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Le changement institutionnel

Réformes managériales des services sociaux en France et au Québec : des changements institutionnels entre prescription et autonomie professionnelle

Management reforms in social work institutions in France and Quebec: institutional changes between prescription and professional autonomy
Philippe Lyet et Yvette Molina

Résumés

Cet article présente une partie des résultats d’une recherche franco-québécoise portant sur les effets de la Nouvelle gestion publique (NGP) pour le travail social dans les deux pays. Il montre comment les acteurs impliqués évoquent une dynamique de contrôle des pratiques professionnelles par la mise en œuvre de nouvelles normes et outils de gestion au sein des institutions et par un management de proximité en évolution. Les effets sont différenciés selon le type d’organisation. Les collectifs de travail présentent une plus grande cohérence mais sont également plus contraints et plus contrôlés. La normalisation est vécue à la fois comme une nécessité et comme un empêchement au travail. Les acteurs sont ambivalents face aux hybridations qu’ils sont conduits à développer. La NGP contribue ainsi à la pluralisation des logiques dans les institutions du travail social.

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Texte intégral

Introduction

1Le contexte de crise économique et sociale que traversent nos sociétés depuis les années 1970-1980 a transformé l’organisation sociale (Boltanski & Chiapello, 2011). Sur le plan international, apparaissent de nouvelles méthodes gestionnaires dans les administrations publiques (Bezes et al., 2011) et le secteur associatif, empreint du courant néolibéral (Laville, 2009). La Nouvelle gestion publique (NGP) ainsi introduite dans les services sociaux et médico-sociaux (Fourdrignier, Molina & Tschopp, 2014 ; Bellot, Besson & Jetté, 2013), sous couvert de rationalisation des coûts et des moyens, vient impacter directement les professions du travail social en termes de recompositions professionnelles, tant du point de vue des activités au travail que des organisations (Molina, 2016, 2014, 2013).

  • 1 Cette nouvelle logique institutionnelle se surajoutant aux « orientations plurielles et plus ou moi (...)

2Le questionnement central que nous posons dans cet article consiste à interroger les modalités du changement institutionnel généré par l’introduction de la NGP au sein des services sociaux et médico-sociaux en France et au Québec. Par divers outils et procédures, la NGP vise à normaliser les pratiques professionnelles du travail social. Mais parvient-elle à transformer dans ce sens les institutions de ce secteur ? Ou le changement en cours est-il plus complexe voire paradoxal ? La NGP n’introduirait-elle pas plutôt une nouvelle « logique institutionnelle » (Bonny, 2012, p. 15) qui participerait à la pluralisation des institutions 1 ?

3Dans quelle mesure et de quelle manière le maintien d’une pluralité se traduirait-il, face à la NGP, par l’existence de marges d’autonomie dans ce contexte plus fortement prescrit ? Comment les professionnels se positionnent-ils face à une forme de normalisation introduite par la NGP pour garantir les conditions de leur intervention conforme à leur éthos professionnel ?

4Nous proposons d’apporter des éléments de réponse à ce questionnement à la lumière des résultats d’une recherche franco-québécoise, organisée dans le cadre d’un partenariat entre le Groupement de recherche Île-de-France (GRIF) et l’Université du Québec à Chicoutimi (UQAC). À partir de l’analyse d’un matériau empirique croisant des données du terrain québécois et français (une soixantaine d’entretiens semi-directifs menés en 2014-2015), la perspective comparative franco-québécoise permettra de dégager des similitudes mais aussi des variations dans la compréhension du phénomène social étudié en prenant en compte les deux contextes nationaux singuliers. Elle contribuera à interroger les processus de changement institutionnel à l’œuvre, aussi bien dans la recomposition des régulations que dans le réagencement du jeu des acteurs.

  • 2 Bonnami Alain, IRTS Montrouge-Neuilly-sur-Marne (EFPP au démarrage de la recherche) ; Carignan Loui (...)
  • 3 Voir programme journée d’étude et synthèse sur le site du PREFAS GRIF http://www.prefas-grif.fr/
  • 4 La fonction des personnes interviewées et le type d’institution où elles exercent seront indiquées (...)

