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2020
La Transparence : objet social, discursif et médiatique

Le Semestre européen, entre transparence affichée et opacité entretenue

The European semester: between proven transparency and maintained opacity
Selma Josso

Résumés

Créé en 2010, le Semestre européen a été officiellement consacré en 2011. Il désigne une procédure élaborée en réponse à la crise des Subprimes pour permettre une coordination intégrée des politiques économiques au sein de l’Union européenne. Comme l’ensemble des dispositifs, procédures et actes élaboré dans le cadre de l’Union, le Semestre européen fait l’objet d’une importante communication institutionnelle, notamment via les sites internet des Institutions européennes. L’objectif affiché est de fournir des informations simples et vulgarisées sur le fonctionnement de l’Union afin de la rendre accessible à ses citoyens – et donc démocratique. Cet article a pour objet de montrer que derrière cette façade de transparence, existe une réalité que le juriste ne peut saisir que s’il accepte d’aller au-delà des mots. Les recommandations clôturant le cycle annuel du Semestre européen apparaîtront dès lors comme bien plus obligatoires et contraignantes que leur nature ne le laisse supposer.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Mis en œuvre sur la base d’une modification d’un code de conduite, le Semestre européen est formali (...)
  • 2 La traduction de ce terme (« droit souple », « droit mou » ?) ne fait pas l’unanimité chez les juri (...)

1Le Semestre européen désigne le cycle annuel de coordination des politiques économiques des États membres de l’Union européenne (UE). Il a été créé en 2010 puis consacré en 2011 par le Six-pack 1 dans un objectif précis : répondre à la crise des Subprimes de 2008 et la crise de la dette souveraine qui a suivi. C’est dans cette perspective que les Institutions européennes élaborent cette nouvelle gouvernance économique européenne (Allemand & Martucci, 2012) qui accroît la surveillance des États membres tout en s’appuyant sur un cadre et des outils préexistants issus de la soft law 2.

  • 3 Formule que l’on pourrait traduire par « dénoncer, blâmer, faire honte ».
  • 4 Le Conseil est composé des ministres des États membres de l’Union, réunis en dix formations ad hoc. (...)

2La soft law désigne « un ensemble disparate de dispositifs d'origines diverses (directives, circulaires, recommandations, déclarations, résolution, guides de déontologie, codes de conduite…) qui ont en commun de ne pas avoir de valeur normative [juridique] impérative, n'étant créateur ni de droits ni d'obligations, mais qui n'en exercent pas moins une influence régulatrice sur les comportements en cause »(Guinchard & Debard, 2018). Autrement dit, les actes de soft law ne sont ni obligatoires, ni contraignants ; on ne peut pas être sanctionné pour ne pas les avoir mis en œuvre. Présente dès les origines de la construction européenne (1957), la soft law s’inscrit plus généralement dans un mode de gouvernance pleinement déployé à compter de la Stratégie de Lisbonne (2000) à travers la Méthode ouverte de coordination (MOC) (De La Rosa, 2007). La MOC répondait à un constat : alors que les États membres de l’Union rencontraient les mêmes difficultés économiques et sociales, leurs réponses étaient désorganisées car elles étaient pensées et ne se déployaient que dans et sur le strict territoire national. L’objectif était donc de permettre aux États membres de mieux lutter contre ces difficultés, sans transférer de compétences à l’UE, en s’inspirant des « bonnes pratiques », i.e. des pratiques efficaces, expérimentées dans les autres États. Afin de favoriser ces échanges de bonnes pratiques, les États devaient remettre annuellement un rapport détaillant les réformes entreprises et les résultats atteints. La Commission européenne en réalisait une synthèse commune à l’ensemble de l’UE qui mettait en valeur les dispositifs nationaux efficaces. Par la méthode du name, blame and shame 3, issue du monde anglo-saxon et bien connue des entreprises, la MOC avait finalement pour objectif de contraindre en douceur les États membres à coordonner leurs politiques économiques et sociales. Dans ce cadre, le rôle de la Commission a évolué, passant « d’agence d’appui » du Conseil 4 à pierre angulaire du dispositif. Ceci a été consacré par le Semestre européen – objet du présent article – qui prend donc la succession de la MOC à compter de 2010 (Stratégie Europe 2020).

3De manière concomitante, l’Union met en place des outils de stratégie de communication axés notamment sur Internet. Placés sous l’égide de la Commission, ceux-ci ont pour objet de lutter contre la désaffection croissante des citoyens européens pour l’Union. Ils s’articulent autour de deux grands principes : d’une part, fournir aux citoyens des informations claires et compréhensibles sur l’Union et les politiques qu’elle met en œuvre et d’autre part, proposer des outils d’interactions entre citoyens et Institutions.

4Mais derrière cette gouvernance qui « se donne à voir » existe une réalité dont les implications juridiques sont malaisées à percevoir de prime abord. « Ce qui est décrit » ne correspond pas à « ce qui devrait être » en application du cadre juridique conceptuel classique. Ainsi, alors que l’internaute néophyte comprendra que les recommandations doivent être mises en œuvre, le juriste s’interrogera : le propre des recommandations est précisément qu’elles n’ont pas nécessairement à l’être. Deux réalités s’affrontent. L’enjeu de cet article est de fournir quelques éléments de décryptage entre ce qui « est donné à voir » au grand public et sa confrontation au Droit. Pour ce faire, dans la lignée de la communication présentée oralement lors de la journée d’études, cet article juridique s’appuie sur des outils peu familiers des juristes : des captures d’écran de sites et/ou documents officiels et des tableaux les simplifiant lorsque les captures d’écran ne sont techniquement pas faisables et/ou pertinentes. Parfois, un visuel vaut mieux qu’une longue explication. Surtout, ils permettront de saisir la transformation du droit actuellement à l’œuvre. À la transparence affichée des médias utilisés (première partie) correspond l’opacité des implications juridiques (deuxième partie).

