceptibles d’exercer conjointement une emprise socialisatrice sur les individus1.

• 2  Ces injonctions ont concerné en premier lieu le champ de la sécurité publique, avant de se diffuse (...)

3S’agissant de la France, le développement de tels partenariats a été largement encouragé par les autorités publiques dans une optique réformatrice (Le Goff, 2004)2, mais les travaux académiques s’accordent sur le constat qu’ils peinent à trouver une réelle traduction dans les faits. Cette logique a produit un certain rapprochement des acteurs professionnels soucieux de se réassurer sur leurs capacités à ordonner le social (Donzelot & Wyvekens, 2004). De l’information peut circuler au sein de systèmes d’action locaux plus ou moins élargis (Gorgeon, 2003 ; Thoenig, 1994), de même que des réseaux d’acteurs locaux peuvent porter collectivement la mise en place d’outils mutualisés (Dumoulin et al., 2009 ; Roché et al., 2007). L’intégration globale des actions institutionnelles au sein de politiques locales de sécurité demeure toutefois ténue (Gautron, 2010), même si certaines expériences font figure de « bons élèves » en raison de l’intensité des échanges à l’œuvre (Delpeuch & Ross, 2010).

• 3  Dans la lignée de Norbert Alter (2000), le terme de transformation est ici préféré à celui de chan (...)

6Cette partie revient sur les dispositifs méthodologiques mobilisés pour saisir les transformations3 qui animent deux institutions aux profils très contrastés, celui local et généraliste d’une police municipale canadienne, celui de souveraineté étatique et de spécialisation fonctionnelle propre aux institutions françaises.

• 4  Ses effectifs s’élèvent à environ 5.700 agents, pour une population de 1,8 millions d’habitants.

7Deuxième corps municipal de police du Canada et huitième en Amérique du Nord par sa taille4, le service de police de la Ville de Montréal (SPVM) s’est constitué en 1972 à travers la fusion des corps policiers d’une vingtaine de municipalités et dispose de compétences étendues. Au cours des dernières décennies, ses dirigeants successifs ont choisi de promouvoir, à travers un vaste chantier de réorganisation, un modèle d’action inspiré de l’approche de police communautaire développée au début des années 1990 dans un certain nombre de polices nord-américaines. L’un des enjeux centraux et permanents de ce chantier est de faire participer les différentes institutions et communautés locales à la « résolution des problèmes » constatés par les policiers. En effet, le SPVM reconnaît qu’ « il ne peut pas, à lui seul, résoudre les problèmes de criminalité, de désordre et d’insécurité. (…) C’est pourquoi le modèle de Police de quartier privilégie l’instauration de partenariats et de collaborations avec les collectivités locales dans la recherche de solution (Manuel de procédures : pr-160).

• 5  Sur cette notion, voir Brodeur, 2004.

8Au nombre de vingt-huit à l’origine, de trente-six aujourd’hui, les « groupes d’intervention régionaux » (GIR) de la police et de la gendarmerie nationales françaises ont été créés en 2002. Organisés au plan régional et, par exception, départemental en Ile-de-France, les GIR ne sont pas des services à part entière : il s’agit de regroupements, dans une structure commune, d’agents issus des services d’enquête de la police et de la gendarmerie qui en constituent l’armature, et d’agents administratifs dotés de pouvoirs de régulation non judiciaire comme les fonctionnaires des impôts ou des douanes en particulier. Ces regroupements ne disposent pas d’autonomie d’action et sont pensés comme devant intervenir en renfort de services existants et à la demande explicite de ceux-ci. Un comité de pilotage dont préfets et procureurs locaux se partagent le leadership est chargé de réguler cette coopération interservices et d’en contrôler la nature en fixant à chaque GIR des priorités d’action adaptées aux particularismes territoriaux. Néanmoins, un objet générique d’intervention leur est également assigné qui limite globalement leur champ de compétence aux seules activités de trafics clandestins présentant un caractère prolongé dans le temps. L’approche pluridisciplinaire valorisée par les GIR est censée permettre aux unités traditionnelles de disposer sur ces objets de leviers d’action et/ou d’expertise représentant une plus-value par rapport à leurs ressources propres. Le « travail à la frontière » au sein des GIR tient ainsi dans l’ambition d’une lutte dirigée explicitement contre la discontinuité de l’action publique répressive. Par l’articulation de ses volets judiciaires et administratifs, il s’agit in fine de favoriser une approche coordonnée de la répression des activités organisées de trafic. Si cette démarche ne s’inscrit pas dans un référentiel préconisant la « résolution de problèmes »5, à l’instar des réformes conduites au sein du SPVM, elle se consacre néanmoins à la recherche de solutions durables à des problèmes de criminalité, de désordre et d’insécurité constatés par les policiers et pour le traitement desquels leurs ressources propres leur paraissent insuffisantes.

