Introduction

3Le rapport de recherche en économétrie dont il s’agit ici rend compte de cette préoccupation pour évaluer la gestion différenciée de la décentralisation de 2004 selon les départements, et les déterminants de ces disparités. Il analyse des données longitudinales qui vont de 1996 à 2006. Il constitue le premier volet d’une recherche en trois temps et tente de répondre à la question suivante : « Pourquoi les dépenses par habitant diffèrent-elles entre départements, et quel rôle jouent les dépenses sociales » ? Dans quelle mesure ces disparités sont-elles « tirées » par le niveau de richesse des territoires et par les besoins sociaux de leurs habitants ? Quelles conclusions pouvons-nous en tirer en matière d’inégalités territoriales issues de la décentralisation des compétences sociales ?Cette recherche économétrique aux abords austères et qu’on ne peut soupçonner d’être partisane révèle quelques surprises et soulève d’importants enjeux politiques de justice sociale.

Les auteurs rappellent en quoi consistent les dépenses d’aide sociale des départements, composées d’allocations individuelles, des prix de journée pour le financement des établissements, et de frais de personnels employés par le Conseil général pour l’aide sociale (assistantes familiales pour l’aide sociale à l’enfance), dans les secteurs des personnes âgées, personnes handicapées, des familles et du RMI (ex. RSA). Ils rappellent les facteurs pouvant influer sur leur montant selon les départements.

Les dépenses sociales sont définies comme les allocations de solidarité ou les aides sociales délivrées à la famille et à l’enfance, aux personnes âgées et personnes handicapées, et aux érémistes. Les dépenses (de fonctionnement) non sociales sont « les dépenses de fonctionnement pour les collèges (y compris transports scolaires) et les autres services départementaux (voirie, développement économique, sport, culture, infrastructures etc.)». Les dépenses d’investissement et financières sont à part.

Caractérisation des disparités financières entre les départements

4La recherche met en évidence les écarts de dépense entre les départements, une fois les effets de population neutralisés (dépense par habitant). L’utilisation d’un indicateur synthétique de disparité (coefficient de Gini) permet de constater la relative homogénéité des budgets globaux entre les départements et dans le temps, équilibre budgétaire oblige. Cependant, lorsqu’on regarde de plus près les postes de dépense, il est visible que la structure de la dépense totale est très inégale d’un département à l’autre et que des arbitrages sont effectués entre dépenses catégorielles plus ou moins contraintes. Celles-ci sont soumises à des effets de substitution qui permettent une compensation des budgets aux niveaux globaux. Ainsi lorsque les dépenses d’aide sociale s’élèvent au rythme des créations ou des transferts de prestation (APA, RMI…), la part des dépenses non sociales diminue. Par conséquent, l’alourdissement des dépenses sociales obère les capacités de financement d’autres dépenses publiques, par exemple pour la culture, l’éducation, les infrastructures ou le développement économique. C’est le cas en particulier des dépenses financières et d’investissement, auxquelles les départements doivent renoncer, faute de moyens disponibles, pour se concentrer sur leurs dépenses sociales incompressibles. Autrement dit ce sont les dépenses d’investissement et financières qui pâtissent le plus de la hausse des dépenses sociales, car elles servent de variable d’ajustement. D’un point de vue d’action publique, jouer sur la composition de la dépense globale représente donc une stratégie financière pour juguler la hausse des dépenses sociales, au risque que s’accroissent les disparités de développement entre les départements.

5Ces effets de déplacement d’une dépense à l’autre sont néanmoins atténués lorsqu’on confronte, non plus les dépenses totales, mais les dépenses par habitant. D’autres profils de dépense apparaissent alors, où certains départements conjuguent une faible dépense par habitant aussi bien d’ordre générale que sociale, gérant des budgets par habitant relativement bas (Yvelines, Ain, Seine-et-Marne, Ille-et-Vilaine etc.), tandis que d’autres départements conjuguent une forte dépense par habitant sur les volets social et non social (Lot, Corrèze, Hautes-Pyrénées, Corse-du-Sud etc.). Notons que les dépenses sociales, relativement plus homogènes que les autres dépenses d’investissement et de fonctionnement non sociales, contribuent moins qu’elles aux différences de dépense (par habitant) entre les départements (12 % contre 42 % pour le fonctionnement et 46 % pour l’investissement jusqu’en 2003), mais que la décentralisation change la donne en augmentant la contribution des dépenses sociales à la variance (27 % contre 36 % pour le fonctionnement et 37 % pour l’investissement depuis 2004). L’aide aux populations en difficulté devient donc progressivement un facteur discriminant de la dépense par habitant, et de ses aléas selon les territoires.