La transparence affichée des médias utilisés

5Le terme média est ici utilisé en prolongement de son étymologie latine « intermédiaire » ; il renvoie à deux acceptions différentes et désigne, dans le même temps, l’outil de communication d’un document et le document communiqué lui-même. En l’espèce, l’intermédiaire-outil technique (Internet) permet la diffusion de l’intermédiaire-texte juridique (recommandation). Les deux médias s’inscrivent dans un discours dont l’une des caractéristiques est sa prétendue transparence.

La transparence véhiculée grâce au média Internet

6La stratégie affirmée de communication numérique mise en œuvre dès 1995 par les Institutions européennes correspond à une volonté claire de résorber le déficit démocratique dont souffre l’UE (Badouard & Malherbe, 2015). Loin de l’opacité technocratique dont l’Union est accusée, les Institutions utilisent Internet pour expliquer les textes et procédures et les mettre à disposition des internautes.

  • 5 Sans compter Wikipedia, premier site référencé systématiquement.

7Il suffit ainsi de taper sur un moteur de recherche « semestre européen » pour avoir directement accès aux informations clés sur les sites institutionnels du Conseil, du Conseil européen et de la Commission européenne 5. Ce travail de référencement s’accompagne d’un travail de traduction important puisque chaque site et son contenu à jour est accessible dans chacune des 24 langues officielles des États membres.

  • 6 La Commission est chargée de la stratégie communicationnelle de l’Union ; son site Internet est pou (...)

8Ainsi, le site du Conseil et du Conseil européen se caractérise par sa simplicité 6.

Figure 1 : Capture d'écran du site internet des Conseil et Conseil européen référencé après avoir cherché « Semestre européen » sur un moteur de recherche

Figure 1 : Capture d'écran du site internet des Conseil et Conseil européen référencé après avoir cherché « Semestre européen » sur un moteur de recherche

9Sans entrer dans une analyse très poussée, il convient de remarquer que la page d’accueil (« en bref ») est visuelle ; l’internaute a accès aux informations-clés grâce à des encarts, schémas et descriptifs concis (dont certains mots sont « en gras ») tout en visualisant facilement les pages plus spécialisées et détaillées (menu déroulant sur la gauche). Le langage utilisé relève plutôt du registre courant et non professionnel. Par exemple, l’infographie a pour titre « qui fait quoi dans le cadre du Semestre européen » ; un juriste aurait pu la nommer « répartition des compétences entre organes pertinents » ce qui est, avouons-le, nettement moins explicite. Le contenu de l’infographie relève de la même logique, en alliant schéma, calendrier, pictogrammes et courtes explications rédigées. L’internaute s’intéressant au Semestre européen en cours n’a qu’à cliquer par exemple sur l’onglet « Semestre européen 2019 » pour obtenir le calendrier et un lien hypertexte à jour vers tous les documents adoptés, dans la langue qu’il a choisie.

10Dans le même sens, loin d’être une procédure suivant un calendrier connu des seuls initiés, celle du Semestre européen est clairement affichée et respectée depuis 2011. Les textes adoptés le sont de manière prévisible, au sein de « paquets » nommés selon la saison de production (paquet d’automne, paquet d’hiver etc.). Le tout s’inscrit dans un ensemble cohérent, régulier, voire « naturel ».

11À la volonté de transparence et de « rendre visible », permise grâce aux technologies numériques, s’ajoute une démarche propre à un média-texte juridique (les recommandations) qui clôture le cycle annuel du Semestre européen.

La transparence utilisée grâce au média « recommandations »

12Deux éléments sont ici à prendre en compte : le choix de l’acte juridique usité et la manière dont ce dernier est rédigé.

La transparence par les recommandations

13Il s’agit d’envisager la nature juridique des recommandations. Elles sont expressément inscrites dans les traités depuis l’origine de la construction européenne en 1957 et sont donc des actes relevant de la nomenclature officielle. Actuellement inscrites à l’article 288 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), « les recommandations et avis ne lient pas » leurs destinataires. La formule ne saurait être plus claire ; les conséquences juridiques sont limpides. La recommandation indique un modèle de comportement que ses destinataires ne sont pas obligés de mettre en œuvre (acte non obligatoire) et ils ne peuvent être sanctionnés pour défaut d’application (acte non contraignant). Les recommandations relèvent donc de la soft law. De ce point de vue, le Semestre européen se place dans la droite ligne de la MOC ; le choix de l’instrument « recommandation » et donc de la technique recommandatoire est cohérent. Il ne s’agit que de coordonner des politiques économiques nationales et non d’imposer juridiquement une politique décidée au niveau des Institutions européennes. Si tel avait été le cas, les directives et règlements auraient été privilégiés.