Méthodologie
Les axes principaux du questionnement de départ ont été posés à partir de la connaissance et de l’implication de formateurs et chercheurs dans le champ du travail social composant l’équipe de recherche 2. Puis les pistes identifiées collectivement ont été soumises à l’épreuve des discours des acteurs du secteur lors d’une journée d’étude qui s’est tenue en novembre 2012 3.
C’est à partir de ce matériau empirique que l’équipe de chercheurs a formulé le sujet de la recherche selon le triple questionnement suivant : en quoi la réforme des diplômes d’État en travail social et/ou l’introduction des référentiels professionnels ont-ils un impact sur la professionnalisation des travailleurs sociaux ? Se joue-t-il un écart de pratiques professionnelles, voire d’attitudes dans les activités de travail selon que l’on soit formé avant ou après la réforme du diplôme en France ou l’introduction des référentiels pour le cas québécois ? En quoi la Nouvelle gestion publique (NGP), introduite dans les organisations de travail impacte-t-elle les pratiques professionnelles et en quoi vient-elle se croiser avec les réformes de la formation préparant à la profession ?
Afin d’étudier ces questions, la méthodologie choisie a été celle d’un recueil de données à partir d’entretiens semi-directifs auprès d’intervenants sociaux et leurs cadres de proximité d’organismes sociaux et médico-sociaux privés et publics en France et au Québec (60 entretiens). L’échantillon retenu a été organisé autour d’un panel significatif réparti selon différentes tranches d’âge des professionnels (20 à 30 ans, 31-50 ans, 51 ans et plus 4).
Les entretiens ont ensuite été saisi dans le logiciel N’Vivo et la grille thématique d’analyse a été construite d’une double manière : en partant des trois grandes variables identifiées lors de la phase de problématisation, nous avons construit des sous-catégories d’analyse dans un processus émergent, mettant au jour les nouveaux thèmes qui soutenaient les propos des acteurs interviewés.

  • 5 Les deux autres axes, portant sur les effets générationnels selon les catégories d’âge des professi (...)

5Cet article rend compte des résultats majeurs de l’enquête. Nous retenons, pour cette contribution, uniquement l’un des trois axes de la recherche, à savoir l’étude des effets de la NGP dans les activités au travail 5 en France et au Québec.

6Dans une première partie est présenté le contexte singulier des deux pays au regard des réformes engagées. Dans une seconde partie sont exposés les principaux résultats de l’enquête au prisme des effets des nouveaux modes gestionnaires au sein des organisations de travail. Enfin, une troisième partie permet de proposer une analyse des formes d’hybridation et de transaction dans les institutions.

Des transformations du secteur social : entre normes de professionnalité et normes gestionnaires

7L’approche comparative entre les deux pays nécessite un détour par une brève contextualisation des dynamiques en présence, tant du point de vue de la normalisation de la professionnalité que de la gestion managériale.

Des référentiels professionnels comme norme de professionnalité

8À l’origine du projet de recherche, les questions soulevées par l’équipe de chercheurs concernaient principalement l’introduction des référentiels professionnels dans la formation en travail social et ses effets en termes de transformations de pratiques professionnelles pour le secteur social.

9En effet, les référentiels qui définissent une « norme de professionnalité » (Demazière, 2009) sont apparus en France dans la formation du travail social entre 2003 et 2009 pour les quatorze diplômes d’État reconnus par le Code de l’action sociale et de la famille. Pour autant, si ces référentiels s’imposent en France dans le champ de la formation, ils ne sont pas une référence imposée au champ professionnel dans les activités de travail.

10Au Québec, la formation doit prendre en compte, depuis 2006, l’adoption par l’Ordre des travailleurs sociaux et thérapeutes familiaux et conjugaux du Québec (OTSTCFQ) d'un référentiel de compétences professionnelles considérées comme nécessaires à l’exercice de la profession. Les normes des référentiels s’appliquent aux travailleurs sociaux adhérant à l’Ordre professionnel de façon obligatoire pour travailler dans les organismes publics d’action sociale et médico-sociale.

11Ainsi les référentiels professionnels s’inscrivent dans un processus de normalisation de la culture professionnelle. Ils ont pour fonction de rassembler les différents acteurs autour d’une définition de métier ou d’un groupe professionnel. Ils participent en ce sens d’un processus de professionnalisation dans sa dimension collective et politique (Molina, 2013). En effet, en France, la définition collective de ce que doit être une profession sociale est passée, dans les années 2000, par la mobilisation des différents acteurs réunis au sein de la Commission professionnelle consultative en travail social et en intervention sociale (CPC), fruit d’un compromis entre les différents protagonistes (représentants des employeurs publics et privés, des professionnels, des centres de formation). Alors qu’au Québec, il s’agit d’un Ordre professionnel qui se situe comme acteur central et unique de cette construction en dehors du champ de la formation, c'est-à-dire de l’Université qui prépare au diplôme de travailleur social.

  • 6 L’accent est mis sur le diplôme d’assistant de service social pour lequel existe une antériorité de (...)