6Comme pour les budgets, les taux de croissance des dépenses départementales, en élévation constante (plus 5,25 % en valeur entre 1996 et 2006), et leurs écarts types, indiquent que les variations entre les départements sont plus importantes quand elles concernent les composantes sociales ou non sociales de la dépense que lorsqu’elles concernent le taux de croissance moyen des dépenses totales. De surcroît les taux de croissance fluctuent plus ou moins d’une année sur l’autre selon les départements. Il existe finalement une hétérogénéité considérable entre les départements quant à la croissance de leurs dépenses.

Les études économétriques d’élasticité ou la recherche des déterminants des disparités de dépense entre les départements.

7Après avoir établi le constat des disparités budgétaires des départements, les chercheurs construisent un modèle économétrique de calcul d’élasticité pour expliquer en particulier les variations entre dépenses sociales et dépenses non sociales et leurs éventuelles interdépendances. Après l’utilisation de tests et la résolution des problèmes liés notamment à l’utilisation de panels, le modèle est jugé robuste.

8Conformément à la théorie économique du consommateur rationnel, les chercheurs modélisent le comportement du département en partant du comportement des habitants-contribuables-électeurs, l'intérêt public étant défini alors comme la somme des intérêts particuliers.

10La recherche s’attache alors à comprendre comment varie la "demande d'allocations" concédée par les électeurs lorsque les impôts nécessaires au financement de ces allocations augmentent suite à une hausse des bénéficiaires, et ce afin d’en déduire l’attitude du département face aux dépenses sociales et non sociales. En économie, l’élasticité-prix directe est définie comme la sensibilité de la demande d’un bien à une hausse des prix, et mesurée par un rapport de variation. Un bien est dit inélastique lorsque sa demande reste inchangée quand les prix augmentent. L’élasticité est dite négative quand la consommation d’un bien diminue à mesure que son prix augmente, et positive quand, paradoxalement, la demande réagit positivement à une augmentation des prix.

11Il s’avère que l’élasticité-prix directe de l’allocation est négative. Cela signifie que lorsque le prix fiscal, autrement dit l’impôt, augmente (de 10 %) suite à une augmentation du nombre de bénéficiaires de l’aide sociale, le montant des allocations baisse (de 6 %). C’est ainsi que les départements ajusteraient leur dépenses, en s’adaptant au raisonnement de leur électeurs-contribuables qui consentent un effort financier pour les allocataires à condition que leurs allocations baissent quand les impôts augmentent. Ce mécanisme correspond à ce que sont effectivement les dépenses par bénéficiaire selon le nombre de bénéficiaires d'un département à l'autre, plus faibles lorsqu’il y a beaucoup de bénéficiaires. Pour autant, l’élasticité est faible (<1 en valeur absolue). Autrement dit elle n’est pas assez forte pour que la baisse du montant de l’allocation compense la progression du nombre de bénéficiaires, et la dépense sociale augmente tout de même (de 4 %), mais moins fortement que si le montant de la prestation restait inchangé. Cette stratégie départementale pour amortir, aux yeux des contribuables, le poids des dépenses sociales, est un autre résultat intéressant de la recherche, à la fois au point de vue économétrique et politique. Ainsi que l’effet limité de la rationalité économique sur une dépense sociale qui « augmente inexorablement » devant la pression du besoin. Et le fait que les allocataires soient individuellement pénalisés par la minoration de leur allocation lorsqu’ils résident dans des départements où ils sont plus nombreux.

12Concernant les effets d’interaction entre les types de dépense, les auteurs montrent que la dépense pour des biens publics non sociaux est sensible à l’augmentation de la dépense sociale. C’est alors l’élasticité prix-croisé qui joue positivement. En économie, l’élasticité prix-croisé est positive lorsque l’augmentation du prix d’un bien entraîne la demande d’un autre bien. Ainsi lorsque le coût du social augmente pour les contribuables (+10 %), et que le coût unitaire de l’allocation baisse (cf. infra), les autres dépenses augmentent parallèlement (+2 %), car les dépenses sociales et non sociales sont "substituables" au sens économique du terme. La générosité sociale d’un département tire donc toute sa dépense de fonctionnement, sociale et non sociale, vers le haut. L’interprétation de ce phénomène n’est néanmoins pas fournie. Nous pouvons formuler l’hypothèse selon laquelle les départements où la difficulté sociale est prégnante utiliseraient leurs compétences générales pour offrir à la population des prestations supplémentaires aux aides sociales, délivrées ou non sur critères sociaux, comme des aides pour les jeunes ou des subventions aux associations.