Une transparence dans les recommandations

14Les recommandations relevant du Semestre européen sont construites pour être pédagogiques. En ce sens, elles intègrent indubitablement une forte dimension communicationnelle. Suivant une construction répétitive, elles s’apparentent fortement à une démonstration.

Une démonstration

15Une recommandation est tout d’abord une démonstration inscrite dans une architecture récurrente. Elle est ainsi toujours divisée en trois parties correspondant systématiquement aux visas, considérants et recommandations. Ces dernières seront ici nommées « contenu recommandatoire » pour les distinguer du texte qui les contient.

16Les visas sont aisément identifiables : ils sont placés au tout début du texte et commencent par « vu… ». Très classiques en droit, les visas ont pour objet d’inscrire le texte dans une filiation, une chaîne procédurale. Il s’agit de préciser les fondements juridiques du texte et ainsi d’asseoir sa légalité. Ils peuvent également indiquer, comme c’est le cas en l’espèce, les organes consultés préalablement à l’adoption du texte. Dans le cadre d’une recommandation du Semestre européen, les visas sont indiqués comme suit :

Figure 2 : extrait de la recommandation du Conseil à la France du 13 juillet 2018

Figure 2 : extrait de la recommandation du Conseil à la France du 13 juillet 2018

17La partie consacrée aux considérants contient le cœur de la démonstration. D’un point de vue architectural, elle démarre par « considérant ce qui suit » et est composée en moyenne d’une petite vingtaine de paragraphes numérotés. Après avoir présenté le cadre procédural et contextuel ayant présidé à l’adoption de la recommandation dans son ensemble, il est procédé à l’analyse de la situation nationale, chiffres à l’appui. Sans prétendre faire une analyse lexicale et syntaxique exhaustive, ce qui ne relève pas de notre compétence de juriste, il faut relever que les phrases sont rédigées assez clairement, à l’aide d’une terminologie compréhensible pour un·e non-initié·e, exception faite de certains termes techniques propres notamment au domaine économique ou financier. Ces derniers ne sont néanmoins pas si nombreux et n’empêchent pas de saisir l’essentiel du texte. Les phrases, généralement courtes, sont par ailleurs rédigées à l’indicatif.

18Enfin, le contenu recommandatoire synthétise les préconisations adressées à l’État en reprenant les conclusions des considérants.

Une construction répétitive

19L’une des clés de la pédagogie est la répétition. Dans ce cadre, les recommandations du Semestre européen sont un modèle du genre ; elles s’illustrent de trois manières.

20Tout d’abord, l’architecture que nous venons de décrire est mise en œuvre, à l’identique, depuis la mise en place du Semestre européen (répétition architecturale). De ce point de vue, une des dernières recommandations en date (juillet 2018) est très semblable à la première recommandation (juillet 2011) et ne contient pas d’innovation majeure.

  • 7 Ce re-copiage n’est pas sans poser un certain nombre de problème en termes d’identification et d’im (...)

21Ensuite, la recommandation est la répétition d’un autre document au sein d’un même cycle « Semestre européen » (répétition intra-cycle) En effet, une recommandation est l’acte adopté par le Conseil sur proposition d’une recommandation de la Commission. La recommandation finale, celle du Conseil donc, est un copier-coller, parfois à la virgule près, de la proposition de la Commission 7 publiée courant mai comme l’illustre le tableau comparatif ci-dessous.

Figure 3 : tableau comparatif des contenus recommandatoires de la Proposition de recommandation de la Commission du 23 mai 2018 et de la recommandation du Conseil du 13 juillet 2018

Contenu recommandatoire de la Proposition de recommandation de la Commission (mai 2018)

Contenu recommandatoire de la Recommandation du Conseil (juillet 2018)

RECOMMANDE que la France s’attache, sur la période 2018-2019 :
1. à veiller à ce que le taux de croissance nominale des dépenses publiques primaires nettes ne dépasse pas 1,4 % en 2019, ce qui correspondrait à un ajustement structurel annuel de 0,6 % du PIB ; à utiliser les recettes exceptionnelles pour accélérer la réduction du ratio d’endettement public ; à réduire les dépenses en 2018 et à pleinement préciser les objectifs et les nouvelles mesures nécessaires dans le contexte de l’Action publique 2022, afin qu'ils se traduisent en mesures concrètes de réduction des dépenses et de gain d’efficience dans le budget 2019; à uniformiser progressivement les règles des différents régimes de retraite pour renforcer l’équité et la soutenabilité de ces régimes ;
2. à poursuivre les réformes du système d’enseignement et de formation professionnels, à renforcer son adéquation aux besoins du marché du travail et à améliorer l’accès à la formation, en particulier des travailleurs peu qualifiés et des demandeurs d’emploi; à favoriser l’égalité des chances et l’accès au marché du travail, notamment pour les personnes issues de l’immigration et les habitants des quartiers défavorisés ; à garantir la compatibilité des évolutions du salaire minimal avec la création d'emplois et la compétitivité ;
3. à simplifier le système fiscal, en limitant le recours aux dépenses fiscales, en supprimant les impôts inefficaces et en réduisant les impôts sur la production prélevés sur les entreprises ; à réduire la charge réglementaire et administrative afin de renforcer la concurrence dans le secteur des services et de favoriser la croissance des entreprises ; à intensifier les efforts déployés pour accroître les performances du système d'innovation, notamment en améliorant l’efficience des dispositifs de soutien public et en renforçant le transfert des connaissances entre les instituts publics de recherche et les entreprises.