12Si l’interrogation de départ visait à interroger les effets des nouveaux modes de professionnalisation, introduits par les réformes des diplômes des années 2000 en France et au Québec pour les activités de travail 6, les résultats de la recherche mettent en lumière comment le champ social et médico-social est traversé par des transformations liées à de nouvelles normes gestionnaires et managériales au sein des organisations.

De nouvelles normes gestionnaires pour le secteur social

13L’environnement du secteur social, qu’il soit politique, juridique, organisationnel, se présente comme complexe, en constante évolution. Les nouvelles questions sociales (Castel, 2009; Castel & Duvoux, 2012; Paugam, 2007), auxquelles les pouvoirs publics et les organisations sociales et médico-sociales tentent de répondre, entretiennent des tensions entre recherche d’efficacité, d’efficience et d’adaptation des réponses publiques avec les pratiques professionnelles des travailleurs sociaux.

14Depuis les années 1980, la Nouvelle gestion publique (NGP) s’est introduite dans de nombreux secteurs (Bezès & Demazière, 2011 ; Demazière, Lessard & Morrissette, 2013), dont la sphère du travail social (Bellot, Bresson & Jetté 2013 ; Chauvière, 2010) . La NGP se caractérise par de nouvelles normes gestionnaires inspirées du courant néolibéral afin de permettre à l’État de poursuivre le contrôle et la régulation d’un secteur historiquement construit selon une grande hétérogénéité d’initiatives privées et publiques tant en France qu’au Québec (Bilodeau 2005 ; Carignan 2014 ; Lafore 2008 ; Rondeau & Commelin 2005). Ce courant néolibéral dont est issue la NGP traverse à la fois les organisations de travail dans le champ de l’intervention sociale mais aussi le secteur de la formation, à l’échelle internationale (Fourdrignier, Molina & Tschopp, 2014). Ainsi, la logique « compétence » à travers la prescription des référentiels en est l’une des illustrations. L’introduction des référentiels n’est pas récente en soi dans le monde de l’entreprise. Ils apparaissent plus récemment dans le champ de la formation en travail social. Il est reconnu, depuis plusieurs années déjà et bien au-delà du secteur de la formation et de l’action sociale, que l’apparition des référentiels professionnels et notamment le standard de la « compétence » participe des nouvelles normes gestionnaires et marque ainsi un tournant décisif dans la régulation de la professionnalisation. La logique de compétence est à situer dans les logiques néo-libérales du modèle managérial (Monchartre, 2007 ; Paradeise & Linchtenberger, 2001 ; Brangier & Tarquinio, 1998).

  • 7 Introduction de la démarche qualité et des « recommandations de bonnes pratiques professionnelles » (...)
  • 8 Citons à titre d’exemple quelques lois majeures dans le champ : la loi de rénovation de l’action so (...)

15Les nouvelles normes gestionnaires pour l’évaluation de la qualité des services 7dans le cadre du contrôle des établissements et services du secteur public et privé d’une part, et une législation assez dense apparue dans les années 2000 d’autre part, viennent encadrer les procédures en France 8.

  • 9 CLSC : Centres locaux de services communautaires (créés en 1972) ; CSSS : Centres de santé et de se (...)

16Pour ce qui concerne le Québec, les orientations nouvelles données sont à resituer « face aux impératifs productivistes et à la mondialisation des orientations en matière de services sociaux et de santé, sous la gouverne de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) » (Larivière, 2007, p. 55). Les transformations qui traversent les CLSC devenus CSSS puis CISSS ou CIUSSS 9 sont issues de la gouvernance néolibérale de l’État affectant ainsi les pratiques sociales et produisant un cadre contraignant aux intervenants sociaux.

17Les évolutions sont à contextualiser dans leur dimension méso sociale par le jeu des acteurs au sein des organisations de travail. « La professionnalisation et le professionnalisme résultent pour une large part d’injonctions destinées à accroitre le contrôle externe (hiérarchique, organisationnel, réglementaire, marchand) sur le travail quotidien » (Demazière, 2008, p. 50). Aussi convient-il de s’interroger sur les effets de ces nouvelles normes gestionnaires sur le travail tel qu’il est vécu et relaté par les intervenants sociaux et les cadres de proximité ainsi que sur les dynamiques institutionnelles.

18Prendre en compte comment ces réformes sont vécues par les différents acteurs impliqués dans leurs pratiques professionnelles permet d’apprécier les évolutions en cours dans la sphère du travail et dans les institutions.