13Quant à l’élasticité-revenu, elle est positive, c’est-à-dire qu’une amélioration du revenu moyen des habitants (+10 %) accroît la dépense de service public par usager, à la fois pour le secteur social (+1,6 %) et non social (9,6 %). Remarquons que la corrélation est plus forte entre enrichissement des habitants et dépense non-sociale, bénéficiant à l’ensemble des habitants, qu’entre enrichissement et dépense en direction des déshérités. Le modèle est ensuite testé pour chaque département (graphiques délivrés en annexes). Puis, la méthode de décomposition du coefficient de corrélation multiple R2 est utilisée pour établir la part de chaque variable explicative (ressources, besoins, décentralisation, autre variables) dans l’explication des disparités de dépense par usagers. Les chercheurs en concluent que le poids des dépenses sociales, lié au nombre de ressortissants de l’aide sociale, explique une grande partie de la variance entre les départements, ainsi que la décentralisation du RMI.

14Après avoir réalisé l’étude économétrique du social en général et vis-à-vis du non social, les chercheurs « désagrègent » les dépenses sociales entre les différentes cibles de l’action sociale (famille, handicap, vieillesse, insertion) pour analyser leurs déterminants propres ainsi que leur substituabilité au sens économique du terme, autrement dit leurs variations interdépendantes. Comment réagissent les 4 risques sociaux par rapport à une poussée du nombre de bénéficiaires ou hausse du prix fiscal ? L’effet-prix direct de l’allocation théorisé plus haut tient pour les trois risques - famille, personnes âgées, personnes handicapées - mais ne tient pas pour le RMI dont les montants sont fixés nationalement et ne peuvent varier d’un département à l’autre. Pour ces trois risques, une augmentation de 10 % des bénéficiaires se traduit par une réduction de l’ordre de 5 à 6 % de la dépense par bénéficiaire. L’élasticité croisée, elle, joue négativement, mais elle est de faible ampleur lorsqu’elle est significative (autour de 1 %). Les allocataires d’un secteur donné sont relativement épargnés lorsque les allocataires d’un autre secteur sont plus nombreux et les personnes âgées semblent les mieux protégées de tous.

15Une étude économétrique illustre enfin, pour chaque risque social, les arbitrages entre hébergement en établissement (plus onéreux) et maintien à domicile (plus économique), selon plusieurs variables explicatives, de besoin (proportion d’allocataires du social) et de ressources (revenu moyen des habitants, taux d’intérêt – pour la construction de structures d’accueil, taux de subvention de l’État avant 1984 – pour le poids du passé). Les pratiques sont hétérogènes selon les secteurs du social. Pour résumer, un département dont la « pression sociale » augmente va privilégier la formule la moins coûteuse du maintien à domicile dans les secteurs de la famille et de la vieillesse, mais va maintenir les personnes handicapées dans des établissements. Les variables de ressources n’influencent quant à elles que les dépenses d’hébergement pour les personnes âgées : une élévation du ratio fiscal (part des impôts dans la dépense publique) minore la part de dépense dédiée à l’hébergement par rapport au maintien à domicile, tout comme le taux d’intérêt qui augmente le coût de la construction. Une élévation du revenu moyen favorise au contraire le choix pour l’hébergement, ainsi que les subventions reçues par le département, et les subventions d’État avant 1984.

Analyses en composantes principales et typologies des profils de dépense des départements

16Les chercheurs complètent et illustrent les analyses économétriques précédentes par des analyses statistiques classiques qui aboutissent aux mêmes types de constats. L’analyse de données permet de visualiser synthétiquement par des nuages de points la variété des comportements de dépense des départements selon différentes variables. Une représentation cartographique permet ensuite de visualiser dans l’espace les groupes de département aux caractéristiques de dépense semblables. L’analyse en composante principale (ACP) est une méthode descriptive de classement qui peut déboucher sur la construction de typologies.