RECOMMANDE que la France s'attache, sur la période 2018-2019 :
1. à veiller à ce que le taux de croissance nominale des dépenses publiques primaires nettes ne dépasse pas 1,4 % en 2019, ce qui correspondrait à un ajustement structurel annuel de 0,6 % du PIB ; à utiliser les recettes exceptionnelles pour accélérer la réduction du ratio d'endettement public ; à réduire les dépenses en 2018 et à pleinement préciser les objectifs et les nouvelles mesures nécessaires dans le contexte de l'Action publique 2022, afin qu'ils se traduisent en mesures concrètes de réduction des dépenses et de gain d'efficience dans le budget 2019; à uniformiser progressivement les règles des différents régimes de retraite pour renforcer l'équité et la soutenabilité de ces régimes ;
2. à poursuivre les réformes du système d'enseignement et de formation professionnels pour renforcer son adéquation aux besoins du marché du travail et améliorer l'accès à la formation, en particulier pour les travailleurs peu qualifiés et les demandeurs d'emploi; à favoriser l'égalité des chances et l'accès au marché du travail, notamment pour les personnes issues de l'immigration et les habitants des quartiers défavorisés ; à garantir la compatibilité des évolutions du salaire minimum avec la création d'emplois et la compétitivité ;
3. à simplifier le système fiscal, en limitant le recours aux dépenses fiscales, en supprimant les impôts inefficaces et en réduisant les impôts sur la production prélevés sur les entreprises ; à réduire la charge réglementaire et administrative afin de renforcer la concurrence dans le secteur des services et de favoriser la croissance des entreprises ; à intensifier les efforts déployés pour accroître les performances du système d'innovation, en particulier en améliorant l'efficience des dispositifs de soutien public et en renforçant le transfert des connaissances entre les instituts publics de recherche et les entreprises.

22Enfin, une recommandation opère souvent une répétition de la recommandation adoptée dans le cadre du Semestre européen précédent (répétition inter-cycle). D’année en année, certains passages se répètent sans que l’on puisse constater de rupture franche dans la démonstration poursuivie.

Figure 4 : Tableau comparé d'extraits des recommandations 2017 et 2018. Les passages en gras sont identiques

Extrait de la recommandation 2017

Extrait de la recommandation 2018

Pt 14 Depuis 2013, le salaire minimal en France a suivi les règles d’indexation qui lui sont applicables. Dans un contexte de faible inflation et de ralentissement de la croissance des salaires, son augmentation a été plus faible que celle des salaires de référence. Si le salaire minimal est élevé par rapport au salaire médian, le coût du travail au salaire minimal a quant à lui été réduit par des exonérations de cotisations sociales. Une augmentation du salaire minimal entraîne des augmentations salariales pour la plupart des catégories de travailleurs et comporte le risque de compresser les salaires vers le haut. Si l’indexation du salaire minimal est importante pour préserver le pouvoir d’achat des travailleurs, le mécanisme d’indexation actuel pourrait contribuer à retarder le nécessaire ajustement global des salaires. En outre, dans le contexte actuel d’un chômage élevé, le coût du travail au salaire minimal risque de restreindre les perspectives d’emploi des personnes peu qualifiées. Le groupe d’experts indépendants évalue chaque année le salaire minimal en France et fournit des avis non contraignants sur son évolution. Ses avis sur les augmentations « coup de pouce » ont jusqu’à présent toujours été respectés et jouent un rôle important de contrôle de l’utilisation de ces augmentations.

Pt 14 Depuis 2013, le salaire minimum en France suit la règle d'indexation qui lui est applicable, sans augmentations ad hoc. Il a, de ce fait, augmenté plus lentement que les salaires de référence (1,23 % en 2017, contre 1,31 % pour le salaire moyen), dans un contexte de faible inflation et de croissance modérée des salaires. Si, selon des critères internationaux, le salaire minimum est élevé par rapport au salaire moyen, son coût a été fortement réduit par les réductions de cotisations sociales. Ces réductions seront renforcées et pérennisées à partir de 2019. Si l'indexation du salaire minimal est importante pour préserver le pouvoir d'achat des travailleurs, le mécanisme actuel (qui est unique dans l'Union) est susceptible de limiter l'ajustement des salaires à l'évolution de la conjoncture, ce qui peut avoir des conséquences négatives pour la compétitivité. Un groupe d'experts indépendants évalue chaque année le salaire minimum et fournit des avis non contraignants sur son évolution. En 2017, ce groupe a recommandé une révision de la règle d'indexation, qui consisterait par exemple à ne tenir compte que de l'inflation

23La répétition s’opère donc à différents niveaux. La conjonction des trois traits répétitifs (architectural, intra-cycle et inter-cycles) démultiplie la logique démonstrative. Elle finit par être parée de la force de l’évidence. Point de doute ni d’ombre, tout est transparent. Pourtant, la réalité juridique est nettement plus complexe.

L’opacité entretenue de la réalité juridique

24Plusieurs éléments viennent à l’appui de la thèse, ici soutenue, que les recommandations du Semestre européen sont des actes juridiquement obligatoires et contraignants. Si aucun ne permet à lui seul de le prouver, leur présence juxtaposée et continue, leur appartenance à une ensemble cohérent, sont autant d’indices concordants d’une mise en œuvre obligatoire et contraignante et partant d’une « force normative » certaine (Thibierge et al., 2009) de ces recommandations.