Une dynamique de contrôle et de normalisation des pratiques par les nouvelles normes et outils de gestion au sein des institutions

19Les tentatives des stratégies managériales pour contrôler et normaliser, à l’interne des institutions, les pratiques telles qu’elles sont décrites par les acteurs interviewés, à savoir celles liées aux organisations sociales et médico-sociales, sont récurrentes dans les discours en France et au Québec. Ces stratégies se traduisent par des modalités qui diffèrent selon les contextes nationaux et institutionnels mais qui se rejoignent en ce qu’elles se traduisent par l’imposition d’outils de gestion principalement numériques qui contraignent ou contrôlent l’activité des travailleurs sociaux et par une présence plus proche et des interventions plus fréquentes des cadres en direction des travailleurs sociaux.

20Que les acteurs soient indifféremment cadres ou travailleurs sociaux, une tension apparaît dans l’appréciation de ces réformes, d’un côté acceptation et nécessité et de l’autre contrainte empêchant le travail. Du point de vue des acteurs, l’appréciation sur ces évolutions n’est pas univoque et traduit des formes d’ambivalence face à de nouvelles pratiques ou outils qui présentent des avantages et des inconvénients. L’analyse des discours met au jour quatre caractéristiques principales de ce phénomène.

Des outils de gestion pour contrôler l’activité au travail

21Les outils de gestion mis en place dans le cadre de ces stratégies managériales sont vécus comme un contrôle de l’activité et ce, plus fortement en France qu’au Québec. Il est à noter une particularité québécoise : la tutelle exercée par l’Ordre des travailleurs sociaux. Celle-ci s’accompagne d’un contrôle qui peut aboutir à des sanctions prononcées par l’Ordre professionnel. En France, le contrôle est vécu comme un manque de reconnaissance des travailleurs sociaux et comme un déficit de confiance des hiérarchies vis-à-vis des agents qu’ils encadrent.

22Ce contrôle passe par une forme de gestion de la performance qui est largement évoquée par les personnes interviewées en France notamment sous l’angle de la quantification de l’activité : efficacité et visibilité de l’activité par les outils numériques, rappelées par la hiérarchie, performance à travers les statistiques. Ainsi, les personnes interviewées expriment des remises en cause qui touchent à la fois à une moindre souplesse dans l’activité, une standardisation, un contrôle de l’activité, une gestion par les chiffres et les statistiques, une utilisation de l’outil numérique qui technicise la relation. Ce processus réduit in fine l’autonomie des professionnels au profit d’un effet de normalisation et de standardisation accentué par des orientations hiérarchiques des organisations et moins par celles des collectifs de travailleurs sociaux : « Donc ça pour moi ces outils-là… ce n’est vraiment pas aidant dans mon travail, c’est vraiment plus une contrainte qu’un outil d’aide à la décision, là » (Marie Ève, TS CSSS, Québec).

Une évolution du management mis en œuvre par les cadres de proximité

23Ces stratégies de contrôle et de normalisation sont associées, pour les acteurs, à un nouveau management, qui est globalement perçu de manière positive par les cadres en poste qui ont observé les nouvelles orientations institutionnelles des dernières années et qui en épousent la cause, de façon plus prégnante au Québec.

24Pour les cadres québécois des organismes publics qui valorisent leurs pratiques de management, ces nouvelles logiques managériales permettent une attention aux risques psycho sociaux des équipes et s’inscrivent dans des temps informels de vie des équipes. La supervision est, par exemple, vécue comme une pratique de management pour améliorer la performance des travailleurs sociaux. Leur démarche managériale se veut participative, selon leurs propos.

« Oui. Bien, moi j’ai vécu une transition de deux types de management. En 2002 on était dans un management plus top-down et jusqu’en 2008 où il y a eu un changement de directeur général, qui lui est arrivé avec une gestion qui prône l’approche LEAN […] Donc une gestion qui est plus humaine, qui est plus participative, une gestion de coaching » (Dominique, cadre CSSS, Québec).

25Les nouveaux outils et les interventions plus denses des cadres apparaissent, pour ces derniers, comme nécessaires. Ils représentent, selon eux, un garde-fou qui permet de baliser les salariés dans leurs activités et les prises de risque auprès des publics.

  • 10 Le service social de polyvalence en France est un service public dont la mission est d’offrir un se (...)

26En revanche, les travailleurs sociaux français ou québécois sont plutôt critiques à l’égard de leur hiérarchie de proximité, en soulignant les manques ou les dérives du management. Cette critique ne porte pas principalement sur leur présence plus forte. Au contraire, certains professionnels expriment une satisfaction à l’égard de la hiérarchie de proximité lorsqu’elle les soutient : « Moi j’ai la chance d’avoir des responsables qui sont quand même très à l’écoute et d’avoir un soutien technique et une écoute quand on a besoin, qui est là. C’est ce qu’on demande en tant que travailleur social » (Amandine, TS service social départemental de polyvalence 10, France).