• 6  Au SPVM, les directeurs successifs ont, du fait du processus de recrutement en vigueur, un fort in (...)

12La mise en place de la « police de quartier » au sein du SPVM illustre le cas de figure de la prégnance d’un mot d’ordre initial et d’une logique d’entretien quasi ininterrompu de cette visée innovatrice par cycles successifs. Cette dynamique s’inscrit dans une histoire longue dont certains observateurs font remonter l’origine à la nomination à la tête du service, au milieu des années 1980, d’une figure réformatrice chargée de répondre aux critiques d’abus de pouvoir alors adressées aux policiers6. Ce n’est cependant qu’au début des années 1990, suite à une série de « bavures policières » dénoncées par la presse et de manifestations organisées par le syndicat des policiers dans un contexte de restrictions budgétaires, que cette ambition se traduit concrètement par une première vague de mesures organisationnelles (Brodeur et al., 2008). Au milieu des années 1990, cette dynamique prend une envergure nouvelle, avec l’adoption officielle –puis la démarche de consolidation lancée au début des années 2000- du modèle de « police de quartier » (Monjardet et al, 2005), dont l’un des enjeux prioritaires est de promouvoir des solutions durables et « partenariales » aux préoccupations exprimées par les citoyens. Comme lors des deux phases précédentes, il s’agit de permettre au SPVM de sortir de la situation de crise de légitimité consécutive à une série d’ « affaires » interprétées comme le signe d’une dégradation des relations avec la population.

• 7  SPVM, La police de quartier. Ensemble pour mieux servir, 1996, p. 23.
• 8  Id., p. 22.

13Cette approche envisagée comme une « nouvelle façon de penser et d’agir » part du constat que « se limiter aux arrestations n’est pas une façon de régler les problèmes »7 et que « le concours des résidents de la communauté, des commerçants, des associations locales, des organismes gouvernementaux, etc. peut être indispensable pour analyser les problèmes et mettre en place des solutions »8. Le renforcement de la politique de sécurité routière en offre un exemple parmi d’autres : pour convaincre les automobilistes de modifier leur comportement au volant, la police et les institutions provinciales concernées s’attachent désormais à articuler plus étroitement campagnes de prévention et opérations de contrôle policier, la promotion des principes de « bonne conduite » venant renforcer l’efficacité des mesures de répression des comportements dangereux, et vice versa (Purenne, 2005). Pour autant, D. Monjardet montre que si cette nouvelle forme de travail « est de fait adoptée et mise en œuvre par une part significative des effectifs, sous l’impulsion de commandants et agents sociocommunautaires qui y croient, (…) le Service est encore très loin d’avoir mis en place un système d’incitations et sanctions qui valorisent professionnellement (symboliquement et matériellement) la résolution de problèmes au même titre que ‘la belle affaire’, poursuite réussie, arrestation en flagrant délit » (Monjardet et al., 2005, p. 56). L’exploration de ces modalités de travail partenariales coexiste de la sorte très largement avec la préservation du « sanctuaire institutionnel », quand elle n’est pas simplement concurrencée par cette logique conservatrice.

• 9  Ville de Montréal, Plan d’action ciblé en itinérance, octobre 2010, p. 13-15.