La mise en œuvre obligée des recommandations

25Trois éléments différents permettent d’affirmer que les recommandations sont obligatoires. Tout d’abord, la force de la répétition qui leur est attachée. Il a été établi que celle-ci s’opère dans le même temps à trois niveaux différents (architectural, inter-cycle et intra-cycle) ce qui renforce l’effet intrinsèque d’une seule répétition. À force de se voir adresser les mêmes préconisations, d’années en années et plusieurs fois par an, les gouvernants peuvent en venir à se sentir obligés d’adopter le comportement préconisé.

26À l’appui de la répétition, vient la force du langage. Que faut-il déduire de la capture d’écran ci-dessous ?

Figure 5 : capture d'écran du site de la Commission européenne, 24 mai 2019

Figure 5 : capture d'écran du site de la Commission européenne, 24 mai 2019

27« Les États membres intègrent les recommandations ». Faut-il comprendre que les Etats membres doivent les intégrer ou à l’inverse qu’ils peuvent le faire ? Seule la seconde proposition est conforme à leur nature juridique.

  • 8 Rappelons qu’elle ne peut être formellement exprimée puisque cela irait à l’encontre de la nature j (...)
  • 9 Commission européenne, Fiche d’explication « Le paquet Semestre européen du printemps 2018 expliqué (...)

28Pourtant, les travaux de nombreux linguistes ont démontré l’existence du « maquillage grammatical » (Austin, 1962) ; derrière l’usage de l’indicatif se cachent en réalité des formules impératives. Ce maquillage grammatical se déduit du contexte d’édiction du texte et de la volonté de l’auteur (considère-t-il son texte comme devant être respecté ?). Concernant le contexte, il est connu : le Semestre européen est conçu comme l’une des réponses à la crise de 2008 et ses conséquences en matière économique, de déficit et dette publique. Les chiffres indiquant l’ampleur des difficultés sont régulièrement présents dans les recommandations. Appuyant la démonstration, ils montrent la nécessité des réformes à opérer, la justesse des contenus recommandatoires. Concernant la volonté de l’auteur du texte, elle peut se déduire de plusieurs indices 8. L’usage très majoritaire d’indicatifs ambigus (i.e. maquillant des impératifs), dans cette capture d’écran (figure 5) comme dans le texte des recommandations, en est un exemple. Les démonstrations inlassablement reprises comme l’invariabilité des conseils préconisés en sont un autre. Ils participent ainsi de l’établissement d’un contenu recommandatoire apodictique. Aussi, la Commission tient une certaine comptabilité des mises en œuvre, accréditant la thèse de l’obligatoireté des recommandations. Elle n’hésite d’ailleurs pas à affirmer – et le présente comme un progrès – que « depuis le lancement du premier cycle du Semestre européen en 2011, les États membres sont parvenus, pour plus des deux tiers des recommandations par pays, à certains progrès, à des progrès substantiels ou à une mise en œuvre intégrale » 9. Surtout, l’étude comparée de recommandations inter-cycles indique indubitablement que plus il y a de répétitions, plus les formulations se précisent, jusqu’à ce que le comportement préconisé soit adopté par l’État (Josso, 2020).

29Enfin, à l’appui des forces de répétition et du langage s’ajoute la force procédurale du cycle « Semestre européen ». Il est construit pour que les États mettent en œuvre les recommandations qui le clôturent. En effet, chaque État doit soumettre dès le 15 octobre son projet de budget à la Commission qui rend un avis avant la fin novembre. Les délais sont officiellement conçus pour que les États intègrent l’avis de la Commission et ainsi, ajustent leur budget. Au printemps, chaque État doit également remettre un programme national de réforme (PNR) et un programme de stabilité (s’il fait partie de la zone euro) ou un programme de convergence (s’il ne fait pas partie de la zone euro). Ces programmes ont pour objet de faire le point sur les réformes entamées et/ou réalisées ; ils sont examinés conjointement par la Commission qui délivrent son analyse dans les recommandations du début d’été. Les États ont le reste de l’année pour les mettre en œuvre, notamment via leur budget. L’enchaînement des éléments du cycle « Semestre européen » conduit à ce que le PNR soit autre chose qu’une explicitation des réformes décidées au niveau national ; il propose au contraire une grille de lecture des législations nationales au regard des recommandations reçues l’été précédent. Tant sur la forme que sur le fond, les gouvernants nationaux donnent à voir qu’ils respectent les contenus recommandatoires. Si la dimension communicationnelle est présente, ces PNR indiquent surtout que ces contenus s’imposent à eux, qu’ils les considèrent comme obligatoires.

  • 10 À compter de 2016, le plan maquille cette réception en appelant les recommandations « défis clés ». (...)

30Le PNR 2015 en est un exemple topique. Formellement, son plan est construit pour montrer la réception, dans le droit français, des différents contenus recommandatoires 10 : plus de la moitié du document (hors annexes) lui est consacrée et chaque préconisation fait l’objet d’un développement spécifique. Cette construction est appuyée visuellement par une couleur de police différente qui en distingue le contenu (figure 6). Le contenu du rapport est du même acabit : chaque partie commence par la citation du contenu recommandatoire, suivie de la liste des modalités de mises en œuvre détaillées. Des annexes concluent le rapport et l’une en particulier attire l’attention en raison de sa dénomination particulièrement éloquente : le « Tableau de suivi des recommandations pays adressées à la France par le Conseil de l’Union européenne le 8 juillet 2014 » synthétise, en quatre colonnes et dix pages, chaque contenu recommandatoire, les mesures de mise en œuvre, leur traduction juridique et le calendrier de réalisation. Le code couleur du sommaire est repris, facilitant l’identification des préconisations européennes des mesures nationales de « transcription » (figure 7).