27Cette situation n’est pas majoritaire. De façon plus générale, les travailleurs sociaux attendraient de leurs cadres qu'ils assurent une régulation pour enrichir les pratiques et améliorer le service rendu, alors qu'ils notent une démultiplication des cadres, trop de distance dans la relation fonctionnelle avec ces derniers, en France mais dans les CSSS québécois également, contrairement à ce qu’affirment les cadres québécois de ces organismes publics.

« Il faut nourrir la machine et il y a des cadres et il y a des cadres et il y a des cadres et il y a des cadres, mais on se demande des fois qu’est-ce qu’ils font, il y en a qui sont sur les tablettes et on se demande qu’est-ce qu’ils font et qu’on paye pour eux autres à gros salaire et que là on va couper encore dans les services proches de la clientèle » (Juliette, TS CSSS, Québec).
« Il y a tellement d’échelons hiérarchiques, que de pouvoir un moment faire remonter des choses aux décisionnaires administratifs ou aux élus, c’est compliqué » (Céline, TS, service social départemental de polyvalence, France).

Entre disparition et renforcement des collectifs de travail

28De façon commune, les personnes interviewées en France et au Québec abordent la question des collectifs de travail de façon non univoque. Certains disent vivre une disparition des collectifs de travail tandis que d’autres évoquent des formes d’unité de service rendant compte d’une pratique plus cohérente au sein des institutions.

29Ces positionnements différents renvoient à deux phénomènes. Tout d’abord, de nouvelles organisations favorisent une convergence des pratiques et résident en cela en la promotion de normes communes. Au Québec, cette évolution semble plus repérable dans les organisations communautaires qui se distinguent des organismes publics du point de vue de leur relative autonomie à l’égard des instances de tutelle.

« C’est sûr qu’on a eu des changements au niveau organisationnel à l’intérieur de notre organisme. On avait, on pourrait dire, trois secteurs d’activité auparavant. Donc on travaillait peut-être davantage en silo et là maintenant avec la nouvelle structure, on se retrouve plus tout le monde ensemble là dans une même équipe, plutôt qu’avoir des petites sous-équipes » (Fabienne, TS, organisation communautaire, Québec).

30Pour certains, l’intervention plus fréquente des cadres de manière individualisée auprès de chaque travailleur social, dans un contexte d’augmentation de l’activité, a plutôt un effet déstructurant sur les collectifs. Cette situation est particulièrement évoquée par les travailleurs sociaux des services sociaux publics en France.

« Donc il y avait une vie d’équipe qui se déclinait quand même de façon plus formelle. Il n'y avait pas de demandes individuelles de la part d’un travailleur social qui allait négocier avec le service en direct hors la hiérarchie, parce qu’aujourd’hui ça se passe comme ça. Il y a des demandes qui sont traitées en direct du travailleur social au décideur de l’aide sociale à l’enfance. Alors en théorie on est sous la responsabilité de notre responsable d’équipe qui est censé valider l’orientation du dossier ; en pratique, il y a des dossiers qui sont validés, d’autres qui ne le sont pas. Les procédures sont un petit peu mouvantes en fonction de l’urgence, en fonction de la faisabilité, en fonction de la disponibilité des services. Ça navigue un petit peu. Du coup il y a beaucoup moins d’homogénéité des réponses et moins de partage autour de problématiques qui peuvent concerner l’ensemble du service » (Françoise, TS, service social départemental de polyvalence, France).

31La question de l’évolution des collectifs de travail dans le cadre de la mise en œuvre de la NGP semble dépendre en partie du type d’organisation. Mais elle n’en épargne aucune, ce qui semble logique puisqu’elle porte sur l’autonomie collective et individuelle des intervenants, entre contrôle des pratiques d’un côté et définition et formalisation de normes communes, de l’autre.

Une normalisation vécue à la fois comme nécessité et empêchement au travail

32Au final, la normalisation des pratiques par les nouvelles normes et outils de gestion au sein des institutions est vécue par les interviewées de manière non univoque, positivement ou négativement, malgré les contraintes et le contrôle exercés par l’institution d’appartenance. Lorsqu’elle est vécue positivement, il est évoqué une forme de « sécurisation » au sein de l’institution. Il en est ainsi par exemple d’un souhait d’une meilleure définition de l’intervention et des responsabilités qui incombent aux professionnels, que l’on soit en France ou au Québec : « Oui, il y a beaucoup plus de responsabilités mais c’est plus clair. L’avantage c’est qu’avant c’était un peu plus flou » (Christine, TS CSSS Québec).