17C’est le cas ici à propos des caractéristiques de dépense des départements en 2006 qui se différencient selon deux axes significatifs expliquant 51,7 % de la variance. Un axe horizontal « Est-Ouest » oppose les départements selon leur public-cible. Cet axe différencie les départements, principalement ruraux (et vieillissants ?), qui consacrent leurs budgets davantage aux personnes âgées, handicapées, aux collèges et aux équipements et les départements, principalement urbains, (plus jeunes ?), qui consacrent leurs budgets davantage aux familles et aux érémistes. Un axe vertical « Nord-Sud » propose un contraste entre les départements qui dépensent plutôt pour l’aide sociale et moins pour le reste et ceux qui concentrent leurs dépenses sur le développement de leur territoire et peu sur l’assistance aux démunis. Les chercheurs obtiennent alors une classification représentée dans le tableau ci-dessous, qui exclut les 35 départements aux profils non spécifiés.

18Comment interpréter cette polarisation ? Elle peut se comprendre en termes d’inégalités territoriales, au regard de la richesse des départements, qui influence la dépense sociale. Un territoire riche sollicite moins la solidarité départementale qu’un territoire pauvre ; son Conseil général privilégie alors des dépenses de développement comme il a été vu précédemment. Le différentiel de richesse d’un département à l’autre impacte donc directement la répartition des budgets dans les secteurs d’activité sociaux et non-sociaux.

19Une dernière analyse en composante principale, comparative dans le temps (1996 et 2006) est enfin consacrée au profilage des départements selon leurs catégories de dépenses sociales expliquées par des variables socio-économiques. Quelles oppositions structurantes et récapitulatives adviennent-elles ? Sans entrer dans le détail de l’analyse nous retiendrons des résultats convergents et stables dans le temps, et une répartition typologique en trois « classes » qui confirment la corrélation entre pauvreté des territoires et dépense d’aide sociale. Les trois groupes discriminent les départements « riches » peu sollicités pour l’aide sociale, les départements « urbains et pauvres » spécialisés dans l’aide aux familles et le RMI et les départements « ruraux et pauvres », spécialisés dans l’aide aux personnes âgées et personnes handicapées. (Voir extrait du rapport ci-dessous).

Groupe 1 de la typologie	Groupe 2 de la typologie	Groupe 3 de la typologie
Revenu moyen des habitants élevé Potentiel fiscal élevé Relativement peu d’aide sociale Taux de chômage plus faible Population jeune	Revenu moyen des habitants plus bas Potentiel fiscal plus bas Plus d’aide sociale à l’enfance et de RMI Taux de chômage élevé Population jeune	Revenu faible des habitants Potentiel fiscal faible Primat pour le secteur personnes âgées et personnes handicapées Taux de chômage plus faible Population relativement âgée

Représentation graphique des profils de dépense des départements – Extrait du rapport pp. 49-51

« Ces deux ACP (Analyses en composantes principales) permettent d’établir une typologie stable des départements en trois groupes. Les caractéristiques de ces différents groupes sont présentées au tableau 12. La première classe, appelée « groupe I », rassemble les départements à revenu moyen et potentiel fiscal élevés. Ils sont moins concernés par l’offre d’aide sociale, ont un taux de chômage relativement faible et une population relativement jeune.
La seconde classe, appelée « Groupe II », regroupe des départements à revenu moyen et potentiel fiscal moins fort que ceux de la classe précédente, le taux de chômage est élevé et la population relativement jeune. Ils sont fortement impliqués dans le secteur de l’aide sociale à l’enfance et du RMI.
La troisième classe, appelée « Groupe III », est constituée de départements où la population est relativement âgée, le revenu moyen et le potentiel fiscal relativement faibles. Ces départements ont une activité très forte dans les secteurs de l’aide sociale aux personnes âgées et aux personnes handicapées (…)
La carte représente la géographie des départements selon cette typologie pour les années 1996 et 2006 : les départements en couleurs froides, relativement riches, sont relativement peu impliqués dans le domaine social et les départements en couleurs chaudes, relativement pauvres, ont une activité plus forte dans le secteur social, soit à destination des personnes âgées et handicapés pour les départements ruraux, soit à destination de la famille et du RMI pour les départements urbains ».