Figure 6 : extrait du PNR français 2015

Figure 6 : extrait du PNR français 2015

Figure 7 : extrait de l’annexe 4, Tableau de suivi des recommandations pays adressées à la France par le Conseil de l’Union européenne le 8 juillet 2014, p. 161 du PNR 2015

Figure 7 : extrait de l’annexe 4, Tableau de suivi des recommandations pays adressées à la France par le Conseil de l’Union européenne le 8 juillet 2014, p. 161 du PNR 2015

La mise en œuvre contrainte des recommandations

31Normalement, une règle de soft law telle qu’une recommandation est à la croisée des chemins entre règle morale et règle juridique en ce sens qu’elle peut être prévue par le droit, utilisée par les acteurs juridiques, ces effets peuvent être juridiques, mais sa méconnaissance, par principe, ne peut faire l’objet d’une sanction. L’existence d’une sanction attachée à la méconnaissance de la règle est souvent conçue comme le critère distinctif entre droit et morale. La question est donc ici de savoir si l’absence de mise en œuvre d’une recommandation relevant du Semestre européen peut être juridiquement sanctionnée. Sa nature commande qu’elle ne puisse l’être. Or, la réponse est affirmative, indubitablement. Une recommandation du Semestre européen doit être respectée sous peine de sanction, même si cette dernière est la résultante d’une confusion procédurale.

32En effet, les recommandations du Semestre européen relèvent formellement des procédures inscrites aux articles 121 et 148 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) consacrées respectivement à la coordination des politiques économiques et aux mesures pour l’emploi. C’est dans ce cadre-ci que sont élaborés les PNR évoqués précédemment et aucune sanction d’aucune sorte n’est ni prévue ni applicable. Dans le même temps, il existe la procédure de lutte contre les déficits excessifs inscrite à l’article 126 du TFUE. Dans ce cadre-là sont élaborés les Programmes de stabilité et seule la méconnaissance des recommandations relevant de l’article 126 du TFUE peut être sanctionnée. Il y est prévu que, lorsque la Commission constate qu’un État a des déficits publics excessifs, il fait l’objet de recommandations spécifiques. Si l’État visé persiste à ne pas donner suite, il peut être mis en demeure de prendre les mesures jugées nécessaires par le Conseil. Aussi longtemps qu’un État ne se conforme pas à cette décision (i.e. la mise en demeure de respecter la recommandation), le Conseil peut décider d’appliquer ce qui est qualifié de « mesures ». Parmi elles, le Conseil peut opter pour ce qui relève de sanctions financières : dépôt d’un « montant approprié » jusqu’à ce que le déficit excessif ait été corrigé et/ou le paiement d’amendes. Les sommes en jeu sont conséquentes ; lorsque la France a fait l’objet d’une telle procédure en 2014-2015, l’amende était évaluée à 4 milliards d’euros.

33Formellement, les deux procédures (coordination des politiques économiques/lutte contre les déficits publics excessifs) coexistent en parallèle. Matériellement, elles se superposent au point de se confondre. D’abord parce que les deux programmes, PNR et Programme de stabilité, sont remis en même temps. Surtout parce que, comme le soulignent les recommandations, « vu leur interdépendance, les deux programmes ont été évalués simultanément ». Dès lors – et indirectement – les sanctions juridiques attachées à la violation des règles budgétaires s’appliquent aux recommandations du Semestre européen. Celles-ci s’analysent alors en des outils permettant d’atteindre l’équilibre budgétaire, leur contenu recommandatoire indiquant comment l’atteindre. Loin de se contenter de coordonner les politiques économiques, les Institutions européennes en dictent le contenu, empiétant largement sur ce qui relève parfois, selon les traités, de la seule compétence nationale (Moreau, 2018).

  • 11 À la fin de l’été 2014, et alors que la France relevait de la procédure de déficit excessif depuis (...)

34Certes, la procédure de sanction n’a jamais été jusqu’à son terme 11. Mais rien n’interdit – juridiquement – qu’elle le soit un jour. Partant, les recommandations du Semestre européen sont pleinement des actes juridiques dont la méconnaissance est sanctionnée. Si la sanction n’est pas automatique, elle est applicable. À partir du moment où un État relève de la procédure pour déficits publics excessifs, les recommandations sont contraignantes.

Conclusion

35Le Semestre européen est loin d’être aussi transparent qu’il nous est donné à voir. Ce qui n’est finalement qu’une pseudo-transparence médiatique et juridique repose sur deux confusions.

  • 12 Commission européenne, Livre blanc sur la Gouvernance européenne, COM(2001) 428 final, 27 juillet 2 (...)