33D’une autre manière, on pourrait parler d’une formalisation de l’accompagnement nécessaire à l’accompagnement social selon l’avis de certains acteurs :

  • 11 RSA : Revenu de solidarité active.

« On doit passer par la contractualisation quand même (s’agissant des contrats RSA 11). On a quand même des commandes institutionnelles aussi là-dessus. On nous demande quand même de contractualiser, de formaliser l’accompagnement, elle est quand même beaucoup plus formalisée. Pour ma part c’est quand même un avancement, c’est une bonne chose » (Catherine, TS service social départemental de polyvalence, France).

Hybridation et transaction sous la contrainte dans les institutions

34Les résultats présentés mettent en évidence que les évolutions en cours dans l'action sociale générés par le développement de la Nouvelle gestion publique, en France comme au Québec, bousculent les institutions ainsi que les principes et les modes opératoires des professionnels.

Ambivalences et jeu des acteurs

35Les travailleurs sociaux et les cadres témoignent que leurs marges de manoeuvre se réduisent pour aménager leurs zones d'autonomie. La contrainte est plus prégnante, les modalités de contrôle plus fortes et l’autonomie des professionnels plus faible avec le développement de la NGP depuis ces dernières années. Si certains s’en plaignent, d’autres également reconnaissent que cela peut présenter des avantages. Les travailleurs sociaux se disent moins autonomes, mais ils sont aussi « invités » à s’inscrire dans des stratégies de service plus homogènes.

36Par ailleurs, les professionnels n’expriment pas être totalement démunis face à ces changements. La NGP n’empêche pas les travailleurs sociaux de continuer de disposer classiquement de « zones d'incertitude » (Crozier & Friedberg, 1977) dans leur « colloque singulier » (Ion, 1998) avec les bénéficiaires.

« À l’intérieur, on en fait un peu ce qu’on veut. C’est-à-dire que si on a envie de dire "c’est trop compliqué ou on est plus dans l’administratif", on peut effectivement se limiter à des tâches administratives. Après tout, on a de ce fait énormément de moyens d’action, grâce à notre identité professionnelle, finalement on a beaucoup d’outils pour intervenir. Mais on a le choix en fait, on a le choix de répondre. C’est-à-dire que si on répond uniquement à ce qui nous est demandé, on est sur un travail uniquement administratif. On est sur des formulaires, des photocopies ; d’ailleurs c’est ce qui est quantifié au niveau des actes professionnels, ce ne sont que des aides financières, du papier quoi. Maintenant, par exemple, il m’est arrivé des personnes très en difficulté, qui n’ouvraient pas le courrier, qui avaient du mal à parler le français, etc., où on m’a dit "bien tiens, cette personne-là finalement il y a aucune action sociale, est-ce que tu la vois toujours ?" Mais typiquement c’est une personne que j’ai trois, quatre fois dans la semaine pour accompagner son administration, qui m’appelle, qui va m’amener son courrier ; alors que voilà, c’est typiquement un suivi très lourd mais qui ne va pas apparaître. Et donc après ces suivis-là, c’est vrai que soit on répond à la demande et alors non, il y aura pas de demandes sur les dispositifs sociaux et donc il y aura pas de papiers ; soit on garde son identité professionnelle, on s’investit quand même et on garde le plan humain » (Marielle, TS service social départemental de polyvalence, France).

La NGP, une nouvelle dimension dans les complexités institutionnelles

37Face à ces évolutions, la capacité à développer une autonomie professionnelle n’est pas qu'une affaire de maitrise individuelle d'une zone d'incertitude. Quelques éléments indiquent que des formes locales d'alliance entre cadres et travailleurs sociaux qui se retrouvent sur des valeurs communes créent des configurations qui élargissent l'étau du contrôle. Les processus à l’œuvre ne ressortent pas seulement de régulations conjointes, entre régulation de contrôle et régulation autonome, comme l’a montré en son temps Jean-Daniel Reynaud (1988). Pris dans des tensions entre des exigences divergentes, cadres et travailleurs sociaux discutent, s’arrangent et arbitrent au cas par cas, dans des dynamiques de transaction sociale (Blanc, 1992) qui tentent de se construire, entre compromis et accord, rapports de force et rapports de convergence, par décomposition/recomposition et hybridation des principes et des modes opératoires de l'action (Lyet, 2008 et 2017).