14Une telle tension se trouvera d’ailleurs accentuée après 2005 avec l’arrivée d’un nouveau directeur issu des services d’enquête, incarnation par excellence du « vrai » travail policier. Dans un contexte de rationalisation budgétaire et de croissance du marché privé de la sécurité, il s’agit de réaffirmer le rôle de « chef de file » du SPVM, à travers notamment une politique de commercialisation des services policiers (Mulone, 2008). La prégnance de cet enjeu n’empêche pas toutefois le développement concomitant de projets relevant de l’approche de résolution de problèmes, à l’image du lancement, en 2009, de l’ « équipe mobile de référence et d’intervention en itinérance ». La mission de cette équipe mixte composée de policiers et de travailleurs médico-sociaux est d’expérimenter et de diffuser de nouvelles formes d’action en direction des personnes itinérantes sujettes, du fait de la gravité de leurs troubles mentaux ou de leurs problèmes de toxicomanie, à des interventions policières et judiciaires à répétition ou encore à des hospitalisations d’urgence récursives. Partant de l’idée que « la judiciarisation et l’emprisonnement des personnes en matière d’itinérance ne constituent pas des solutions souhaitables [et…] accentuent notamment les problèmes d’isolement, d’exclusion, de vulnérabilité », cette équipe s’attache à développer « une approche très personnalisée (…) afin d’améliorer leurs conditions de vie et, de cette façon, favoriser leur réinsertion »9. Comme l’explique parallèlement un travailleur social rattaché au programme, « tous les itinérants n’ont pas le désir d’en sortir, donc c’est un défi pour nous d’être créatif, d’essayer des choses différentes » (entretien 29/08/2011). Cette recherche de pratiques « créatives » passe, dans un premier temps, par la transgression des règles existantes en matière de confidentialité et de circulation de l’information d’une institution à l’autre. De l’avis des acteurs interrogés, ce partage d’informations permet aux policiers comme aux travailleurs sociaux et médicaux de disposer d’une meilleure compréhension des situations individuelles et d’expérimenter des pratiques « sur mesure » par hybridation de différents registres d’intervention (judiciaire, médical, …). Dans un second temps, il s’agit, comme l’indique un inspecteur en charge de ce dossier de « diffuser les pratiques d’EMRII auprès des patrouilleurs lambda via par exemple la formation » (entretien 29/08/2011). Cette « mise en forme » de pratiques innovantes issues du travail à la frontière est précisément l’enjeu poursuivi par la direction actuelle du SPVM.

• 10  La mort dramatique d’un jeune suite à une arrestation policière en août 2008, à l’origine d’émeute (...)
• 11  SPVM, Orientations stratégiques 2011 du SPVM, 23 novembre 2010, p. 2.
• 12  Id.
• 13  A travers notamment la formalisation de méthodes de travail « interinstitutionnelles » similaires (...)
• 14  Pour N. Alter, cette séquence d’institutionnalisation se définit par le fait que « les directions (...)

15En effet, après un nouvel épisode de crise alimenté par une série d’événements10, la volonté « d’amener la police de quartier à sa forme achevée »11 s’est réinscrite sur l’agenda politique et policier, se traduisant par le choix d’un nouveau directeur issu de la coalition réformatrice à l’origine de la relance de la police de quartier au début des années 2000. La nouvelle coalition constituée par le directeur et quelques proches conseillers civils et cadres policiers fait le constat que si « le principe [selon lequel] la police ne peut pas et ne doit pas être la seule solution aux problèmes de sécurité publique a depuis longtemps été reconnu, (…) la transposition de ces principes en actions concrètes sur le terrain n’est pas chose facile »12. Il ressort en particulier des réflexions menées par le service de Recherche et Planification du SPVM, un service composé de chercheurs civils, qu’une nouvelle étape devra consister à tirer parti de l’expérience accumulée à travers la multitude de projets développés à la base sous le label de la résolution de problème. Quelque deux cent cinquante actions de ce type ont été recensées, ce qui témoigne de l’ampleur de ce « travail à la frontière » et de la large appropriation de ces modes d’action par les policiers. Mais cette appropriation demeure encore largement l’apanage de personnels ou d’unités plus ou moins spécialisés. Il s’agit ainsi pour la direction de favoriser la reconnaissance de ces « habiletés » et pratiques professionnelles innovantes comme travail policier à part entière13 et de les promouvoir auprès des personnels généralistes. Comme l’indique le nouveau directeur, « la base a initié plein d’innovations que nous en haut on n’aurait pas imaginé. Ce qu’il faut maintenant, c’est favoriser le partage, la diffusion, la reconnaissance de l’innovation parce que ce n’est pas spontané » (entretien 26/04/2011). La phase actuelle correspond ainsi à une dynamique d’institutionnalisation de l’innovation14.

• 15  On pense ici à en particulier à la figure de « Papy Voise » qui a occupé une place considérable da (...)
• 16  On reconnait ici la trace du changement de paradigme opéré par la « nouvelle pénologie » qui impos (...)