36La pseudo-transparence médiatique repose sur l’assimilation trompeuse entre accessibilité et réception de l’information. Mettre à disposition une information n’implique pas que le destinataire y ait effectivement accès ni qu’il la reçoive. Pour cela, il faudrait a minima qu’il sache qu’une information disponible le concerne et surtout qu’il soit en capacité de mobiliser les outils techniques (avoir un ordinateur et un bon accès Internet) et les compétences (cognitives, culturelles, sociales…) permettant de se saisir de l’information. Contrairement à ce qu’impliquent les impératifs liés à une « bonne gouvernance » 12, la communication est ici réduite à sa dimension « passive » et on ne peut que rester perplexe face à cette confusion pourtant bien connue.

  • 13 Voir par exemple les recherches collectives suivantes : Brunet, 2012 ; Hachez, 2012a, 2012b ; Thibi (...)

37La pseudo-transparence juridique, elle, repose sur la confusion entre lisibilité et compréhension. Un texte pouvant être lu n’est pas nécessairement un texte compréhensible et encore moins un texte compris. La compréhension du Droit repose sur la connaissance et l’assimilation d’une linguistique particulière (Cornu, 2005) et évolutive. Ces dernières années se caractérisent par une accélération des modifications du sens des mots du Droit, sous l’effet, notamment de la soft law. Objet de nombreuses recherches juridiques 13, la compréhension du Droit par le non-juriste – déjà difficile – relève dès lors d’une gageure. Mais en l’espèce, alors que les outils de communications auraient pu, en toute transparence, établir la concordance entre les sens classique et juridique des recommandations, ils diffusent une fiction annonçant – anticipant ? – le virage à 180° degrés que subissent les recommandations. Paradoxalement, puisqu’elles finissent peu ou prou par être mises en œuvre, l’affichage correspond à une certaine réalité. Partant, comment rendre compréhensible le Droit et, plus précisément, ce qu’est une recommandation ? Comment rétablir le sens et les conséquences juridiques attachés à l’acte juridique « recommandation » ? Cette question n’est pas qu’une lubie de puriste attachée au sens des mots, ou celle d’une juriste arcboutée sur une définition conservatrice de ce qu’est et de ce que devrait être le Droit. Au contraire, cette réflexion est mue par une volonté de comprendre les rouages à l’œuvre et d’embrasser la totalité des enjeux sous-tendus par les modifications constatées.

38Si les éléments qui composent le Semestre européen sont apparemment accessibles, la compréhension des enjeux juridiques s’avère bien plus complexe ; celle des enjeux démocratiques l’est bien plus encore. Comment imputer la responsabilité d’un acte à une Institution si elle n’en est pas formellement l’autrice ? Comment prouver – et devant quel tribunal – qu’une Institution a été contrainte d’agir alors qu’elle est formellement libre de ses choix ? Si l’auteur réel n’était pas compétent pour prendre cet acte et/ou s’il enfreint des droits et libertés, comment faire reconnaître sa responsabilité devant les tribunaux ? Quels sont les recours dont disposent les citoyens et plus largement les acteurs de la société civile ? Ces questions sont assez classiques pour un juriste. Posées dans le cadre du Semestre européen, elles s’avèrent pourtant rétives à toute réponse classique. Elles obligent à renouveler une certaine conception du Droit pour le rendre cohérent avec son évolution.

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Bibliographie

Allemand F. & F. Martucci (2012), « La nouvelle gouvernance économique européenne », Centre de documentation européenne, n° 1, pp. 17-99.

Austin J.-L. (1991 [1962]), Quand Dire, c’est faire, Paris, Éditions du Seuil.

Badouard R. & M. Malherbe (2015), « La communication des Institutions européennes sur internet : vingt ans d’expérimentation politique », Communication et Langages, vol. 1, n° 183 [En ligne] https://www.cairn.info/revue-communication-et-langages1-2015-1page-31.htm

Brunet F. (2012), La Normativité en droit, Paris, Éditions Mare et Martin.

Cornu G. (2005), Linguistique juridique, Paris, Éditions Montchrestien.

De la rosa S. (2007), La Méthode ouverte de coordination dans le système juridique communautaire, Bruxelles, Éditions Bruylant.

Guinchard S. & T. Debard (2018), « Droit souple – soft law », Lexique des termes juridiques, 2017-2018, Paris, Éditions Dalloz.

Hachez I. (2012), Les Sources du droit revisitées. Vol. 1 : Normes internationales et constitutionnelles, Bruxelles, Presses de l’Université Saint-Louis.

Hachez I. (2012), Les Sources du droit revisitées. Vol. 2 : Normes internes infraconstitutionnelles, Bruxelles, Presses de l’Université Saint-Louis.

Josso S. (2016), « L'(ir)responsabilité politique des Exécutifs des États membres du fait de leur (in)action européenne en matière sociale. Réflexions sur la MOC et la Stratégie Europe 2020 », dans Geslot C., Monjal P.-Y. & J. Rossetto (dir.), Responsabilité politique des Exécutifs des États membres du fait de leur action européenne, Bruxelles, Éditions Larcier, p. 150.

Josso S. (2020), « Et la démocratie continue… en Europe aussi ? Réflexions sur la force normative du Semestre européen à l’heure de la soft law », dans Mélanges Dominique Rousseau, Paris, Éditions Lextenso, pp. 437-449.

Lavergne B. (2011), Recherches sur la soft law en droit public français, Paris, LGDJ, et Toulouse, Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole.