« On doit rentrer tous les actes professionnels dans le logiciel. Là j’ai commencé, alors typiquement c’est pour valoriser ce que je vous disais, mais en même temps à quel moment on fait ça ? C’est pour justement… je sais pas… ça serait pour mettre en évidence justement ces appels, ces entretiens informels. Mais en fait à quel moment on fait ça, quoi ? On fait ça sur la pause déjeuner [...] on m’a dit qu’il fallait le faire mais… Oui je le fais mais bon… C’est-à-dire que, soit je reçois une personne, soit je le fais en fait […] Nous ici on est sur une équipe avec des parcours, des gens assez différents mais du coup qui est une équipe très riche, je trouve, et assez dynamique. Il y a même des chefs où, sur le plan humain on s’entend plutôt bien, ça fonctionne assez bien. Avec des pratiques professionnelles différentes mais du coup c’est ce qui est intéressant. Et on a des chefs qui, pareil, sont dans un cadre très rigide mais qui arrivent… en fait on est toujours en train d’essayer de slalomer, faire ce qu’on nous demande tout en le faisant » (Marielle, TS service social départemental de polyvalence, France).

38L’irruption de la NGP dans la dynamique hétérogène des institutions consiste ainsi à la fois en un changement notable en ce sens que les pratiques sont plus contraintes et, de ce fait, l’autonomie des professionnels en est réduite d’autant. Mais elle recueille également des satisfécits de la part d’acteurs (les mêmes souvent que ceux qui s’en plaignent) qui soulignent par exemple que les collectifs sont plus convergents. Aussi, si changement il y a, cela ne remet pas en cause la dynamique hétérogène qui caractérise les institutions qui « se transforment en permanence par un processus continu traversé par des contradictions actives » (Monceau, 2015, p. 210). Les institutions du travail social changent au sens où de nouvelles tensions apparaissent mais, en même temps, sans changer, puisque ces nouvelles logiques et tensions renforcent leur dynamique plurielle.

39La NGP ne fait qu’ajouter un élément de complexité aux « orientations plurielles et plus ou moins contradictoires qui caractérisent l’institution dans ses fondements mêmes ou à travers les couches sédimentées de son histoire » (Bonny, 2012, p. 15). Par exemple, la gestion par les chiffres et les statistiques ou la technicisation de la relation par l’utilisation de l’outil numérique importent au sein des services des prescriptions ou des critères de jugement de la pertinence des activités des TS qui entrent en tension avec les références professionnelles habituelles de ces derniers. De même, les formes de management qui participent des évolutions comme la supervision, une attention plus forte des cadres aux problèmes des travailleurs sociaux ou le contrôle de l’activité de ces derniers, conduisent cadres et intervenants à négocier les interventions par des processus de transaction entre les logiques et les exigences différentes portées par ces deux acteurs.

40Au cœur de ces contradictions et de ces paradoxes, face à des injonctions qui, toutes, présentent pour les acteurs des éléments de pertinence (par exemple, défendre son autonomie et reconnaitre l’intérêt de réponses unifiées au sein des services), les acteurs délibèrent et passent des compromis souvent invisibles pour les dirigeants. Les institutions restent, à l’époque de la NGP, « des mondes sociaux complexes et contradictoires, marqués par des tensions fortes au cœur même de leur constitution » (Ibid.).

Conclusion

41L’introduction de la NGP dans l'action sociale depuis les années 1980 importe dans ce secteur des références exogènes qui créent des situations d'incertitudes par le fait qu'elles créent un nouveau contexte où se percutent des logiques hétérogènes dont chacune imprègne plus ou moins les acteurs individuels et collectifs. Les résultats de la recherche le montrent, plusieurs cadres et travailleurs sociaux trouvent une forme d'intérêt à cette nouvelle organisation, par exemple par le fait que la NGP, si elle réduit les collectifs de travail d'un certain point de vue, génère des dynamiques collectives normatives qui renforcent celles-ci d'un autre point de vue, engageant les travailleurs sociaux à se positionner par rapport à des accords collectifs quand ils avaient jusqu'alors l'habitude de trancher isolément.

42Comme nous l’indique Lise Demailly,

« les métiers de la relation changent. Leur évolution est le reflet de changements plus globaux qui affectent les univers de travail mais ils en révèlent certains aspects spécifiques : les recompositions des politiques publiques et la transformation de leurs modes de légitimation, les avancées et limites des procédures de rationalisation du travail et des organisations, les fictions et passions qui animent l’activité professionnelle » (Demailly, 2008, p. 26).