16La création des GIR dans le contexte français obéit de la même manière à la volonté de dépasser une approche « désenchantée » des politiques policières traditionnelles, mais en explorant ici la voie d’un renforcement de leur caractère punitif (Garland, 1998). Leur mise en place a été initiée au lendemain d’une campagne présidentielle qui avait particulièrement dramatisé l’enjeu sécuritaire et posé le constat d’une certaine impuissance publique en la matière. La mise en scène médiatique de la vulnérabilité de citoyens ordinaires face à des logiques criminelles elles-mêmes dépeintes comme ordinaires15 favorise ici la conception de solutions répressives alternatives à la mobilisation des seuls moyens policiers. Dans ce contexte, la création des groupements est gérée de manière voyante et « bruyante » par un gouvernement soucieux d’en faire aussi un outil de politique symbolique visant à réaffirmer la souveraineté de l’Etat. Les GIR se présentent dès lors comme un outil de lutte contre la récidive qui renvoie à l’idée que la menace de la privation de liberté aurait perdu de son pouvoir dissuasif et devrait être remplacée par celle de la privation des gains générés par une « délinquance de carrière »16. Une nouvelle cause publique dédiée à la lutte contre l’enrichissement par la délinquance s’installe ainsi avec ces vingt-huit premières unités. En pratique, celles-ci auront comme mission de construire un second ordre (financier) de sanction susceptible de venir s’ajouter au premier (enfermement). Il s’agit, selon une expression très répandue dans les GIR, de « taper au portefeuille » les individus poursuivant une activité illégale à but lucratif, dans l’espoir de produire une réorientation durable de leurs comportements entrepreneuriaux vers l’économie légale.

• 17  Au sens où ces opérations tiennent davantage de la juxtaposition de pratiques existantes que de l’ (...)

17Le développement pratique des GIR obéit à une succession de coalitions réformatrices et illustre bien l’effet que peuvent produire les recompositions de ces coalitions sur le contenu de l’innovation elle-même. La première phase de leur développement (2002-2004) correspond à l’expérimentation d’un modèle valorisant les opérations « coup de poing » et consistant dans le déploiement surprise de groupes d’intervention pluriels et de grande envergure pour procéder à de multiples contrôles simultanés. L’idée est alors de procéder à des identifications en flagrant délit de pratiques frauduleuses permettant la confiscation de biens et l’application de différentes pénalités financières (amendes douanières et redressements fiscaux en particulier) en plus de la présentation des auteurs d’infractions aux magistrats de l’ordre judiciaire. Cependant, les résultats de cette approche initiale sont jugés peu convaincants et ces principes d’action qui ne prévoient qu’un « travail à la frontière » de basse intensité17 se heurtent à un fort mouvement de rejet au sein du monde judiciaire, du fait notamment de l’existence d’un droit de regard des Préfets sur les activités des GIR. L’abandon de ces visées initiales témoigne aussi des limites de la première coalition réformatrice qui n’était pas issue de l’univers qu’elle prétendait faire évoluer. La réorientation des unités à partir de 2004 se traduit d’ailleurs par la mise en retrait des acteurs « clés » de la première coalition réformatrice, à savoir les Préfets et les douaniers.

• 18  La coopération opérationnelle entre enquêteurs judiciaires et agents des impôts préexiste très lar (...)

18La nécessité d’une plus grande investigation judiciaire en amont des opérations s’impose alors et cette judiciarisation de l’activité des GIR ira en s’accroissant. En pratique, ce nouveau modèle d’action va déterminer le contenu du « travail à la frontière » tel qu’il va se développer au sein des unités, à savoir son orientation vers l’ouverture d’un nouveau champ à l’enquête policière : l’enquête patrimoniale. Cette réorientation s’effectue dans un premier temps (2004-2008) à bas bruit par le biais d’un travail de construction d’alliances au sein des unités elles-mêmes et de leur environnement administratif immédiat. L’enquête patrimoniale, telle qu’elle émerge de ce processus, consiste à documenter, au-delà du caractère illégal des activités de tel ou tel individu, le profit économique et financier qui peut en résulter. La couverture de ce nouveau champ d’investigation par des enquêteurs « classiques » qui composent l’essentiel des GIR (i.e. spécialisés en matière criminelle et non financière) nécessite l’accès à des informations et des savoir-faire dont ils ne disposent pas habituellement. Les nouvelles alliances sont alors des alliances pour l’information et l’expertise, tournées vers le partage de l’information et de son interprétation. Toutefois, si l’administration des impôts et celle des douanes constituent en la matière deux partenaires immédiats des enquêteurs judiciaires, seuls les premiers parviennent à valoriser dans leur propre régime d’action le « travail à la frontière » avec leurs partenaires18. Sur cette base, des routines de transmission de l’information fiscale aux enquêteurs de police judiciaire se mettent alors en place, sous le contrôle des magistrats, ainsi que des flux permettant en retour la « fiscalisation » des informations recueillies dans le cadre des opérations judiciaires. Un tel partenariat ne parvient pas en revanche à s’instituer avec l’administration des douanes, ce qui aura comme effet une autonomisation progressive de l’activité des douaniers au sein d’unités qu’ils ne quittent pas pour autant en raison de leur adhésion à la « cause » défendue par les GIR.