Moreau M.-A. (2018), « Regards croisés sur l’exercice des compétences sociales dans l’Union européenne », dans Barbou des Places S., Pataut E. & P. Rodière (dir.), Les Frontières de l’Europe sociale, Paris, Éditions Pedone, p. 43.

Thibierge C. (2009), La Force normative. Naissance d’un concept, Bruxelles, Éditions Bruylant et Paris, LGDJ.

Thibierge C. et al. (2013), La Densification normative : découverte d'un processus, Paris, Éditions Mare & Martin.

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Notes

1 Mis en œuvre sur la base d’une modification d’un code de conduite, le Semestre européen est formalisé par le paquet législatif dit Six-pack établissant les règles de gouvernance économique européenne en novembre 2011. Le Six-pack est composé de cinq règlements et une directive : Règlement (UE) n°1173/2011 sur la mise en œuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro ; Règlement (UE) n°1174/2011 établissant des mesures d’exécution en vue de remédier aux déséquilibres macroéconomiques excessifs dans la zone euro ; Règlement (UE) n°1175/2011 modifiant les procédures de surveillance des positions budgétaires ; Règlement (UE) n°1176/2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques ; Règlement (UE) n°1177/2011 modifiant la procédure concernant les déficits excessifs ; Directive 2011/85/UE sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres.

2 La traduction de ce terme (« droit souple », « droit mou » ?) ne fait pas l’unanimité chez les juristes. Le terme anglais est donc généralement conservé (Lavergne, 2011) ; ce sera le cas dans le présent article.

3 Formule que l’on pourrait traduire par « dénoncer, blâmer, faire honte ».

4 Le Conseil est composé des ministres des États membres de l’Union, réunis en dix formations ad hoc. Ainsi, le Conseil « Affaires économiques et financières », dit ECOFIN, réunit les ministres de l’économie et des finances ; le Conseil « Agriculture et pêche », dit AGRIPECHE, réunit les ministres de l’agriculture et de la pêche, etc.

5 Sans compter Wikipedia, premier site référencé systématiquement.

6 La Commission est chargée de la stratégie communicationnelle de l’Union ; son site Internet est pourtant proprement indigeste. Autant que faire se peut, les universitaires évitent de le consulter.

7 Ce re-copiage n’est pas sans poser un certain nombre de problème en termes d’identification et d’imputabilité de l’acte (Josso, 2016).

8 Rappelons qu’elle ne peut être formellement exprimée puisque cela irait à l’encontre de la nature juridique des recommandations.

9 Commission européenne, Fiche d’explication « Le paquet Semestre européen du printemps 2018 expliqué », disponible sur le site europa.eu/rapid/press-release_MEMO-18-3847_fr.pdf consulté le 24 mai 2019. Cette citation est la réponse à la question « Quels progrès les États membres ont-ils réalisés dans la mise en œuvre des recommandations par pays ? ».

10 À compter de 2016, le plan maquille cette réception en appelant les recommandations « défis clés ». Le fond reste inchangé.

11 À la fin de l’été 2014, et alors que la France relevait de la procédure de déficit excessif depuis le 27 avril 2009, des articles de presse relataient la possible sanction financière dont la France pourrait faire l’objet. L’amende était évaluée à 4 milliards d’euros. La Loi de finances pour la Sécurité sociale, discutée à ce moment-là au Parlement, a été amendée pour introduire, notamment, la modulation des allocations familiales et des allocations logement. Ces dernières étaient inscrites dans la recommandation adressée à la France en juillet 2014.

12 Commission européenne, Livre blanc sur la Gouvernance européenne, COM(2001) 428 final, 27 juillet 2001, disponible en ligne https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2001/FR/1-2001-428-FR-F1-1.Pdf

13 Voir par exemple les recherches collectives suivantes : Brunet, 2012 ; Hachez, 2012a, 2012b ; Thibierge, 2009, 2013.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Capture d'écran du site internet des Conseil et Conseil européen référencé après avoir cherché « Semestre européen » sur un moteur de recherche
URL http://journals.openedition.org/sociologies/docannexe/image/15127/img-1.png
Fichier image/png, 216k
Titre Figure 2 : extrait de la recommandation du Conseil à la France du 13 juillet 2018
URL http://journals.openedition.org/sociologies/docannexe/image/15127/img-2.png
Fichier image/png, 224k
Titre Figure 5 : capture d'écran du site de la Commission européenne, 24 mai 2019
URL http://journals.openedition.org/sociologies/docannexe/image/15127/img-3.png
Fichier image/png, 74k
Titre Figure 6 : extrait du PNR français 2015
URL http://journals.openedition.org/sociologies/docannexe/image/15127/img-4.png
Fichier image/png, 415k
Titre Figure 7 : extrait de l’annexe 4, Tableau de suivi des recommandations pays adressées à la France par le Conseil de l’Union européenne le 8 juillet 2014, p. 161 du PNR 2015
URL http://journals.openedition.org/sociologies/docannexe/image/15127/img-5.png
Fichier image/png, 528k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Selma Josso, « Le Semestre européen, entre transparence affichée et opacité entretenue »SociologieS [En ligne], Dossiers, mis en ligne le , consulté le 22 octobre 2021. URL : http://journals.openedition.org/sociologies/15127 ; DOI : https://doi.org/10.4000/sociologies.15127

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Auteur

Selma Josso

MCF en droit public, IRJI François-Rabelais, Université de Tours (France) - selma.josso@univ-tours.fr

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