43Les évolutions actuelles, si elles bousculent les organisations pratiques de travail, ont des effets autrement plus complexes sur les dynamiques des institutions en plaçant l’exercice des métiers du travail social au cœur de logiques divergentes, a fortiori lorsqu’une nouvelle logique gestionnaire importe un référentiel qui présente peu d’accroches a priori avec les cultures et les modes opératoires de ce secteur. Pourtant, d’une manière qui peut paraitre étonnante, des cadres, mais aussi des travailleurs sociaux, en France et au Québec, semblent accueillir plutôt favorablement certaines dimensions des transformations occasionnées par la NGP. Au cœur de contraintes souvent analysées comme très pesantes, les acteurs sociaux développent des hybridations (Lyet, 2017) qui font de ces phénomènes des vecteurs majeurs de transformations institutionnelles peu visibles, au cœur des scènes d’action des acteurs du secteur.

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Bibliographie

Amblard H., Bernoux P., Herreros G. & Y.-F. Livian (2005), Les Nouvelles approches sociologiques des organisations, Paris, Éditions du Seuil.

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Notes

1 Cette nouvelle logique institutionnelle se surajoutant aux « orientations plurielles et plus ou moins contradictoires qui caractérisent l’institution dans ses fondements mêmes ou à travers les couches sédimentées de son histoire. La pluralité peut se situer au niveau des missions dévolues à l’institution, des référentiels qui les explicitent, des modalités de mise en œuvre des finalités institutionnelles. Loin de se présenter comme des univers lisses et fonctionnels définis par des finalités, des cadres de référence et des modalités d’action clairs et univoques, les institutions publiques apparaissent dans une telle perspective comme des mondes sociaux complexes et contradictoires, marqués par des tensions fortes au cœur même de leur constitution » (Bonny, 2012, p. 15).

2 Bonnami Alain, IRTS Montrouge-Neuilly-sur-Marne (EFPP au démarrage de la recherche) ; Carignan Louise, UQAC ; Lyet Philippe, ETSUP ; Milon Marie Pascale, EPSS ; Molina Yvette, ASKORIA (IFSY au démarrage de la recherche) ; Ward John, IRTS Montrouge-Neuilly-sur-Marne.

3 Voir programme journée d’étude et synthèse sur le site du PREFAS GRIF http://www.prefas-grif.fr/

4 La fonction des personnes interviewées et le type d’institution où elles exercent seront indiquées après chaque citation. Pour garantir la confidentialité des propos, il a été convenu avec les personnes interviewées qu’il ne serait pas fourni d’éléments plus précis.

5 Les deux autres axes, portant sur les effets générationnels selon les catégories d’âge des professionnels et les modes de professionnalisation par la formation et les réformes des diplômes, ne seront pas abordés dans cette contribution.

6 L’accent est mis sur le diplôme d’assistant de service social pour lequel existe une antériorité de la réforme en France (2004) et au Québec (2006). Il est à noter, par ailleurs, que la notion de « travailleur social » au Québec se réfère uniquement à la profession d’« assistant de service social » en France.

7 Introduction de la démarche qualité et des « recommandations de bonnes pratiques professionnelles » de l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM) en France.

8 Citons à titre d’exemple quelques lois majeures dans le champ : la loi de rénovation de l’action sociale et médico-sociale de 2002 introduisant l’obligation de l’évaluation interne (dont la démarche qualité) et externe ; la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2001 qui met en place une nouvelle logique de pilotage de l’action publique dès 2006 ; la loi Hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoire (HPST) de 2009 qui standardise l’acte et rationalise les coûts.

9 CLSC : Centres locaux de services communautaires (créés en 1972) ; CSSS : Centres de santé et de services sociaux (issus de la loi 25 en 2004) ; CISSS : Centres intégrés de santé et de services sociaux ou CIUSSS : Centres intégrés universitaires de santé et de services sociaux (loi de février 2015).

10 Le service social de polyvalence en France est un service public dont la mission est d’offrir un service social généraliste sur un territoire donné. Ce sont les Conseils départementaux qui en assurent la responsabilité.

11 RSA : Revenu de solidarité active.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Philippe Lyet et Yvette Molina, « Réformes managériales des services sociaux en France et au Québec : des changements institutionnels entre prescription et autonomie professionnelle », SociologieS [En ligne], Dossiers, Le changement institutionnel, mis en ligne le 27 février 2019, consulté le 20 août 2019. URL : http://journals.openedition.org/sociologies/10151

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Auteurs

Philippe Lyet

Sociologue, directeur du Centre de recherche de l’ETSUP Paris, directeur adjoint du GIS Hybrida-IS, chercheur associé au laboratoire EMA, Université de Cergy-Pontoise (France) - philippe.lyet@gmail.com

Yvette Molina

Sociologue, chargée de recherche à ASKORIA, chercheuse associée au Centre Maurice Halbwachs (CNRS - ENS - EHESS), Paris, France - yvette.molina@askoria.eu

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