• 19  Le caractère top down de cette démarche s’illustre aisément à travers la mise en place récente de (...)

19Une troisième phase s’ouvre en 2008 avec l’adoption d’un plan de relance des GIR qui replace leur activité au centre des sujets légitimes de l’action policière en leur assignant comme objectif prioritaire la lutte contre les trafics de stupéfiants. Un processus national de renégociation du dispositif GIR s’ouvre alors, qu’une « coordination nationale » bientôt renforcée est chargée de porter. De concertations en séminaires, ce processus débouche sur l’adoption, en mars 2010, d’une circulaire interministérielle qui officialise la judiciarisation de la doctrine d’emploi des groupements et renforce les instruments nationaux de leur pilotage. Avec le développement des préoccupations budgétaires de l’Etat et la création d’une Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc), les GIR commencent à nourrir de nouvelles stratégies institutionnelles. L’enjeu est à la fois la consolidation du savoir-faire interne aux GIR (pour laquelle un certain nombre d’initiatives sont prises), mais aussi et surtout la dissémination externe de pratiques issues du travail à la frontière. Cette importation des pratiques inventées à la frontière au cœur même de l’institution, par « conversion » forcée des unités d’enquête traditionnelles de la police et de la gendarmerie19, s’avère toutefois difficile à conduire, et correspond à un mouvement d’institutionnalisation à l’issue encore incertaine.

• 20  Pour une analyse convergente à propos des transformations des polices britanniques au cours des de (...)

20Les résultats de ces enquêtes croisées interrogeant sur plusieurs années les processus d’innovation institutionnelle rejoignent au final les conclusions de travaux de sociologie politique qui défendent l’idée que l’innovation s’appréhende moins comme le déploiement linéaire d’un mot d’ordre de changement sous la poussée d’une seule entreprise réformatrice, que comme une succession de vagues réformatrices mises en mouvement par différentes coalitions (Simoulin, 2000) qui soutiennent et légitiment la recherche de nouveaux modes d’action20.

• 21  Pour une illustration de cette thèse au sein de la police montréalaise, voir l’article de Diaz et (...)
• 22  SPVM, Dossier de candidature au Prix d’excellence Intersection 2011, document interne, p. 1.
• 23  Cf. par exemple les travaux de Wyvekens (2000) et Donzelot (2010).

22La question de la portée des transformations introduites par ce travail à la frontière reste toutefois entière. Les travaux de recherche sont partagés en effet en deux postures majoritaires : celle du « rien ne bouge » d’un côté, qui met l’accent sur la résistance d’acteurs institutionnels qui craignent d’y perdre en autonomie ou en identité propre21 ; celle d’un renforcement de la domination exercée par les institutions sur les individus de l’autre, qui s’inquiète des usages instrumentaux de partenariats permettant aux institutions de « combler un chaînon manquant »22 entre elles et d’accroître d’autant leur autorité, voire leurs capacités de surveillance sous couvert de rapprochement avec les citoyens23.

• 24  Pour cette raison, il existe d’ailleurs sans doute une relation consubstantielle entre le développ (...)

23Une manière de dépasser cette opposition binaire peut consister à s’affranchir de cette vision réifiée et monolithique de l’institution comme animée par la seule défense d’un sanctuaire synonyme de puissance, pour reconnaître qu’un travail d’imprégnation est souvent nécessaire avant que la coopération suscite l’intérêt de certains segments professionnels (Tiévant, 2002) et trouve une place dans les régimes d’action des uns et des autres (De Maillard & Douillet, 2008)24. Le parti de faire porter l’attention sur les stratégies réflexives des coalitions réformatrices successives en inscrivant l’enquête dans une perspective longitudinale fournit précisément un éclairage sur ce travail d’imprégnation et permet de comprendre autrement « l’exubérance réformatrice » souvent relevée à propos de l’institution policière. Tout se passe à cet égard comme si les épisodes de (réactivation de la) crise et l’arrivée de nouveaux entrepreneurs constituaient des fenêtres d’opportunité à l’occasion desquelles des formes différentes de travail trouvent à s’ancrer plus avant dans les routines de l’institution. Rejoignant l’approche néo-institutionnaliste de Nils Brunsson et Johan Olsen, se trouve ce faisant mis en lumière un mouvement de « progressive inculcation de valeurs et de perceptions au travers d’un continuel lancement d’entreprises de réformes dont le premier regard pourrait conclure à la totale stérilité » (Simoulin, 2000, p. 347).