Conclusion et mise en perspective : les effets pervers du « département providence »

20La recherche s’est employée à établir l’ampleur des disparités entre dépenses sociales et non-sociales des départements et à en comprendre les ressorts, en utilisant des variables explicatives de besoin (nombre de bénéficiaires du secteur social ou population) et de ressource (revenu, subventions, ratio fiscal). Le modèle théorique apparaît fiable et explique une partie importante de la variance. Le différentiel de besoin entre les départements explique 20 % des disparités de dépense et le différentiel de ressource en explique 30 %. La moitié de la variance s’explique néanmoins par des spécificités locales. Il ressort de cette recherche que des besoins sociaux croissants sur un territoire (+10 %), même compensés par une baisse du prix de l’allocation individuelle, se traduisent par une élévation non seulement des budgets sociaux (+4 %) mais aussi des budgets non sociaux (+2 %). Il apparaît également que du revenu moyen des habitants dépendent les besoins sociaux, moindre dans les départements « riches », et le montant consenti pour l’usager, plus élevé lorsque « on en a les moyens ». La solidarité fonctionne en quelque sorte à l’envers. Autrement dit l’aide publique est plus généreuse pour ses bénéficiaires lorsqu’ils sont moins nombreux, et lorsque la solidarité va des « riches » vers les « pauvres » plutôt que des « pauvres » vers des plus « pauvres » qu’eux. D’une certaine façon il vaut mieux être assisté par des départements « riches » où il y a peu « d’assistés » que d’être « pauvre parmi les pauvres ». La solidarité publique, lorsqu’elle s’ancre dans des territoires aux profils sociodémographiques différenciés, dépend finalement beaucoup de la richesse privée. La dépense publique peut même venir abonder la richesse privée en faisant bénéficier les territoires les plus aisés d’investissements divers que les départements plus défavorisés se refusent pour juguler leurs dépenses. En effet l’étude a montré que les départements « riches » étaient aussi ceux où la dépense non-sociale était la plus forte (un gain de revenu moyen de 10 % équivaut à un surplus de dépenses pour les habitants de 10 %). En terme prospectif, il est probable que ces déséquilibres de dépense entre le social et le non-social auront un rôle amplificateur d’inégalités en appauvrissant le cadre de vie et le dynamisme économique des zones socialement désavantagées tandis que les zones favorisées n’en deviendront que plus attractives. Nous pouvons faire l’hypothèse que ces mécanismes de dépense en « vase-communiquant » auront un impact sur les mécanismes de relégation urbaine repérables par exemple dans les phénomènes de métropolisation comme en Ile de France. Un déficit d’investissement public sur ces territoires pourrait en retour impacter la dépense sociale, surtout en période de crise économique et de remontée du chômage depuis 2008.

21Les résultats des études économétriques sont confirmés par les typologies qui opposent des départements riches peu investis dans le domaine social à des départements plus modestes investis soit dans l’aide aux familles et aux érémistes dans les départements urbains, soit dans l’aide aux personnes âgées et aux handicapées dans les départements ruraux. Des résultats scientifiques de recherche comme celui-là permettent d’éclairer la décision publique en permettant de cibler les départements les plus fragiles ; ils ont été repris dans le rapport de Pierre Jamet sur les finances départementales remis au Premier Ministre en 2010 (p.11).

22Ces résultats posent notamment trois questions à l’action publique décentralisée. Premièrement, jusqu’à quel point la solidarité peut-elle être locale et non pas nationale, et s’appuyer paradoxalement sur la richesse privée des territoires ? La solidarité ne doit-elle pas être « remise à l’endroit » par un système plus équitable de péréquation de la fiscalité locale, qui tienne compte des différentiels de besoin des territoires ? Deuxièmement, la situation s’est aggravée pour les départements depuis 2006, date des sources analysées dans la recherche ; le dynamisme des ressources départementales s’estompe au fil des réformes fiscales tandis que les besoins sociaux ne cessent de croître dans un contexte économique morose. Quelle soutenabilité à long terme pour un tel modèle de solidarité inéquitable, qui risque d’amplifier les inégalités territoriales jusqu’à un seuil intolérable ? Et ce aussi bien pour les budgets départementaux, certains étant proches du déséquilibre, que pour le sort des populations en détresse ? Un signal alarmant peut être perçu du côté des guichets des services publics, où les services de proximité comme par exemple les services sociaux sont en proie à une montée des violences à l’égard des représentants de l’institution. Troisièmement, dans la mesure où les dépenses globales des départements sont contraintes par leurs dépenses sociales croissantes, quelles marges de manœuvre financières pour les départements ? Prenant acte de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) impulsée au niveau de l’État jusqu’en 2012, les Conseils généraux se sont lancés dans des plans de maîtrise des coûts et des plans d’optimisation de leurs dépenses, en particulier de personnels et de fonctionnement administratif. Quelle portée réelle pour ces économies compte-tenu des masses financières en jeu ?